GASTO PÚBLICO, PIB Y CRISIS ECONÓMICA. UN ANÁLISIS COMPARADO[*]

Greta Massa Gallerano

Investigadora Postdoctoral. Universidad de Calabria (Italia).

Traducido del italiano por Sabrina Ragone.

SUMARIO

1. Introducción: ¿de qué hablamos?

2. El gasto público en % PIB. Análisis de los datos

3. Algunas consideraciones finales: el gasto público en % PIB y la garantía de los derechos

1. Introducción: ¿de qué hablamos?.

La incidencia del sector administrativo público en la economía de un país puede medirse en términos de ingresos y gastos totales de las administraciones respecto del Producto Interior Bruto (PIB)[1]. En este sentido, consideramos administraciones públicas a “todas las unidades institucionales cuya producción está dirigida a consumos colectivos e individuales y que están financiadas sobre todo por pagos obligatorios realizados por unidades de otros sectores, y/o todas las unidades institucionales cuya función principal es la redistribución de la renta y de la riqueza del país”[2].
Lo que acabamos de decir evidencia la relevancia del tema que vamos a analizar: el papel y la evaluación de la actividad del sector público en relación con el PIB, sobre todo en época de recesión económica[3]. El estudio del gasto público en términos porcentuales (%) del PIB, en efecto, nos permite especificar el papel adquirido por las políticas sociales en un momento histórico determinado, y hablar así de las condiciones de vida de los ciudadanos y la garantía de sus derechos.

Como nos enseña la doctrina económica clásica, para alcanzar los objetivos de interés general, la autoridad pública tiene que aumentar los impuestos, gastar dinero y regular la actividad económica. Los instrumentos esenciales de influencia sobre la actividad económica son: impuestos; gasto; normas o controles[4]. En este trabajo analizaremos el gasto público en % PIB en la Unión Europea (UE) y en los países objeto del proyecto de investigación[5]: Italia; España; Francia; Reino Unido; Alemania; Portugal; Estados Unidos y Brasil. Además, decidimos analizar los datos del país más afectado por la crisis: Grecia. La última parte del estudio será dedicada a los resultados de la comparación, es decir, a la conformidad o no del gasto público respecto al PIB con las normas constitucionales respectivas.

2. El gasto público en % PIB. Análisis de los datos.

En la primera fase de la investigación intentamos homogeneizar los datos encontrados. Decidimos, por lo tanto, analizar para cada país los mismos capítulos de gasto en relación al PIB, para hacer homogénea la comparación. Los objetivos del gasto público fueron seleccionados conforme a su relación con una cultura constitucional basada en el principio del Estado social y la garantía de los derechos sociales de los ciudadanos (seguridad social, salud, educación, etc.).

Para ello, dividimos el trabajo en dos partes:

- la primera sobre la comparación entre países de la UE (datos Eurostat);

- la segunda sobre la comparación entre países de la UE y países extra UE (datos Banco Mundial).

2.1. La clasificación COFOG y los objetivos del gasto público en relación al PIB en los países de la UE.

Para analizar los datos relativos al gasto público en relación al PIB en los países de la UE adoptamos la clasificación COFOG, es decir, la clasificación del gasto de la Administración Pública por funciones («Classification of the Functions of Government»), adoptada por las principales instituciones internacionales[6]. Mediante la clasificación COFOG, es posible ordenar los objetivos generales de gasto en estos sectores:

- Servicios públicos generales («General public services»);

- Defensa («Defence»);

- Orden público y seguridad («Public order and safety»);

- Asuntos económicos («Economic affairs»);

- Tutela del medioambiente («Environmental protection»);

- Vivienda y servicios comunitarios («Housing and community amenities»);

- Salud («Health»);

- Ocio, cultura y culto («Recreation, culture and religion»);

- Educación («Education»);

- Protección social («Social protection»)[7].

En la UE la clasificación COFOG fue adoptada con un reglamento comunitario en el sistema europeo de cuentas[8]. Los países europeos tienen así la obligación de proporcionar las estadísticas del gasto de las Administraciones Públicas según estos criterios de clasificación. Posteriormente Eurostat, el servicio estadístico de la UE, recolectará los datos y los hará públicos en una publicación anual.

Los datos que vamos a manejar a continuación fueron publicados por Eurostat en abril de 2013 y se refieren a la clasificación COFOG relativa al año 2011[9].

2.1.a) El gasto público total en % PIB en la UE y en algunos Estados miembros.

Antes de analizar los datos Eurostat sobre el gasto público en % PIB relativos al 2011, parece útil ofrecer un marco general sobre el PIB per cápita en los países estudiados en esta investigación. El PIB per cápita es el valor global de bienes y servicios producidos en un territorio en un periodo determinado para usos finales, dividido por el número de habitantes[10]. Mientras el PIB es la medida más comúnmente usada para comparar las economías nacionales, el PIB per cápita suele emplearse para comparar sus sistemas de bienestar; siempre que éste venga determinado en función del consumo de bienes y servicios individuales[11]. Además, mientras el PIB per cápita indica genéricamente el nivel de bienestar de los países, otro indicador, el AIC («Actual Individual Consumption»), identifica los consumos individuales efectivos per cápita y, por tanto, la que se podría definir como la “situación económica” de las familias[12]. Ambos indicadores, como se verá en la próxima tabla, se expresan en PPS («Purchasing power standards» – estándares de poder adquisitivo) pues en la comparación internacional se usa el PIB por paridad de poder adquisitivo (PPS) para reducir las distorsiones provocadas por la diferencia de precios. Este valor se calcula como la media ponderada de los precios de un conjunto de bienes y servicios homogéneos, comparables y representativos de cada país de la UE[13].

