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1.1. Comparación global con la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
No existen, en puridad, derechos fundamentales en el ordenamiento constitucional británico. El Reino Unido carece de una Constitución normativa rígida. La Constitución no escrita del Reino Unido, por su propia idiosincrasia, no recoge las garantías clásicas que el Constitucionalismo posterior a la II Guerra Mundial otorgó a los derechos fundamentales, como la existencia de mecanismos agravados de reforma constitucional o la previsión de la garantía de contenido esencial[1].
En el ordenamiento británico sí existen –y ese ha sido uno de sus rangos distintivos– derechos de rango constitucional creados jurisprudencialmente («common law Rights»), como la libertad personal, el acceso a la justicia o el no sometimiento a impuestos no establecidos por ley. El catalogo de estos derechos, que pueden ser derogados ante el lenguaje “claro” de una ley, es el propio de una sociedad liberal, donde se entiende que el concepto libertad implica la posibilidad de hacer todo aquello que la Ley no prohíba.
La «Human Rights Act» (o HRA), de 1998, es la Ley del Parlamento británico que pretende «give further effect» en el Reino Unido al Convenio Europeo de Derechos Humanos (en adelante, CEDH), aprobado por el Consejo de Europa[2], en 1950. El CEDH era única norma en el ordenamiento constitucional británico que proclamaba una declaración de derechos fundamentales para su ciudadanía.
Durante muchos años, se entendió por la doctrina inglesa que esta declaración no era necesaria en el Reino Unido, que los derechos de su población ya estaban amparados por el sistema jurídico británico (a través de la «libertad» que las leyes de Westminster garantizaban, de la igualdad formal ante la ley que el «rule of law» predicaba y del catálogo de derechos, propio de una sociedad liberal, surgido de la evolución del «common law»)[3].
No era de recibo que los ciudadanos de este Estado tuvieran que acudir, agotadas las vías internas, al TEDH[4], con los costes –económicos y de tiempo que ello suponía, para defender sus derechos fundamentales y que estos derechos, además, no estuvieran integrados en la jurisprudencia de sus Jueces y Tribunales internos. En este sentido, eran muchos los derechos del CEDH que no se recogían en el «common law» británico (como, por ejemplo, el derecho a la privacidad o intimidad). Casi 50 años después, una Ley del Parlamento británico transponía en el Reino Unido una Declaración de derechos del año 1950[5], en la que se echan en falta, a su vez, los derechos de ciudadanía de última generación[6], así como medidas que luchen por una sociedad en la que impere una igualdad real y efectiva.
La HRA convierte la CEDH[7] en Derecho vinculante[8] para los Poderes públicos del Estado[9], aunque con un valor más interpretativo que “real”, no pudiendo los Tribunales inaplicar una norma nacional en contraste con la HRA. Las «High Courts» británicas deben acatar, en todo lo posible, la jurisprudencia del TEDH. Cuando una disposición legislativa, de forma expresa y clara, obligue a actuar en un sentido contrario a la HRA, no dejando ningún otro margen de actuación, estos Tribunales tendrán que declarar la incompatibilidad de dicha norma (no su inaplicación o invalidez)[10], que el Parlamento podrá enmendar para sortear este conflicto. Esta es la solución que se ha encontrado para salvar tanto la HRA como la supremacía del propio Parlamento[11].
En cualquier caso, la HRA produce una cierta vinculación «pro futuro» del legislador, ya que conmina a los Jueces a interpretar la legislación conforme a estos derechos, obligándolos a entrar en el fondo del asunto, de acuerdo con los test de necesidad y proporcionalidad del CEDH, y, por otro lado, en caso de conflicto, permite al Ministro competente enmendar aquella ley que ponga en cuestión la HRA a través de una «remedial order»[12].
En otro orden de cosas, el Reino Unido prefiere hablar de “principios” en lugar de “derechos” sociales y económicos. Por ello, este Estado se ha desmarcado de gran parte de las políticas socio-económicas de la Unión Europea, configurando una Europa de “dos velocidades”.
En relación con la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, este Estado se acogió a la técnica del «opt-out», liderando la redacción de un Protocolo[13], por el que se pretendía, precisamente, salvaguardar el ordenamiento británico de los “peligros” que, en materia socio-económica, pudiese acarrear la Carta[14].
En primer lugar, en su art. 1.1, se parece indicar que la Carta no se aplicará en relación con el Derecho interno tampoco, como es la regla, cuando éste esté implementando el Derecho Comunitario.
Tampoco serían aquí de aplicación aquellos preceptos de la Carta, como los arts. 8 (protección de datos personales) y 13 (libertad en materia artística y científica), con un contenido más avanzado que los principios generales reconocidos por el propio Derecho Comunitario.
En segundo lugar, en su art. 2.1, el Protocolo deja claro que ningún posible “derecho” que pudiera residir en el Título IV de la Carta será aplicable ante los Tribunales de Justicia en el Reino Unido.
Se temió que la legislación británica en materia de huelga y negociación colectiva, proveniente de la época Thacher[15], pudiese quedar desbordada como consecuencia del reconocimiento, en el art. 28 de la Carta, de un derecho europeo a la huelga y a la negociación colectiva.
Otro conflicto, sobre el que se pronuncia el art. 2 del Protocolo, se planteó en relación con el art. 30 de la Carta, donde se reconoce que los trabajadores tienen derecho a protección en caso de despido injustificado. Un derecho no reconocido en el ordenamiento británico.
En la actualidad, entendemos que la aplicación efectiva de la CEDH, que la HRA transpone en el Reino Unido, está marcada por dos circunstancias: en primer lugar, por la guerra emprendida contra el terrorismo, que ha limitado las libertades y garantías de los ciudadanos británicos y europeos, y, en segundo lugar, por la integración de esta Convención dentro del acervo comunitario, lo que ha llevado a que sus preceptos se interpreten a la luz de la propia Carta Europea de Derechos Humanos de la Unión Europea (asunto «Scoppola»[16]).
1.2. Posible contribución a las tradiciones constitucionales comunes
Una de las contribuciones más reseñables de este ordenamiento constitucional al Derecho Constitucional europeo es, pues, la idea, acogida por el TJCE, de que es posible crear derechos por los Jueces y Tribunales. Sin duda, la dilatada labor jurisdiccional del TJCE lo ha convertido en un sillar fundamental de la construcción europea y de la comunidad de derecho que la conforma, y a la que ha dado seguridad, cohesión y firmeza.
Por otro lado, el caso inglés, como la propia Unión Europea, es una clara muestra, como veremos a lo largo de estas líneas, de cómo cabe la posibilidad de que exista un Derecho Constitucional Europeo[17] sin que contemos, propiamente, con una Constitución codificada por escrito.
1.3. Garantías constitucionales de los derechos. En especial, disposiciones intangibles o mecanismos agravados de reforma constitucional
El Reino Unido carece de una Constitución normativa rígida. La idea misma de una Constitución no escrita impide la existencia de mecanismos agravados de reforma constitucional o la previsión de la garantía de contenido esencial de unos inexistentes –atendiendo a nuestra tradición constitucional interna– derechos fundamentales.
Es más, se defiende y proclama, hasta sus últimas consecuencias, la soberanía del Parlamento de Westminster, incluso cuando entra en contradicción con el núcleo duro de esta Constitución no escrita («Thoburn»[18]). Ello conlleva la negación de uno de los presupuestos del control de constitucionalidad propio de las tradiciones constitucionales europeas e invalida cualquier posible concepción de la Corte Suprema del Reino Unido como verdadero Tribunal Constitucional.
1.4. Ombudsman
La figura del Ombudsman británico surge, en 1967, tras el «Crichel Down affair», de 1954[19]. En la actualidad, el Defensor del Pueblo británico recibe la denominación de «Parliamentary and Health Service» «Ombudsman». Como su propio nombre indica, una misma persona se hace cargo de dos cometidos diferentes: por un lado, es el «Parliamentary Commissioner for Administration» (PCA) y, por otro, desde 1993, el «Health Service Commissioner for England» (HSC). Se ocupa tanto de investigar las quejas en relación con los ministerios, agencias y demás organismos de la Administración pública del Gobierno del Reino Unido, como de aquéllas relativas al «National Health Service» (NHS), aunque sólo en Inglaterra.
El procedimiento para solicitar asistencia al Ombudsman británico, en su calidad de PCA, es casi una carrera de obstáculos. En primer lugar, las quejas han de dirigirse a un miembro del Parlamento (el «MP filter»), quien se ocupa de dilucidar la legitimidad de la queja en cuestión. En la mayoría de los casos, él mismo intentará dar respuesta al problema planteado. En segundo lugar, hemos de tener en cuenta que, de las quejas “filtradas”, el Ombudsman rechaza más del 50% (de plano, todas aquellas para las que exista una vía de recurso, administrativo o judicial, alternativa). Si la queja supera todos estos filtros, el Ombudsman dará respuesta a la misma en un plazo de 40 semanas.
El Ombudsman no lleva a cabo investigaciones criminales ni se ocupa de aquellos asuntos que estén relacionados con la seguridad nacional o la defensa del Estado. El ordenamiento británico lo protege con una serie de garantías, con el fin de que no se obstaculicen sus investigaciones. Éstas no tienen fuerza vinculante y se traducen, en su caso, en informes, con un valor más “moral” que jurídico. Sí es de destacar, no obstante, el hecho de que su labor pueda ser objeto de revisión judicial[20].
Hemos de hacer también mención a la figura del «Local Government Ombudsman» (LGO). El Ombudsman local se ocupa de aquellas quejas, principalmente sobre «mala administración», que afectan a los entes locales y/o a los servicios que éstos prestan. Su ámbito de actuación está limitado a Inglaterra[21], aunque existen figuras similares en el resto de naciones que componen el Reino Unido[22], que se ocupan de estudiar aquellas quejas que se dirigen tanto contra la Administración local como contra la Administración nacional respectiva, así como contra los diferentes Gobiernos nacionales o el Servicio Nacional de Salud en dichos territorios.
2.1. Posición de la Constitución en el sistema jurídico
El Reino Unido no tiene una constitución escrita, a diferencia de lo que sucede en la mayoría de los ordenamientos constitucionales, pero no por ello podemos afirmar que carece de ésta[23]. La Constitución del Reino Unido consta de una serie de diferentes fuentes escritas y no escritas[24]. Es una Constitución “flexible”. Aquí se englobarían los «Statutes» (leyes que aprueba Westminster)[25], el Derecho Comunitario[26], el «case law», las «prerrogative power», el Derecho Internacional, las leyes y costumbres del Parlamento y fuentes no legales (como las «convenciones constitucionales»[27] o la doctrina académica).
Todas las normas del Reino Unido, constitucionales o no[28], se rigen por el mismo procedimiento de elaboración: aprobación por ambas Cámaras («House of Commons y House of Lords») y sanción regia («Royal Assent»). Las normas que integran la Constitución no escrita del Reino Unido no ocupan, pues, una posición preponderante en el sistema de fuentes británico. El Parlamento es asamblea legislativa y constituyente.
2.2. Procedimientos de reforma constitucional, en especial, disposiciones intangibles
El Parlamento de Westminster puede realizar una "reforma constitucional" por el simple hecho de aprobar una nueva ley. La elaboración de una ley ordinaria es idéntica a la de una constitucional. Sólo las diferencia la materia sobre la que tratan ambas. Ningún otro órgano distinto al Parlamento puede proceder a una reforma constitucional.
Este vasto poder únicamente está limitado por un principio: no se pueden crear Leyes que no sea posible modificar en el futuro. El legislador no puede vincular «pro futuro» a los subsiguientes legisladores. No se puede blindar la inderogabilidad –implícita y explícita– futura del contenido de determinadas leyes. Son muchas, por ello, las reformas constitucionales operadas en los últimos años en el Reino Unido[29].
