"ReDCE núm. 23. Enero-Junio de 2015"
Traducido del italiano por Augusto Aguilar Calahorro
"ReDCE núm. 23. Enero-Junio de 2015"
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Con el término crisis («κρίσις») los griegos antiguos solían indicar el acto de separación del grano de trigo de la paja y la cizaña[1]. Trasladado sobre el plano social, sin embargo, el término no presentaba la connotación negativa que (al menos en Europa) se le ha solido atribuir en nuestros días, sino que sencillamente, y más ascéticamente, se limitaba a expresar un momento en el que el devenir de las cosas (Heráclito), imponía la necesidad de realizar una elección entre diversas opciones posibles. Las fases de crisis se entendían, por tanto, como el preludio de transformaciones sociales en el tiempo y si por un lado podían suscitar miedo a cuantos tenían razones para temer la afirmación de un nuevo orden, por otro lado, se vivían como una irrenunciable oportunidad de cambio e impulso de la sociedad.
A la luz de estas consideraciones etimológicas sobre la génesis del término, la fase histórica que hoy atraviesa el mundo puede ser legítimamente interpretada como una “fase crucial” de la que emerjan estructuras internas más justas y equilibrios internacionales más sólidos y no hay razón para dudar que sea esta la razón que efectivamente prevalece en muchas partes de nuestro planeta (por ejemplo en el área de los llamados países BRICS[2]). Un momento, quizás acompañado de elecciones difíciles y de sacrificios, que preludie a un renacimiento.
Pero en Europa la orientación predominante es de desánimo y observa con pesimismo el momento de dificultad que acompaña las transformaciones como el triste presagio de un ineludible ocaso. Las razones de este desaliento, que en algunos casos se presentan como una depresión colectiva, son seguramente tan profundas que impiden su representación de forma exhaustiva. Diversamente a lo que ocurre en otros contextos de reciente emersión, a primera vista se puede decir sobre todo que hay en Europa una conciencia más definida sobre el dramatismo de los riesgos que acompañan a los procesos históricos de redefinición de los equilibrios: las tremendas (y relativamente frescas) imágenes de las dictaduras de los años treinta y las tragedias del segundo conflicto mundial obstaculizan una representación inocente y recuerdan a los europeos los costes del fracaso al determinar la respuesta a las nuevas cuestiones planteadas por la crisis[3]. En segundo lugar, la difusión del bienestar y las condiciones de comodidad que en el curso de las décadas pasadas han caracterizado a los sistemas sociales europeos hacen fácilmente comprensibles las razones de los que ven en la crisis más una amenaza que una posibilidad de renovación benéfica: la opinión pública del continente, evidentemente satisfecha por el nivel medio de vida europeo, tiene (prescindiendo del tono revolucionario que en algunos casos asumen sus reivindicaciones) interés en la conservación del status quo y, sin impedir los cambios impuestos por las nuevas fuerzas que reivindican la posibilidad de incidir sobre la escena internacional, se enfrenta a las novedades no deseadas y determinadas por el estado de crisis.
No obstante estos argumentos tienen un peso para nada secundario en la actitud de desaliento con el que Europa observa su situación; parece difícil negar que ésta actitud se deba a la insatisfacción provocada por las soluciones propuestas tanto a nivel nacional como supranacional. Ciertamente, las políticas económicas realizadas, bajo el impulso de la Unión europea y de las organizaciones económicas internacionales, por las instituciones estatales son consideradas por muchos como la primera causa de un progresivo deterioro de la situación del viejo continente y como la amenaza más grande para el futuro de Europa[4]: en opinión de la mayoría, la rigurosa política de control del gasto público produce efectos recesivos e impone a la administración pública una serie de vínculos que, a su vez, se traducen en una menor capacidad para afrontar las obligaciones constitucionales que éstas tienen frente a los ciudadanos.
Por tanto, con la intención de ofrecer una contribución al debate en el que se trata de comprender si Europa está siguiendo un camino acertado para salir de la crisis, el presente trabajo en un primer momento recorrerá el marco de los procedimientos más importantes adoptados en los últimos años y tratará de poner en evidencia el nexo entre algunas disposiciones de origen («latu sensu») europeo con algunas problemáticas intervenciones en la organización de la administración pública. En un segundo momento, se analizarán los efectos más evidentes y se tratará en conclusión de comprender si el viejo continente está efectivamente dirigiéndose hacia un renacimiento o si más bien se limita a repetir viejos errores.