Fuente: Eurostat, Junio de 2012. Tabla n.1

Los datos de la tabla muestran que el PIB per cápita y los consumos individuales efectivos (AIC) en 2011 son más bajos en los países del área mediterránea europea, en concreto en Portugal y Grecia.

Dicho esto, el gasto público total de la UE con 27 miembros (UE-27) en 2011, incluyendo gobiernos centrales y locales, representó el 49,1% de su PIB (alrededor de 6.200 millones de euros). En relación al PIB, los niveles de gasto público más altos se dieron en Dinamarca, Francia, Finlandia y Bélgica. Todos estos países gastaron más del 50% de su PIB en lo público. Entonces, entre los países estudiados, Francia en 2011 fue el país con el nivel de gasto público más alto respecto del PIB[14].

Como lo evidenciaremos en el análisis, más de la mitad del gasto público de la UE se invirtió en 2011 en protección social y salud, que representaron respectivamente el 19,6% (2.480.614 millones de euros) y el 7,3% (926.728 millones de euros) del PIB de la UE. En el informe Eurostat se pone de manifiesto que las demás funciones públicas que recibieron un mayor gasto en 2011 fueron: Servicios Generales (6,6% del PIB); Educación (5,3% del PIB); Asuntos económicos (4% del PIB).

Conforme a los datos de Eurostat, la estructura global del gasto público parece relativamente homogénea en los países de la UE y en particular en los países más “antiguos”, mientras hay más diferencias entre los “nuevos”, es decir, los que se adhirieron a la UE entre 2004 y 2007[15]. En 2011, la salud y la protección social constituyeron casi el 55% del gasto público total de la UE. En relación a los países examinados, el gasto para cubrir los riesgos sociales principales fue en Alemania el 58,8%, mientras que en Portugal el gasto para salud y protección social no llegó ni al 50% del gasto público total.

2.1.b) El gasto público por objetivos en los países de la UE: protección social y salud.

En la UE la protección social fue en 2011 el capítulo de gasto más relevante. Sin embargo, en el mismo año, contemporáneamente a la adopción de políticas de austeridad como respuesta a la crisis económica, su gasto social bajo un 1,5% en comparación con 2010[16].

Después del gasto en protección social vienen salud, servicios públicos generales, educación y finalmente asuntos económicos. Las demás funciones COFOG[17] sumaron en 2011 conjuntamente sólo el 6% del PIB de la UE.

En comparación con 2002, primer año sobre el cual se publicaron los datos de todos los países de la UE, el gasto público para la protección social y la salud ha ido adquiriendo un peso cada vez más grande respecto al PIB. Dicho gasto aumentó unos 4 puntos porcentuales en Estonia, Grecia, España, Italia, Países Bajos, Portugal, Finlandia y Reino Unido y casi 9 puntos porcentuales en Irlanda. Entre los países investigados, el gasto más alto en relación al PIB para protección social en 2011 se registra en Francia (23,9% del PIB). Entre 2002 y 2011, éstas han sido las variaciones en el gasto para protección social y salud en % PIB: Portugal: + 5,3%; España: + 5%; Grecia: + 4,5%; Reino Unido: + 4,3%; Italia: + 4%; Francia: + 3,9%; Alemania: -1,5%.

Una de las explicaciones del aumento del gasto público en protección social, entre 2002 y 2011, reside seguramente en la respuesta inicial a la crisis económica[18]. Y ello porque este gasto comprende los gastos relativos a: enfermedades y discapacidad; vejez; familia y niños; desempleo; vivienda; exclusión social.

Objetivos de gasto como el desempleo, la vivienda y la exclusión social que en periodos de recesión económica tienden a hacerse más importantes. A pesar de ello, en todos los países de la UE  menos en Irlanda y Dinamarca  el capítulo de gasto más relevante en 2011 fue la vejez («old age»), que se refiere especialmente a las pensiones y que representaron el 40% del gasto público dentro de la categoría “protección social”. Este dato trae a colación el problema del envejecimiento de la población europea y la bajada progresiva de la natalidad debido a la falta, en muchos Estados miembros, de políticas sociales relativas a la familia, como las que favorecen la conciliación entre actividad profesional y cuidados familiares. En Italia, por ejemplo, el gasto público para ayudar a las familias por nacimiento e infancia de los hijos es 20,3 mil millones de euros, es decir, el 1,3% del PIB, un gasto inferior del 39,3% si se compara con la media de los países de la UE[19].

Tras el gasto en % PIB de las pensiones encontramos, dentro de la categoría “protección social”, el gasto por enfermedades y discapacidad que en 2011 representó más del 20% del gasto en los países escandinavos, Irlanda, Hungría, Lituania y Países Bajos. Otros importantes capítulos de gasto fueron los beneficios para las familias (21% del gasto total en Dinamarca y Luxemburgo) y, sobre todo, el gasto relativo a los subsidios de desempleo, pues aumentaron mucho a raíz de la crisis económica. En países como España o Irlanda, ocupó el 20% del gasto total dentro del conjunto “protección social”.