2.3. Relaciones entre la ley y el reglamento
Las Leyes del Parlamento de Westminster reciben el nombre de «Act», mientras que los borradores o proyectos de ley se denominan «bills». Estos proyectos de ley pueden ser presentados por un miembro de cualquiera de las dos Cámaras («Private Member's Bill») o por un Ministro del Gobierno («Government Bill»)[30]. Cada proyecto de ley tiene que superar diversas etapas[31] en cada una de las Cámaras. El «first reading» es una pura formalidad. En el «second reading» se discuten los principios generales del proyecto y la Cámara puede determinar que éste no continúe adelante.
Tras esto, el proyecto es enviado a un comité[32]. El comité analiza el proyecto, artículo por artículo, dando traslado de éste, con sus modificaciones, a la Cámara, donde se tomará de nuevo en consideración[33]. Llegados a este punto, tiene lugar el «third reading». En la Cámara de los Comunes no se puede realizar ya ningún tipo de modificación en esta fase. En la Cámara de los Lores esto sí es aún posible. Superado este trámite, en ambas Cámaras, se presentará a la Reina para obtener su sanción regia[34].
Las modificaciones que se produzcan en el proyecto de ley tienen que ser aceptadas por ambas Cámaras. La «Parliament Act», de 1911, completada por la «Parliament Act», de 1949, ha contemplado una excepción: si la Cámara de los Lores rechaza, en dos sucesivas sesiones, un proyecto de ley presentado por la Cámara de los Comunes, éste pasará, pese a la oposición de los Lores, directamente a la Reina para su sanción[35].
La legislación delegada («orders», «regulations», «warrants»,«schemes», «directions») recibe en el Reino Unido el nombre de «Statutory Instrument» (SI)[36]. Estos instrumentos podrán tener lugar siempre y cuando una ley del Parlamento, posterior a 1947, los contemple, recogiendo dicha delegación. Su aprobación conllevará su publicación oficial.
Dependiendo de que lo diga la propia «parent Act», norma que desarrolla el «Statutory Instrument», estos instrumentos son sometidos a dos formas de control[37] (centradas en aprobar o rechazar el mismo, no pudiendo modificarlo): «negative resolution procedure»[38], donde se lleva a cabo un control pasivo del reglamento, y «affirmative resolution procedure»[39], donde se produce un control activo del mismo, requiriéndose su aprobación expresa por parte del Parlamento de Westminster[40].
Siguiendo con el sistema de fuentes británico, podemos hacer mención a varios supuestos[41] en los que se permite la modificación de una ley por un instrumento de legislación delegada.
Algunos «statutory instruments» están elaborados al amparo de leyes que les permiten modificar la propia «parent Act» de la que nacen[42], la legislación anterior que la misma viene a modificar e, incluso, la futura que la desarrolle. Estas previsiones legales, comunes en materia de Derecho de extranjería, reciben el nombre de Henry VIII «clauses» y pueden entrañar serios peligros constitucionales.
La «Human Rights Act», de 1998, en segundo lugar, contempla la posibilidad de que, si los Tribunales superiores del Estado advierten que una ley del Parlamento, de forma clara y expresa, contraviene la CEDH, el propio Gobierno pueda elaborar una «Remedial Order» para corregir dicha violación[43], así como presentar un proyecto de ley para modificar la misma.
La «European Communities Act, de 1972, en conexión con el supuesto anterior, autoriza la elaboración de «Orders in Council» y «ministerial regulations» con el fin de implementar las obligaciones comunitarias asumidas por el Reino Unido, en desarrollo de los Tratados, siempre que ello no implique la imposición de nuevos impuestos, medidas retroactivas o subdelegación de poderes legislativos.
La «Regulatory Reform Act», del año 2001, por último, permite al Gobierno del Reino Unido elaborar una «Order» para modificar una ley del Parlamento con el fin de eliminar restricciones al comercio[44], siempre que se respeten unas «necessary protections». El gran poder que se deja en manos del Gobierno a través de este instrumento exige consultar la medida con las organizaciones interesadas y la imposición de una más rigurosa forma de obtención de la aprobación por parte de la Cámara[45]. Esta normativa no puede imponer o abolir impuestos o crear nuevos tipos delictivos penados con penas de prisión por más de dos años.
Los instrumentos de carácter reglamentario, a diferencia de lo que ocurre con las leyes del Parlamento, pueden ser recurridos ante los Tribunales de Justicia si se entiende, por ejemplo, que son «ultra vires», que se ha llevado a cabo un uso irracional de los poderes conferidos por la ley de referencia o que no se han respetado los trámites formales marcados por el ordenamiento jurídico.
2.4. Existencia o no de diversidad de ordenamientos jurídicos
El Reino Unido no tiene un sistema jurídico unitario, consecuencia de su nacimiento como unión de naciones independientes. En su territorio se dan cita tres diferentes sistemas jurídicos: el Derecho inglés y galés («common law»), el Derecho escocés («Scots law») y el Derecho norirlandés («Anglo-Irish law»)[46].
Las fuentes del Derecho inglés son el «common law», la «equity» y el «statute law». El sistema inglés distingue entre el «common law »(Derecho jurisprudencial) y el «statute law» (Derecho parlamentario). El «common law» se funda prevalentemente en el desarrollo jurisprudencial, no en el Derecho escrito que deriva de las fuentes políticas (como en los sistemas de «civil law»). Este Derecho es elaborado por los jueces superiores del Estado («Supreme Court», «Court of Appeal» y «High Court»), en base a los precedentes judiciales. El «statute law», por su parte, se compone de las leyes parlamentarias escritas. El «Lord Chief Justice» es la cabeza del sistema jurídico inglés y galés (antes lo era el «Lord Chancellor»[47]).
El «Scot law» es un sistema mixto. Aunque en este sistema también tiene un peso específico la influencia de la jurisprudencia y de la actividad de los jueces, lo cierto es que el Derecho escocés posee un carácter “semicodificado”, mezclando fuente escritas de origen político con fuentes jurisprudenciales.
Por último, como veremos en el punto 7.2, las altas cuotas de autonomía de las que gozaba la nación norirlandés («home rule») fueron suspendidas durante varias décadas, por razones de seguridad, como consecuencia del conflicto terrorista entre unionistas y nacionalistas en el Ulster, imponiéndose el gobierno directo desde Londres («direct rule»).
2.5. Principios estructurados del sistema de fuentes: jerarquía, competencia, etc.
El principio básico de la Constitución del Reino Unido es la «soberanía del Parlamento» de Westminster, que conlleva, en un sistema como el del «rule of law», que éste tenga el derecho de aprobar o derogar cualquier ley[48] y que estas leyes sean judicialmente inmunes y obliguen, por igual, a todos los sujetos que conforman el Estado.
Este «rule of law» lo han de garantizar los propios órganos judiciales. En este sentido, los Tribunales británicos, atendiendo a la voluntad “objetiva” de la Ley, a su literalidad, controlan la actuación de la Administración. No obstante, éste es un control de legalidad formal, nunca de fondo[49]. Los Jueces analizan, a través de un procedimiento adversal, si la Administración ha actuado más allá de los poderes conferidos por la Ley («ultra vires»)[50], pero nunca llevan a cabo un control político (que pudiera poner en cuestión la labor del Parlamento).
Este sacrosanto principio básico del constitucionalismo británico entró en crisis en 1973, con la incorporación del Reino Unido a la CEE, y, definitivamente, en los años noventa, con la serie de sentencias recaídas sobre el asunto «Factortame» (Caso C-213/89)[51], en relación con la «Merchant Shipping Act», de 1988. Fue entonces cuando se declaró, tras un largo “diálogo” entre el TJCE y los Tribunales ingleses, la posibilidad de “inaplicar” una ley estatal[52], aprobada por el Parlamento de Westminster, si ésta fuese contraria al Derecho Comunitario (algo hasta entonces enteramente inconstitucional).
Los propios Jueces ingleses legitimaron este modo de actuación, entendiendo que, voluntariamente, el Parlamento de Westminster había autolimitado su soberanía en este sentido al aprobar, en 1972, la «European Communities Act»[53]. Lord Bridge, como analiza de modo crítico Murphy[54], apoyó su posición a este respecto en tres argumentos: el Reino Unido formuló su solicitud para formar parte de la Unión Europea cuando el principio de supremacía estaba en esta organización ya asentado («contractarian argument»); es necesario para el buen funcionamiento de la Unión que este principio sea respetado («functional argument»); y, por último, precisamente así lo refrendó por escrito el propio Parlamento británico cuando, en 1972, redactó la «section» 2 (4) («textual argument»)[55].
Esta posición consagró, en suma, la supremacía del Derecho europeo sobre el inglés, de modo que los Tribunales del Reino Unido pueden desde entonces inaplicar las normas que aprueba el Parlamento de Westminster cuando éstas entren en contradicción con los postulados del Derecho Europeo. Es más, este posicionamiento implica también reconocer que el propio Parlamento británico, en 1972, alteró otro de los principios constitucionales fundamentales de este Estado: el que impide la aprobación de Leyes que no se puedan modificar en el futuro, limitando su poder[56]. Para MURPHY, en el marco de una Constitución no escrita, otorgar a los Tribunales este poder, por el que se puede invalidar una norma dictada por el Parlamento, puede desembocar en una crisis constitucional[57].
2.6. Posible contribución a la configuración del sistema jurídico de la UE
El modelo de justicia anglosajón ha influido profundamente en la configuración del sistema jurídico de la UE. En este sentido, el TJUE no opera sólo y fundamentalmente con preceptos legales, como sucede en nuestros Tribunales europeos, si no que hace un importante uso del precedente judicial, como los Tribunales de corte anglosajón, de la doctrina recogida en sus repertorios jurisprudenciales.
En este sentido, los principios esenciales del Derecho europeo tienen un origen jurisprudencial (primacía, efecto directo, subsidiariedad…). El TJUE crea Derecho a través de la resolución de cada uno de los casos concretos a los que se enfrenta, convirtiéndose en uno de los principales “motores” de la construcción europea (se piense, por ejemplo, en asuntos como «Van Gend & Loos» y «Costa c. ENEL»).
3.1. Relaciones entre los ordenamientos jurídicos
En el Reino Unido se dan cita diversos ordenamientos jurídicos (inglés, galés, escocés y norirlandés). En este ordenamiento plurinacional, destaca la supremacía absoluta del Parlamento de Westminster, que se impone sobre los Parlamentos de las diferentes naciones que conforman el Estado, incluso, como expondremos, en el caso de aquellas materias que han sido objeto de «devolution».
En otro orden de cosas, por las particularidades de su sistema constitucional, es difícil separar las normas de índole constitucional de aquellas otras que no ostentan este rango.
3.2. Articulación institucional de las relaciones entre ordenamientos
La articulación judicial, de carácter constitucional, entre el Derecho del Estado (Reino Unido) y el Derecho de las diferentes naciones que integran éste la lleva a cabo la «Supreme Court» (antes el Consejo Privado).
En el plano administrativo, el Gobierno del Reino Unido se relaciona con los Gobiernos nacionales de Escocia, Gales e Irlanda del Norte a través de tres Secretarios de Estado, cada uno al frente de una estructura administrativa propia («Offices»).
3.3. Relaciones de los distintos niveles con el ordenamiento de la UE
El ordenamiento jurídico europeo prevalece en todas aquellas materias no excepcionadas por el Reino Unido (como la política monetaria común)[58]. Es aplicado por todo los Jueces y Tribunales del Estado, destacando, a este respecto, la labor de la «Supreme Court», en cuanto última y superior instancia judicial del Reino Unido, obligada a plantear al TJUE, como veremos más adelante, las dudas que se susciten sobre la interpretación de los Tratados o sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión.
4.1. Existencia o no de jurisdicción constitucional
Propiamente, no existe una jurisdicción constitucional en el Reino Unido. Aunque, como veremos, la «Supreme Court»[59] lleva a cabo funciones que podríamos calificar de constitucionales, resolviendo, por ejemplo, los conflictos de competencia entre las diferentes naciones que conforman el Reino Unido, lo cierto es que no podemos hablar de una jurisdicción constitucional como tal, desde el momento en que se confirma la supremacía del Parlamento aún en las materias que entran en contradicción con el núcleo duro de la Constitución del Estado.
