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1.1. Comparación global con la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
La Constitución austriaca, como luego veremos, no consta de un único texto, sino que debemos referirnos a un conjunto de normas constitucionales.[1] Tampoco el Derecho constitucional austriaco contiene un único catálogo de derechos, sino que los derechos y libertades se encuentran dispersos en diferentes textos normativos. Hay dos normas que contienen listados de derechos. La Ley Fundamental del Estado («Staatsgrundgesetz») sobre los derechos generales de los ciudadanos de 21 de diciembre de 1867, que data del período monárquico, se incorpora a la Ley Constitucional Federal vigente (en adelante, LCF) a través de su artículo 149. Dicha norma reconoce derechos como la igualdad ante la ley, la libertad de circulación, el derecho de propiedad, el derecho de reunión o el de asociación. El Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), ratificado por Austria en 1958, goza de rango constitucional desde la reforma de la LCF de 1964, y supuso la ampliación y generalización de los derechos fundamentales.[2] Por otra parte, la propia LCF contiene también algunos derechos: principio de igualdad (art. 7); derecho al juez predeterminado por la ley (art. 83.2); derecho de los jueces a la independencia (art. 87.1); derecho a la autonomía de los entes locales (art. 116.2).
A este elenco debemos añadir las leyes constitucionales que regulan un derecho: la Ley sobre la inviolabilidad del domicilio de 1862, el Acuerdo sobre la libertad de prensa de 1918 o la Ley constitucional federal sobre protección de la libertad personal de 1988. Gozan también de rango constitucional aquellas disposiciones de las leyes ordinarias, sean estatales o regionales, que contienen algún derecho. Es el caso, por ejemplo, del derecho a la protección de datos en la Ley de 2000 sobre esta materia; de la prohibición de extradición de ciudadanos austriacos que recoge la Ley de extradición y asistencia judicial de 1979; o del derecho a la utilización de la lengua materna en la escuela que contempla la Ley de escolarización de minorías del Burgenland de 1994. Otros derechos han sido derivados por la jurisprudencia constitucional a partir de la interpretación de las leyes constitucionales[3].
En comparación con la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en el Derecho constitucional austriaco predominan los derechos liberales, con escasa presencia de derechos sociales[4] y de derechos de tercera generación, que sí sin embargo se recogen en leyes infraconstitucionales, discutiéndose actualmente la conveniencia de incorporarlos a normas de rango constitucional[5]. En especial, la Constitución austriaca adolece de un catálogo de derechos definido, dado que cuenta con un número indeterminado de derechos fundamentales, dispersos en diferentes normas constitucionales. Su diferente origen histórico y su inclusión en diferentes tipos de normas dificultan los intentos de sistematización de los derechos como conjunto ordenado y unitario[6].
En relación con la carencia de sistematización de los derechos fundamentales se sitúa la falta de definición exhaustiva y ordenada de los fines y valores del Estado (por ejemplo, no se caracteriza el Estado como Estado social), lo cual comporta la concepción de los derechos como límites a los poderes públicos, que sin embargo no definen valores y principios a tener en cuenta en la toma de decisiones políticas.[7]
1.2. Posible contribución a las tradiciones constitucionales comunes
El Tribunal Constitucional no es sólo la principal aportación del Derecho austriaco a las tradiciones constitucionales comunes (véase epígrafe 2.6), sino que también constituye su jurisprudencia un cauce fundamental de recepción y de influencia con respecto a las mismas. El hecho de que el CEDH y sus protocolos formen parte del bloque de constitucionalidad, y la progresiva apertura del Alto Tribunal al Convenio, a la jurisprudencia del TEDH, así como al Derecho de la UE, han permitido y favorecido el intercambio de tradiciones jurídicas con el resto de Estados. En especial, concurre un alto número de demandas interpuestas desde Austria ante el TEDH, y la jurisprudencia del TC austriaco se ha ocupado con especial intensidad de la interpretación y aplicación del CEDH, dando lugar a una nutrida y rica jurisprudencia acorde con la emanada de Estrasburgo[8]. Ante la necesaria convergencia con el sistema jurisprudencial de la UE, y dada la reforzada posición del CEDH en el Tratado de Lisboa (art. 6 TUE), la jurisprudencia del TC austriaco puede constituir una importante referencia a tener en cuenta a la hora de aplicar el Convenio.
Por otra parte, Wiederin señala también la concepción austriaca de la democracia, que otorga al Parlamento un papel supraordenado al resto de poderes, y el suave proceso de transformación del Estado unitario en un Estado federal, preservando -para superar las discrepancias políticas al respecto- en gran parte las estructuras del Estado unitario, como dos aportaciones originales de la Ley constitucional federal de 1920 a tener en cuenta[9].
1.3. Garantías
En consonancia con la carencia de un catálogo de derechos, tampoco encontramos en la Constitución austriaca garantías estructuradas de los mismos, con la excepción de la posibilidad de recurso por vulneración de derechos constitucionalmente garantizados ante el TC (art. 144.1.1 LCF) [10].
1.4. Previsión de reserva de ley y del contenido esencial
La Constitución no prevé la reserva de ley específicamente como garantía de los derechos, pero sí existe una distinción doctrinal entre derechos absolutamente protegidos, que no admiten ninguna regulación, en el sentido de regulación por ley («Gesetzesvorbehalt») y los derechos relativos, o relativamente protegidos, que son la mayoría y que pueden ser regulados exclusivamente por ley, con supeditación de la Administración a la misma. La reserva de ley se entiende tanto en sentido formal como material, de modo que el propio legislador debe respetar una serie de requisitos construidos por la jurisprudencia ante la falta de expresa previsión constitucional. Así, se admite la regulación de los derechos por ley siempre que exista un interés público, la injerencia sea proporcional y se respete el contenido esencial. De este modo, garantías como el contenido esencial, no previstas por las leyes constitucionales austriacas, han sido incorporadas a través de la jurisprudencia constitucional, lo que evidencia su necesidad y relevancia para cualquier ordenamiento constitucional, y constituye un argumento en favor de la posible consideración del contenido esencial como uno de los elementos imprescindibles en un Derecho constitucional europeo.
1.5. Procedimientos jurisdiccionales
Como antes decíamos, el art. 144.1.1 LCF establece el recurso ante el TC por vulneración de derechos constitucionalmente garantizados. Este recurso se puede interponer exclusivamente contra decisiones administrativas de última instancia, pero no contra sentencias judiciales, de modo que tanto los tribunales ordinarios (ordentliche Gerichtsbarkeit») como los tribunales administrativos («Verwaltungsgerichtsbarkeit») escapan al control del respeto a los derechos fundamentales. La posibilidad de recurso ante el TEDH contra sentencias de última instancia que ofrece el artículo 34 CEDH subsana en cierto modo dicha carencia del ordenamiento austríaco[11].
Un segundo procedimiento jurisdiccional fundamental con respecto a los derechos fundamentales es el control de las leyes que corresponde al TC (art. 140 LCF). Dado que la vulneración de derechos constitucionalmente garantizados supone una vulneración de la Constitución, al Alto Tribunal corresponde su reparación mediante la anulación de la ley en cuestión.
Además de la legitimación de diversos tribunales, de los Gobiernos federal y estatales y de los distintos parlamentos, el Tribunal Constitucional se pronuncia asimismo sobre la presunta inconstitucionalidad de las leyes “a petición de toda persona que alegue lesión directa en sus derechos por dicha inconstitucionalidad sin que se haya dictado sentencia judicial ni resolución administrativa” (art. 140.1 LCF).
Se prevén recursos jurisdiccionales similares ante el TC para el control de la posible vulneración de derechos por reglamentos y tratados internacionales (arts. 139, 139.a) y 140.a) LCF). Un análisis cuantitativo de la jurisprudencia del Tribunal demuestra que la gran mayoría de sentencias constitucionales se ocupan de violaciones de derechos[12].
A la vía administrativa, que se agota en el Tribunal Administrativo («Verwaltungsgerichtshof»), se puede acceder para la defensa de un derecho reconocido en leyes ordinarias. Si el derecho se garantiza tanto en ley ordinaria como en ley constitucional, el particular puede elegir acudir en última instancia al Tribunal Administrativo o al Tribunal Constitucional. Tanto las leyes como las normas administrativas deben ser derogadas si vulneran un derecho fundamental o son inconstitucionales.
1.6. Ombudsman
En el Título VIII de la LCF se regula la institución del «Volksanwaltschaft» u Oficina del Defensor del Pueblo, creada en 1977 y constitucionalizada en 1981. Cualquier persona puede formular queja ante la Oficina por presuntas irregularidades en la Administración Federal, incluyendo su actividad como titular de derechos privados, siempre que el interesado se haya visto afectado por esas medidas y no tenga o ya no tuviere ningún recurso a su disposición (art. 148.a) LCF). Los Defensores del Pueblo pueden también actuar de ocio. Todos los órganos de la Federación, de los «Länder» y de los municipios están obligados a colaborar con la Oficina. Al término de su investigación, los Defensores puede dirigir una recomendación a los órganos superiores de la Administración Federal o al órgano autónomo competente, debiendo el órgano en cuestión ajustarse a la misma o exponer por escrito las razones para no seguirla (art. 148.c) LCF). La Oficina del Defensor del Pueblo se compone de tres miembros elegidos por el Consejo Nacional, rotando la presidencia por turnos entre ellos. Los Defensores, cuyo mandato es de seis años, actúan con independencia en el desempeño de sus funciones y rinden cuentas de sus actividades en una memoria que deben presentar anualmente ante los Consejos Nacional y Federal. Los «Länder» pueden, mediante ley constitucional federal, aceptar la competencia de la Oficina del Defensor del Pueblo en su respectivo ámbito de administración (art. 148.i) LCF).