En el momento en que se ha enfrentado al contagio de los problemas económicos y financieros estadounidenses, la llamada eurozona (y con ella toda la Unión Europea) se ha encontrado en una situación de extrema dificultad a causa de las notables contradicciones que caracterizan el sistema institucional sobre el que se rige y a causa de la imposibilidad de recurrir al tradicional arsenal de instrumentos anti crisis[5]. De hecho, la reducción de la soberanía monetaria de los Estados que han adoptado el euro no ha sido compensada con la creación de una auténtica soberanía monetaria europea: en obsequio a una acrítica adhesión a los postulados clásicos de la teoría económica liberal, por una parte los precisos vínculos previstos por el pacto de estabilidad y crecimiento[6] y por otra las rigurosas prohibiciones de intervención impuestas a la Unión europea[7] han bloqueado el recurso a las políticas macroeconómicas de expansión monetaria y han obstaculizado la actuación de aquellas políticas presupuestarias flexibles que sobre la senda de las enseñanzas keynesianas se han utilizado históricamente para subsanar las situaciones de emergencia. Si bien esta inédita construcción se debería haber basado sobre la lógica de la voluntad de conciliar la existencia de un único medio de pago (que pueda prevenir distorsiones monetarias) para el mercado europeo y la existencia de esferas nacionales autónomas (que podrían ponerse en discusión por la creación de un similar instrumento), un marco general en el que ni siquiera durante una fase de crisis aguda existe un sujeto institucional legitimado para intervenir, combinado con el hecho de que tras el Tratado de Lisboa la política económica europea ha sido limitada sólo a la (manifiestamente ineficaz[8]) posibilidad de una coordinación intergubernamental entre políticas económicas nacionales, ha dejado de hecho a la eurozona (y como consecuencia prácticamente a todo el continente) sin herramientas para enfrentarse a la situación de tempestad de los mercados financieros. En particular, las contradicciones de este sistema emergen con todo su dramatismo en el momento en que la crisis de los sujetos financieros ha hecho necesaria onerosas intervenciones estatales de sostenimiento y protección y ha descargado sobre los presupuestos públicos contradicciones generadas en el origen por sujetos de naturaleza privada.
En este sentido no es de extrañar que muchos de los intentos de reacción se hayan orientado a colmar las lagunas existentes y a crear nuevos instrumentos que pudiesen consentir una respuesta adecuada. Así, inaugurando un camino problemático que normalmente ha conducido a los estados miembros a privilegiar soluciones estructuradas (a veces involucrando a las instituciones europeas, pero de cualquier manera) fuera del marco de la Unión europea, se han establecido nuevos sujetos orientados a ayudar a los estados miembros en dificultades. Por encima de todo, una Decisión del Consejo Ecofin ha establecido un Fondo europeo de estabilidad financiera que, a través de instrumentos de naturaleza privada[9], debería intervenir para recapitalizar la banca y comprar deuda soberana[10]. Siempre sobre esta línea, posteriormente el Consejo europeo del 16 y 17 de diciembre ha realizado una modificación «ad hoc» del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea[11] y ha creado el presupuesto para el establecimiento de un Tratado sobre el Mecanismo europeo de Estabilidad que, a través de una organización internacional especial, pone a disposición de los Estados miembros fondos cuando se encuentren en grave dificultad económica[12].
En cambio, debido a estos sistemas que introducen tímidas formas de solidaridad entre estados miembros de la Unión, los países económicamente más fuertes, que deben absorber el coste del rescate de sistemas económicamente más débiles, han exigido un reforzamiento de los vínculos previstos por el Pacto de estabilidad y crecimiento y la activación de férreos procedimientos de control. Por tanto, retomando el camino de las intervenciones desde el marco externo de la Unión, veinticinco estados miembros han acordado un Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión económica y monetaria[13] (conocido como «Fiscal Compact»), con el que se prevé un rápido replanteamiento de las deudas públicas[14] y se afirma la necesidad de introducir dentro de los sistemas constitucionales nacionales una norma que prevea la obligación del equilibrio presupuestario[15]. Por otro lado, siempre en nombre de una línea política de exasperado rigor financiero, ya sea en el «Fiscal Compact», ya sea en otras disposiciones normativas de la Unión europea (véase por ejemplo el llamado «six pack», o el semestre europeo y el «two pack»[16]) se diseña un complicadísimo sistema normativo en el que, en garantía de las obligaciones de normalización de las cuentas públicas, se entrelazan mecanismos automáticos de corrección nacional[17], intervenciones subsidiarias de las instituciones europeas[18], controles del Tribunal de Justicia[19] y pesadas sanciones pecuniarias[20]. Y aunque se descuidan algunas reglas que definen el método abierto de coordinación, sin embargo, ninguna disposición ha sido dedicada a la posibilidad de permitir una dirección de política económica europea[21].
La definición de estos acuerdos internacionales, junto con la intensificación de la crisis de deuda soberana (sólo parcialmente aplacada por la decisión del Banco Central Europeo de reducir la tasa de interés y de adquirir títulos de deuda en el mercado secundario de los Estados con dificultades), ha empujado a los Estados europeos a solventar rápidamente los procesos de ratificación y de actuación nacional. En particular, considerando que las previsiones internacionales relativas a la reducción del déficit público prevén un término de actuación de tres años, se han concentrado sobre la constitucionalización de la regla de la estabilidad presupuestaria. Con la intención de mandar una señal de seguridad a los mercados, los países en crisis han cumplido rápidamente, aunque al coste de eludir las exigencias del debate nacional y al coste de sacrificar los procedimientos de modificación del texto constitucional[22], con la incorporación de un principio que tiene enormes repercusiones sobre el funcionamiento y sobre la organización de las administraciones públicas: siguiendo el ejemplo alemán[23], España e Italia han introducido en sus Constituciones la regla del equilibrio presupuestario[24].