4.2. Características de la jurisdicción constitucional
La «Supreme Court» es la última instancia de este Estado en una amalgama de asuntos que afectan al Derecho ingles, galés, escocés[60] y norirlandés. No sólo se ocupa de abordar cuestiones de índole constitucional, también mercantiles, civiles o penales. Este Tribunal Supremo, integrado por doce Magistrados, se enfrenta en su labor a una Constitución no escrita y al sacrosanto principio de la soberanía del Parlamento, que le impide cuestionar la constitucionalidad de las normas que aprueba Westminster.
4.3. Procedimientos ante la jurisdicción constitucional
La «Supreme Court» asume las funciones que antes recaían en la Cámara de los Lores, ejercitadas por los «Lords of Appeal in Ordinary» (llamados «Law Lords»)[61] y se ocupa –algo antes en manos del «Judicial Committee of the Privy Council»– de enjuiciar el ejercicio de las competencias devolved por parte de los Gobiernos y Parlamentos nacionales de Gales, Escocia e Irlanda del Norte. La mayoría de los asuntos de índole constitucional que enjuicia este Tribunal giran en torno al cumplimiento de la CEDH, de acuerdo a su transposición por la «Human Rights Act» de 1998.
4.4. Relaciones con el TJUE
La «Supreme Court», en cuanto última y superior instancia judicial del Reino Unido, cuyas decisiones no son susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, está obligada a plantear cuestiones prejudiciales al TJUE cuando se susciten dudas sobre la interpretación de los Tratados o sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión (art. 267 TFUE). Recordemos, por ejemplo, el famoso recurso contra la «Hunting Act» resuelto por la Cámara de los Lores en 2007[62].
Aunque en asuntos como el de «Bulmer v Bollinger», los Tribunales británicos se mostraron bastante reticentes al planteamiento de cuestiones prejudiciales, sometiendo éstas a una serie de criterios, más de carácter formal que material la mayoría de ellos[63]. En «Samex», se acoge una nueva posición, más cooperativa, apostando por una mayor colaboración y diálogo con el Tribunal de Justicia, en donde lo que se valora es la existencia, en si, de una duda real que deba ser aclarada por el TJUE[64].
5.1. Forma de Estado: monarquía o república
El Reino Unido se constituye en una Monarquía constitucional. La Reina, Isabel II, es su Jefe del Estado (como lo es, simbólicamente, de otros tantos países pertenecientes a la «Commonwealth»).
Como reminiscencia del pasado, ciertos poderes quedan aún, teóricamente, en manos de la Corona: como prerrogativas “personales” del Monarca o, la mayoría, como prerrogativas ejercidas por los Ministros del Gobierno de Su Majestad o por el «Privy Council» en su nombre. Se confunden, así, los conceptos Corona y Estado.
El «Privy Council» es un cuerpo de consejeros de la Corona[65]. Este Consejo Privado, otrora muy poderoso, ha delegado sus funciones más influyentes (aquellas de índole política y judicial) en dos de sus comités, respectivamente: el «Cabinet» o Gobierno del Reino Unido (donde, entre otros, se integran los Ministros de la Corona) y el «Judicial Comitte»[66].
El Consejo Privado asesora a la Corona en el ejercicio de las prerrogativas reales y dicta órdenes ejecutivas conocidas como «Orders-in-Council». Éstas son elaboradas por la Reina bajo el asesoramiento del Gobierno (esto es, redactadas por el Gobierno en nombre del Monarca). Estos actos del Gobierno gozan de fuerza de ley. Nacen al amparo de una prerrogativa o de una ley del Parlamento.
Entre las prerrogativas de la Corona, podemos distinguir tres grupos[67]. En primer lugar, aquéllas de índole constitucional (“personales” del Monarca): asesorar y “animar”, en privado, la labor de los Ministros, designar el Jefe de Gobierno («Appointment of Prime Minister»)[68], sancionar las leyes («Royal Assent»)[69], así como declarar la prórroga o disolución de las sesiones del Parlamento (bajo el consejo del Primer Ministro[70]). En ningún caso estos poderes se ejercerán de forma discrecional por el Monarca.
En segundo lugar, las prerrogativas de índole legal: las inmunidades y privilegios de los que goza la Corona (en materia fiscal o judicial, por ejemplo), cada vez más limitados por el ordenamiento jurídico.
En último lugar, las prerrogativas de índole ejecutivo (las más polémicas desde el punto de vista constitucional), materialmente en manos del Gobierno del Reino Unido: elaborar y ratificar Tratados, liderar la actividad diplomática («Foreign Office»), gobernar los Territorios Británicos de Ultramar, llevar a cabo el despliegue y uso de las Fuerzas Armadas[71], designar y cesar a los Ministros, recomendar honores, organizar el personal civil u otorgar y denegar la concesión de pasaportes o indultos.
5.2. Forma de gobierno: sistema presidencialista o parlamentario
El Reino Unido cuenta con un Gobierno parlamentario, basado en el «sistema Westminster», el cual se asienta en dos pilares: la incontestable convicción de que el Parlamento es soberano (todo lo puede) y la apuesta por un fuerte «bipartidismo, donde el «Premier» tiene un papel destacado, como líder del Gabinete[72].
5.3. Incidencia de los partidos políticos y del sistema electoral sobre la forma de gobierno
El puesto del «Premier» o «Primer Ministro» (Jefe del Ejecutivo británico) lo ocupa el miembro del Parlamento que, tras la celebración de las correspondientes elecciones generales, obtiene la mayoría de votos en la Cámara de los Comunes. El ordenamiento constitucional británico asigna su nombramiento al Monarca.
La convención constitucional señala aquí que quien ostente la «premiership» o «patronage» del Gobierno sea quien detente la «leadership» del partido mayoritario en la Cámara. Por norma, como consecuencia de un sistema bipartidista que prima las mayorías («majority vote» o «first-past-the post»)[73], el líder del partido político con más escaños («seats)[74] en las elecciones generales, será el que encabece las listas del Partido Conservador, del Partido Laborista[75] o, en su caso, del Partido Liberal[76].
El sistema bipartidista se basa sobre la función determinante de dos partidos que se alternan en el poder[77], en el ejercicio de la «premiership». No limita, pues, a dos el número de partidos políticos con representación parlamentaria[78]. En consonancia con este fuerte bipartidismo, al líder de la Oposición se le asigna el papel institucional de Presidente del «Shadow Cabinet» (Gobierno en la sombra). Un gabinete, homólogo del realmente existente, con potenciales responsabilidades de gobierno.
5.4. Relaciones entre Gobierno y Parlamento
Al Premier y sus Ministros le corresponde el ejercicio el Poder Ejecutivo del Estado. Aunque nombrados oficialmente por la Reina, como ocurre en España, es el Primer Ministro quien elige, de facto, a los miembros que van a componer su Gabinete (alrededor de veinte personas[79]), respetando el Monarca dicha elección.
Los Ministros se sientan en la primera fila («front bench») y, detrás («back benches»), el resto de diputados[80]. Tras su juramento, éstos pasan a forma parte del Consejo Privado, convirtiéndose en Ministros de la Corona.
El Parlamento de Westminster, Poder Legislativo del Estado, está compuesto por dos Cámaras: la Cámara de los Comunes, como Cámara Baja, y la Cámara de los Lores, como Cámara Alta. Ambas[81] se ocupan de controlar la actuación del Ejecutivo, así como de discutir los proyectos de ley y revisar las piezas legislativas remitidas desde el Gobierno[82].
En la Cámara Alta se dan cita los «Lores Espirituales», obispos elegidos por su prestigio y trayectoria dentro de la Iglesia de Inglaterra, y los «Lores Temporales», ciudadanos[83] nombrados por la Reina con el asesoramiento del Primer Ministro. El futuro de esta Cámara, muchas veces en entredicho[84], pasa por encaminarse hacia una mayor representación de la sociedad civil y/o de las naciones del Reino Unido.
En cuanto a los mecanismos de control y exigencia de responsabilidad política, el parlamentarismo inglés es un histórico referente a este respecto, en el que muchas democracias europeas se han querido ver reflejadas. De acuerdo con las convenciones constitucionales, podemos hacer mención aquí a la «Collective Ministerial Responsibility» y a la «Individual Ministerial Responsibility»[85].
En otro orden de cosas, los Tribunales británicos, atendiendo a la voluntad “objetiva” de la Ley, controlan la actuación de la Administración, a la que, de facto, aunque se rechace de plano la existencia de un Derecho Administrativo, se le conceden ciertos privilegios y amplias potestades.
5.6. Incidencia de la organización territorial sobre la forma de gobierno
La configuración del Reino Unido, tras las reformas operadas a finales de los años noventa, en el marco de la llamada «devolution», es la de un Estado cuasi-federal. El Reino Unido es un Estado unitario plurinacional, formado por la «unión» de cuatro «naciones»: Inglaterra, Gales, Escocia e Irlanda del Norte, cada una de ellas dotadas, a día de hoy, con instituciones de autogobierno (Gobierno y Parlamento) y competencias propias, aunque, sin duda, Inglaterra sigue ejerciendo su aplastante hegemonía sobre todas ellas.
En el plano administrativo, como desarrollaremos, el Gobierno del Reino Unido se relaciona con los Gobiernos nacionales de Escocia, Gales e Irlanda del Norte a través de tres Secretarios de Estado, cada uno al frente de una estructura administrativa propia («Offices»).
6.1. Estructura judicial básica
La última y superior instancia judicial del Estado es la «Supreme Court». Esta Corte integra las funciones judiciales de los «Law Lords» y del «Privy Council», aunando materias relativas a las jurisdicciones constitucional, civil, penal o mercantil.
En un segundo peldaño, nos encontraríamos las «Senior Courts» de Inglaterra y Gales y la «Court of Judicature» de Irlanda del Norte. Cada uno de estos Tribunales es, a su vez, «Court of Appeal», «High Court of Justice» y «Crown Court». Las instancias judiciales superiores de cada nación, por debajo de la «Supreme Court».
En Escocia, bajo el nombre de «Supreme Court»s se engloba a la «High Court of Justiciary», la «Court of Session» y la «Office of the Accountant of Court». En el ámbito del Derecho Penal, la «High Court of Justiciary», continúa siendo la máxima instancia judicial de la nación escocesa, sin supeditarse a la jurisdicción de la «Supreme Court».
Sin duda, el “precedente judicial” es uno de los elementos que más singulariza al Derecho inglés, un Derecho de marcado carácter jurisprudencial («common law). Los jueces británicos “crean” Derecho cuando resuelven los casos a los que diariamente se enfrentan (es lo que se conoce como «case law). Esta concepción del Derecho obliga a los tribunales ingleses, con el fin de dotar de unidad y coherencia a todo el sistema, a actuar conforme a las decisiones –convertidas en vinculantes, como otra norma más del ordenamiento– que en su momento adoptaron, para casos similares, los tribunales jerárquicamente superiores del Estado. En este sentido, a diferencia de lo que sucede en nuestro Derecho continental, una aplicación incorrecta del precedente judicial a tener en cuenta en cada caso concreto será objeto de recurso de apelación.
6.2. Relaciones entre jurisdicción constitucional y ordinaria
Propiamente, como se ha visto, no existe una jurisdicción constitucional en el Reino Unido, como no existe una nítida distinción entre normas constitucionales y no constitucionales. No obstante, podemos incardinar en dicho campo a la «Supreme Court». Este Tribunal, como vimos, suma a sus funciones de índole constitucional, el ser la última y superior instancia judicial del Estado en materia civil, penal o mercantil.
6.3. Aplicación judicial del Derecho europeo
La «Supreme Court», en cuanto última y superior instancia judicial del Reino Unido, es la llamada a plantear cuestiones prejudiciales al TJUE, aunque todos los Jueces y Tribunales del Estado han de cumplir y hacer cumplir el Derecho Europeo. La aplicación judicial de este Derecho ha sido asumida con naturalidad por el Reino Unido, como pone de manifiesto la jurisprudencia recaída a este respecto (desde «Factortame a «Hunting Act»). Los Tribunales británicos, en este sentido, son, además, cada vez menos reticentes al planteamiento de cuestiones prejudiciales («Samex»), decantándose por un papel más cooperativo con el TJUE.