2.1. Posición de la Constitución en el sistema jurídico
La Constitución de Austria (Ley Constitucional Federal) data de 1920, cuando fue elaborada por representantes de los partidos políticos, con la importante contribución de Hans Kelsen. En 1929, la Constitución sufrió una profunda reforma, tendente sobre todo a reforzar los poderes del Presidente federal. Dicho texto, numerosas veces reformado desde entonces, sigue siendo el vigente en Austria, tras el paréntesis que supuso el Tercer Reich.
El Derecho constitucional austriaco comprende la Ley Constitucional Federal de 1920, las leyes constitucionales federales (que son alrededor de cien), las disposiciones de carácter constitucional que se encuentran recogidas en leyes federales ordinarias (que son mil aproximadamente) y varios tratados internacionales. Algunas leyes se han incorporado a la LCF mediante el ya citado artículo 149. Los intentos de sistematización y codificación del Derecho constitucional austriaco que han tenido lugar hasta la fecha han resultado infructuosos.
El Derecho constitucional austriaco ocupa la posición suprema en el ordenamiento jurídico, que garantiza el TC. Tanto el Alto Tribunal como la doctrina deducen a partir de algunos artículos constitucionales (arts. 1 y 2 LCF en especial) pero también de las normas constitucionales en su conjunto unos principios constitucionales clave que guían la interpretación de todo el ordenamiento jurídico. Entre estos principios se encuentran el principio democrático, la república, el Estado de Derecho –que la doctrina subdivide en división de poderes y derechos fundamentales- y el carácter federal del Estado[13]. Otras voces minoritarias apuntan otros principios, como la neutralidad permanente, el carácter social del Estado, la participación en el proceso de integración europea, la laicidad del Estado, la soberanía o la autonomía de los entes locales.
No obstante, desde la incorporación de Austria a la Unión Europea en 1995, el Derecho de la UE ha pasado a ser considerado la fuente superior del ordenamiento jurídico. El Derecho de la UE se impone no sólo al Derecho nacional ordinario sino también a su Derecho constitucional, aunque queda subordinado a los principios constitucionales fundamentales, como luego veremos.
De conformidad con el art. 9.1 LCF, las normas generalmente reconocidas del Derecho internacional se consideran parte integrante del ordenamiento federal. De este modo, se incorporan los principios generales del Derecho internacional al ordenamiento austriaco sin necesidad de un acto expreso, aunque en la práctica a veces se recurra a ello, reconociendo al tratado internacional el rango que a la norma de incorporación corresponda.
2.2. Procedimientos de reforma constitucional, en especial, disposiciones intangibles
Los procedimientos de reforma constitucional exigen un determinado quórum y unas determinadas mayorías (art. 44 LCF). Para la reforma de las leyes constitucionales o de las disposiciones constitucionales contenidas en leyes ordinarias se requiere la presencia en el Consejo Nacional de la mitad, como mínimo, de sus componentes, y la aprobación de la reforma por mayoría de dos tercios de los votos emitidos. Se exige también la calificación expresa como “ley constitucional” o “disposición constitucional”. En caso de que la reforma de leyes o disposiciones constitucionales implique una limitación de competencias legislativas o ejecutivas de los «Länder», se añaden a los requisitos anteriores la conformidad del Consejo Federal, que debe ser emitida en presencia de la mayoría de sus componentes y aprobada por una mayoría de dos tercios.
El procedimiento para la revisión “total” de la Constitución (art. 44.3 LCF) añade, a los requisitos de quórum y mayorías referidos, la celebración de un referéndum, que debe decidirse por mayoría absoluta de los votos emitidos (art. 45 LCF). Sin embargo, la Constitución no define el concepto de revisión total, que el TC ha interpretado en su jurisprudencia, más allá de su estricto tenor literal, como la alteración grave o la eliminación de alguno de los principios fundamentales[14]. Tanto la revisión total en todo caso, como las revisiones parciales cuando así lo solicite un tercio de los miembros del Consejo Nacional o del Consejo Federal, deberán ser sometidas a referéndum popular una vez finalice su tramitación y siempre antes de su promulgación por el Presidente Federal.
Solamente con ocasión de la adhesión de Austria a la UE en 1995 se ha considerado formalmente que se ha producido una revisión total de la Constitución, al estimar que impactaba sobre los principios democrático, federal y del Estado de Derecho[15]. En cambio, no se ha considerado revisión total la ratificación por Austria de los tratados de la UE posteriores, lo que ha llevado a plantearse la cuestión de si un cúmulo de pequeñas reformas sucesivas, de corto alcance aisladamente consideradas, pero muy relevantes en su conjunto, podrían suponer una revisión total de la Constitución, lo que obligaría, según algunos autores, a seguir el procedimiento de reforma agravada[16].
Nada dice la Constitución austriaca sobre disposiciones intangibles. La doctrina mayoritaria considera que no hay ninguna parte de la Constitución austriaca que no sea modificable, de modo que la revisión total de la Constitución podría afectar a cualquier elemento de la misma. No obstante, algunas voces minoritarias discrepan y argumentan que la Constitución debe ser interpretada a la luz de los estándares constitucionales comunes europeos, de modo que ni tan siquiera mediante un referéndum podrían alterarse o abolirse el principio democrático, la separación de poderes, el principio de legalidad o los derechos humanos.
La Constitución austriaca ha sido modificada en numerosas ocasiones, lo que sin duda guarda estrecha relación con el procedimiento relativamente sencillo de reforma y con el excesivo detalle de su articulado. Al contrario de lo que viene sucediendo con otras Constituciones rígidas, [17] ello ha facilitado la actualización de los textos constitucionales, aunque paradójicamente –tal y como apunta Gamper-[18] la asequibilidad de los procedimientos de reforma constitucionales no ha permitido llevar a cabo necesarias reformas pendientes frecuentemente planteadas, como la incorporación de un catálogo de derechos a la Constitución o la reforma del modelo federal.
2.3. Relaciones entre ley y reglamento
De conformidad con el art. 18.1 LCF, todos los actos de la Administración deben estar basados en una ley, con respecto a la cual se encuentran subordinados. Como regla general, pues, no pueden emitirse reglamentos en ausencia de ley previa, aunque sí se prevén algunas excepciones, como la posibilidad de dictar decretos con fuerza de ley en caso de urgente necesidad, siempre que no vulneren las leyes federales, entre otros requisitos[19].
2.4. Existencia o no de diversidad de ordenamientos jurídicos
En tanto que Estado federal integrado en la Unión Europea, concurre una pluralidad de ordenamientos en Austria. Los nueve Estados que componen Austria gozan de autonomía constitucional y competencia legislativa y ejecutiva[20].
2.5. Principios estructuradores del sistema de fuentes
Partiendo del principio básico de que el poder legislativo es el más relevante de todos los poderes, se considera que el legislador debe determinar la actividad del poder ejecutivo, y las autoridades administrativas están obligadas a respetar estrictamente las leyes. Rige así un principio de jerarquía normativa, en virtud del cual se estructura la relación entre el Derecho constitucional, la ley y el reglamento, lo cual es también aplicable a cada ordenamiento estatal, encabezado por la respectiva Constitución. El principio de jerarquía se extiende a las relaciones entre el Derecho constitucional federal y el estatal, aunque no rige en las relaciones entre leyes federales y ordinarias, que se vertebran en función del principio de competencia, según se deduce de las disposiciones constitucionales de distribución competencial (arts. 10 y ss. LCF).
2.6. Posible contribución a la configuración del sistema jurídico de la UE
El TC austriaco representa uno de los dos grandes modelos de revisión constitucional institucionalizada que hay en el mundo. Numerosos Estados, y no sólo en Europa, adoptaron sistemas similares en los que la jurisdicción constitucional está concentrada en un solo tribunal centralizado. Ya nos hemos referido a la trascendencia de la creación del TC como institución de control de la normatividad y supremacía de la Constitución, de garantía de los derechos fundamentales mediante el recurso de amparo y de resolución de conflictos competenciales. Como recoge Schäffer, la aportación de Kelsen ha sido considerada como “culminación del Estado de Derecho” y una de las pocas “creaciones revolucionarias” del siglo XX en el ámbito estatal[21]. Su relevancia para un Estado de Derecho culminado por una norma de carácter supremo nos induce a pensar que necesariamente una UE que evoluciona hacia un grado cada vez mayor de integración y que se encuentra inmersa en un proceso de constitucionalización – aunque continuará experimentando fuertes resistencias y sufrirá sin duda todavía numerosos reveses - deberá contar en algún estadio ya avanzado del proceso de integración con un órgano, sea el TJUE sea un nuevo Tribunal, que asuma las funciones antes referidas.