La evolución normativa que acabamos de exponer debería haber hecho evidente cómo, según un esquema ya observado en relación a la europeización de la política monetaria, la neutralización de las políticas presupuestarias han privado progresivamente a los Estados de la Unión de un importante instrumento de intervención para corregir los desequilibrios del mercado, sin que este instrumento se haya atribuido a la par a las instituciones supranacionales y sin que se haya dado vida a una auténtica política económica europea. A causa de este inédito contexto, las administraciones nacionales han sido obligadas a revisar sus estrategias para que sus actuaciones se pudiesen adaptar al nuevo marco público financiero impuesto por las reglas constitucionales y las rigurosas reglas internacionales sobre los presupuestos estatales.
Sin ánimo de ser exhaustivos sobre un fenómeno ciertamente demasiado complejo para ser analizado en estas páginas, a juicio del que escribe parece que se pueden destacar al menos tres tendencias que aúnan la evolución de la administración pública de los países envueltos en la crisis[25].
El primer efecto evidente de las transformaciones descritas es el relacionado con la actividad llevada a cabo por la administración pública en garantía de derechos fundamentales. Si bien es cierto que el rigor contable no es por sí mismo incompatible con la forma constitucional de la organización estatal, y si es cierto que la previsión de algunas cláusulas de flexibilidad muestran cómo no se ha tratado de establecer una “obligación estática de estabilidad presupuestaria[26]”, la experiencia griega debería ser suficiente para mostrar cómo, sin conseguir poner orden en las cuentas públicas, la aplicación de la austeridad europea pone en crisis la cohesión social y puede incidir negativamente sobre la protección de los derechos basilares[27]. De hecho, si es legítimo sostener que las nuevas reglas de contabilidad desarrollan una imprescindible “función constitucional de garantía de los derechos de los ciudadanos inclusiva e integracional[28]”, la impresión es que lejos de configurarse como una oportuna actividad de racionalización de los gastos del sector público[29], la transformación de la administración pública está concretamente asumiendo las formas de una reducción de las prestaciones conferidas a los ciudadanos que pone en crisis la acepción de la igualdad que hemos conocido hasta hoy y que es difícilmente compatible con las Constituciones de los países miembros de la Unión europea e incluso con las reglas más prudentes codificadas por las cartas supranacionales[30]. De hecho, la necesidad de contener los costes del sector público ha empujado la reducción drástica y difícilmente conciliable con la idea de igualdad codificada a nivel constitucional y europeo: en Italia, el fondo para el sostenimiento de la familia pasa de los 346,4 millones de 2008 a 31,9 millones del año pasado, el fondo sanitario naciones sufre recortes superiores a los dos mil millones de euros para el año 2013 e incluso el fondo para la no autosuficiencia ha sido temporalmente eliminada[31]; de la misma manera podemos observar, Portugal[32], Rumanía[33] y Hungría[34], donde las rigurosas políticas financieras han impuesto una intervención draconiana sobre los gastos de las administraciones que a su vez producen durísimos efectos negativos sobre la efectividad de los derechos fundamentales garantizados por las respectivas constituciones nacionales y por el ordenamiento jurídico supranacional.
Un segundo efecto de las transformaciones producidas por la crisis en el sector de la administración es el relativo a la redistribución del poder entre los diversos niveles institucionales que conviven en el territorio nacional. Si, en relación al plano de las relaciones entre la Unión y los estados miembros, es posible dudar sobre la prevalencia de las fuerzas centrífugas o de las fuerzas centrípetas, en relación al segundo plano del “doble tejido federal[35]” europeo (el de las relaciones entre Estados miembros y autonomías territoriales), no hay duda alguna sobre la aparición de una tendencia común centralizadora que, en nombre de las inderogables exigencias de racionalidad económica, priva de significado a las previsiones nacionales y supranacionales en materia de autonomía[36]. También en este caso es posible referir algunos ejemplos emblemáticos sobre la problemática situación que contribuye a comprimir los espacios para la tutela de los derechos fundamentales de los ciudadanos[37]: en Italia, por la crisis, se han avanzado varios proyectos legislativos para la abolición de las provincias (es decir, de instituciones expresamente previstas en el Constitución nacional) y el fondo para la financiación de las Regiones ha pasado de los 654 millones de euros de 2008 a los 10,8 millones de euros[38].