7.1. Existencia o no de autonomías territoriales u ordenación federal
Reino Unido no es un Estado federal, aunque las reformas operadas en los últimos años, especialmente en 1998, en el marco de la llamada «devolution»[86], lo hayan convertido en un Estado cuasi-federal. Es un Estado unitario plurinacional (pese a la hegemonía de un fuerte centralismo inglés), formado por la «unión» de cuatro naciones: Inglaterra, Gales, Escocia e Irlanda del Norte. Por ello, el nombre oficial de este Estado es «Reino Unido de Gran Bretaña[87] e Irlanda del Norte».
No se integran dentro de este Estado[88], aunque están profundamente ligados a él, como consecuencia de su pasado como Imperio colonial, los países miembros (monarquías[89] o repúblicas) de la «Commonwealth»[90] (Australia, Canadá, India, Malta, Nueva Zelanda o Sudáfrica), los «territorios británicos de ultramar»[91] (entre los que se encuentran las Islas Caimán, Gibraltar o las Islas Malvinas) ni las conocidas como «dependencias de la Corona»[92] [las Islas del Canal (los «bailiazgos» de Jersey y Guernesey) y la Isla de Man].
En el plano local, Inglaterra se ha caracterizado por poseer un fuerte y autónomo «gobierno local»[93], siguiendo el modelo condado-distrito[94]. Dentro de este entramado, destacan la «Greater London», gobernada por un «Mayor», elegido por sufragio universal, y que cuenta con su propia asamblea legislativa, que se ocupa de aquellas materias atenientes al gobierno estratégico de la Metrópolis; y las «Regional Develoment Agencies», a las que se les asigna la gestión de algunas macrorregiones inglesas.
7.2. Garantías constitucionales de la autonomía territorial
El Reino Unido, como ya se ha adelantado, es un Estado unitario plurinacional, tradicionalmente muy centralizado, en el que Inglaterra ha ejercido siempre su hegemonía, infravalorando las reivindicaciones nacionalistas, especialmente intensas a partir de la década de los setenta, de galeses (de corte cultural y regionalista, centradas, principalmente, en la política lingüística[95]) y escoceses (de corte más clásico, luchando por el control de sus propias riquezas[96] y el autogobierno), agrupados en partidos nacionalistas poco cohesionados internamente[97].
En este contexto, en el marco de un Estado unitario único, aunque “regionalizado” y “asimétrico”, y siguiendo la técnica de la «devolution», se aprobaron, en 1998, la «Scotland Act» y la «Government of Wales Act» (modificadas en 2004 y 2006, respectivamente). Se dotó a estas naciones (Escocia y Gales) de unas instituciones de autogobierno (Gobierno y Parlamento)[98] con competencias propias; y se adaptó a este nuevo panorama constitucional la organización administrativa del Gobierno central del Reino Unido en Gales («Welch Office»[99]) y Escocia («Scottish Office»[100]), al ser asumidas parte de las competencias de éste por las nuevas instituciones nacionales de autogobierno.
La «devolution» se concibió como la vía más adecuada para preservar el marco unitario del Estado y, a su vez, dar satisfacción a las reivindicaciones de galeses y escoceses[101]. La «devolution» no significa ni independencia ni federalismo[102]. No es un reparto de soberanía, si no una delegación asimétrica, a Gales y Escocia, de ciertas competencias no reservadas en exclusiva al Estado[103]. Estas competencias quedan bajo la continua vigilancia del Estado, con el fin de velar porque se respeten unos standards mínimos en todo su territorio, y pueden ser revocadas en cualquier momento por el mismo organismo delegante.
En cualquier caso, hemos de hablar de «devolutions». Mientras la «devolution» operada en Gales es de carácter más ejecutivo o administrativo, a Escocia se le ha dotado de un pleno y auténtico poder legislativo, con poderes fiscales, en práctica paridad con el Parlamento de Westminster. Mientras que Escocia puede actuar en todas aquellas materias no reservadas en exclusiva al Estado y también en materia fiscal (con competencia para variar la tarifa básica del impuesto sobre la renta, en tres peniques por libra), Gales, plenamente sometido al Derecho inglés, sólo es competente en aquellas materias que expresamente así se le atribuyan[104].
En caso de una posible extralimitación de estas Asambleas en sus competencias, tendrá cabida un control de legalidad por parte de la «Supreme Court»[105]. Se reconoce y afirma la supremacía absoluta del Parlamento de Westminster, quien podrá seguir aprobando leyes para estos territorios, aún sobre materias que hubieran sido objeto de «devolution» así como revocar, en cualquier momento, las competencias otorgadas.
Mención aparte merece la cuestión nacionalista en Irlanda del Norte[106]. Entre 1922 y 1972, con la separación de Irlanda, se consiguieron unas altas cuotas de autonomía (en educación, sanidad, vivienda, divorcio, aborto, tributos…). Este modelo («home rule») fue suspendido, por razones de seguridad, después de más de 50 años, como consecuencia del conflicto terrorista[107] entre protestantes (unionistas) y católicos (nacionalistas), imponiéndose el gobierno directo desde Londres («direct rule»). En la actualidad, desde 2007, tras el restablecimiento de la paz en el Ulster[108], Irlanda del Norte ha recuperado sus instituciones de autogobierno[109].
8.1. Regulación de los estados excepcionales
La regulación de las medidas de emergencia, fuera de los períodos bélicos, se encuentra recogida, en la actualidad, en la Parte II de la «Civil Contingencies Act», de 2004[110]. Se define la emergencia, de un modo amplio, como la situación o evento que amenaza el bienestar humano, el medio ambiente o la seguridad del Estado. Estas medidas de emergencia se tomarán, normalmente, por la Reina (a través de una «Order-in-Council») o por un Ministro de la Corona, si la urgencia de la medida así lo requiere. El periodo de vigencia de estas medidas está limitado a 21 días, a no ser que el Parlamento amplíe dicho plazo. Estas medidas de emergencia pueden afectar a todas las leyes del Estado, salvo a la «Human Rights Act».
8.2. Limitaciones específicas de los derechos fundamentales
Un claro ejemplo de limitaciones específicas de los derechos fundamentales es el llevado a cabo por la normativa en materia antiterrorista[111], con carácter periódico desde el año 2000[112]. La lucha contra el terrorismo (con medidas de carácter excepcional[113] como la conocida «stop-and-search») ha puesto en tela de juicio[114] una de las señas de identidad del pueblo inglés: sus tradicionales libertades. Es necesario que los Poderes Públicos (especialmente el Poder Judicial) velen porque estas medidas extraordinarias no vayan más allá de lo que las circunstancias estrictamente lo requieran[115].
En el ámbito de la lucha contra el terrorismo, es interesante hacer mención al asunto «M & Others»[116]. Las mujeres de varios sujetos vinculados a la organización terrorista Al-Qaeda vieron cómo el Tesoro británico les sometía a un riguroso proceso burocrático para acceder a unas ayudas sociales de las que habían resultado beneficiadas, al entender el Reino Unido que estas ayudas constituían una fuente indirecta de financiación al régimen talibán prohibida por una resolución de la ONU y recogida por un reglamento comunitario. El TJUE censuró la estricta interpretación operada por el Gobierno británico, entendiendo que las medidas reseñadas en esta resolución de la ONU no eran aquí de aplicación, que estas ayudas sociales no podían concebirse como una fuente económica indirecta de financiación a un grupo terrorista[117].
En otro orden de cosas, en el plano de la libertad religiosa, lo cierto es que la postura del Reino Unido es, sin embargo, bastante “razonable”. En este sentido, pese a tener una «Establishment Church», a cuya cabeza se encuentra nada menos que la Reina, como Jefe del Estado, el Reino Unido, a diferencia del caso francés, no ha prohibido el uso público de símbolos religiosos (en pos de la integración de la amplia comunidad musulmana que se asienta en este país, procedente, sobre todo, de sus antiguas colonias).
El Reino Unido ha dado libertad a los colegios para que, a través de sus propios reglamentos internos, regulen todo lo relativo al uso de uniformes en sus instalaciones[118]; lo que, en algunos de estos centros, eso sí, ha conllevado la prohibición del uso de prendas asociadas a esta religión. A este respecto, mencionemos, por su interés, el caso «Begum»[119].
Por último, y en clara contraposición con la doctrina sentada por el TEDH (en el asunto «Hirst c. Reino Unido», de 2005), este Estado, siguiendo el dictado de la «Representation of the People Act», de 1983, se niega a reconocer el derecho de voto de los ciudadanos que se encuentren presos.
9.1. y 9.2. Referencias constitucionales a la igualdad de género. Referencias en textos territoriales de nivel constitucional
Dada la idiosincrasia del ordenamiento constitucional británico, podríamos señalar que las políticas de género tienen tal estatus en el Reino Unido si concebimos de este modo a la «Employment Equality (Sex Discrimination) Regulations», de 2005, que lucha contra todo tipo de discriminación por razón de género en el ámbito laboral; a la «Equality Act (Sexual Orientation) Regulations», de 2007, que lucha contra la discriminación por razón de la orientación sexual; a la «Sex Discrimination Act», de 1975, centrada en la discriminación contra personas transexuales (ambas dos, en el ámbito laboral); y a la actual «Equality Act», de 2010, contra todo tipo de discriminación, en general, y, en especial, frente a la comunidad gay y transexual.
9.3. y 9.4. Políticas de promoción de la igualdad. En especial, políticas relativas a la violencia de género y presencia equilibrada en funciones representativas
El Gobierno del Reino Unido cuenta con un Departamento encargado de la promoción de la mujer y de liderar la agenda en materia de igualdad: la «Government Equality Office»[120], cuyo lema es: «Putting equality at the heart of government».
Este Departamento es el encargado de actuar e impulsar las políticas de género del Ejecutivo británico, en materia de promoción de la igualdad, prevención de la violencia de género (en donde destaca la «Domestic Violence, Crime and Victims Act», de 2004[121]) o promoción de la presencia equilibrada de la mujer en funciones representativas[122]. No obstante, es en el plano laboral, con normas como la «Employment Equality (Sex Discrimination) Regulations», de 2005, donde el Reino Unido ha dado un mayor impulso a las políticas de género (protegiendo, por ejemplo, los derechos laborales de la mujer durante sus períodos de maternidad).
La «Equality Act», de 2010, ha supuesto un paso decisivo en pos de la promoción de una igualdad real, sin ningún tipo de distinción, en el Reino Unido. Esta extensa Ley, que no se centra sólo en la discriminación por razón de género, reúne en un solo texto legal toda la normativa estatal vigente en materia de igualdad e intenta poner fin a todos los resquicios de discriminación (por razón de sexo u orientación sexual, discapacidad[123], credo religioso o edad) aún existentes dentro del ordenamiento jurídico británico. Muchas de estas lagunas habían sido destacadas por los Tribunales. Por ejemplo, en relación con la protección de los derechos de la comunidad gay y transexual[124].
10.1. Datos generales de la inmigración
El Reino Unido[125] es el tercer Estado con mayor población de la Unión Europea (con 61.383.000 habitantes en el año 2008[126]). Según datos de la ONU[127], la población inmigrante ascendió en este Estado, en 2005, a los 5.408.000 personas (lo que supone un 8,982% de su población total).
Como consecuencia de su pasado colonial, el Reino Unido siempre ha recibido un importante flujo migratorio. Tras el ocaso del Imperio, los súbditos de las antiguas colonias británicas («Commonwealth») fueron considerados ciudadanos británicos y se les otorgó el derecho a obtener un pasaporte británico. No obstante, éstos, en general, no han adquirido, por ello, un derecho de libre entrada y permanencia en el país.
La «UK Border Agency» es la agencia gubernamental responsable de asegurar las fronteras del Reino Unido y, por lo que aquí respecta, de controlar la inmigración que llega a este Estado, respondiendo, por otro lado, a las peticiones de entrada y residencia, nacionalidad y asilo.
El Reino Unido mantiene una estricta política en materia de inmigración. En este sentido, junto a Irlanda, es el único Estado miembro que no participa en el “sistema Schengen”, al no querer suprimir ningún tipo de control de seguridad en sus fronteras interiores con el resto de Estados pertenecientes al espacio europeo[128].