Como contribución ya realizada por Austria al sistema jurídico de la UE, pero que cabe seguir perfeccionando, se ha señalado la introducción de los mecanismos de prevención y sanción de los derechos fundamentales por los Estados miembros. Ante los procedimientos de sanción contra Austria iniciado por los restantes Estados de la UE a partir de 2000, se tomaron, según la versión de Schäffer, una serie de arbitrarias medidas sin tener en cuenta ningún principio propio del Estado de Derecho ni un elemental respeto al Derecho comunitario. Ante lo cual, Austria reaccionó prudentemente contribuyendo a la regulación de un procedimiento que rigiera para casos futuros y que quedó recogido en el artículo 7 TUE versión Niza.
3.1. Relaciones entre los ordenamientos jurídicos y articulación institucional
Con respecto a la relación entre ordenamientos, remitimos a lo ya expuesto en el epígrafe 2.5 y a lo que se detalla posteriormente en el epígrafe 7. También la articulación institucional será abordada en el epígrafe 5. No obstante, cabe subrayar como manifestación del federalismo cooperativo una serie de instrumentos que facilitan la relación entre los distintos planos territoriales: las Conferencias de Presidentes, de Ministros de economía y de Directores de la Oficina del Gobierno del «Land». La Conferencia de Presidentes, órgano no previsto en la LCF pero con una importante función en la práctica, trata de paliar las deficiencias del Senado austriaco, erigiéndose en un órgano fundamental de cooperación. La Conferencia de Presidentes reúne a los órganos directivos de la Federación (Canciller y ministros, entre otros) con los órganos directivos de la administración de los «Länder». Debemos también citar la Oficina de coordinación de los «Länder», creada en 1951 por acuerdo entre los Estados y reconocida por la Federación en 1966, al aceptar y asumir su importante función en la cooperación intergubernamental[22].
3.2. Relaciones de los distintos niveles con el ordenamiento de la UE
La Ley de adhesión de Austria a la UE supuso la aceptación de los principios de primacía y efecto directo, no distinguiendo a estos efectos entre las normas ordinarias y constitucionales[23]. Esta pauta es también la que ha seguido el TC, por ejemplo en una sentencia en la que reconoce el desplazamiento de una norma constitucional por una directiva[24]. Esta interpretación es la que deriva de la Ley de adhesión, que no obstante no establece expresamente la supremacía a todos los efectos, lo que ha dado lugar a que algunos autores se refieran a un “dualismo” constitucional[25].
Dado que no se cuestiona la relación entre el Derecho comunitario y el nacional de rango constitucional, queda sólo plantearse si el legislador austriaco puso límites a la integración («Integrationsschranke») en caso de conflicto entre el Derecho comunitario y los principios constitucionales fundamentales. Si bien el Derecho constitucional no contiene un límite expreso a la integración, lo cierto es que la técnica seguida para la apertura del ordenamiento austriaco al Derecho comunitario comporta un límite en el sentido de que la afectación de los principios fundamentales requiere la aplicación de un procedimiento de reforma que implica la celebración de un referéndum. Además, según apunta Posch, las notas explicativas del Gobierno federal a la propuesta legislativa parecen asumir la existencia de un límite inherente a la primacía en caso de conflicto entre el Derecho comunitario y los principios fundamentales del Derecho constitucional austriaco[26], a cuya inclusión expresa se renunció finalmente por motivos políticos[27].
Con respecto al Derecho comunitario originario, las futuras reformas de los tratados deberán pues ser controladas a fin de determinar si son o no compatibles con los principios constitucionales fundamentales. Desde la adhesión en 1995, ninguna reforma de los tratados –ni siquiera la ratificación del Tratado de Lisboa-[28] ha sido considerada como una revisión total de la Constitución austriaca, por lo que no ha vuelto a celebrarse ningún referéndum a este respecto, lo cual no ha estado desde luego exento de polémica, en especial con respecto a la ratificación del Tratado constitucional.
Con respecto al posible conflicto del Derecho comunitario derivado con los principios constitucionales fundamentales, su compatibilidad debe ser controlada, de modo que el legislador asume que hay un límite a la integración no escrito en lo que respecta a normas ultra vires de Derecho comunitario derivado que a su vez chocan con principios fundamentales del Derecho constitucional austriaco.
Por otra parte, la Federación debe informar tanto a los «Länder» como a los entes locales de todos los proyectos procedentes de la UE que les afecten (art. 23.d) LCF). Los «Länder» pueden emitir una opinión conjunta que vincula en cierta medida a la Federación. La transposición de directivas corresponde en principio a los «Länder» si afecta a un ámbito de sus competencias, aunque la Federación recupera la posibilidad de transponer si el «Land» no lo hace en el plazo debido.[29]
4.1. Características de la jurisdicción constitucional
El Tribunal Constitucional («Verfassungsgerichtshof»), en cuanto órgano garante de la supremacía de la Constitución, constituye –como ya se ha dicho- una de las aportaciones más relevantes de la Constitución de 1920. El Tribunal se erige en defensor de la Constitución, frente a posibles extralimitaciones de los poderes legislativo y ejecutivo[30].
El TC se regula en los artículos 137 a 148 LCF y se rige por la Ley del Tribunal Constitucional de 1953 («Verfassungsgerichtshofgesetz»). Consta de un presidente, un vicepresidente y otros doce miembros, así como de seis suplentes, que son nombrados por el Presidente Federal a propuesta del Gobierno, del Consejo Nacional y del Consejo Federal[31]. Tres de los titulares y dos de los suplentes deben tener residencia fija fuera de la capital federal Viena. Los magistrados continúan en el cargo hasta que termina el año en el que cumplen setenta años. El cuerpo de apoyo al TC consta de unas 90 personas, incluyendo al personal científico y administrativo.
El Tribunal, con sede en Viena, se reúne trimestralmente para sesiones de tres semanas de duración. Los procedimientos son normalmente escritos. Sólo excepcionalmente el Tribunal celebra vistas orales. La resolución de los procedimientos corresponde en principio al pleno, aunque la mayoría de casos son examinados por el presidente, el vicepresidente y cuatro magistrados. Las decisiones se adoptan por mayoría simple, pero las deliberaciones y votaciones no son públicas, y no hay posibilidad de emitir votos particulares, sean concurrentes o discrepantes. Cada año, el TC recibe aproximadamente entre 2.000 y 3.000 nuevos casos, siendo la duración media de los procedimientos de nueve meses.
Con respecto al papel del Tribunal, la doctrina coincide en detectar una importante evolución. Si durante largo tiempo adoptó una prudente postura tratando de no alterar las opciones del legislador, siempre que fueran acordes con la Constitución, ni de influenciar la política, manteniendo una interpretación ceñida al tenor literal de las normas constitucionales, en los últimos años el TC viene desplegando una jurisprudencia que le distingue como una dinámica Corte constitucional[32].
4.2. Procedimientos ante la jurisdicción constitucional
Sorprende el amplio número de funciones que corresponden al Tribunal, que hereda las que ostentaba el Tribunal del Imperio («Reichsgericht») y a las que se suman otras adicionales en 1920. El Tribunal vela por el control de constitucionalidad de las leyes (art. 140 LCF); la legalidad de los reglamentos (art. 139 LCF); el control de constitucionalidad y legalidad de los tratados internacionales (art. 145 LCF); la resolución de los conflictos competenciales (art. 138 LCF); el control de los convenios entre «Länder» (art. 15.a LCF); la legalidad de los procesos electorales (art. 141 LCF); las acusaciones contra altos cargos ejecutivos (arts. 142 y 143 LCF); y otros procedimientos de menor relevancia, como por ejemplo, las reclamaciones económicas contra la Federación, los «Länder» y los municipios (art. 137 LCF), etc. Ya hemos señalado (epígrafe 1.6) que el TC conoce también de los recursos contra resoluciones de órganos administrativos, cuando el recurrente, una vez agotada la vía administrativa, alegue haber sido lesionado por la resolución en un derecho constitucionalmente garantizado o en sus derechos ordinarios por la aplicación de un decreto ilegal, de una ley inconstitucional o de un tratado internacional ilícito (art. 144 LCF).
La relevancia del TC en el ordenamiento austriaco gravita fundamentalmente en torno a dos de dichas atribuciones. Por una parte, su potestad de revisión de toda decisión administrativa convierte al Tribunal Constitucional en un tribunal administrativo especializado para todos los procedimientos administrativos. Pero en especial destaca su poder de control de la constitucionalidad de las leyes y su consiguiente expulsión del ordenamiento, con la peculiaridad de que sus sentencias no declaran la nulidad de las leyes sino su anulación, lo que confiere al Tribunal la posibilidad de establecer los efectos de sus sentencias «pro futuro», pudiendo permitir la continuidad de la aplicación de la norma durante un período transitorio, lo cual redunda en beneficio de la seguridad jurídica. Este modelo ha sido incorporado con éxito en otros países tanto tras la Segunda Guerra Mundial como tras la caída del bloque comunista en Europa[33].