Menos evidente, pero no menos problemática, es la tendencia que está conduciendo a la administración a delegar en entes privados la función pública, más allá de lo que se consiente en la aplicación del principio de subsidiariedad horizontal[39]. De hecho, si una redefinición entre lo público y lo privado puede ser útil para afrontar el actual momento de dificultad, esta operación no debe deshacer los confines establecidos por los textos constitucionales: suscita perplejidad la norma italiana que permite a las empresas privadas la construcción y gestión de las cárceles en régimen de «project financing» y sería contraria a la dignidad humana la posibilidad (que parece exceptuarse por el tenor literal del texto normativo) de atribuir a las empresas privadas la responsabilidad organizativa de los condenados[40]. Del mismo modo, aunque la situación parece en parte aliviada por la intervención de los particulares que trabajan en el sector de la educación y de la formación universitaria, no se puede menos que evidenciar que, algunas medidas de contención del gasto parecen en abierta contradicción con las reglas constitucionales que reconocen la autonomía funcional de las universidades, el derecho a la educación y el principio de igualdad: en Italia, a partir de 2008, el fondo de financiación ordinario de las universidades ha perdido cerca de 1,1 de los 7 mil millones de los que se dotaba en 2008 y sólo en 2013 se ha reducido un 4,5% (casi 400 millones de euros) respecto al importe del año precedente[41]; en España, en los últimos tres años los recortes del presupuesto estatal destinado a la educación ha sido del 31,6% a lo que se debe añadir el 12,21% de la reducción de la financiación de las Comunidades autónomas[42].
Aunque parciales, los datos señalados bastarían para trazar un sumario resumen del modo contradictorio por el que Europa está afrontando las dificultades conectadas a la crisis y deberían ser suficientes para soportar un razonamiento crítico sobre la línea de acción seguida hasta ahora por las instituciones de la Unión Europea.
Por un lado, según una línea de aparente discontinuidad normativa con la experiencia anterior a la crisis, se asiste a un cúmulo de nuevas disposiciones que en nombre de la emergencia aparecen inevitablemente orientadas a redefinir la organización de las administraciones públicas en Europa: incluso si la complejidad de las dinámicas en curso hacen difícil prever con certeza absoluta el éxito final al que tiende el sistema europeo, no puede haber dudas a propósito de los poderosos cambios determinados por el proceso de redistribución de las competencias entre los diversos niveles de la gobernanza multinivel y el proceso de redistribución de las competencias entre el sector público y el privado.
Por el contrario, sin embargo, según una línea de plena continuidad con el pasado filosófico, ninguna de las nuevas medidas parece orientarse a discutir los presupuestos ideológicos y culturales sobre los que se ha construido la integración europea, sino que parecen destinados a agravar las contradicciones y las críticas en la Unión Europea. Así, ya sobre el plano de la metodología política, nos damos cuenta inmediatamente de que la respuesta europea continúa sobre el andén de la experiencia pasada: en lugar de inaugurar un camino de reformas que finalmente sitúe a los ciudadanos europeos en condiciones de expresar su visión sobre el futuro del continente y de imaginar posibles vías de salida del impasse momentáneo, se continúa con una anacrónica y farragosa mezcla entre funcionalismo y concepción intergubernamental que deja a una oscura y poco transparente concertación entre burocracia y gobierno la obligación de dictar las reglas y que, en desprecio de cualquier idea de democracia, presenta las soluciones expuestas como las únicas posibles aunque éstas se encuentren más allá de los límites fijados por el derecho[43]. Del mismo modo, también sobre el plano de las elecciones políticas sustanciales, gravita la sombra del pasado: en este sentido no se puede hacer menos que observar cómo, lejos de tomar distancia del modelo seguido en los años precedentes, la intervención europea (en particular el discutido «Fiscal Compact») continúa en la dirección de la neutralización de toda forma de corrección de los desequilibrios provocados por el mercado[44].
No obstante, pese al gran afán con el que se trata de determinar nuevas soluciones técnicas, en definitiva, Europa inexplicablemente considera que no debe cambiar nada de la estructura organizativa que la ha llevado a la situación en la que se encuentra ahora y en lugar de dar el salto hacia una integración política continúa persiguiendo el objetivo de la mera integración jurídico-económica. Del mismo modo, aunque pueda parecer paradójico, se considera que en un momento en el que el mercado ha mostrado sus limitaciones es oportuno insistir en las políticas que privan a los órganos políticos de la posibilidad de prevención y control de los errores cometidos en el marco del libre juego de las fuerzas económicas. Prueba evidente de esta concepción conservadora es que en más de una ocasión se ha preferido vulnerar la regla del Tratado de Lisboa (nos podemos referir a los asuntos que han llevado al Tribunal Constitucional federal alemán a presentar la primera cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia[45]), antes que adecuarlas a un contexto que con toda evidencia había cambiado bastante desde la fatigosa entrada en vigor de las reformas propuestas en 2007[46]. Este conservadurismo europeo parece aún menos explicable si nos damos cuenta de que en el resto del mundo se está viviendo una fase de transformación histórica: sólo por centrarnos en los ejemplos más evidentes nos remitimos a las medidas con que Obama ha introducido planes nacionales y salarios mínimos, o en las primeras reformas sociales recientemente concedidas por el ejecutivo chino.