10.2. Derechos reconocidos a las personas inmigrantes
La población extranjera residente en el Reino Unido, categoría de la que se excluyen los ciudadanos británicos[129] y los nacionales de los Estados miembros (en todo lo que sea contrario al Derecho Europeo), queda sujeta al Derecho de este Estado y bajo la protección de sus Tribunales.
La población extranjera no podrá votar en las elecciones (los ciudadanos europeos sí podrán hacerlo en los comicios locales y europeos), ser miembros del Consejo Privado de su Majestad o de alguna de las Cámaras del Parlamento, así como ingresar en las Fuerzas Armadas o en la función pública. Toda la población inmigrante que se encuentre bajo esta jurisdicción se beneficiará de la aplicación del CEDH, de la HRA, así como de la «Race Relations Act» de 1976 (por la que se impide cualquier tipo de discriminación por razón de nacionalidad)[130].
10.3. Derechos de inmigrantes en situación irregular
La población inmigrante tiene derecho a apelar, en régimen de igualdad, las resoluciones administrativas en materia de inmigración ante unos «tribunals» especializados[131].
El Reino Unido está obligado, por otro lado, a respetar la normativa internacional en materia de protección de los refugiados y derecho de asilo (Convención de Ginebra de 1951)[132], así como la CEDH y el Derecho Europeo, de cara a ordenar la entrada, deportación, extradición o expulsión de su Estado de la población inmigrante en situación irregular[133].
10.4. Políticas de integración
Mientras Francia optó por una política de «asimilación» (de igualdad formal estricta de todos sus ciudadanos, integrándolos en los esquemas de atención generalistas diseñados para el conjunto de la población), el Reino Unido se decantó por una política de «reconocimiento de la diversidad» (con conceptos como “multiculturalismo”, “minorías étnicas” o “heterogeneidad”).
El Reino Unido ha establecido múltiples mecanismos de cara a la integración de estas comunidades, fundamentalmente a través de la Administración local, y ha reprimido cualquier forma de discriminación con respecto a las mismas, otorgándoles una protección especial en razón a sus particulares características[134]. En este sentido, la ya mencionada «Equality Act» supone un claro ejemplo de esta forma de actuar.
Resumen: El presente trabajo pretende analizar las claves del singular sistema constitucional del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y estudiar las interrelaciones de este sistema con el ordenamiento jurídico de la Unión Europea, en línea con los planteamientos formulados por el Profesor Peter Häberle en torno a un Derecho Constitucional Europeo.
El artículo pivota sobre los siguientes ejes: regulación en materia de derechos fundamentales y límites de estos derechos, fuentes del Derecho, relaciones entre ordenamientos, jurisdicción constitucional, forma de gobierno, organización judicial, distribución territorial del poder, perspectiva de género e inmigración.
Palabras clave: Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Unión Europea, derechos fundamentales y limitación de derechos fundamentales, fuentes del Derecho, relaciones entre ordenamientos, jurisdicción constitucional, forma de gobierno, organización judicial, distribución territorial del poder, género e inmigración.
Abstract: In this paper the author proposes to analyze the essential characteristics of the constitutional system of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and to study the interaction of this system with the European Union law, in line with the ideas formulated by Professor Peter Häberle concerning an European Constitutional law.
This research considers the following topics: regulation of fundamental rights and limitations of fundamental rights, sources of law, legal orders, constitutional jurisdiction, form of government, legal organization, territorial distribution of power, gender and immigration.
Key words: United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, European Union, fundamental rights and limitations of fundamental rights, sources of law, legal orders, constitutional jurisdiction, form of government, legal organization, territorial distribution of power, gender and immigration.
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[*] Este informe se llevó a cabo, en el verano del año 2010, en el marco de una estancia de investigación, como Visiting Scholar , en el Centre for European Legal Studies de la Universidad de Cambridge y en el Centre of European Law del King's College de Londres. Quiero manifestar mi más profundo agradecimiento a sus respectivos co-directores: los Profesores Catherine Barnard y Andrea Biondi. También quiero agradecer el vital y acertado apoyo prestado por el Investigador Giuseppe Martinico.
[1] Para un estudio en profundidad del tratamiento constitucional de los derechos humanos en este Estado, vid. M. MARSALS I FERRET, «Una constitución en evolución: control de los poderes públicos y protección de los derechos humanos en el Reino Unido. A propósito de la sentencia del TEDH Hatton and Others vs UK», en La justicia administrativa: libro homenaje al Prof. Dr. D. Rafael Entrena Cuesta (Coord. Mª J. MONTORO CHINER), 2003, pp. 135-170.
[2] El Reino Unido es miembro fundador del Consejo de Europa. Aunque la CEDH se aplica en este Estado desde el año 1951, hasta 1998 este Tratado no se incorporó plenamente a su Derecho interno.
[3] M. MARSALS I FERRET, «Una constitución…», op. cit., p. 156.
[4] De 144 casos presentados ante el TEDH entre los años 1966 y 1990, 37 tuvieron como protagonista al Reino Unido. Asuntos que demostraron que la Administración sí gozaba de privilegios en el ordenamiento británico y que era insuficiente el control que la Justicia podía realizar de la actuación administrativa.
[5] Las medidas gubernamentales en materia de orden público y lucha contra el crimen (especialmente, antiterrorista), junto a una creciente falta de confianza en la labor de los Tribunales en la protección de las libertades civiles de sus ciudadanos, llevó a plantearse la aprobación de un texto que “trajese estos derechos a casa”.
[6] El Parlamento británico, aunque no estaba obligado a ello, aprovechó la ocasión para prohibir formalmente –pues de facto ésta ya no era de aplicación– la pena de muerte en el Reino Unido también para el ámbito militar.
[7] Para un estudio en profundidad de la protección que estas normas otorgan a los derechos fundamentales en el Reino Unido, vid. C. MURPHY, «Report on the UK and Ireland», en The National Judicial Treatment of the ECHR and EU Laws. A Comparative Constitutional Perspective (Eds. G. MARTINICO & O. POLLICINO), Europa Law Publishing, Groningen, 2010, en esp., pp. 493 y ss. Allí se analizan los asuntos Malone , R v Special Adjudicator ex parte Ullah o Scoppola .
[8] La HRA afecta al Gobierno central y a las autoridades locales. El Gobierno y el Parlamento escocés y galés, creados tras la devolution, no tienen capacidad para llevar a cabo ninguna medida que contradiga lo dicho en la HRA.
[9] La HRA no sólo goza de un efecto vertical, sino también horizontal. Prueba de ello son algunos de los casos en los que se ha aplicado la misma en los últimos años. Uno de los más mediáticos, versó sobre el derecho a la intimidad: Mosley v News Group Newspapers Limited , de 2008.
[10] Para un análisis de las 25 declaraciones de incompatibilidad con la HRA detectadas en el Reino Unido, vid. J . BEATSON, S. GROSZ, T. HICKMAN, R. SINGH, & s. PALMER, Human Rights: Judicial Protection in the United Kingdom, Sweet & Maxwell, London, 2008, en esp. p. 522. En todos los casos en los que se ha presentado esta incompatibilidad con la HRA , se ha procedido a la modificación por el Parlamento de la legislación puesta en tela de juicio. Lo que para algunos autores, como expone MURPHY, sería un signo de la posible existencia ya, al menos en ciernes, de una convención constitucional que obligase a este respecto al Parlamento.
[11] El Partido Conservador, hoy en el poder, barajaba, en 2009, ante la falta de apoyo a esta norma por parte de la ciudadanía, la sustitución de la HRA por una nueva “ British Bill of Rights ”.
[12] M. MARSALS I FERRET, «Una constitución…», op. cit., p. 168 a 170.
[13] Protocol 7 on the application of Charter of Fundamental Rights of the European Union to Poland and to the United Kingdom .
[14] Para un análisis exhaustivo de este Protocolo, vid. C. BARNARD, «The ‘Opt-Out' for the UK and Poland from the Charter of Fundamental Rights: Triumph of Rhetoric over Reality?», en The Lisboan Treaty . Eu Costitutionalism without a Constitutional Treaty? , Springer, Viena, 2008, pp. 257 y ss.
[15] Este derecho queda sometido a las modalidades y las limitaciones impuestas por las legislaciones o prácticas nacionales. En el Reino Unido, en lo que se conoce como régimen de inmunidad , los sindicatos pueden ir a la huelga, sin ser procesados por ello, siempre y cuando justifiquen que promueven ésta al amparo de una de las causas tasadas como trade dispute [contempladas en la s.244(1) Trade Union Labour Relations (Consolidation)Act , de 1992] y siguiendo el procedimiento establecido para ello. El Derecho comunitario, por el contrario, legitima la llamada a la huelga, debiendo justificar los Estados, en este caso, porqué limitan este derecho.
[16] STEDH de 17 de septiembre de 2009, Scoppola v Italy (No. 2) , párrafos 105 a 109.
[17] Imprescindible la consulta de la vasta obra a este respecto de los profesores Peter HÄBERLE y Francisco BALAGUER CALLEJÓN.
[18] Thoburn v Sunderland City Council [2002] EWHC 195.
[19] Crichel Down es tal vez una de las granjas más conocidas de Inglaterra. Esta finca, incautada durante la Segunda Guerra Mundial por la aviación militar inglesa, no fue devuelta a su legítimo propietario tras el final de esta contienda, siendo objeto de una serie de presuntos supuestos de favoritismo por parte de funcionarios ministeriales. El caso alcanzó una gran notoriedad pública gracias a la labor que a este respecto llevó a cabo el parlamentario Sir Oliver Franks. Este curioso asunto es abordado por R. GIBBARD, Whose land was it anyway? The Crichel Down Rules and the sale of public land , p. 3, on line en: www.reading.ac.uk/LM/LM/fulltxt/0102.pdf
[20] Como se puso de manifiesto en el asunto R v PCA, Ex Parte Dyer , de 1994.
[21] Inglaterra ha sido divida en tres áreas, en cada una de las cuales opera uno de estos Obudsmen . Todos ellos pertenecen a la Commission for Local Administration in England , cuerpo de comisarios establecido bajo la Local Government Act , de 1974.
[22] En Gales, el Public Services Ombudsman for Wales , en Escocia, el Scottish Public Services Ombudsman y, en Irlanda del Norte, el Northern Ireland Ombudsman .
[23] Sobre este singular carácter de la Constitución británica, vid. SCARMAN: «Why Britain Needs a Written Constitution», Charter 88 Sovereignty Lecture (20 de julio de 1992), on line en: http://www.unlockdemocracy.org.uk/
[24] Un listado de estas fuentes constitucionales lo recoge GIUSSANI, E.: Constitutional and Administrative Law , Thomson-Sweet&Maxwell, London, 2008, pp. 23 y ss.
[25] Statutes relativos a la estructura del Reino Unido ( Union with Scotland Act 1706 , Union with Ireland Act 1800 , European Communities Act 1972 , Scotland Act 1998 y Governance of Wales Acts 1998 y 2006 ), reguladores de los tres órganos del Estado ( Magna Carta 1215 , Bill of Rights 1689 , Act of Settlemnt 1700 , Parliament Acts 1991 y 1949 , House of Commons Disqualification Act 1975 , House of Lords Act 1999 y Constitutional Reform 2005 ), así como reguladores de las relaciones entre el Estado y sus ciudadanos [ The Reform Acts (Representation of the People Acts 1832, 1867, 1884, 1983) , Police and Criminal Evidence Act 1984 , Prevention of Terrorism Acts 1975-89 y 2005, Terrorism Act 2000 , Human Rights Act 1998 , Freedom of Information Act 1998 ].
[26] El Reino Unido entró en la Unión Europea en 1973, tras la ratificación del Tratado de adhesión a las Comunidades Europeas, de 22 de diciembre de 1972, y la aprobación por el Parlamento británico de la European Communities Act , de 1972.
[27] Éstas no pueden ser demandas ante los Jueces y Tribunales, pero sí pueden ser exigidas por los órganos constitucionales.