4.3. Relaciones con el Tribunal de Justicia de la UE
El Tribunal Constitucional ha aceptado la primacía del Derecho de la UE también con respecto al Derecho constitucional austriaco[34]. Además del reconocimiento expreso en caso de conflicto de normas, esta aceptación se pone de relieve al plantear el TC cuestiones prejudiciales ante el TJUE. En 1999, cuatro años después de la adhesión a la UE, el TC decidió, a pesar de la ausencia de regulación nacional al respecto, plantear una cuestión prejudicial ante el TJUE, práctica que ha mantenido con posterioridad, aplicando así directamente el artículo 234 TCE.
A partir de la jurisprudencia del TC, la doctrina trata de establecer los criterios para determinar en qué casos corresponde plantear una cuestión prejudicial. En general, el TC plantea la cuestión cuando entra dentro de su jurisdicción, concurre un problema de constitucionalidad, y considera que la disposición austriaca en cuestión vulnera una disposición de Derecho europeo. El TC no suele plantear cuestión prejudicial cuando considera que la vulneración del Derecho comunitaria es obvia y patente, inaplicando simplemente la disposición nacional[35].
El TC ha considerado vulnerado el derecho al juez predeterminado por la ley (art. 83.2 LCF) cuando un tribunal ordinario no ha planteado al TJUE la preceptiva cuestión prejudicial. En estos casos, el TC ha anulado la sentencia sin necesidad de recurrir al TJUE, devolviéndola al tribunal ordinario de última instancia[36].
5.1. Forma de Estado, forma de gobierno y relaciones entre gobierno y parlamento
En el artículo 1 LCF, Austria se proclama una República democrática. La Constitución original de 1920 diseñó un sistema parlamentario de gobierno, en el que el Presidente Federal era elegido por la Asamblea Federal (Consejo Nacional y Consejo Federal). La importante reforma de 1929 comportó, entre otras modificaciones, que el Presidente Federal pasase a ser elegido por sufragio universal directo, pudiendo hablar desde entonces de un sistema mixto con tintes semipresidencialistas, en el que el Presidente Federal depende tanto de los ciudadanos como del Parlamento. Rige el principio de división de poderes y de democracia representativa con un parlamento bicameral. El poder ejecutivo se divide entre el Presidente Federal y un Gobierno encabezado por el Canciller Federal.
Todos los actos del Presidente Federal requieren, salvo que se disponga constitucionalmente otra cosa, una propuesta del Gobierno Federal o del ministro federal autorizado por el Gobierno Federal, aunque al Presidente queda la posibilidad de negarse a acometer un determinado acto. Todos los actos del Presidente Federal requieren para su validez, si no se dispone constitucionalmente otra cosa, del refrendo del Canciller Federal o del ministro federal competente (art. 67 LCF). Las competencias que corresponden al Presidente son, entre otras, la firma de tratados internacionales, la representación de Austria en el exterior, el mando supremo de las fuerzas armadas, la disolución del Consejo Nacional, la disolución de un parlamento regional con la aprobación del Consejo Federal, el nombramiento de funcionarios, el derecho de gracia y los decretos de urgencia (art. 18.3 LCF).
Al Presidente Federal corresponde una importante función política al participar en la conformación del Gobierno federal designando al Canciller, que no tiene por qué ser un parlamentario (art. 70.1 LCF). Dado que el Consejo Nacional tiene la posibilidad de plantear una moción de censura contra el Canciller y contra el Gobierno, el Presidente Federal está obligado en la práctica a tener en cuenta las mayorías parlamentarias. A propuesta del Canciller, el Presidente nombra a los Ministros y a los Secretarios de Estado, pudiendo cesar al Canciller y a los Ministros en cualquier momento. Por su parte, el Consejo Nacional puede, con un quórum y mayoría cualificados, convocar a la Asamblea Federal para decidir la celebración de un referéndum sobre el cese del Presidente Federal (art. 60.6 LCF). Si el resultado del referéndum es negativo, se confirma al Presidente Federal para otro mandato, quedando automáticamente disuelto el Consejo Nacional. Para algunos autores, esto es un ejemplo de cómo en vez de una estricta separación de poderes lo que rige en el sistema austriaco es un sistema de pesos y contrapesos[37].
El Parlamento es bicameral y se compone de una cámara de representación de los ciudadanos («Nationalrat», Consejo Nacional) y de una cámara de representación de los «Länder» («Bundesrat», Consejo Federal), con muchas menos atribuciones que la anterior. El «Nationalrat» tiene su sede en Viena y se compone de 183 diputados. La legislatura dura cinco años, aunque puede terminar antes porque la Cámara decida por mayoría simple su propia disolución o porque el Presidente Federal disuelva la Cámara (art. 29 LCF). El «Bundesrat», cuyo sentido responde a la naturaleza federal de Austria, permite la participación de los Estados en el proceso legislativo. El Bundesrat no puede modificar un proyecto legislativo, pero sí vetarlo, veto que el Consejo Nacional puede levantar con la única exigencia de un quórum de la mitad de los diputados, lo que pone de relieve el papel secundario de la Cámara federal. El Consejo Federal se compone de 62 miembros, correspondiendo la presidencia de la Cámara de forma rotatoria a los distintos «Länder» cada seis meses. El número de representantes de cada «Land» es proporcional a su población, con un mínimo en todo caso de tres miembros.[38] Cada parlamento regional nombra a sus representantes, que no tienen por qué ser miembros del mismo, tras las elecciones en el «Land», de modo que el Bundesrat no tiene un período de legislatura, sino que se renueva permanentemente por partes.
Las funciones del Parlamento federal son el control sobre el poder ejecutivo, que ejerce mediante el derecho de investigación (art. 53 LCF), las preguntas o interpelaciones y las resoluciones (art. 52 LCF), y la exigencia de responsabilidad política, que ejerce mediante la moción de censura, que puede plantear contra el Gobierno en su conjunto o contra sus miembros individualmente (art. 74 LCF). La Cámara Federal posee un menor poder de control sobre el Gobierno federal, ya que éste sólo es responsable ante la Cámara Nacional.
5.2. Sistema electoral y partidos políticos
Los ciudadanos eligen directamente a sus representantes en el Consejo Nacional y en los respectivos parlamentos regionales. En el sistema electoral, que debe ser proporcional, rigen los principios de sufragio general, igual, directo, secreto, personal y libre (arts. 26 y 95.1 LCF). Para las elecciones al Consejo Nacional, el territorio federal se estructura en las 9 circunscripciones de los «Länder» y en 43 regionales, repartiendo los 183 escaños entre las mismas en función de su población (art. 26.2 LCF). Los partidos deben superar la barrera electoral del 4% u obtener un «Grundmandat» (un escaño en una circunscripción municipal) para poder participar en el reparto de escaños. El mandato de los parlamentarios del Consejo Nacional, del Consejo Federal y de los parlamentos regionales es representativo. Los parlamentarios se organizan en cada Cámara en grupos parlamentarios, existiendo disciplina de partido. En caso de abandono de la misma, el parlamentario suele ser expulsado de su grupo, aunque continúa en el cargo hasta el final de la legislatura.
En la Cámara Nacional se encuentran representados en la actualidad cinco partidos, todos ellos de ámbito federal: por un lado, los dos partidos gobernantes en coalición, el «Sozialdemokratische Partei Österreichs» (Partido Socialdemócrata de Austria), que cuenta con 57 diputados, y el «Österreichische Volkspartei» (Partido Popular Austriaco), con 51 diputados; por otro, el «Freiheitliche Partei Österreichs» (Partido Liberal de Austria), con 34 diputados, el partido de «Grünen Österreich» (Verdes de Austria), con 20 diputados, así como el ultraconservador y ultranacionalista «Bündnis Zukunft Österreich» (BZÖ, Alianza por el Futuro de Austria), que bajo el liderazgo de Haider triplicó sus votos en 2008, llegando a los 21 escaños, y que actualmente cuenta con 17 escaños. Las próximas elecciones a la Cámara están previstas para el año 2013. Faymann, del Partido Social Demócrata, lidera el Gobierno de coalición, y en 2010 Fischer ha sido reelegido como Presidente federal.
5.3. Incidencia de la organización territorial sobre la forma de gobierno
Además de lo ya apuntado en los apartados anteriores con respecto al Consejo Federal, [39] señalemos que los «Länder», para los que la LCF prevé un sistema parlamentario de gobierno, cuentan asimismo con su respectivo parlamento regional unicameral que recibe el nombre de «Landtag» (art. 95.1 LCF). Su principal función es la legislativa, que puede ejercer sobre las competencias enumeradas en los arts. 12 y 15 LCF y sobre todas aquellas materias no reservadas a la Federación. La Federación no participa en la elaboración de la legislación de los «Länder», aunque los parlamentos regionales deben notificar sus proyectos legislativos a la Cancillería Federal inmediatamente después de su adopción y antes de su promulgación. El Gobierno Federal está facultado para formular veto razonado, cuando aprecie amenaza contra los intereses de la Federación. En caso de veto, sólo se puede publicar la disposición legislativa cuando el parlamento regional la haya aprobado de nuevo, en presencia, como mínimo, de la mitad de sus miembros.