En los países estudiados, el gasto público para la “protección social” en % PIB para el año 2011 fue éste:

Fuente: Eurostat 2013 Tab. n. 2

Los periodos de crisis, como es sabido, ponen en entredicho los sistemas de protección social. En primer lugar, por la subida del desempleo que conlleva un aumento del número de personas que solicitan el subsidio correspondiente. En segundo lugar, por la bajada de los salarios que, en los últimos años, se ha dado en los países europeos más afectados. Es suficiente recordar el Real Decreto Ley 8/2010 español, que fijó una reducción media del 5% anual de los salarios de los empleados públicos o las medidas para congelar o reducir las remuneraciones de profesores y empleados públicos en Grecia e Italia. En el pasado, muchos gobiernos respondieron a estas tensiones sociales aumentando el gasto para la protección social, pues ésta tiende a aumentar en relación al PIB cuando el nivel de la producción de un país es más bajo que el natural[20]. Pero en algunos casos los gobiernos bajaron el gasto en este sector durante o después de una recesión. Por ejemplo, al principio de los años ochenta en el Reino Unido los subsidios de desempleo fueron recortados en términos reales y sometidos a impuestos[21].

Por lo que se refiere al análisis del gasto público en % PIB para sanidad, la más relevante en la UE detrás de la protección social, ésta ocupó en 2011 cerca del 7,3% del PIB de la UE (14,9% del gasto público total).

Como lo evidencian en el informe Eurostat, los países que en 2011 han gastado menos del 5% de su PIB en salud fueron: Chipre, Rumania, Letonia, Bulgaria, Polonia y Luxemburgo.

En los países objeto del estudio, el gasto en % PIB en 2011 fue éste:

Fuente: Eurostat 2013 Tab. n.3

De nuevo, los países del área mediterránea nos ofrecen un panorama desolador. Los datos demuestran que el gasto público inferior en % PIB se registró en los países más afectados por la crisis: Grecia, España y Portugal. En Italia, a pesar de la inversión del 7,4% del PIB para el sector sanitario, respecto al 7,0% de Alemania, se observa que el gasto en euros por habitante fue 1.913 euros contra los 2.232 euros alemanes. Además, hay que recordar que en Italia los niveles de gasto per cápita son muy variables, debido a condiciones socio-económicas diversas y diferentes modelos de gestión del sistema sanitario[22].

En relación al gasto público para la salud, finalmente, no podemos dejar de recordar lo que está pasando en Grecia como consecuencia directa de las medidas de austeridad adoptadas por la crisis[23]. Y ello demuestra que, detrás de los números del gasto público, se esconde la garantía de los derechos constitucionales, entre ellos, la salud (art. 21.3 de la Constitución griega)[24]. Conforme a una reciente publicación del Departamento griego de la organización humanitaria «Medicins du Monde», tres millones de personas en Grecia no tienen hoy acceso al sistema sanitario[25]. Más, en un artículo de febrero de 2014 publicado por la revista «The Lancet», se dice que el objetivo principal de las reformas de los últimos años fue una reducción rápida del gasto público cuyo techo se fijó en el 6% del PIB. Como resultado, el gasto público para la salud es hoy menor respecto a todos los demás países de la UE. El presupuesto de los hospitales públicos ha bajado un 26% entre 2009 y 2011, y el presupuesto para medicamentos ha pasado de los 4.000 millones de 2010 a los 2.000 millones de 2014, haciendo imposible obtener determinados fármacos. En Grecia, un país de la UE, la drástica reducción del presupuesto de los Municipios ha conllevado recortes en actividades tales como desinfectar, haciendo que vuelvan a aparecer enfermedades como la malaria. Los fuertes recortes de los programas de prevención y tratamientos para las drogas han implicado un aumento de los casos de VIH, que fueron 15 en 2009 y llegaron a 484 en 2012, mientras que los datos sobre tuberculosis en 2013 parecen mostrar que se ha duplicado respecto al 2012[26].

2.1.c) El gasto público en % PIB para educación y servicios públicos generales

En 2011, el gasto público para la educación en la UE fue el 5,3% del PIB (347.000 millones de euros)[27]. Este gasto fue dirigido especialmente a la escuela secundaria (2% del PIB) y a la primaria y pre-primaria (1,7% del PIB)[28]. El gasto público para educación en relación con el PIB en 2011 fue éste:

Fuente: Eurostat 2013 Tab. n.4

Según el informe Eurostat, el gasto público en educación disminuyó generalmente en toda la UE entre 2009 y 2011[29]. Varias medidas para consolidar el gasto público, como la reducción de los salarios en varios Estados miembros o la bajada de las inversiones públicas, han contribuido a disminuir del 0,2% este gasto en relación al PIB para los años 2009-2011. Una reducción del gasto absoluto para la educación (calculada en la moneda local) entre 2010 y 2011 se dio en: Dinamarca, Irlanda, Grecia, España, Italia, Chipre, Hungría, Portugal, Eslovaquia y Reino Unido[30]. La renta de los trabajadores sigue siendo el gasto más relevante para la educación, representando el 55% del gasto público en la UE-27[31]. En definitiva, la educación es el sector más afectado por las normas aprobadas a raíz de la crisis para contener el gasto público.

Es especialmente interesante el dato sobre el gasto relativo a los servicios públicos generales, que incluyen: órganos legislativos y ejecutivos; cuestiones fiscales y financieras; relaciones exteriores; ayudas económicas exteriores; servicios generales; investigación; operaciones de deuda pública; transferencias generales entre niveles de gobierno.

Entre 2010 y 2011, como lo aclara el informe Eurostat, el gasto público total en los países de la UE, en relación al PIB, por lo general ha bajado, menos los servicios públicos generales que ha subido por las operaciones de deuda y el pago de los intereses pasivos. En 2011, el gasto para estos servicios fue casi un cuarto del gasto total en Grecia. Por otro lado, una disminución consistente del gasto público se dio en los asuntos económicos por la disminución de las transferencias en cuenta de capital a los bancos y la disminución de la formación bruta de capital, principalmente en inversiones[32].