Además de difícil de explicar e históricamente descontextualizado, parece cuanto menos peligroso insistir en una aproximación política que rechaza la visión de la crisis como una oportunidad de cambio y que, con una actuación de remoción de las dificultades, se limita a confirmar como si nada ocurriese las posturas antecedentes. Como se ha recordado al comienzo, de hecho, la postura de no enfrentarse a las necesidades de renovación surgidas con la crisis ha determinado en Europa auténticas catástrofes. Hoy suenan campanas de alarma de este tipo. En un momento en que la crisis empeora las condiciones materiales de vida de tantas personas, la frustración de los ciudadanos que, sin encontrar soporte alguno, se enfrentan cotidianamente con una estructura institucional falta de transparencia y no democrática está inexorablemente alimentando partidos populistas que hacen del anti europeísmo y del nacionalismo una bandera propagandista: desde Francia a Hungría y de Grecia a Finlandia prácticamente sobre todo el territorio europeo se asiste a un renacimiento de manifestaciones políticas antidemocráticas.
Frente al riesgo de que la crisis aúpe fórmulas autoritarias, la esperanza en que las élites nacionales (que aún tienen en su mano los hilos del proceso de integración y que con demasiada frecuencia lo orientan hacia fines propios) se den finalmente cuenta de la necesidad de abrirse al cambio del nuevo contexto y se preocupen de dar forma a un modelo virtuoso de integración en el que los ciudadanos europeos puedan hacer sentir sus exigencias y consigan condicionar efectivamente la actividad de las instituciones políticas supranacionales. De lo contrario una oportunidad preciosa para realizar la Europa de los padres fundadores se habrá perdido y, traicionando definitivamente el espíritu de una Unión que, entre otras cosas, “tiene como finalidad […] promover el bienestar[47]”, se terminará por abandonar a los ciudadanos a un destino oscuro.
Resumen: El autor analiza la crisis económica como una oportunidad para realizar reformas en el sistema de la integración europea. Entre los principales problemas analizados se encuentran: la garantía de derechos fundamentales, la centralización política en el interior de los Estados, y la confusión entre lo privado y lo público en el ámbito de la Administración.
Palabras clave: Crisis económica, Constitución nacional, proceso de integración europeo, democracia, derechos fundamentales.
Abstract: The author analyzes the economic crisis as an opportunity to reform the European integration system. The main problems analyzed are highlighted: the guarantee of fundamental rights, internal states political centralization, and the confusion between private and public in the field of administration.
Keywords: Economic crisis, Constitutional Law, european integration process, democracy, fundamental rights.
Entregado: 10 de febrero de 2015
Recibido: 15 de marzo de 2015
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[1] También recuerda este significado originario del término crisis, I. Ciolli, Crisi economica e vincoli di bilancio, en http://www.gruppodipisa.it/wp-content/uploads/2012/10/CiolliDEF.pdf [Consulta: 10 de junio de 2015] .
[2] Esta es la impresión que desprende la contribución del H. Araùjo de Gusmão, “Uma anàlise do desenho constitucional e da evolução do setor pùblico brasileiro”, en prensa.
[3] Para un paralelismo entre la actual situación de crisis y los errores cometidos en Alemania en el intento de afrontar las grandes cuestiones constitucionales planteadas en la gran crisis de 1929 véase C. Amirante – S. Gambino, Weimar e la crisi europea, Cosenza, Periferia, 2008.
[4] En este sentido véase C. Amirante, “Dalla forma stato alla forma mercato? Prove di dialogo tra giuristi, economisti e storici”, en C. Amirante – S. Gambino, op. cit., 237 – 251. Entre aquellos que se han ocupado de la cuestión criticando las elecciones políticas europeas véase también N. De Leo, L'austerite europeenne: un choix discutable, en http://www.unikore.it/index.php/nancy-de-leo#.VYgd-eDvbJw [Consulta: 10 de junio de 2015].
[5] Como justamente señala S. Mangiameli, Crisi economica e distribuzione territoriale del potere politico, en http://www.rivistaaic.it/relazione-al-xxviii-convegno-annuale-dell-aic-crisi-economica-e-distribuzione-territoriale-del-potere.html [Consulta: 10 de junio de 2015].
[6] Como se sabe, el pacto de estabilidad y crecimiento impone que la deuda pública de los estados europeos no supere el sesenta por ciento del producto interior bruto y el déficit presupuestario no supere el tres por ciento del PIB.
[7] La prohibición de rescate financiero de los Estados miembros está previsto en el art. 125 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
[8] En este sentido, S. Mangiameli,op cit ., afirma que “il massimo che in Europa si è potuto fare è stato il c.d. “metodo aperto di coordinamento” delle politica intergovernativa europea, che ha funzionato male in tempo di crisi e che non funziona affatto in presenza della crisi”.
[9] El Fondo tienen la naturaleza de sociedad de derecho luxemburgués entre los Estados del euro y opera sobre el mercado financiero a través de la emisión de obligaciones y otros instrumentos de deuda.
[10] La Decisión Ecofin es del 9 de mayo de 2010.
[11] Con el Consejo europeo de 28-29 de octubre de 2010 se ha puesto en entredicho el principio de prohibición de financiación a los Estados y se ha comenzado a tomar en consideración la hipótesis de modificación de los tratados para permitir la creación de un mecanismo de gestión de la crisis. Con el Consejo europeo del 16-17 de diciembre de 2010 se ha decidido modificar el art. 136 del Tratado de funcionamiento de la Unión europea, añadiendo un tercer apartado que hoy (tras la rápida ratificación de los estados miembros) dispone que “ l os Estados miembros cuya moneda es el euro podrán establecer un mecanismo de estabilidad que se activará cuando sea indispensable para salvaguardar la estabilidad de la zona del euro en su conjunto. La concesión de toda ayuda financiera necesaria con arreglo al mecanismo se supeditará a condiciones estrictas».