[28] Una obra clásica de referencia para el estudio del ordenamiento constitucional inglés es DICEY: Study of the Law of the Constitution , Macmillan, London, 1959 (10 ed.).
[29] Desde finales de los noventa, la Constitución del Reino Unido se ha visto profundamente reformada: dotando de una mayor autonomía a las naciones que componen el Estado, reformando la composición de la Cámara de los Lores, incorporando el CEDH al Derecho nacional o creando la Supreme Court . Para un análisis de este nuevo marco constitucional, vid. LEYLAND, P.: The Constitution of the United Kingdom: A Contextual Analysis, Hart Publishing, 2007.
[30] Se agrupan en tres categorías: Public Bills (de alcance general), Private Bill (centrados en derechos de carácter privado) e Hybrid Bill .
[31] En relación con el procedimiento legislativo inglés, vid. O. H. PHILLIPS, & P. JACKSON, Constitutional and Administrative Law , Sweet & Maxwell, London, 2001, pp. 242 y ss. Nos remitimos también a la imprescindible obra de M. ZANDER, The Law Making Process , Cambridge University Press, 6ª ed., 2004.
[32] En la Cámara de los Lores, el Committee of the Whole House o el Grand Committee . En la Cámara de los Comunes, el Public Bill Committee , integrado por entre 16 y 50 miembros, o el Committee of the Whole House , solo para aquellos proyectos muy relevantes para el Estado.
[33] El Presidente de la Cámara ( Speaker ) puede señalar qué enmiendas serán discutidas y cuáles no, por haber sido ya abordado su debate en el comité correspondiente.
[34] La formula de sanción regia presenta el siguiente tenor literal: « BE IT ENACTED by the Queen's most Excellent Majesty, by and with the advice and consent of the Lords Spiritual and Temporal, and Commons, in this present Parliament assembled, and by the authority of the same, as follows [···]».
[35] Todo ello siempre que el proyecto en cuestión hubiera sido enviado a la Cámara de los Lores, al menos, con un mes de antelación al fin del periodo de sesiones, que el texto no hubiera sido originariamente presentado por los propios Lores, que no pretenda alargar la duración de la legislatura más allá de los cinco años previstos o que no se trate de una Private Bill . Estos mecanismos se acentúan aún más en materia económica. Tradicionalmente, los Comunes han tenido un papel preeminente en los temas relativos a las finanzas públicas, pudiendo vetar en este campo la actuación de los Lores.
[36] Estos instrumentos se rigen por la Statutory Instruments Act , de 1946.
[37] Hay tres comités que tienen asignado un papel de revisión general de todos estos instrumentos reglamentarios: el Joint Committee on Statutory Instruments (de ambas Cámaras) y el Commons' Select Committee on Statutory Instruments (de los Comunes). Todos ellos se ocupan, en parecidos términos, de analizar los aspectos técnicos del proyecto. Estos comités alertarán al Parlamento cuando detecten que una norma reglamentaria pretende imponer costes a las finanzas públicas, hace un uso inesperado o, simplemente, ultra vires de los poderes conferidos o parece que contiene errores. Por su parte, el House of Lords Committee on the Merits of Statutory Instruments considera, ya sí, el contenido más político de la norma reglamentaria. Por ejemplo, si no implementa adecuadamente el Derecho Comunitario.
[38] El negative resolution procedure es el procedimiento más común de control de estos instrumentos reglamentarios en el Reino Unido. Un borrador del proyecto de norma reglamentaria es depositado en el Parlamento de Westminster durante cuarenta días, a la espera de que una de las Cámaras muestre su posible desaprobación al mismo (a través de una moción, anulándolo). Si la moción prospera, será revocado el instrumento regulatorio por la Reina a través de una Order-in-Council .
[39] El affirmative resolution procedure , por el contrario, es un procedimiento de control que sólo afecta a un 10% de los instrumentos reglamentarios aprobados por el Gobierno británico. Estamos ante una forma de control mucho más exigente. Aquí se requiere la aprobación expresa, y ya no la ausencia de una decisión en contra, por parte de cada una de las Cámaras. Este procedimiento se usa en instrumentos reglamentarios políticamente “controvertidos”. La propia parent Act , acta “madre” en la que se funda la norma reglamentaria, puede exigir esta aprobación expresa.
[40] Para un análisis más exhaustivo de los controles parlamentarios sobre esta legislación delegada, vid. O. H. PHILLIPS, & P. JACKSON, Constitutional and Administrative Law , op. cit., pp. 672 y ss.
[41] De todo ello se ocupan: A. W. BRADELEY, & K. D. EWING, Constitutional & Administrative Law , Pearson, London, 2011, pp. 624 y ss.
[42] Algunos de estos instrumentos no quedan sujetos al control del Parlamento, como las Commencement Order , a través de las que el Gobierno fija, siguiendo el mandato de la propia ley de referencia, la fecha en la que ésta comenzará a desplegar sus efectos.
[43] El Gobierno depositará su propuesta ante el Parlamento, durante sesenta días, para su consideración por el Joint Committee of both Houses on Human Rights . A la luz de dichas consideraciones, el Gobierno registrará un nuevo proyecto de Remedial Order ante el Parlamento, por otros sesenta días, para su estudio por el Joint Committee . Este proyecto se presentará a ambas Cámaras para su aprobación. Un procedimiento de emergencia permite que la Remedial Order se apruebe directamente, teniendo lugar el debate preceptivo con posterioridad a su aprobación. No obstante, si en los 120 días siguientes a su aprobación ésta no consigue el visto bueno parlamentario, cesarán sus efectos de inmediato.
[44] Por ejemplo la Regulatory Reform (Sunday Trading) Order , del año 2004, re-legalizando la venta de methylated spirits los sábados por la noche y los domingos.
[45] El Gobierno elaborará un borrador, que consultará con las organizaciones interesadas, a las que esta medida puede afectar, y que depositará, junto con una memoria, ante el Parlamento, durante un período de sesenta días. Select Committees de ambas Cámaras debatirán la propuesta y examinarán, atendiendo a los criterios de necessary protection , la idoneidad de la consulta pública realizada, la entidad de las restricciones removidas, las implicaciones financieras del proyecto o su adecuación al Derecho Comunitario. El Gobierno tendrá que tener en cuenta los informes de dichos comités y, si finalmente decide proseguir con la tramitación de la order , presentará un nuevo borrador ante el Parlamento para que éste sea votado por ambas Cámaras.
[46] Una interesante descripción del ordenamiento británico, la ofrece A. TORRE, «Il Regno Unito», en Diritto costituzionale comparato (Dirs. P. CARROZA, A. DI GIOVANE y F. FERRARI), Laterza, 2010, pp 61 y ss.
[47] Fue despojado de esta función por la Constitutional Reform Act , de 2005. El Lord Chancellor ocupa el segundo puesto entre los Ministros de la Corona. Custodia el Gran Sello Real, asegura el funcionamiento eficiente y la independencia de las Cámaras y desempeña el puesto de Secretario de Estado para la Justicia. En relación con estos cambios constitucionales, recomiendo la lectura de la ponencia pronunciada en la Squire Law Library , con motivo de su primer centenario (el 3 de marzo de 2004), por Lord WOLF: «The rule of law and a change in the Constitution», Cambridge Law Journal , n. 63(2), Julio 2004, pp. 317–330.
[48] Es más, las leyes del Parlamento de Westminster pueden regular cualquier materia que afecte al Reino Unido, aunque la misma hubiera sido ya objeto de devolution .
[49] Sí se acepta una interpretación acorde de la Ley con los derechos reconocidos por el common law , siempre que ésta no establezca lo contrario.
[50] Todo este modelo constitucional ortodoxo queda obsoleto al enfrentarse a las necesidades que conllevan nuestros actuales Estados del Bienestar. Por ello, en la actualidad, a la doctrina del ultra vires , como causa de control de la actuación de la Administración , hemos de sumar los supuestos de ilegalidad, irracionalidad e incorrección procedimental. Para un análisis de la judicial review en este ordenamiento, vid. M. MARSALS I FERRET, «Una constitución en movimiento…», op. cit., pp. 142 y ss.; y D. DE PRETIS, « La Giustizia Amministrativa », en Diritto Amministrativo Comparato (Dir. G. NAPOLITANO), Giuffrè, Milano, 2007, en esp., pp. 286 y ss.
[51] Para un estudio en profundidad de este asunto, vid. E: GARCÍA DE ENTERRÍA, «El fin del caso Factortame . La responsabilidad patrimonial final del Reino Unido», Revista de Administración Pública , n. 145 (Enero-abril, 1998), pp. 117 y ss.
[52] La Sentencia de la Divisional Court , de 31 de julio de 1997, por la que se condena al Reino Unido a reparar la integridad de los daños producidos por esta normativa, así como la Sentencia de la Cámara de los Lores Equal Opportunities Commission , de 3 de marzo de 1994, son ejemplos, claros y evidentes, de cómo los Tribunales ingleses han asimilado con resolución y firmeza su papel de “enjuiciadores” de la Ley. En este sentido, vid . I. DEL GUAYO CASTIELLA, Judicial Review y Justicia Cautelar , Marcial Pons, Madrid, 1997 o E. GARCÍA DE ENTERRÍA, «Un paso capital en el Derecho Constitucional Británico: El poder de los jueces para enjuiciar en abstracto y con alcance general las Leyes del Parlamento por su contradicción con el Derecho Comunitario (Sentencia Equaal Opportunities Commission de la Cámara de los Lores de 3 de marzo de 1994)», Revista de Instituciones Europeas , n. 21 (1994), pp. 739-40.
[53] Este Act de 1972 señala, en su section 2 (I) , que todos los « rights, powers, liabilities, obligations and restrictions » nacidos a raíz de los Tratados son vinculantes dentro del Reino Unido « without further enactment ».
[54] Vid. C. MURPHY, «Report on the UK and Ireland», op. cit., en esp., pp. 484 y ss. Para este autor, los términos de este “contrato” no eran claros para los parlamentarios británicos, por lo que su consentimiento estaba “viciado”.
[55] Esta interpretación, a manos de Lord Bridge, afirmando la supremacía del Derecho Europeo frente al interno, modificaba la doctrina anterior mantenida por los Tribunales británicos, para quienes la aplicación del Derecho Europeo no podía nunca implicar « enable or constrain a British court to distort the meaning of a British statute » (es decir, no podía ir contra legum ). Vid. el asunto de la Appeal Court n. 618, Duke v GEC Reliance Ltd , de 1988, pp. 639 a 640.
[56] En el año 2002, en el asunto Thoburn , LAWS expresa que los Tribunales pueden cuestionar la validez de las normas aprobadas por el Parlamento. En concreto, en relación con el Derecho Europeo, afirma lo siguiente: «In the event, which no doubt would never happen in the real world, that a European measure was seen to be repugnant to a fundamental or constitutional right guaranteed by the law of England, a question would arise whether the general words of the European Communities Act 1972 were sufficient to incorporate the measure and give it overriding effect in domestic law». Vid . Thoburn v Sunderland City Council , asunto desarrollado, en 2002, ante la High Court de Inglaterra y Gales y, en 2003, ante la Queen's Bench .
[57] Vid. C. MURPHY, «EC Law in Britain After the Human Rights Act 1998: To Review or Not to Review», University College Dublin Law Review Symposium Edition , n. 45 (2007).
[58] La relación que el Reino Unido ha mantenido con la Unión Europea se ha calificado, con acierto, como de “euroescéptica”. Este Estado siempre ha mirado con un cierto recelo al resto de naciones del “Continente” y a la propia Unión: por el miedo a perder su moneda, a tener que seguir los dictados de Bruselas en materia de política exterior, perdiendo su relación privilegiada con EE.UU., a ser despojada del control de su ejército y de sus suministros de petróleo, a tener que subir sus impuestos o a ver afectadas sus leyes en materia de asilo e inmigración.
[59] Su nacimiento se contempla en la Parte 3 de la Constitutional Reform Act , de 2005. Su actividad dio comienzo el 1 de octubre de 2009. Es abordado por A.W. BRADELEY, & K.D EWING, Constitutional & Administrative Law , op. cit . , p. 365.