Finalmente, hay que destacar que, en 2011, sólo el 0,9% del PIB de la UE fue dedicado a la protección del medioambiente, es decir, a la gestión de los desechos, la reducción de la contaminación, la tutela de la biodiversidad y del paisaje, los recursos hídricos, etc. Este gasto es el menos significativo, a pesar de la creciente preocupación de la opinión pública por el medioambiente y la conexión de éste con los costes relacionados con la salud.

2.2. La comparación entre los países de la UE y los demás: Brasil y los Estados Unidos.

Para comparar los países de la UE y los otros dos casos de estudio, Brasil y Estados Unidos, hemos usado una clasificación distinta de la COFOG. Y ello porque los EE.UU., como puede verse en la página web de la OCDE, no han publicado todavía sus datos del 2008. Por otro lado, Brasil no está en el listado de los países clasificados por la OCDE mediante el sistema. Así, para proponer una comparación lo más homogénea posible, hemos analizado los datos sobre el gasto total en % PIB proporcionados por el Banco Mundial tanto para los Estados de la UE como para los otros[33]. El gasto público total en % PIB, es decir, los pagos en efectivo para las actividades operativas del gobierno en suministro de bienes y servicios, calculado por el Banco Mundial, incluye: remuneración de empleados; interés y subsidios; intereses y subvenciones; cotizaciones; beneficios sociales; otros gastos como renta y dividendos.

El Banco Mundial ofrece estos datos sobre el gasto público total en % PIB para 2009-2011:

Fuente: Banco Mundial, página web Tab. n. 5

Entre 2010 y 2011 todos los países menos Grecia, debido a los intereses pasivos sobre la deuda pública, han bajado su gasto público total en % PIB. Se recuerda que esta clasificación incluye en el gasto global también los intereses o las subvenciones, las operaciones de deuda pública y el pago de intereses pasivos, especialmente relacionados con los efectos de la crisis económica.

Como en la primera parte del estudio, hemos tomado los datos sobre el gasto público en % PIB relativos a salud y educación, además de los gastos para investigación científica y desarrollo tecnológico.

- Salud:

El gasto público en % PIB para la salud, entre 2010 y 2011, bajó en general en todos los países menos en Francia:

Fuente: Banco Mundial, página web Tab. n. 6

Como para los datos sobre el gasto público global en % PIB (Tab. n.5), en este caso también notamos que el gasto en salud en % PIB, elemento central del modelo social europeo, es más alto en los países de la UE que en los demás.

Por lo que se refiere al gasto sanitario en los Estados Unidos, como se sabe, éste está en el centro de un importante conflicto político entre republicanos y demócratas, desde hace algunos años. Este enfrentamiento ha llevado al gobierno americano, en octubre de 2013, a la suspensión de toda actividad pública no esencial, debido a la imposibilidad de financiarlas. La causa del llamado «shutdown» estadounidense fue la no aprobación de los presupuestos porque los dos partidos no se pusieron de acuerdo tras la entrada en vigor de la reforma sanitaria, aprobada por el Congreso en 2010 (denominada “Obama Care”), y el aumento del techo de la deuda pública[34]. El riesgo que se corrió en los Estados Unidos, durante esos dieciséis días, fue la quiebra con un coste para el Estado de unos 24 millones de euros[35].

- Educación:

Fuente: Banco Mundial – página web Tab. n.7

Los datos sobre el gasto público en % PIB en educación llegan hasta 2010. Sin embargo, como dijimos, en los países de la UE se registra desde 2009 una bajada general del gasto en % PIB para la educación, sobre todo en Italia, España, Portugal y Grecia, mientras que este gasto en los países no UE aumentó entre 2009 y 2010.

- Investigación y desarrollo tecnológico:

Fuente: Banco Mundial – página web Tab. n. 8

Los datos demuestran una general bajada del gasto público en % PIB en investigación científica y desarrollo tecnológico. El país de la UE que invierte menos en estos campos es Italia, mientras que Alemania ha subido su gasto en % PIB en investigación y desarrollo incluso en la peor fase de la crisis económica[36].

Finalmente, sobre el gasto en Brasil, no se puede dejar de recordar el difícil momento económico de este país y de los otros BRICS. Éstos comprenden hoy alrededor del 42% de la población mundial, y el 20% del PIB mundial, además del 16% del comercio internacional. Brasil, al comienzo del siglo, representaba la cuarta economía emergente a nivel mundial. Pero en los últimos años se registró una ralentización general en las economías de estos países, principalmente por la devaluación, las bajadas de bolsa, la inflación, el alto nivel de corrupción y la crisis económica de la Eurozona que ha reducido notablemente las exportaciones hacia el viejo continente[37]. Si en 2011 el PIB brasileño subía un 2,7%, en 2012 solo subió el 0,9% y en el primer semestre del 2013 el 0,6%[38].

2.3. La deuda pública en % PIB y la tasa de crecimiento del PIB.

Una última serie relevante de datos concierne al nivel de deuda pública de los países objeto de la investigación en % PIB, además de la tasa de crecimiento del PIB en esos países en el 2011. Ello porque la relación entre deuda pública y PIB indica la solidez financiera y económica de un Estado, es decir, si un Estado con su PIB podrá sanar su deuda pública. La posibilidad de sanar la deuda depende del nivel del PIB y por esto en la última tabla se señala la tasa de crecimiento de los distintos países. Como es fácil entender, un Estado podría tener una deuda pública alta pero al mismo tiempo una buena tasa de crecimiento del PIB y mejores posibilidades de sanar su deuda y no correr el riesgo de insolvencia (ej. EE.UU.); al contrario, podría tener una deuda alta y una tasa de crecimiento del PIB negativa, con dificultad para sanar su deuda (ej. Grecia). Por ello es necesario analizar ambos datos.