[12] El Tratado sobre el mecanismo europeo de estabilidad se ha aprobado el 2 de febrero de 2012.
[13] El Tratado sobre Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de la Unión económica y monetaria fue firmado el 2 de marzo de 2012.
[14] El art. 4 del «Fiscal Compact»prevé que “Cuando la proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto de una Parte Contratante rebase el valor de referencia del 60 % mencionado en el artículo 1 del Protocolo (n.º 12) sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo a los Tratados de la Unión Europea, tal Parte Contratante la reducirá a un ritmo medio de una veinteava parte al año como referencia, según lo dispuesto en el artículo 2 del Reglamento (CE) n.º 1467/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo, modificado por el Reglamento (UE) n.º 1177/2011 del Consejo, de 8 de noviembre de 2011. La existencia de un déficit excesivo debida al incumplimiento del criterio de la deuda se decidirá de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea”. Véase, a este respecto, A. L. Valvo, Una nuova governance economica al servizio della ue, en Studi in onore di Augusto Sinagra, Roma, 2013, Vol. iv, p. 527 ss.
[15] Con una disciplina detallada el art. 3 del Fiscal Compact prevé que “1. Las Partes contratantes aplicarán, además de sus obligaciones en virtud del Derecho de la Unión Europea y sin perjuicio de ellas, las normas establecidas en el presente apartado: la situación presupuestaria de las administraciones públicas de cada Parte Contratante será de equilibrio o de superávit; la norma establecida en la letra a) se considerará respetada si el saldo estructural anual de las administraciones públicas alcanza el objetivo nacional específico a medio plazo, definido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento revisado, con un límite inferior de déficit estructural del 0,5 % del producto interior bruto a precios de mercado. Las Partes Contratantes garantizarán la rápida convergencia hacia su respectivo objetivo a medio plazo. El calendario para lograr dicha convergencia lo propondrá la Comisión Europea tomando en consideración los riesgos específicos para la sostenibilidad de cada país. Los avances hacia el objetivo a medio plazo y su observancia serán objeto de una evaluación global que tome como referencia el saldo estructural e incluya un análisis del gasto excluidas las medidas discrecionales relativas a los ingresos, en consonancia con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento revisado; las Partes Contratantes podrán desviarse temporalmente de su objetivo a medio plazo respectivo o de la senda de ajuste hacia dicho objetivo únicamente en las circunstancias excepcionales definidas en el apartado 3, letra b); cuando la proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto a precios de mercado esté muy por debajo del 60 % y los riesgos para la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas sean bajos, el límite inferior del objetivo a medio plazo especificado en la letra b) podrá alcanzar un déficit estructural máximo del 1 % del producto interior bruto a precios de mercado; en el caso de que se observen desviaciones significativas del objetivo a medio plazo o de la senda de ajuste hacia dicho objetivo, se activará automáticamente un mecanismo corrector. Este mecanismo incluirá la obligación de la Parte Contratante de que se trate de aplicar medidas para corregir las desviaciones en un plazo de tiempo determinado. 2. Las normas establecidas en el apartado 1 se incorporarán al Derecho nacional de las Partes Contratantes a más tardar un año después de la fecha de entrada en vigor del presente Tratado mediante disposiciones que tengan fuerza vinculante y sean de carácter permanente, preferentemente de rango constitucional, o cuyo respeto y cumplimiento estén de otro modo plenamente garantizados a lo largo de los procedimientos presupuestarios nacionales. Las Partes Contratantes establecerán a escala nacional el mecanismo corrector mencionado en el apartado 1, letra e), sobre la base de los principios comunes que proponga la Comisión Europea, relativos en particular a la naturaleza, el alcance y el calendario de la medida correctora que se adopte, igualmente en caso de circunstancias excepcionales, y a la función e independencia de las instituciones responsables a escala nacional de supervisar la observancia de las normas establecidas en el apartado 1. Dicho mecanismo corrector respetará plenamente las prerrogativas de los Parlamentos nacionales. 3. A los efectos del presente artículo, serán de aplicación las definiciones establecidas en el artículo 2 del Protocolo (n.º 2) sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo a los Tratados de la Unión Europea. A los efectos del presente artículo se aplicarán además las siguientes definiciones: a) por «saldo estructural anual de las administraciones públicas» se entenderá el saldo anual ajustado en función del ciclo, una vez excluidas las medidas puntuales y las de carácter temporal; b) por «circunstancias excepcionales» se entenderá aquel acontecimiento inusual que esté fuera del control de la Parte Contratante afectada y tenga una gran incidencia en la situación financiera de las administraciones públicas o aquellos períodos de grave recesión económica a tenor del Pacto de Estabilidad y Crecimiento revisado, siempre que la desviación temporal de la Parte Contratante afectada no ponga en peligro la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo”.