6.1. Estructura judicial básica
En la Constitución austriaca, el poder judicial se regula dentro del Título III LCF, dedicado a la función ejecutiva.[40] Así, se considera que la misión del poder judicial es la ejecución del Derecho, siendo la independencia y la exclusiva sujeción a la ley las principales características del mismo, que la LCF aspira a garantizar mediante la predeterminación del juez y el carácter irrevocable y permanente de su mandato, entre otras medidas.[41] Frente al legislativo y el ejecutivo, es un poder unitario, lo que constituye un claro síntoma de la centralización del sistema federal austriaco.[42] Mediante ley federal se establece por tanto la composición y el funcionamiento de los tribunales. Los jueces son nombrados por el Presidente federal o, en su nombre, por el ministro federal correspondiente a propuesta del Gobierno federal.
La jurisdicción ordinaria se compone de juzgados, tribunales regionales de primera y segunda instancia, de tribunales de apelación y del Tribunal Supremo («Oberster Gerichtshof»), que lo culmina. El TS es la última instancia en las causas civiles y penales, correspondiéndole una función de unificación de la jurisprudencia (art. 92.1 LCF).
Por otra parte, la justicia administrativa, que se compone de órganos administrativos y del Tribunal Administrativo como última instancia, se encarga de dirimir cualquier conflicto entre una administración pública y un particular. Sus miembros son nombrados por el Presidente federal a propuesta del Gobierno federal.
La tradicional dicotomía de órganos administrativos y judiciales que caracteriza el modelo austriaco fue cuestionada por el TEDH sobre la base de una interpretación extensiva del art. 6 CEDH. El TEDH exigió que hubiera tribunales como instancias de apelación en lugar de autoridades administrativas en una serie de procedimientos administrativos. Dado que el Tribunal Administrativo y el Tribunal Constitucional sólo tienen una jurisdicción limitada, se consideró que los recursos interpuestos ante estos Tribunales contra una decisión administrativa no podían ser considerados suficientes para llegar a los estándares del art. 6 CEDH. La incompatibilidad entre el Derecho austriaco y el CEDH llevó al constituyente austriaco a crear ciertos tipos de tribunales antes desconocidos en el ordenamiento jurídico austriaco[43]. Entre estos tribunales, son de gran importancia las Salas Administrativas Independientes («unabhängige Verwaltungssenate») de los «Länder», y los llamados “organismos colegiados con carácter judicial” («Kollegialbehörde») (art. 133.4 LCF), cuyas sentencias son de última instancia, excepto en caso de recurso al TC, o, si se prevé expresamente, al Tribunal Administrativo.
El TC consideró que un establecimiento ilimitado de dichos organismos sería inconstitucional, a menos que pudieran fundarse en una razón justificada. Sin embargo, una reforma constitucional de 2008 autoriza a la legislación ordinaria a crear dichos organismos sobre una base muy amplia.
De este modo, la estructura administrativa clásica del Estado ha resultado fuertemente socavada de modo que ya se puede hablar de un sistema cuasi-judicial en muchos ámbitos que formalmente estaban sujetos exclusivamente a las autoridades administrativas[44].
6.2. Relación entre la jurisdicción constitucional y ordinaria
El Tribunal Administrativo (art. 130 y ss. LCF) decide sobre la adecuación de las resoluciones administrativas a las leyes ordinarias, en casos de dilaciones por parte de las autoridades administrativas, y sobre los recursos contra las autoridades administrativas que se hayan presentado por otras autoridades, mientras que el TC tiene un número mucho más amplio de funciones diferentes, entre las cuales figura la resolución de conflictos de competencia entre el poder judicial y la vía administrativa, incluyendo los conflictos competenciales entre el Tribunal Administrativo y cualquier otro tribunal, que generalmente es el propio TC[45].
No cabe recurso ante el TC contra sentencias de la jurisdicción ordinaria. Derogada una ley por inconstitucionalidad, quedan vinculados por el fallo cualesquiera tribunales de justicia y órganos administrativos (art. 140.1.7 LCF). Corresponde a los Tribunales ordinarios la ejecución de algunas de las sentencias del Tribunal Constitucional dictadas en el ámbito de los artículos 126.a), 127.d) y 137 (conflictos de contenido económico; reclamaciones pecuniarias a la Federación, a los «Länder» y municipios, etc.) (art. 146 LCF).
6.3. Aplicación judicial del derecho europeo
Desde la incorporación de Austria a la UE, el Derecho comunitario pasa a formar parte del ordenamiento jurídico interno y debe por tanto ser aplicado, desde el respeto al principio de primacía, por los jueces nacionales y por los órganos administrativos[46].
Asimismo, compete a los tribunales la interposición de cuestiones prejudiciales en caso de duda sobre la interpretación o aplicación del Derecho comunitario. El concepto de juez o tribunal a estos efectos se ha venido entendiendo referido especialmente al Tribunal Supremo, al Tribunal Administrativo, a las Salas Administrativas Independientes y a los organismos colegiados con carácter judicial. La interposición de la cuestión prejudicial, a la que los órganos judiciales austriacos recurren con frecuencia, se ha regulado expresamente en leyes federales ordinarias, estipulando que hasta la resolución de la misma no puede finalizar el procedimiento judicial[47].
7.1. Ordenación federal
Austria, en cuanto a Estado federal («Bundesstaat», art. 2 LCF), es en principio uno de los sistemas clásicos en Europa, constituyendo un modelo federal simétrico y fuertemente centralizado.[48] Los nueve «Länder» tienen autonomía constitucional, poder legislativo y funciones administrativas, pero carecen de poder judicial. A la Federación se otorgan mayores poderes que a los Estados y además le corresponde una cierta supervisión de la legislación regional, pero la paridad entre Federación y Estados implica que el Derecho federal no se impone al estatal.
La Constitución regula detalladamente (arts. 10-15) la distribución de competencias entre la Federación y los «Länder» mediante el método conocido en la doctrina germánica como “sistema dual de enumeración y competencia general”, por el cual todas las facultades de legislación y ejecución pertenecen a los «Länder», y sólo las que se enumeran taxativamente corresponden a la Federación (art. 15.1 LCF). Ahora bien, en el caso austriaco, esta enumeración es cuantitativamente tan extensa y en lo cualitativo, tan fundamental, que de hecho no se les quedan grandes poderes normativos a los «Länder» (salvo en materias como la policía local, la defensa del medio ambiente, los espectáculos, el deporte y el régimen administrativo del personal de los «Länder» y de los municipios). En los casos en que a la Federación sólo le compete legislar sobre principios fundamentales (legislación básica), corresponde a las Dietas regionales dictar leyes de desarrollo dentro del ámbito que se fije por la Federación (art. 15.7 LCF).
Una cierta compensación a los «Länder» por su falta de poderes se produce mediante el sistema de “administración federal indirecta”, que obliga a los gobernadores y a las autoridades jerárquicamente inferiores de cada Estado a llevar a cabo funciones administrativas federales en nombre de la Federación. A pesar de que en este caso los poderes públicos del «Land» deben seguir las instrucciones del Gobierno federal y de los ministros, y a pesar de que en este caso no ejecutan legislación de su propio «Land», se considera que el sistema de administración federal indirecta amplía el poder ejecutivo de los «Länder».
Desde 1974, superadas las resistencias y desconfianzas iniciales hacia la colaboración, el federalismo cooperativo, de forma coherente con el deber de mutuo auxilio (art. 22 LCF), se constitucionaliza con la previsión expresa de los convenios interestatales (art. 15.a) LCF), lo que contribuye a armonizar la legislación a pesar del reparto competencial[49].
La función de compensación financiera se reserva a la Federación[50] y, a pesar de que las leyes de compensación o equilibrio financiero se negocian tradicionalmente por los representantes de los tres niveles territoriales, normalmente se atribuyen los impuestos más sustanciosos a la Federación, dejando para los «Länder» apenas algunos impuestos propios y haciéndoles así depender de porcentajes en los impuestos federales compartidos y de los subsidios y asignaciones federales.
El federalismo austriaco se caracteriza por una tendencia centralizadora porque se ha producido un constante proceso de transferencia de competencias de los «Länder» hacia la Federación. Se han llevado a cabo varios intentos de reforma del federalismo para incrementar los poderes de los «Länder», pero han fracasado. En el año 2003 se creó una Convención Constitucional para debatir la regulación constitucional de la estructura federal del país, pero no se consiguió ningún resultado.
7.2. Garantías constitucionales de la autonomía territorial
El principio federal constituye uno de los principios constitucionales fundamentales en Austria, de modo que su modificación o supresión se considera una revisión total de la Constitución, que requiere la celebración de un referéndum[51].
La existencia de «Gemeinde» o entes locales está reconocida en la Ley constitucional federal, que los reconoce como sujetos legitimados ante el TC. El artículo 116 LCF garantiza la autonomía de los entes locales.