[60] En el ámbito del Derecho Penal, sin embargo, la High Court of Justiciary , continúa siendo la máxima instancia judicial de la nación escocesa.
[61] Desde 2003, se entendió que era necesario hacer más explícita la –a veces incomprendida– separación existente entre las funciones judiciales y legislativas llevadas a cabo por los Lores.
[62] Los Lores entendieron, en contra del juicio de los recurrentes ( la Alianza del Campo ), que los arts. 28 y 49 TCE, relativos a la libre circulación de mercancías y a la libre prestación de servicios dentro de la Unión Europea , no se oponían a la polémica prohibición parlamentaria, en Gales e Inglaterra, de la caza del zorro con perros. A este respecto, esgrimieron que el Derecho comunitario contemplaba una excepción para este tipo de supuestos, expuesta, entre otros asuntos, en el caso Omega : la existencia de razones de orden público, de una moral social. Para Lord Bingham, la cruel muerte de estos animales, por pura diversión, por “deporte”, infringía valores fundamentales del ordenamiento británico. Por todo ello, el recurso no prosperó y, como era clara la postura del TJUE a este respecto, no se entendió necesario plantear una cuestión prejudicial. Esta Sentencia fue publicada, el 29 de noviembre de 2007, en el Boletín de la Cámara de los Lores, on line en: http://www.publications.parliament.uk/
[63] Criterios esgrimidos por Lord Denning en Bulmer v Bollinger [1974] Ch 401.
[64] Customs and Excise Commissioners v ApS Samex [1983] 1 All ER 1042; R. v. International Stock Exchange ex parte Else [1993] QB 534.
[65] La mayoría de sus integrantes –en torno a 500, aunque, lógicamente, no todos asisten a las mismas sesiones– pertenecen (o han pertenecido) a la Cámara de los Comunes o a la Cámara de los Lores. También se dan cita en este Consejo diversos miembros de la Iglesia de Inglaterra, los Presidentes de los Parlamentos Nacionales o representantes de algunos Estados de la Commonwealth .
[66] El que fuera Tribunal Supremo del Imperio Británico es ahora la máxima instancia judicial de apelación para los Territorios Británicos de Ultramar, las Dependencias de la Corona y algunos Estados de la Commonwealth .
[67] Para un análisis exhaustivo y actual de estas prerrogativas, vid . A.W BRADELEY,. & K.D EWING, Constitutional & Administrative Law , op. cit . , p. 233 y ss. o E. GIUSSANI, Constitutional and Administrative Law , op. cit., pp. 227 y ss.
[68] Se espera, lógicamente, que designe a aquél que cuente con la mayoría de la Cámara. No obstante, pueden plantearse problemas a la hora de tomar esta decisión cuando, por ejemplo, esta mayoría parlamentaria no esté clara o cuando el Primer Ministro dimita por razones de salud o de cualquier otra índole.
[69] Se entiende aquí, del mismo modo, que el Monarca no se puede negar a sancionar con su firma aquello que ha aprobado el pueblo soberano en Westminster.
[70] Algunos autores, como DICEY [citado por E. GIUSSANI, Constitutional and Administrative Law , op. cit., p. 230], se preguntan si la Reina podría ejercitar esta prerrogativa aún en contra de la voluntad del Premier cuando, a su juicio, hubiese una contrastada discrepancia entre la voluntad de la Cámara y la del “electorado”.
[71] Existe un debate abierto –que resurgió con fuerza con ocasión del despliegue de tropas en Irak– acerca del control al que han de someterse estas prerrogativas (que, en todo caso, han de respetar lo establecido en los statutes , en virtud del principio De Keyser ). Se ha cuestionado si su ejercicio ha de seguir asignado en exclusiva al Ejecutivo, estudiándose una posible reforma legislativa que permita, en asuntos como éste, una mayor participación del Parlamento. En este sentido, vid. el documento elaborado por el Ministerio de Justicia: The Governance of Britain – Review of the Executive Royal Prerogative Powers , octubre de 2009, on line en: http://www.justice.gov.uk/publications/docs/royal-prerogative.pdf
[72] Vid. B. PENDÁS GARCÍA, «Sobre la formación doctrinal del régimen parlamentario inglés», Revista española de derecho constitucional , n. 69 (2003), pp. 409-419.
[73] Me gustaría destacar las palabras con las que TORRE describe este sistema: « un sistema grossolano e ben lontano dalla perfezione democratica, ma all'atto pratico si rivela estremadamente efficace nel produrre condizioni di concreta governabilità del paese », en su capítulo «Il Regno Unito», op. cit., p. 82. En la fecha de cierre de este artículo, la continuidad de este sistema iba a ser objeto de referéndum.
[74] Cada distrito electoral ( constituency ) –de los 645 en los que está dividido el Reino Unido, tras la reducción del número de miembros en representación de Escocia– elige por mayoría simple, no absoluta, a un miembro del Parlamento (MP). Cuando un diputado se retira o fallece, se celebran elecciones parciales en su distrito ( by-election ).
[75] El Labour Party nació en el año 1906, en torno a las clases intelectuales londinenses, la clase obrera manufacturera de Yorkshire o las grandes instalaciones industriales escocesas. Este partido dio un gran impulso al welfare state británico.
[76] Conservadores y laboristas perpetúan hoy el histórico dualismo entre whigs (hoy Liberal Party ) y tories (los conservadores) que caracterizó el siglo XVIII inglés.
[77] De acuerdo con G. DE VERGOTTINI, Derecho Constitucional Comparado , Editorial Universidad, Argentina, 2005 [Traducción de C. Herrera], p. 542. Recomiendo también la lectura de su trabajo: «La forma de gobierno de oposición garantizada», Revista de estudios políticos , n. 9 (1979), pp. 5-42.
[78] Estos tres partidos (conservadores, liberales y laboristas) alcanzaron 620 de los 650 escaños de la Cámara de los Comunes en las últimas elecciones británicas. El resto de escaños se repartió entre partidos de índole “nacionalista”: el Partido Nacional Escocés, el Partido de Gales; y, por Irlanda del Norte, el Partido Unionista Democrático, el Partido Socialdemócrata y Laborista, el Partido Unionista del Ulster y el Sinn Féin.
[79] El listado de Ministros y sus responsabilidades se puede consultar en la web del Cabinet Office : http://www.cabinetoffice.gov.uk/
[80] La Oposición (el Secretario General y su Shadow Cabinet ) se sientan en los bancos en frente de los Ministros del Gobierno. El Speaker (Presidente de la Cámara ) toma asiento en el centro de la Cámara , desde donde mantiene el orden durante los debates.
[81] Estas dos Cámaras forman una pirámide en cuyo vértice se encuentra la Corona ( Queen in Parliament ).
[82] La Cámara de los Lores puede imponer un veto suspensivo, por un período máximo de un año, sobre las leyes remitidas por los Comunes. La Parliament Act de 1911 permite a la Cámara de los Comunes, en determinadas circunstancias, sacar adelante un proyecto de ley aún en contra de la voluntad de los Lores.
[83] Hasta 1999, el derecho a formar parte de la Cámara de los Lores como Lores Temporales era exclusivamente hereditario ( hereditary peerage ). Tras sucesivas reformas, en la actualidad son sólo dos los miembros por herencia que quedan en esta Cámara. La Cámara de los Lores –hasta el siglo XIX, considerada como la Cámara más poderosa del Parlamento– ha sido tradicionalmente cuestionada por su anacronismo.
[84] Hoy en día las funciones de la Cámara de los Lores son muy reducidas, sobre todo tras la entrada en funcionamiento de la mencionada Supreme Court , que le ha despojado de sus tradicionales funciones judiciales. Me remito al artículo de C: CUETO NOGUERAS, de: «El principio de la separación de poderes en el sistema político británico: la reforma de la Cámara de los Lores», Jueces para la democracia , n. 40 (2001), pp. 88-100.
[85] E. GIUSSANI, Constitutional and Administrative Law , op. cit., pp. 215 y ss.
[86] Para el estudio de esta institución, es fundamental la consulta de la obra de V. BOGDANOR, Devolution in the United Kingdom , Oxford Paperbacks, 2001.
[87] Aunque a menudo es frecuente denominar a este Estado por el nombre de la isla que comprende la mayor parte de su territorio, lo cierto es que el término Gran Bretaña no integra a la totalidad del territorio del Reino Unido, pues excluye a Irlanda del Norte.
[88] Entre otros, vid. O. H. PHILLIPS, & P. JACKSON, Constitutional and Administrative Law , op. cit., pp. 767 y ss.
[89] Los reinos de la Commonwealth son monarquías constitucionales que han adoptado, con un carácter marcadamente simbólico, a la Reina de Inglaterra como su Jefe del Estado. El Monarca es representado en estos países por un Gobernador General, designado por el respectivo Primer Ministro, aunque nombrado oficialmente por la Reina. Tanto el Gobernador General como el propio Monarca carecen, como es lógico, de un verdadero poder político. Su papel es básicamente protocolario.
[90] La commonwealth es una organización internacional, compuesta por 54 Estados independientes, que, con la excepción de Mozambique y Ruanda, comparten lazos históricos con el Reino Unido, al haber sido otrora parte del extinto Imperio Británico. A este respecto, vid. A.W. BRADELEY, & K.D EWING, Constitutional & Administrative Law , op. cit., pp. 320 y ss.
[91] Los territorios británicos de ultramar son catorce territorios que pertenecen al Reino Unido, pero que no se integran dentro de este Estado. Estos territorios tienen sus propios Gobiernos que los administran, quedando en manos del Reino Unido “sólo” su defensa y sus relaciones exteriores y comerciales. El Monarca designa en cada uno de estos enclaves a un Gobernador, encargado de la seguridad del territorio y de ejercer de interlocutor entre éste y el Gobierno británico.
[92] Aunque estas islas no forman parte del Reino Unido, sí se encuentran bajo la soberanía del Monarca, gozando sus ciudadanos de pasaporte británico. Por ello, y siempre en nombre de éste, el Gobierno británico gestiona sus relaciones exteriores y su defensa. El Parlamento británico tiene reservado el derecho para legislar sobre sus asuntos comunes, como son: defensa, servicio postal y telégrafos, derechos de propiedad intelectual o aviación civil.
[93] Gran parte de este modelo fue puesto en suspensión durante la era Thatcher, con el fin de no dar argumentos a favor de las reivindicaciones nacionalistas.
[94] Sus competencias abarcan todos los servicios esenciales para la comunidad: agua, red ferroviaria, electricidad, gas, hospitales, sistema escolar, prestaciones sociales y asistenciales, vivienda, planificación urbanística, recogida y tratamiento de residuos, parques, actividades deportivas, espectáculos y manifestaciones artísticas, museos, galerías de arte, bibliotecas, bomberos, protección de los consumidores, turismo, regeneración de la economía local o fomento del empleo. Para una información más detallada, vid . A . TORRE, «Il Regno Unito», op. cit . , pp 61 y ss.
[95] En relación con la política lingüística llevada a cabo en Gales, vid. P. MADGWICK, & P. RAWKINS, «The Welsh Language in the Policy Process», en P. MADGWICK, & R. ROSE, Understanding the United Kingdom: the Territorial Dimension in Government , Longmanns, Londres, 1982.
[96] Gracias al descubrimiento, en 1971, de yacimientos de petróleo en el Mar del Norte.
[97] En cualquier caso, por su propio devenir histórico, no son equiparables las reivindicaciones planteadas por ambas naciones. Mientras en Gales hubo una temprana absorción por parte de la Corona inglesa, ya en el siglo XIII, asimilándose política y jurídicamente con Inglaterra, lo que ratificaron las Act of Union de 1536 y 1543; en Escocia, donde la unión de Coronas tuvo lugar en el año 1603, lo que se llevó a cabo fue una verdadera negociación política con Inglaterra, que culminó con la firma de la Act of Union de 1707, en términos casi “federales”.
[98] El Scottish Executive y el Scottish Parliament , en Escocia; y el Welsh Assembly Government (introducido por la Government of Wales Act 2006 ) y la National Assembly for Wales , en Gales.