Fuente: Index-Mundi, enero 2012 Tab. n. 9

Los datos indican que entre todos los países analizados Brasil es el que tiene la deuda pública menor respecto al PIB, mientras que entre los miembros de la UE destacan los datos negativos de Grecia e Italia y el menos negativo de Alemania, de todas formas por encima de los parámetros europeos[39].

Fuente: Index-Mundi, 1 de enero de 2012. Datos del año 2011, crecimiento del PIB anual al neto de la inflación y expresado en % - Tab. n. 10

Respecto de la tasa de crecimiento del PIB en 2011, destacan el dato negativo de Italia, Portugal y sobre todo Grecia. Dato negativo que se combina con una alta deuda pública en % PIB en los tres casos (Tab. n. 9). Alemania registró una buena tasa de crecimiento en 2011, en comparación con una deuda pública en % PIB relativamente baja (81%) respecto a los demás miembros de la UE. Brasil y Estados Unidos compensan su deuda pública en % PIB, para el año 2011, con una tasa de crecimiento, respectivamente, del 1,7 y del 2,7%. La situación de Brasil, como dijimos, cambió en 2012, cuando la tasa de crecimiento del PIB bajó notablemente.

3. Algunas consideraciones finales: el gasto público en % PIB y la garantía de los derechos.

Queremos ahora intentar reflexionar brevemente, en términos jurídico-constitucionales, y, por tanto, en términos de garantía de derechos, sobre los datos indicados. El objetivo de la investigación consiste en evaluar el peso de la actividad pública en la vida económica de los países analizados en los distintos ámbitos, junto con la conformidad de esa actividad pública respecto a las normas constitucionales respectivas. En primer lugar, con referencia a la última parte del estudio sobre la relación entre deuda pública y PIB, compartimos el pensamiento de una parte de la doctrina, según la cual “todas las previsiones indican que la deuda pública respecto al PIB está subiendo de forma sensible y quizás insostenible en los países del G-20, quienes representan el 80% de la economía mundial. De ello, dos consecuencias: por una parte, el incremento de la deuda pública determina, de manera correspondiente, un aumento de los intereses que la Administración Pública tiene que pagar para financiar su deuda; por lo cual, a lo largo del tiempo, se reducen cada vez más los márgenes de maniobra para el gobierno de la economía a través de la finanza pública. Por otra parte, tiende a ser cada vez más intenso e invasivo el poder del sistema bancario y, entonces, de los banqueros, siempre convencidos de que pueden contar, por motivos de orden social, con la política benévola y favorable para ellos del «too big to fail». Son éstas las mandíbulas de las tenazas que tienden a ahogar la economía occidental, que, por esos dos desequilibrios, es empujada con cada vez más fuerza hacia la espiral del declive”[40].

En general, y para todos los países analizados, hemos indicado una bajada del gasto público en % PIB sobre todo en educación. La excepción a esta regla general es el gasto para los servicios públicos generales que incluyen las operaciones de deuda pública y las cuestiones fiscales y financieras que, como dijimos, se conectan a la crisis económica que ha afectado Europa desde finales de 2009. Impresionante, en este caso, parece el dato sobre Grecia, donde el gasto público en % PIB para los servicios públicos generales representó en 2011 un cuarto del gasto total y donde el gasto público global en % PIB sigue aumentando debido a los intereses pasivos sobre la deuda[41], mientras baja notablemente el gasto público en % PIB en «welfare» (Salud en primer lugar)[42].

Además, en los países de la UE hemos evidenciado una subida del gasto público en % PIB para la protección social como consecuencia de la crisis económica, es decir del aumento de desempleo y exclusión social. Emblemático al respecto es el dato sobre España, donde el 20% del gasto para la protección social se destina a los subsidios de desempleo. En el gasto para protección social se encuentra también el pago de pensiones: este gasto, como lo indicamos, representa el 40% del gasto en protección social y pone de manifiesto la cuestión del envejecimiento progresivo de la población europea.

En la comparación entre los países de la UE encontramos diferencias en el gasto público en % PIB entre los que han sido más afectados por la crisis económica  Grecia, Portugal, Italia y España  y los menos afectados, Alemania en primera instancia, aunque en presencia, en todos esos países de un texto constitucional claramente inspirado en los principios del Estado social. Al respecto destacan sobre todo los datos sobre el gasto público en % PIB para investigación científica y desarrollo tecnológico con Italia en el último puesto entre los países estudiados[43]. Y si por un lado los datos de Italia, España, Portugal y Grecia nos dicen que el gasto público en protección social ha aumentado como respuesta a la crisis económica y al aumento del desempleo y de la exclusión social – lo que no sorprende estando dentro del modelo social europeo -, por otro lado nos indican que la vertiente social de estos Estados, medido en términos de PIB per cápita, es tendencialmente más bajo que en los otros países de la UE analizados: Francia, Alemania y Reino Unido[44].

Los datos, pues, nos indican que las políticas de revisión del gasto público (llamada «spending review»), adoptadas en los últimos años en la Europa mediterránea, bajo el impulso de la Comisión europea, del FMI, del BCE y del mismo gobierno alemán, a menudo no son coherentes con las Constituciones de estos países que, como es sabido, hacen referencia a los principios del Estado social (derecho a la salud, educación, dignidad social, etc.). Es éste el caso del gasto público en % PIB para salud en Grecia, España y Portugal[45], o también del gasto en educación en Italia y Grecia[46] o en investigación y desarrollo tecnológico en Portugal, España y de nuevo Italia[47].