8.1. Regulación de los estados excepcionales
Los estados excepcionales no se encuentran regulados en la Constitución austriaca. Cabe apuntar la previsión de decretos leyes en el artículo 18.3 LCF. La única referencia a situaciones de peligro existente e inminente para la vida, la salud, la libertad y la propiedad de las personas, la encontramos en el artículo 78.a) LCF, que, tras reconocer al Ministro federal de interior como la suprema autoridad federal en materia de seguridad, faculta a las autoridades encargadas de la seguridad a prestar primeros auxilios hasta que intervenga el órgano competente en cada caso, sin ninguna alusión a la suspensión de derechos.
8.2. Limitaciones específicas de los derechos fundamentales
Se parte de la premisa de que ningún derecho o libertad confiere una libertad absoluta[52]. Los límites de algunos derechos se han previsto en las mismas leyes constitucionales que los regulan (es el caso de la libertad personal o de la inviolabilidad del domicilio). En otros casos, por ejemplo con respecto a los derechos contenidos en la Ley de 1867, se exige ley para la previsión de límites (art. 12, derecho de reunión y de asociación), y auto judicial para la injerencia en el derecho (art. 10.a), secreto de las comunicaciones).
La jurisprudencia ha ido estableciendo una serie de límites a los límites, tales como el respeto al contenido esencial, la proporcionalidad, el interés público o el carácter objetivo de las medidas[53]. A esto añadimos las exigencias contenidas en diversos artículos del CEDH (arts. 8 a 11) con respecto a las cláusulas limitadoras de derechos[54]. Además de los límites específicos, se aplica la doctrina de los límites implícitos, con base en el art. 17 CEDH y desarrollada en las sentencias del TC que han interpretado derechos[55].
9.1. Referencias constitucionales a la igualdad de género
La Ley Fundamental de 1867 sobre los derechos generales de los ciudadanos proclama la igualdad formal de todos los ciudadanos ante la ley (art. 2). La LCF reconoce la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley, con exclusión de privilegios, entre otros motivos, por razón de género (art. 7.1). Dicha previsión general se reitera y concreta con respecto al acceso de los colegios públicos, así como a las guarderías y otro tipo de escuelas (art. 14.6 LCF). La proclamación de una igualdad puramente formal fue durante largo tiempo la única forma de igualdad reconocida en Austria y también la única aplicada por el TC[56]. De modo que prácticamente hasta finales del siglo XX el TC señalaba que el legislador tenía la posibilidad, pero no estaba constitucionalmente obligado a la introducción de políticas para remover los obstáculos que impedían la igualdad[57].
En 1998 se profundiza en la regulación constitucional de la igualdad de género (art. 7.2 LCF), expresando el compromiso de la República, entendida como la Federación, los Estados y los entes locales, con una igualdad real entre hombre y mujer, permitiendo expresamente la adopción de medidas para la promoción de la igualdad real entre géneros. El artículo 7.2 no crea un derecho fundamental, dado que no introduce un derecho subjetivo a la igualdad material, pero sí expresa un objetivo estatal, y obliga a los poderes públicos a la promoción activa de la igualdad, posibilitando la discriminación positiva. En este sentido, el artículo 13 LCF, que regula la Ley constitucional de financiación, impone que mediante la orientación y gestión de su presupuesto, la Federación, los Estados y los entes locales deben procurar la igualdad entre mujeres y hombres. Dicha obligación se fundamenta también en la Convención sobre todas las formas de discriminación contra la mujer, que tiene rango constitucional aunque no es directamente aplicable[58].
El artículo 7 LCF se cierra con la alusión a la posibilidad de expresar las designaciones oficiales de tal manera que evidencien el género de la persona que ostenta un cargo, o en las referencias a títulos, grados académicos o profesiones.
9.2. Referencias en textos constitucionales territoriales
El principio de igualdad constitucional vincula tanto al legislador federal como al poder constitucional de los «Länder». Sólo en alguna de las Constituciones estatales encontramos referencias a la igualdad ante la ley (por ejemplo, art. 7.2 de la Constitución de Voralberg, como fin o principio de la acción estatal).
9.3. Políticas de promoción de la igualdad
Con respecto a las políticas de promoción de la igualdad, una de las áreas más desarrolladas es la de las políticas de empleo, tanto en el sector público como en el privado. Existen diversas leyes de igualdad de trato de rango infraconstitucional, que en los últimos años han sido modificadas para incorporar las directivas europeas sobre esta materia. La Ley de igualdad de trato («Gleichsbehandlungsgesetz») de 2004, reformada en 2008[59], prohíbe cualquier forma de discriminación directa o indirecta basada en el sexo en el ámbito laboral de la empresa, así como en el acceso a bienes y servicios. El acoso laboral es considerado una forma de discriminación. En el ámbito del empleo público la Ley federal de igualdad de trato contiene garantías equivalentes[60]. Se ha criticado que dicha legislación no obstante no aborda las causas profundas de la discriminación, entre las que se apuntan el sistema educativo y la percepción social de los distintos roles que corresponden a mujeres y hombres[61].
Otro aspecto a destacar es la normativa relativa a la violencia de género, entre la que subrayamos la Ley de protección contra la violencia de 1997 («Gewaltschutzgesetz»)[62]. Se reconoce como violencia de género la de carácter físico o psíquico ejercida no sólo por el cónyuge o pareja, sino también por cualquier otra persona del entorno familiar. La legislación austriaca prevé la aceleración de los procedimientos en los casos en que se cuente con informes policiales, de modo que se ofrezcan con prontitud medidas de protección a las víctimas, entre las que destaca la previsión de la orden de protección. No sólo la víctima, sino también las fuerzas de seguridad se encuentran legitimadas para emprender acciones legales y que se tomen medidas con carácter urgente.
La escasa presencia de mujeres en funciones representativas en Austria condujo al SPÖ a introducir una cuota de mujeres, con un porcentaje mínimo del 25%, que en 1993 fue elevado tanto para funciones internas del partido como para funciones públicas hasta un mínimo del 40% para cada sexo. Los Verdes introdujeron en 1989 un mínimo de un 50% de mujeres en listas cremallera. El ÖVP ha optado desde 1995 por un porcentaje mínimo del 33% de mujeres, mientras que ni el FPÖ ni el BZÖ han adoptado criterio alguno a este respecto[63].
A pesar de los avances señalados, relativamente tardíos en todo caso y que sólo bajo el impulso de la UE se han llevado a cabo, la discriminación de la mujer sigue siendo considerado un problema relevante en Austria respecto al que queda mucho por hacer[64].
10.1. Datos generales de la inmigración
En Austria residen unos 8 millones de personas, de las cuales aproximadamente el 10,3% son extranjeros. Destaca una importante presencia de ciudadanos de la extinta Yugoslavia (34,2%), de turcos (12%) y de alemanes (14,5%). Desde 2001, existe también un porcentaje de inmigración africana. En torno a la mitad de la población inmigrante se concentra en Viena y sus alrededores[65].
Austria cuenta con una dilatada tradición de inmigración desde hace más de 50 años, con una trayectoria que ha transcurrido en paralelo con la de Alemania en este ámbito. Así, en los años 60 parte de los inmigrantes, que eran contratados como trabajadores («Gastarbeiter»), procedían de España, y recurrían frecuentemente a la reagrupación familiar. La inmigración aumentó a finales de los 80 y principios de los 90, produciéndose un nuevo repunte en torno a 1998.
A pesar de ser un país tradicional de inmigración, la población austriaca continúa mostrando una importante resistencia a la integración y nacionalización de los extranjeros. Así lo evidencian el fuerte ascenso del BZÖ en las elecciones de 2006, y las iniciativas promovidas por el anterior Gobierno conservador para restringir la inmigración.
10.2. Derechos reconocidos a las personas inmigrantes
En el ordenamiento austriaco se distinguen los derechos de los nacionales («Staatsbürgerrechte») de los derechos humanos («Menschenrechte»), en función de si la norma reguladora se refiere exclusivamente a los ciudadanos austriacos o de forma amplia a toda persona[66]. Derechos reservados a los austriacos son, entre otros, los derechos de residencia, de adquisición de bienes inmuebles o de ejercicio de una actividad lucrativa[67], los derechos políticos y el principio de igualdad, aunque este último ha sido extendido en cierta medida a los extranjeros por la jurisprudencia. Sobre la base de la prohibición de discriminación por razón de raza[68], el TC ha establecido que no se puede dar un trato diferente a un extranjero a menos que concurra una justificación objetiva. La aplicación del principio de igualdad a los extranjeros ha venido a suavizar las posibles restricciones a la titularidad de derechos que deriven del tenor literal de las normas, de modo que actualmente, en la práctica, los derechos que permanecen restringidos a los extranjeros son los de entrada y residencia así como los derechos de participación política. Los derechos contemplados en el CEDH son en todo caso aplicables a todos los ciudadanos (art. 1), y el artículo 4 de su Protocolo número 4, ratificado por Austria, prohíbe las expulsiones colectivas de extranjeros.