[99] Tras la devolution de 1998, las competencias de dicha oficina (en materia de agricultura, educación, desarrollo económico y finanzas, industria, sanidad, transporte o medio ambiente) se traspasaron a la National Assembly for Wales . La Welsh Office fue reemplazada por la Wales Office (a su frente se encuentra el Secretary of State for Wales ). Este departamento es el encargado de velar por el correcto desarrollo del proceso de devolution en Gales, de ejercer de interlocutor entre el Gobierno británico y esta nación, así como de gestionar aquellas materias aún en manos del Estado británico.
[100] Tras traspasarse gran parte de sus competencias al Scottish Parliament , la Scottish Office ha sido también reemplazada, en este caso, por la Scotland Office . Este departamento se estructura, organiza y funciona de un modo similar al galés.
[101] Este problema se ha cerrado en falso y ha puesto sobre la mesa la llamada West Lothian question : ¿por qué lo parlamentarios escoceses, sobre representados en Westminster, han de participar en las votaciones de aquellos asuntos que sólo afectan a la nación inglesa, si lo ingleses, y ellos mismos, ya no lo pueden hacer en aquellos asuntos que sólo afectan a Escocia? Muchas y variadas son las soluciones aportadas a este respecto. La actual coalición de Gobierno estudia la posibilidad de que los parlamentarios escoceses participen en la lectura y debate de las leyes inglesas, pero no lo hagan en su fase final de votación.
[102] De cara al estudio de la cuestión territorial en el Reino Unido, recomiendo vivamente la consulta del artículo de C. R. AGUILERA DEL PRAT, «Nacionalismos, partidos y devolution en el Reino Unido», Revista de Estudios Políticos , n. 71 (Enero-Marzo 1991), pp. 111 y ss.
[103] Estas Asambleas nacionales no podrán legislar en contra de lo dispuesto por el CEDH o por el Derecho Comunitario, así como tampoco vulnerar el núcleo de las propias Scotland o Wales Act . Algunas materias reservadas en exclusiva al Estado son, por ejemplo: policía, prisiones y sistema judicial, impuestos, defensa, seguridad nacional y asuntos exteriores.
[104] Podemos hacer mención a las siguientes: agricultura, pesca y desarrollo rural y forestal, patrimonio histórico, cultura, desarrollo económico, educación y formación, medio ambiente, prevención y actuación contra incendios, alimentación, sanidad y servicios sanitarios, autovías y transportes, vivienda, entes locales, la propia Asamblea Nacional, Administración pública, bienestar social, deporte y ocio, turismo, planificación urbana, protección contra inundaciones o defensa del galés.
[105] Para evitar este tipo de conflictos, a nivel político, se establecen diversos foros para coordinar posturas entre el Gobierno central y los devolved governments : el Joint Ministerial Committee , el British-Irish Council , el Memorandum of Understanding between the UK Government and the devolved administrations y los Bilateral Concordats between the Assembly Government and UK Government Departments .
[106] Tras la firma del Tratado Anglo-Irlandés, de 1921, creando el Estado Libre Irlandés, seis de los nueve condados que conformaban el histórico reino del Ulster, en el norte de la isla, pasaron a integrar la cuarta nación del Reino Unido: Irlanda del Norte.
[107] Huelga aquí hacer mención a la actividad terrorista del IRA o a sucesos tan desgraciados como los protagonizados por el ejército británico en el Bloody Sunday .
[108] Dos importantes hitos dentro de este proceso de paz fueron la firma del Tratado de Belfast (conocido como Good Friday Agreement ), en 1998, y el cese de actividades y desarme del IRA Provisional, en 2005.
[109] Irlanda del Norte vuelve a contar con un Parlamento ( Northern Ireland Assembly ) y un Gobierno ( Northern Ireland Executive ) propios. En esta nación también existe una estructura administrativa del Gobierno central: la Northern Ireland Office .
[110] La normativa en vigor amplía el abanico de supuestos recogidos en la anterior Emergency Powers Act , de 1920, con el fin de hacer frente a conflictos como los acaecidos en torno al suministro de petróleo, en el año 2000. Para un estudio más en profundidad de estas medidas, vid. A.W.BRADELEY, & K.D. EWING, Constitutional & Administrative Law , op. cit . , pp. 584 y ss.
[111] Esta normativa no sólo combate el terrorismo de corte más tradicional, también aborda el terrorismo de nuevo cuño implantado por grupos integristas radicales.
[112] En orden cronológico, esta cita anual se materializa en las siguientes leyes parlamentarias: la Terrorism Act , de 2000, la Anti-terrorism , Crime and Security Act , de 2001, la Criminal Justice Act , de 2003, la Anti-terrorism , Crime and Security Act , de 2001, la Prevention of Terrorism Act , de 2005, la Terrorism Act , de 2006, la Terrorism (United Nations Measures) Order , de 2006, la Counter-Terrorism Act , de 2008, la Coroners and Justice Act , de 2009, la Terrorism (United Nations Measures) Order , de 2009, y la Terrorist Asset-Freezing (Temporary Provisions) Act , de 2010.
[113] Por ejemplo, la Terrorism Act de 2006 permite la detención sin cargos de un sujeto por un máximo de 28 días, frente a las 24 hrs. previstas para el resto de delitos.
[114] Los abusos son múltiples y variados, y con frecuencia caen en el más absoluto de los absurdos: como la detención de una mujer en Dundee por ir caminando, en lugar de en bicicleta, por un carril bici cercano a una zona portuaria. Vid . «Two wheels: good. Two legs: terrorist suspect», Times (edición de 17 de octubre de 2005): http://www.timesonline.co.uk/tol/news/uk/article579334.ece
[115] Para un análisis más exhaustivo de esta respuesta, vid. A.W. BRADELEY & K.D. EWING, Constitutional & Administrative Law , op. cit . , pp. 589 y ss.
[116] Pasó por todas las instancias internas hasta llegar al TJUE: STJUE (Sala 4ª), de 29 de abril de 2010, M & Others v Her Majesty's Treasury , asunto C-340/08.
[117] Para un estudio más detallado de este (y otros) asuntos, así como de las interacciones entre el Derecho europeo y el nacional (inglés), en el marco de la lucha contra el régimen talibán, consúltese el acertado comentario de C. MURPHY, publicado en Common Market Law Review , n. 48 (2011), pp. 243 a 264.
[118] En todo caso, incluso en aquellos centros que permitan esta indumentaria (en especial, los llamados headscarves ), se debe velar siempre porque las alumnas no lleven la cara cubierta, ya que se entiende que ello iría en contra de la seguridad del propio centro, que no podría identificar a sus posibles intrusos.
[119] En este asunto se analiza si la prohibición a una alumna de llevar el jihab puede ser concebida como una violación de su derecho a la libertad religiosa. Los lores entendieron que no, que esta era una norma de convivencia que la propia alumna aceptó al matricularse en ese centro. En concreto, Lord Hoffman aludió al hecho de que esta alumna conocía perfectamente cuál era la política de ese centro en materia de uniformes (clara, pública y consensuada con la comunidad musulmana), permitiendo el shalwar kameeze pero no el jihab , por lo que podría haber optado por acudir a otra escuela, más conforme con su ideario, en lugar de matricularse en la luego recurrida. Vid . I.Mª BRIONES MARTÍNEZ,: «El uso del velo islámico en Europa. Un conflicto de libertad religiosa y de conciencia. Especial referencia a Francia, Alemania, Reino Unido, España e Italia», Anuario de Derechos Humanos , vol. 10 (2009), pp. 17 a 82.
[120] Al frente de este Departamento se encuentra la Secretary of State for the Home Department and Minister for Women and Equalities .
[121] A este respecto, levantó una gran polémica, por su dureza, el spot que, en 2009, promovió el colectivo Women's Aid para concienciar a la sociedad británica en esta lucha contra la violencia de género.
[122] Desde 2002, las cuotas de género electorales son voluntarias en el Reino Unido. Son cuotas de partido, no cuotas legisladas, que se focalizan sobre los aspirantes. Vid. el informe de M. L. KROOK: «Reino Unido: partidos políticos y reforma de cuotas», en Sistemas electorales de cuotas de género y su aplicación en Europa (Dirección General de Políticas Interiores. Parlamento Europeo), septiembre 2008, pp. 118 y ss.
[123] En materia de conciliación de la vida familiar y laboral, tuvo una gran repercusión en el Reino Unido el asunto Coleman vs. Attridge Law , donde el TJUE, partiendo de la Directiva 2000/78/EC, reconoce que puede suponer discriminación directa por motivos de discapacidad la sufrida en el trabajo por un progenitor que se ocupe de forma principal del cuidado ( carer ) del propio hijo discapacitado. Vid. S. NICCOLAI, «Derecho antidiscriminatorio, nuevos valores de convivencia y argumentación constitucional. Comentario de la Sentencia “Coleman vs Attridge Law”, c-303/06, del Tribunal de Justicia de la Unión Europea», ReDCE , año 6, n. 11 (Enero-Junio 2009), pp. 437-480 [Traducción de A. Aguilar Calahorro].
[124] Dos sentencias del TEDH condenaron a este Estado por violar en este sentido la CEDH: asunto Smith & Grady v. UK , de 2000, por expulsar, por su condición de homosexuales, a dos solicitantes del proceso selectivo a una plaza en las FF.AA. o el asunto Goodwin v. UK , de 2002, por negar su nuevo status sexual a un transexual. Los propios Lores también hicieron ver, en 2003, en el asunto Bellinger v. Bellinger , que la Matrimonial Causes Act , de 1973, era contraria a los derechos de la comunidad transexual, al no permitir el matrimonio de personas “reasignadas” a un nuevo sexo. Cfr. E. GIUSSANI, Constitutional and Administrative Law , op. cit. , en esp., p. 421.
[125] Para más información, vid. EUDO Citizenship Observatory: Country Report: United Kingdom (informe elaborado por C. SAWYER), noviembre 2009-junio 2010, on line en: http://eudo-citizenship.eu/
[126] El Reino Unido es el noveno Estado con mayor cantidad de inmigrantes del mundo. En este Estado reside el 2,898% del total de la población inmigrante del mundo. Vid. Population Estimates. Statistical Bulletin , 27 de agosto de 2009, on line en: http://www.statistics.gov.uk/pdfdir/pop0809.pdf
[127] United Nations, Department of Economic and Social Affairs: World Population Policies 2005 , marzo 2006.
[128] Para un análisis de este acuerdo, vid. C. BARNARD, The Substantitve Law of the EU. The Four Freedoms , Oxford University Press, Oxford, 2002 (1ª ed.), pp. 437 y 438.
[129] Vid . la British Nationality Act , de 1981 (así como sus sucesivas modificaciones). En ella, se distinguen diferentes categorías de ciudadanía británica, tales como: British citizens, British Overseas Territory Citizens o Commonwealth citizenz.
[130] Para un estudio más en profundidad de esta cuestión, me remito, de nuevo, a la obra de BRADELEY & EWING: Constitutional & Administrative Law , op. cit . , pp.395 y ss.
[131] Desde la Tribunals, Courts and Enforcement Act , de 2007, éstos reciben el nombre de First-tier Tribunal y Upper Tribunal.
[132] Los Tribunales británicos han tenido importantes pronunciamientos en este ámbito. Por ejemplo, R v IAT, ex p Shah [1999] 2 AC 629 o Fornah v Home Secretary [2006] UKHL 46, [2007] 1 AC 412.
[133] Entre otras, podemos hacer mención a las siguientes leyes del Parlamento de Westminster dictadas en los últimos años por el Reino Unido: Borders, Citizenship and Immigration Act , de 2009, Criminal Justice and Immigration Act , de 2008, o la Immigration, Asylum and Nationality Act , de 2006.
[134] Una interesante comparación entre el modelo francés y británico se puede encontrar en F. J. MORENO FUENTE, «La gestión de la diversidad en entornos urbanos. Límites de los discursos multiculturales y universalistas en el Reino Unido y Francia», Working Paper de la Unidad de Políticas Comparadas , abril 2006.