Sin embargo, a la hora de comparar los países UE con los otros emerge la que llamaríamos una tendencia a la conservación del modelo social europeo, como lo demuestran los datos sobre el gasto público en % PIB para la salud, por ejemplo[48]. Los datos indican, en definitiva, que aunque la crisis económica ha llevado en los últimos años a una bajada general del gasto público en % PIB, esta sigue siendo todavía más alta en los países del viejo continente donde los impuestos directos e indirectos tradicionalmente se emplean para garantizar los servicios públicos a través del Estado. En Europa, de hecho, el concepto de igualdad sustancial está históricamente arraigado en la sociedad civil y política y tanto la redistribución de los recursos como el crecimiento de la estabilidad económica han sido la base de las democracias europeas al menos hasta el comienzo de los Noventa del siglo pasado, cuando se impuso a nivel mundial la denominada “teología del mercado”[49]. Pero esta última cuestión, relativa al modelo económico adoptado en los últimos veinte años en los países de la UE, va más allá de nuestro análisis sobre el gasto público en % PIB y merece la pena seguramente profundizar en este tema, para lo cual remitimos a la parte del proyecto de investigación sobre el análisis de la situación económica de estos países en el contexto de la crisis económica actual[50].

Resumen: La incidencia de las Administraciones Públicas en la economía de un país puede ser medida a través de los ingresos y de los gastos totales de las administraciones en relación con el Producto Interior Bruto (PIB). En este trabajo se analizan los gastos públicos como porcentaje (%) del PIB en tiempos de recesión económica. El análisis sobre el gasto público nos permite definir el papel de las políticas sociales en un momento histórico dado y, por eso, nos permite conocer las condiciones de vida de los ciudadanos y el nivel de garantía de sus derechos. Se estudia el gasto público en % del PIB de los últimos años en algunos países de la Unión Europea, los Estados Unidos y en Brasil. La investigación está dividida en dos partes principales. En la primera, dedicada a la comparación entre los países de la Unión Europea (UE), se analiza el gasto público total en % del PIB en la UE-27 y, después, se hace una comparación del gasto público en algunos Países de la UE en protección social, Sanidad, educación y servicios públicos generales. En la segunda parte del trabajo se hace una comparación entre estos países de la UE, los Estados Unidos y Brasil. La última parte del trabajo está dedicada al análisis de la deuda pública y de la tasa de crecimiento del PIB en todos los países objeto de la investigación. En conclusión, tratamos de analizar los resultados de la comparación y comprender si el gasto público en relación con el PIB, en estos países, es capaz de garantizar los derechos consagrados en los distintos sistemas constitucionales.

Palabras clave: Gasto Público; producto interior bruto (PIB); crisis económica; derechos constitucionales; Unión Europea; Estados Unidos, Brasil; protección social; sanidad; educación; deuda pública.

Abstract: The impact of Public Administration in a national economy can be measured through the earnings and spending of a Public Administration in relation with GDP. In this paper we try to analyze the public expenditure within an economic crisis and in terms of GDP percent. This analysis will allow us to define the role of social politics in a given time and to determine the life conditions and rights of citizenship. Specifically we go through the public expenditure of some countries of the European Union, the United States and Brazil. The research paper has two parts. The first one compares some European Union taking account of the expenditures in social protection, health care, education and public services. In the second part, we compare these countries with the United States and Brazil. The last part of the paper goes on the analysis of public debt and growing index of PIB in all the countries under study, trying to understand its meaning for fundamental rights.

Key words: Public expenditure, GDP, economic crisis, constitutional rights, European Union, United States, Brazil, social protection, health care, education, public debt.

Recibido: 4 de mayo de 2014

Aceptado: 5 de junio de 2014

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[*] Esta investigación ha sido financiada por Regional Operational Programme of Calabria - (FSE/2007-2013); European Union Seventh Framework Programme (FP7/2007-2013) under agreement N. 295203. La mayor parte del texto fue redactada durante una estancia en el Departamento de “Social Work” del Loyola College de Chennai, India. Mi agradecimiento a los colegas del Departamento de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad de Calabria, que compartieron conmigo esa estancia: Donatella Loprieno, Giulio Citroni y Alessandro Sicora. Sus valiosos consejos me ayudaron, en el análisis de un tema no propiamente jurídico, a entender que sólo es posible abordar determinados temas en el complejo mundo en que vivimos de una manera multidisciplinar.

[1] EUROSTAT, “Statistiche di finanza pubblica”, octubre 2012. En: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Government_finance_statistics/it#Entrate_e_spese_delle_amministrazioni_pubbliche.

[2] Ibidem .

[3] Se recuerda que el PIB es el valor de todos los bienes y servicios finales producidos en un país en un año usado para medir el desarrollo del país mismo y la calidad de vida de sus habitantes. Sin embargo, en los últimos años ha habido varias propuestas de destacados académicos que sugieren adoptar indicadores distintos del PIB para calcular el nivel de vida de una sociedad. Entre estas propuestas, recordamos por ejemplo la de Amartya Sen, denominada 'Capability approach'. Al respecto, véase R. CASTOLDI, "L'approccio delle capacità di Amartya Sen come percorso per lo sviluppo umano", en Concetti e strumenti per una responsabilità sociale dell'impresa: istruzioni per l'uso , en http://cc.bingj.com/cache.aspx?q=Castoldi+R.+L%27approccio+delle+capacit%c3%a0+di+Amartya+Sen+come+percorso+per+lo+sviluppo+umano&d=4636547364169078&mkt=es-ES&setlang=it-IT&w=A-lNeynpuMY8dVRAXy32rn7v5Mh4urb8, o también Alvaro G., "Il Pil: oltre il Pil. E oltre il Pil che c'è"?, en Moneta e Credito, vol. 64 n. 255 (2011), pp. 229-258.  