La Ley austriaca de extranjería («Ausländergesetz») otorga a los extranjeros residentes en Austria un derecho a la reunificación familiar. La Ley de residencia y establecimiento («Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz»), modificada en 2003, concede a los inmigrantes con contrato de trabajo un certificado de establecimiento («Niederlassungsnachweis»), que supone el reconocimiento del derecho al trabajo a ellos mismos y a sus familiares, sin necesidad de solicitar un permiso laboral. También se les reconoce el derecho a las ayudas para el cuidado de los menores. En cambio, con respecto al derecho de sufragio, el TC ha resuelto que el reconocimiento del mismo a inmigrantes, con respecto a las elecciones de distrito en Viena, es inconstitucional, aunque sí hay un cierto grado de reconocimiento de otros derechos políticos[69].
10.3. Políticas de integración
La política de estancia y de residencia de los inmigrantes es competencia del Ministerio del Interior. El Gobierno federal fija cada año por decreto, después de consultar a los agentes sociales y económicos, a los «Länder» y a los municipios, cuotas de autorización de residencia y estancia, y un número máximo de autorizaciones de trabajo, que se distribuyen entre los «Länder».
Destacan dos organismos especializados en la definición y ejecución de la política de integración. El Fondo austriaco para la integración fue creado en 1960 por el Ministerio federal del interior y por el Comisario para los refugiados de Naciones Unidas, ante la crisis húngara de 1956, que puso de relieve la importancia de Austria como país receptor de refugiados. En 2002 se amplía considerablemente su ámbito de acción, pasando a ocuparse de la integración de asilados e inmigrantes. Ofrece asistencia en la búsqueda de trabajo, en la enseñanza del alemán a los menores, informa a la sociedad austriaca sobre los temas relativos a la inmigración y la integración (desde 2006), y promueve la investigación y las publicaciones sobre inmigración[70].
Entre los dispositivos o instrumentos significativos para la acogida de los extranjeros, resaltamos el contrato de integración («Integrationsvereinbarung») que los extranjeros están obligados a concluir para obtener o para prolongar un título de estancia, y que consiste en la alfabetización y en la formación lingüística y en aspectos sociales, económicos y culturales del país.
Austria cuenta con una Constitución nonagenaria que adolece de una serie de elementos que los textos más modernos han tenido oportunidad de incluir directamente. Aquellas instituciones que no están en las leyes constitucionales austriacas, pero que sin embargo resultan imprescindibles, han sido incorporados por la jurisprudencia, lo que contribuye a poner de relieve los elementos que integran el concepto de tradiciones constitucionales comunes[71].
Una característica también interesante del ordenamiento austriaco es el rango constitucional que otorga al CEDH, lo que ha favorecido una particular atención de la jurisprudencia del TC a la del Tribunal de Estrasburgo, y que ha supuesto una vía de flexibilización y apertura del ordenamiento austriaco, pudiendo constituir una importante referencia de particular interés tras la nueva relación de la UE con el CEDH en el Tratado de Lisboa.
Con respecto a la UE destaca la apertura y predisposición del ordenamiento e instituciones austriacas a la integración, lo que pone de relieve el lugar que sin discrepancias se acepta para el Derecho de la UE en el sistema de fuentes austriaco. No obstante, los principios constitucionales fundamentales se erigen como límite a la integración, y al mismo tiempo la doctrina señala los principios constitucionales comunes europeos como la referencia para determinar los elementos intangibles de la Constitución, lo que constituye un paradigmático síntoma de la tensión que la integración europea ejerce sobre los ordenamientos europeos.
Resumen: El presente trabajo estudia el sistema constitucional austríaco desde la perspectiva de su interacción con el Derecho de la Unión Europea. Al objeto de determinar su relación con el nivel constitucional de la Unión Europea, se examinan una selección de bloques temáticos que configuran los elementos fundamentales de un sistema constitucional, prestando especial atención en cada uno de ellos a los aspectos relacionados con la Unión Europea. Los temas del sistema constitucional austríaco examinados son los siguientes: derechos fundamentales, sistema de fuentes, relaciones entre ordenamientos, jurisdicción constitucional, forma de gobierno, organización judicial, distribución territorial del poder, límites de los derechos fundamentales, perspectiva de género e inmigración.
Los principios constitucionales fundamentales del ordenamiento austríaco se erigen como límites a la integración, al tiempo que se toman como referencia los principios constitucionales comunes europeos para determinar los elementos intangibles de la Constitución austríaca, lo que constituye un paradigmático síntoma de la tensión que la integración europea ejerce sobre los ordenamientos europeos.
Palabras clave: Sistema constitucional austríaco. Derecho Constitucional Europeo. Derechos fundamentales. Sistema de fuentes. Relaciones entre ordenamientos. Tribunal Constitucional austríaco. Forma de gobierno. Organización judicial. Estado federal austríaco. Límites de los derechos fundamentales. Igualdad de género. Inmigración.
Abstract: The article analyses the Austrian constitutional system from the perspective of its relationship to the Law of the European Union. In order to establish its relationship with the constitutional level of the European Union, a number of items, which constitute the fundamental elements of a constitutional system, are examined, paying a special attention to the aspects related to the European Union. The issues of the Austrian constitutional system which are examined are the following: fundamental rights, legal sources, relationships between legal orders, constitutional jurisdiction, system of government, judicial organization, territorial distribution of power, limits to fundamental rights, gender perspective and immigration.
The fundamental constitutional principles of the Austrian legal system make up the limits to the European integration. Simultaneously, the European common constitutional principles have become the reference to establish the intangible elements of the Austrian Constitution. This interaction is a paradigmatic symptom of the tension that the European integration exercises on the legal orders of the Member States.
Key words: Austrian constitutional system. European Constitutional Law. Fundamental rights. Legal sources. Relations between different legal orders. Austrian Constitutional Court. System of government. Judicial organization. Austrian federal State. Limits to fundamental rights. Gender equality. Immigration.
____________________________________
[1] Además de la versión oficial de las normas constitucionales austriacas, accesible en http://www.ris.bka.gv.at/ , diversos estudios generales, así como versiones en español de las normas de referencia que han sido consultados para la elaboración de este trabajo son: M D ARANAS PELÁEZ., “Austria”, en M. R. RIPOLLÉS SERRANO, (coord.), Constituciones de los 27 Estados miembros de la Unión Europea , Congreso de los Diputados, 2010, pp. 23-32; F. RUBIO LLORENTE y M. DARANAS PELÁEZ, (eds.), Constituciones de los Estados de la Unión Europea , Ariel, Barcelona, 1997; y en M. I. ÁLVAREZ VELEZ, y M. F. ALCÓN YUSTAS, “Régimen constitucional de Austria”, en Las Constituciones de los Quince Estados de la Unión Europea. Textos y comentarios, Dykinson, Madrid, 1996, pp. 65-72.
[2] E. WIEDERIN, “Grundlagen und Grundzüge staatlichen Verfassungsrechts: Österreich”, en A: VON BOGDANDY, P. CRUZ VILLALÓN, P. HUBER,. (eds.), Handbuch Ius Publicum Europaeum, vol. I, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, 2007, pp. 389-449 (442-443, marginal 121).
[3] B. BINDER y G. TRAUNER, Öffentliches Recht- Grundlagen , Linde, Viena, 2008, pp. 44 y 45.
[4] Presentes solamente en las Constituciones de Alta Austria (art. 12) y Tirol (art. 13).
[5] A. GAMPER, “Introduction to the Study of the Law of the Austrian Federal Constitution”, Vienna Online Journal on International Constitutional Law, núm. 2, 2008, publicado en : www.icl-journal.com , pp. 92-111 (110).
[6] E. WIEDERIN, “Grundlagen und Grundzüge…, op. cit ., p. 440, marginal 114.
[7] Ibidem , p. 417, marginal 65.
[8] H. SCHÄFFER, “Der Beitrag Österreichs zur europäischen Rechtskultur”, Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart, núm. 52, 2004, pp. 51-57 (57).
[9] E. WIEDERIN., “Grundlagen und Grundzüge…, op. cit ., pp. 400-401, marginales 17-22. H. SCHÄFFER, “Der Beitrag Österreichs…, op. cit , p. 51.
[10] Sobre el que volveremos en los epígrafes 1.6 y 4.3. Con respecto a los mecanismos agravados de reforma constitucional y las disposiciones intangibles, nos remitimos al epígrafe 2 de este trabajo.
[11] E: WIEDERIN, “Grundlagen und Grundzüge…, op. cit ., p. 444, marginal 124.
[12] Los informes de actividad del TC pueden consultarse en: http://www.vfgh.gv.at/cms/vfgh-site/vfgh/taetigkeit.html
[13] Art. 1 LCF: Austria es una República democrática, cuyo ordenamiento jurídico emana del pueblo.
Art. 2 LCF: (1) Austria es un Estado federal ( ein Bundesstaat ).
VfSlg. 2455/1952, referencia tomada de Wiederin, E., “Grundlagen und Grundzüge…, op. cit ., p. 447, marginal 132.
[14] Véase VfSlg 2455/1952.
[15] Este referéndum resultó aprobado por una mayoría del 64,5%.
[16] A. GAMPER, “Introduction…, op. cit., p. 98.