[16] Para un comentario de este procedimiento véase S. Mangiameli, op. cit . .
[17] Véase el primer apartado letras e) del art. 3 del «Fiscal Compact».
[18] Véase el art. 5 y 7 del «Fiscal Compact».
[19] Véase el primer apartado del art. 8 del «Fiscal Compact».
[20] Véase el segundo apartado del art. 8 del «Fiscal Compact».
[21] Véanse las normas contenidas en el título cuarto del «Fiscal Compact».
[22] Con especial referencia al caso de la reforma italiana, véase A. Brancasi, “L'introduzione del c.d. principio del pareggio di bilancio: un esempio di revisione affrettata della Costituzione”, en http://www.forumcostituzionale.it/wordpress/images/stories/pdf/documenti_forum/temi_attualita/riforme/0003_brancasi.pdf [Consulta: 10 de junio de 2015].
[23] Para más referencias sobre el sistema alemán véase M. Poli, “Il settore pubblico in Germania tra continuità e trasformazioni”, en http://www.amministrazioneincammino.luiss.it/wp-content/uploads/2013/09/Poli_Settore-pubblico-germania.pdf [Consulta: 10 de junio de 2015].
[24] Para más información sobre las novedades introducidas en Francia véase, K. Blairon, La dimensión del estado y de las administraciones públicas en perspectiva comparada. El caso frances, en ReDCE, núm. 21, 89 - 141 . Para más referencias sobre las modificaciones constitucionales en España véase, A. Aguilar Calahorro, La dimensión del Estado y de las administraciones públicas en España, en ReDCE, núm. 20, 55 - 121. Para las modificaciones del sistema italiano véase, A. M. Russo, La Dimensiòn del sector pùblico y de las administraciones en Italia en el marco de la crisis economica: una ‘pelicula' en rodaje, en ReDCE, núm. 20, 163 - 223 . Para un análisis comparativo entre estas reformas se reenvía a A. Morrone, Pareggio di bilancio e stato costituzionale, en http://www.rivistaaic.it/pareggio-di-bilancio-e-stato-costituzionale.html [Consulta: 10 de junio de 2015] e D. De Grazia, Crisi del debitopubblico e riformadellaCostituzione, en Ianus, 2012, 7, 129 – 175.
[25] Cfr. A. Morrone, op. cit ., quien, en referencia a Italia, señala que los tres nudos constitucionales de las normas sobre el equilibrio presupuestario se vinculan a las relaciones con la Unión europea, la tutela de los derechos fundamentales y el futuro del estado regional.
[26] Así A. Morrone, op. cit ., que afirma que “Il pareggio di bilancio, con le connesse regole sul controllo dei disavanzi e sul controllo dell'indebitamento, possono considerarsi espressione di esigenze coessenziali allo stato costituzionale, proprio perché coerenti con l'idea stessa di “costituzione” come patto politico intorno ad un nucleo di valori fondamentali destinati a durare nel tempo”. También C. Salazar, Crisi economica e diritti fondamentali, http://www.rivistaaic.it/relazione-al-xxviii-convegno-annuale-dell-aic-crisi-economica-e-diritti-fondamentali.html [Consulta: 10 de junio de 2015] subraya la importancia sistémica de las cláusulas de flexibilidad introducidas por la reforma constitucional italiana.
[27] A este propósito describiendo los efectos constitucionales producidos por la crisis, A. Ruggeri, “Crisi economica e crisi della Costituzione”, en http://www.giurcost.org/studi/Ruggeri19.pdf [Consulta: 10 de junio de 2015] autorizadamente afirma que “C'è un rivolgimento complessivo dei pubblici poteri, che – come si è poc'anzi accennato – riguarda anche gli organi supremi di garanzia; ed è un rivolgimento che va poi a colpire i diritti costituzionali, sottoposti ad uno stress quotidiano al quale non si sa quanto tempo ancora potranno resistere”.
[28] Así, A. Morrone, op. cit ., retomando algunos pasajes de la jurisprudencia constitucional alemana.
[29] Siempre en referencia al marco italiano, también C. Salazar, op. cit., señala la oportunidad de una intervención de racionalización del gasto público.
[30] La cuestión de la influencia que ha tenido el ordenamiento jurídico supranacional sobre la producción normativa vinculada al estado de crisis ha sido analíticamente afrontado por C. Salazar, op. cit . .
[31] Los datos en cuestión son de C. Salazar, op. cit..