[4] Véase P. A. SAMUELSON, W. D. NORDHAUS, Economia , 12ª ed., Zanichelli, Bologna, 1992, p. 675. En relación a los controles, y sobre la garantía de derechos, Samuelson y Nordhaus se preguntan si es buena o mala la proliferación de los controles públicos. Y contestan que considerado en sí, independientemente de los criterios empleados para ejercer el control en la práctica, es un problema esencialmente político, conectado a la tutela de los derechos fundamentales de libertad individual. Ibidem , p. 678.

[5] Este texto se inserta en un proyecto de investigación internacional sobre la dimensión del Estado y de las Administraciones Públicas en perspectiva comparada, dirigido por el Prof. Francisco Balaguer Callejón, catedrático de la Universidad de Granada. Los resultados fueron presentados en el congreso internacional “La dimensión de la administración pública en el contexto de la globalización” (Centro de Excelencia en Integración Europea con la cooperación del IAAP), Granada, febrero de 2014.

[6] La COFOG   ( Classification Of the Functions Of Government) es la clasificación más empleada por las instituciones internacionales (OCSE, Eurostat, FMI) y se basa en tres niveles jerárquicos de agregados contables: divisiones, grupos y clases. Las divisiones representan los objetivos del gasto público (Servicios públicos generales, Defensa, Orden público y seguridad, Asuntos económicos, Tutela del medioambiente, Vivienda y servicios comunitarios, Salud, Ocio, cultura y culto, Educación y Protección social). Los grupos tienen que ver con áreas específicas de acción de la Administración Pública. Las clases identifican los objetivos específicos en los que se articulan las áreas (...). A nivel europeo la COFOG es adoptada con reglamento comunitario en el Sistema europeo de cuentas (SEC), con lo cual los países de la UE tienen el deber de proporcionar, junto a las cuentas económicas nacionales, las estadísticas sobre el gasto de las Administraciones Públicas clasificadas por funciones conforme al sistema COFOG. Véase el Vocabolario economico Treccani. "COFOG - definizione", http://www.treccani.it/enciclopedia/cofog_(Dizionario-di-Economia-e-Finanza)/.

[7] Véase M. VASSILJEVA VASSILJEVA, “General government expenditure by COFOG”, Eesti Statistika Kvartalikiri , 2/12, Quarterly Bulletin of Statistics Estonia .

[8] Reglamento CE n. 2223/96.

[9] Los datos que vamos a usar sobre los países UE en esta parte del análisis se encuentran en el siguiente estudio: EUROSTAT, “Government expenditure by function – COFOG”, Abril 2013, en http://www.eurostat.com/.

[10] Sistema de los indicadores sociales regionales, “PIL - Procapite, Definizione operativa”, en www.sisreg.it.

[11] International Comparison Program, GDP and Actual Individual Consumption, en www.worldbank,org.

[12] EUROSTAT NEWSRELEASE, “First estimates for 2011. GDP per capita in Member States ranged from 45% to 274% of the EU 27 average in 2011”, n.97/2012, June 2012. En el informe Eurostat se lee que en 2011 el AIC per cápita expresado en PPS bascula entre el 44% de Bulgaria y el 150% de Luxemburgo.

[13] Sistema de los indicadores sociales regionales, “PIL - Procapite...”, cit.

[14] Se recuerda que los datos recopilados en esta parte del estudio se encuentran en EUROSTAT, “Government expenditure by function – COFOG”, Abril de 2013, en http://www.eurostat.com/.

[15] El gasto público total constituye de forma aproximada y unidimensional de la actividad pública, pues refleja sólo la dimensión monetaria. La ventaja del uso del gasto público como proxy de la actividad pública consiste en que es un sistema sencillo y sintético, a pesar del limitado alcance, según A. FOSSATI (ed.), Economia Pubblica , Franco Angeli Editore, Milán, 2002, p. 32.

[16] D. VAUGHAN-WHITEHEAD, “Perché il modello sociale europeo rimane sempre valido”, 28 de marzo de 2014, en www.ilo.org. El autor indica que en algunos países, desde 2010, el gasto público se ha recortado menos que en años anteriores a la crisis.

[17] Defensa, orden público y seguridad, protección del medioambiente, vivienda y servicios comunitarios, ocio, cultura y culto.

[18] Durante la primera fase de la crisis, en efecto, como recuerda D. VAUGHAN-WHITEHEAD, "Perché il modello sociale…”, cit., elementos tales como la protección social sirvieron para mitigar el impacto negativo de la crisis en términos de crecimiento, desempleo y pobreza. En varios países, los actores sociales, gracias al diálogo social, consiguieron establecer sistemas de tiempo de trabajo compartido para reducir el número de despidos, a menudo con el apoyo de los gobiernos. Como en Alemania, en Bélgica, Luxemburgo, Austria y otros Estados miembros.

[19] Comunicado de prensa “Confartigianato, Imprenditoria femminile, rapporto Confartigianato”, octubre 2013, en http://www.confartigianatofc.it/readnews.aspx?id=6140.

[20] J.D.J. MELITZ,“Social spending and automatic stabilizers”, en OECD, Economic Policy, 2008, pp. 717 - 756. Los autores observan que el gasto social en los países OCDE (incluidos los 13 de la UE) aumentó entre 1983 y 2002. Los resultados de la investigación confirman que el gasto para la seguridad social, en % PIB, tiende a subir cuando la producción es más baja que lo normal. Véase EUROPEAN UNION - AGENCY FOR FUNDAMENTAL RIGHTS, “Protecting fundamental rights during the economic crisis”, Working Paper , diciembre, 2010, p. 11.