[17] Valga como ejemplo cercano el de la Constitución española de 1978.
[18] A. GAMPER, “Introduction…, op. cit. , p. 110.
[19] Art. 18(3) y (5) LCF. Véase también art. 118.6 LCF.
[20] Véanse los epígrafes 3 y 7.
[21] “Krönung des Rechtsstaates” y “bahnbrechende Schöpfung” son las expresiones de Antoniolli en Hans Kelsen zum Gedenken , Schriftenreihe des Hans Kelsen-Instituts 1 (1974) 35, citado por H. SCHÄFFER, “Der Beitrag Österreichs…, op. cit ., p. 54.
[22] P. PERNTHALER, “ La Conferencia de Presidentes de los Länder en la evolución del federalismo cooperativo en Austria”, Jornadas sobre la Conferencia de Presidentes Autonómicos, en http://www.idpbarcelona.net/docs/actual/act_pernthaler.pdf .
[23] Para la incorporación de Austria a la UE no se utilizó el artículo 9.2 LCF, dado que esta disposición sólo posibilita la transferencia de potestades de soberanía de la Federación a instituciones interestatales y a sus órganos. Puesto que se trataba de una compleja cesión de soberanía, que afectaba también a las competencias de los Länder, se recurrió a una modificación de las normas relativas a la incorporación del Derecho internacional al ordenamiento austriaco, aprobando una ley específica al efecto, la Ley constitucional federal sobre la adhesión de Austria a la Unión Europea , ( Bundesverfassungsgesetz über den Beitritt Österreichs zur Europäischen Union, BGBl . 1994/744). C. GRABENWARTER, “Offene Staatlichkeit: Österreich”, en A. VON BOGDANDY, P., CRUZ VILLALÓN, P., HUBER, (eds.), Handbuch Ius Publicum Europaeum, vol. II, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, 2008, pp. 211-241 (222 y 223), marginales 30 y 31.
[24] VfGH VfSlg. 15427/1999.
[25] C. GRABENWARTER, “Offene Staatlichkeit…, op. cit ., p. 237.
[26] A. POSCH, “Community law and Austrian constitucional law”, en Vienna Online Journal on International Constitutional Law, núm. 4, 2008, pp. 272-283, www.icl-journal.com .
[27] C. GRABENWARTER, “Offene Staatlichkeit…, op. cit ., p. 224.
[28] La ratificación del Tratado de Lisboa se ha producido mediante el procedimiento introducido en 2008 en la LCF , especialmente diseñado para la incorporación de las reformas de los Tratados de la UE al ordenamiento austriaco (art. 50.4 LCF).
[29] P. PERNTHALER, “ La Conferencia de Presidentes…, op. cit .
[30] R. FABER, “The Austrian Constitutional Court – An Overview”, Vienna Online Journal on International Constitutional Law , núm. 1/2008, pp. 49-53, www.icl-journal.com
[31] El Presidente, el Vicepresidente, otros seis miembros y tres suplentes son nombrados por el Presidente Federal a propuesta del Gobierno Federal, todos ellos escogidos entre jueces, funcionarios de la Administración Pública y catedráticos de asignaturas jurídicas en alguna universidad. De los otros seis miembros restantes y tres suplentes se designan tres de los primeros y dos de los segundos por el Presidente Federal a propuesta del Consejo Nacional, y los otros tres titulares y el suplente restante por el Presidente Federal a propuesta del Consejo Federal (art. 147 LCF).
[32] Entre otros, E. WIEDERIN, “Grundlagen und Grundzüge…, op. cit ., p. 418, marginal 67.
[33] E. WIEDERIN, “Grundlagen und Grundzüge…, op. cit ., p. 400, marginal 19.
[34] Epígrafe 3.3.
[35] A. POSCH, “Community law…, op. cit .
[36] C. GRABENWARTER, “Offene Staatlichkeit…, op. cit ., pp. 229-231, marg inales 51, 53 y 54 cita las VfGH VfSlg. 14390/1995 y 14889/1997.
[37] A. GAMPER, “Introduction…, op. cit., pp. 107 y 108.
[38] Así, Baja Austria cuenta con 12 representantes; Viena con 11; Alta Austria con 11; Steiermark, 9; Tirol, 5; Carintia y Salzburgo, 4 respectivamente; Voralberg y Burgenland, 3 cada uno.
[39] Véanse los epígrafes 3.2 y 5.1.
[40] “Vollziehung des Bundes”. Art. 86 y ss. LCF.
[41] W. BERKA, Verfassungsrecht. Grundzüge des österreichischen Verfassungsrechts für das juristische Studium , 3ª ed., Springer, Viena, 2010, marginal 807.
[42] Com o subraya J. VERNET LLOBET, El sistema federal austríaco , Marcial Pons, Madrid, 1997, p. 62.
[43] VfSlg 11.500/1987.
[44] A. GAMPER, “Introduction…, op. cit. p. 106.
[45] Art. 137 y ss. LCF. Véase el epígrafe 4.
[46] C. GRABENWARTER, Offene Staatlichkeit…, op. cit ., p. 230, marginal 50, cita al efecto VwGH, 21.6.1999, F 97/17/0501, 0502, 0503.
[47] Ibidem , marginal 50.
[48] Véanse los epígrafes 2 y 5 de este trabajo. El estudio de referencia en España a este respecto es la ya citada monografía de J. VERNET LLOBET, El sistema federal..., op. cit. . También puede consultarse, entre otros: P. BUSSJÄGER, “Between Europeanization, unitarism and autonomy. Remarks on the current situation of federalism in Austria ”, REAF , núm. 10, 2010, pp. 11-39.
[49] P. PERNTHALER., “ La Conferencia de Presidentes… op. cit ., pp. 1 y 2.
También se ha previsto la participación de los Länder en los asuntos de la UE , resultado de la exigencia de los Estados para aceptar la adhesión (proceso legislativo, ejecución del Derecho comunitario e incluso participación en las instituciones comunitarias) (art. 23.d) LCF). Epígrafe 3.3 de este trabajo.
[50] Art. 13 LCF ( Finanzverfassungsgesetz ).
[51] Epígrafe 1.2.
[52] H. HAUSMANINGER., The Austrian Legal System , 3ª ed., Viena, 2003, p. 165.
[53] Epígrafe 1 de este trabajo.
[54] Medidas previstas en la ley y necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad pública, la protección del orden, de la salud o de la moral públicas, o la protección de los derechos o de las libertades de los demás.
[55] Ibidem , p. 167.
[56] En 1974, el TC todavía justificaba la enseñanza de economía doméstica exclusivamente a las niñas en las escuelas de Voralberg, posición que no modificó hasta 1994 (VfSlg 7461/1974, VfSlg 13917/1994).
[57] W. BERKA, Verfassungsrecht …, op. cit ., p. 554, Rn. 1676, cita al efecto extractos de las sentencias VfSlg 11774/1988 y 13661/1993.
[58] BGBl 1982/443.
[59] Gleichsbehandlungsgesetz BGBl I 2004/66 en la versión BGBl I 2008/98. W. BERKA, Verfassungsrecht…, op. cit., p. 556, marginal 1.682.
[60] BGBl 1993/100.
[61] Las excesivas facilidades para que un progenitor, normalmente la madre, se quede en casa al cuidado de los hijos, en lugar de la promoción de guarderías, dentro y fuera de los centros de trabajo, contribuyen al distanciamiento de la mujer del ámbito profesional. Véase el Informe de S. PASCOE, “Austria. Gender”, Office for Democratic Institutions and Human Rights, OSCE, en http://www.legislationline.org/topics/country/44/topic/7
[62] Bundesgesetzblatt (Federal Law Gazette - BGBI.) 759.
[63] Datos tomados de la página web de la Cancillería austriaca: www.frauenratgeberin.at
[64] S. PASCOE, “Austria. Gender”… op. cit .
[65] Datos extraídos de S. RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ, “El logro de la integración de la población inmigrante en Austria a partir del reconocimiento constitucional de los Volksgruppen ”, R. TUR AUSINA, (dir.), La integración de la población inmigrante en el marco europeo, estatal y autonómico español , Iustel, Madrid, 2009, pp. 253-267, (258-260).
[66] W. BERKA, Verfassungsrecht …, op. cit ., p. 404, marginal 1.227.
[67] Art. 6 de la Ley fundamental estatal de derechos de los ciudadanos de 1867.
[68] Art. 1 de la Ley constitucional federal de discriminación racial ( BVG- Rassendiskriminierung ).
[69] Ciudades como Graz y Linz consultan a los inmigrantes a través de representantes directamente elegidos, y en Viena se consulta a los representantes elegidos por las asociaciones de integración de inmigrantes. Señalemos también que con base en el art. 8.2 LCF, en Austria se ha previsto una importante regulación de la protección de las minorías. S. RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ, “El logro de la integración…, op . cit ., pp. 261, 262.
[70] http://www.wien.gv.at/verwaltung/personenwesen/einwanderung/aufenthalt/integrationsvereinbarung.html
[71] Poníamos antes el ejemplo de la garantía del contenido esencial.