[32] En relación a Portugal, es posible sañalar que entre el 2011 y 2012 ha habido recortes sobre el gasto social por un valor de 3,7 mil millones de euros. Las consecuencias sociales de tal programa de contención del gasto han sido en parte y en ocasiones mitigadas por algunas intervenciones del juez constitucional que ha declarado la inconstitucionalidad de ciertas disposiciones para desbloquear los préstamos de la Unión europea y de las organizaciones económicas internacionales. En particular, se señala el Acórdão, 187 de 5 de abril de 2013 (para un comentario a esta decisión véase T. Abbiate, L'Acórdão 187/2013: la punta di un iceberg per la giurisprudenza costituzionale europea sulla crisi?, en http://www.diritticomparati.it/2013/05/lac%C3%B3rd%C3%A3o-1872013-la-punta-di-un-iceberg-per-la-giurisprudenza-costituzionale-europea-sulla-crisi-.html [Consulta: 10 de junio de 2015] y T. Salvini, I controlimiti ai tempi della crisi finanziaria: note a margine della sentenza portoghese relativa alle misure di austerità imposte dall 'ue, en http://www.diritticomparati.it/2013/09/i-controlimiti-ai-tempi-della-crisi-finanziaria-note-a-margine-della-sentenza-portoghese-relativa-al.html [Consulta: 10 de junio de 2015] que incluso dejando a salvo algunas de las disposiciones impugnadas, ha estimado los vínculos europeos con la ley presupuestaria y ha considerado inconstitucionales los procedimientos con los que se suspendían las ayudas de vacaciones de funcionarios públicos, los subsidios de vacaciones y la paga extraordinaria de pensionistas, la extensión del recorte a las ayudas de los profesores e investigadores y la reducción de las ayudas por desempleo o enfermedad. La intervención del Tribunal Constitucional no ha sido suficiente para garantizarlos dado que el ejecutivo ha estado obligado a realizar otra reordenación de las cuentas públicas para cubrir su impacto financiero de la decisión constitucional.
[33] En Rumanía, el plan de austeridad impuesto como condición para obtener un préstamo de la Unión europea y el Fondo Monetario Internacional ha conllevado una reforma de la normativa laboral, un aumento del IVA del 19 al 24%, la reducción del gasto sanitario, un recorte de las pensiones y de los salarios públicos del 25%. Estas medidas, en el país han generado un enfrentamiento institucional violentísimo que ha conducido a varias crisis de gobierno y a la activación de un procedimiento de «impeachment» por parte de las fuerzas parlamentarias cercanas al neoelecto primer ministro Victor Ponta. Para más información se reenvía a F. Vecchio, The ‘romanian mess', Europe and the risks of authoritarian involutions, en C. Benlloch Domènech – P. J. Pérez Zafrilla – J. Sarrión Esteve, Current social and legal challenges for a changing Europe, Granada, Comares, 2013, 118 - 131.
[34] En Hungría, la explosión de la crisis económica ha coincidido con la afirmación de una coalición de gobierno populista y antidemocrática que ha abusado de su amplia mayoría parlamentaria para reescribir el texto constitucional en su propio beneficio, para colonizar las instituciones de garantía y control y para comprimir derechos fundamentales basilares. En particular, haciendo arbitrariamente referencia a la necesidad de reordenar las cuentas públicas, las políticas del ejecutivo han llegado a introducir medidas fiscales retroactivas y a excluir la progresividad de la imposición fiscal. En segundo lugar, tras la declaración de inconstitucionalidad de las medidas en cuestión, se ha asistido a una violenta e inusitada reacción que ha llevado a limitar el acceso a la justicia constitucional: el nuevo texto constitucional, más allá de introducir una serie de limitaciones absurdas para el control de constitucionalidad, prevé que mientras la relación entre débito público y PIB sea superior al 60% no se podrán impugnar las decisiones económicas y financieras. Para más información se reenvía a F. Vecchio, Teorie costituzionali alla prova. La nuova Costituzione ungherese come metáfora della crisi del costituzionalismo europeo, Pádua, Cedam, 2013.
[35] La expresión es de A. D'Atena, Il doppio intreccio federale: le Regioni nell'Unione europea, en Le Regioni, 1998, 6, 1401 – 1426.
[36] Así A. Ruggeri, op. cit..
[37] Es lo que señala A. Ruggeri, op. cit . .
[38] Este dato es de C. Salazar,op. cit..
[39] En relación al ordenamiento francés, K. Blairon, op. cit ., señala la tendencia a delegar en el particular privado funciones tradicionalmente ejercidas por la administración pública.
[40] Así también C. Salazar, op. cit..
[41] Este dato es de C. Salazar, op. cit . .
[42] Estos datos han sido señalados por A. Aguilar Calahorro, op. cit . .
[43] En este sentido F. Balaguer Callejòn, “Crisi economica e crisicostituzionale in Europa”, en B. Andò – F. Vecchio, Costituzione, globalizzazione e tradizione giuridica europea, 333 – 351.
[44] Subraya esta tendencia A. Cantaro, “Crisi costituzionale europea e diritto della crisi”, en B. Andò – F. Vecchio, op.cit ., 353 – 370.
[45] Para un primer comentario a esta histórica decisión con la que el Tribunal constitucional alemán cuestiona ante el Tribunal de Justicia las operaciones del Banco Central Europeo se reenvía a D. Thym, A Spring in the Desert: the German ecj Reference on the ecb Bond Purchases, en http://www.verfassungsblog.de/en/quelle-in-wueste/#.VYhDevntmko [Consulta: 10 de junio de 2015]
[46] A. Cantaro, op.cit., subraya la distancia entre el orden jurídico de la crisis y el Tratado de Lisboa.
[47] Así expresamente el art. 3 del Tratado de la Unión Europea.