[21] EUROPEAN UNION - AGENCY FOR FUNDAMENTAL RIGHTS, “Protecting fundamental rights ...”, cit.

[22] “Spesa sanitaria pubblica. Assorbe il 7,1% del Pil. Al centro Italia la quota più elevata”, 23 de enero de 2013, en : http://www.quotidianosanita.it/studi-e-analisi/articolo.php?approfondimento_id=3118. Fuente: Istat, “Noi Italia. 100 statistiche per capire il Paese in cui viviamo”, 2013.

[23] Nos referimos, naturalmente, a las medidas adoptadas desde mayo de 2010 para salvar al país de la quiebra, a través de acuerdos entre el gobierno griego y la comunidad internacional. En concreto: a cambio de ayudas financieras, el gobierno griego se comprometía a aprobar medidas de austeridad y reformas estructurales de la Administración bajo la supervisión de la Comisión europea, del BCE y del FMI (la Troika).

[24] “The State shall care for the health of citizens and shall adopt special measures for the protection of youth, old age, disability and for the relief of the needy”.

[25] Keep Talking Greece, “MdM - Greece: 3 million people without access to health care”, abril de 2014, en: http://www.keeptalkinggreece.com/2014/04/07/mdm-greece-3-million-people-without-access-to-health-care/.

[26] A. KENTIKELENIS, M. KARANIKOLOS, A. REEVES, M. MCKEE, D. STUCKLER, “Greece's health crisis: from austerity to denialism”, The Lancet , vol. 383, February 22, 2014.

[27] L. FREYSSON y L. WAHRIG, “Eurostat - Economy and finance, Statistics in focus”, 12/2013. Se recuerda que, según la clasificación COFOG, el gasto público para la educación incluye: “Pre-primary and primary education; Secondary education; Post-secondary non-tertiary education; Tertiary education; Education not definable by level; Subsidiary services to education; R&D education; Education n.e.c.”.

[28] La investigación, en la clasificación COFOG, no está en la categoría educación, sino entre los servicios públicos generales.

[29] L. FREYSSON Y L. WAHRIG, “Eurostat - Economy and finance ...”, cit., p. 2.

[30] Ibidem.

[31] L. FREYSSON Y L. WAHRIG, “Eurostat - Economy and finance ...”, cit., p. 3.

[32] Entre los asuntos económicos tenemos los gastos por asuntos económicos y mercantiles generales; agricultura, bosques, pesca y caza; carburante y energía; minería; manifacturas y construcción; transportes; comunicación; otras industrias y asuntos económicos.

[33] Todos los datos se encuentran en su página web: http://data.worldbank.org/.

[34] Ochocientos mil empleados públicos americanos suspendieron sus actividades, mientras un millón continuaron pero renunciaron a sus sueldos. Todos los servicios no esenciales estuvieron cerrados y solo los miembros del ejército siguieron siendo pagados. Véase “Il Governo degli Stati Uniti “chiude””, 1 de octubre de 2013, www.ilpost.it/2013/10/01/stati-uniti-shutdown/; “Ultime dallo Shutdown americano”, 15 de octubre de 2013, www.ilpost.it/2013/10/15/shutdown-tetto-del-debito-stati-uniti/; “Usa, accordo sul bilancio. Camera e Senato trovano l'intesa dopo il rischio bancarotta”, 11 de octubre de 2013, www.ilmessaggero.it/includes/_stampa_articolo.php?id=401743.

[35] Tras dieciséis días de «shutdown», el Congreso optó por subir el techo de deuda, que podrá superar los 16.700 mil millones hasta febrero de 2014. Pero Standard & Poor's modificó las expectativas de crecimiento anuales para los EE.UU. bajándola del 3 al 2%. Ibidem

[36] Para profundizar en las inversiones públicas del gobierno alemán en respuesta a la crisis, véase M.D. POLI, “La Administración Pública en Alemania: principios, etapas evolutivas y sostenimiento del sistema frente a la crisis”, Revista de Derecho Constitucional Europeo , núm. 20/2013.

[37] L. SPERA, “Brasile, il gigante rallenta il passo. E continua a reprimere”, 22 de octubre de 2013, en www.reset.it/reset-doc/brasile-il-gigante-rallenta-il-passo-e-continua-a-reprimere.

[38] Ibidem .

[39] Se recuerda que en los países de la UE la relacion PIB/deuda pública no debería superar el 60%.

[40] Alvaro 2010, “L'attività della Pubblica Amministrazione ed Il Pil: l'assurdo mondo delle finzioni contabili”, nota ISRIL on line, n. 16 /2010, p. 8.

[41] Véase la Tab. n.5.

[42] Reducción que al principio de 2014 estaba alrededor del 40% del PIB. Véase S. Mitralias, “ La sanidad en Grecia. Crisis humanitaria”, febrero de 2014, http://www.vientosur.info/spip.php?article8962.

[43] Tabla n. 8.

[44] Tabla n. 1.

[45] Tabla n. 3.

[46] Tabla n. 3.

[47] Tabla n. 8.

[48] Tabla n. 6.

[49] Sobre el concepto de “teología del mercado”, véase “ Colloquio con Eric Hobsbawm di Wlodek Goldkorn” , L'Espresso, 10 de mayo de 2012, http://temi.repubblica.it/micromega-online/hobsbawn-%E2%80%9Cil-capitalismo-di-stato-sostituira-quello-del-libero-mercato%E2%80%9D/.

[50] Análisis realizado por M. Rodrigues Canotilho.