"ReDCE núm. 23. Enero-Junio de 2015"
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Como es de conocimiento general, la crisis económica mundial ha tenido consecuencias especialmente graves en Europa, en particular en distintos países del Sur Europeo, que forman parte del grupo conocido como PIIGS (Portugal, Italia, Irlanda, Grecia y España). De hecho, la crisis económica y financiera se ha transformado rápidamente en una crisis social y política, y sus efectos, sumados a los efectos de las medidas de austeridad adoptadas para combatirla, han sido devastadores para los pueblos de estos países.
Hoy en día, el discurso oficial[1] afirma que lo peor de la crisis económica ya ha pasado, pero esa constatación no nos dice, realmente, si los efectos de la alegada recuperación repercuten en las condiciones de vida de los ciudadanos. La verdad es que no siempre hay una correspondencia unívoca entre situación económica y situación social. Muchos autores llaman la atención sobre los límites del PIB como indicador económico y de desarrollo social, y admiten que es necesaria más información adicional que tenga en consideración otros indicadores importantes de progreso social. Como enseñan Stiglitz, Sen y Fitoussi en un trabajo bien conocido[2], “es particularmente preocupante cuando las estrechas medidas de performance del mercado se confunden con medidas más amplias de bienestar social. Lo que medimos afecta lo que hacemos; si nuestras medidas no son las correctas, las decisiones podrán ser distorsionadas. Las políticas públicas deben tener como objetivo aumentar el bienestar, no el PIB”. Así, para evaluar de manera realista la situación de los países analizados en este trabajo, habría que tomar en cuenta no sólo datos económicos generales, sino también datos específicos sobre el paro, o sobre la igualdad, así como datos sobre educación, sanidad, seguridad social o investigación científica. Estos datos se relacionan íntimamente con la dimensión de la Administración Pública de cada país, ya que ha sido el sector público el llamado tradicionalmente a desarrollar las principales políticas de promoción y garantía de derechos fundamentales en cada uno de los sectores mencionados. Efectivamente, no está de más recordar que cuando hablamos de indicadores de bienestar social, hablamos necesariamente de derechos, consagrados y protegidos por buena parte de las constituciones de los Estados europeos (bien como por la Constitución brasileña), y que las reformas de esas Administraciones son igualmente reformas de un sistema de acceso a las prestaciones públicas que los hacen efectivos y/o los garantizan.
Así, la Unión Europea afirma, en sus previsiones económicas oficiales más recientes[3], que el crecimiento económico de la Unión se está fortaleciendo, ya que los indicadores demuestran un aumento del PIB cada vez más consistente, que permitirá crear las condiciones para una recuperación económica sustentada en el medio plazo. El informe mencionado, que contiene un análisis individual de cada uno de los Estados miembros, cuenta como se refuerzan las señales de recuperación en Grecia, afirma que la creación de empleo vuelve en España, al mismo tiempo que la recuperación económica se estabiliza, y hace un pronóstico de crecimiento también para Portugal, después de un profundo ajuste estructural.
Mientras que el discurso político y económico es bastante optimista, la percepción de la ciudadanía no es la misma, como puede constatarse observando el más reciente Eurobarometro[4]. La confianza en las instituciones políticas y en la Unión Europea continúa en un nivel muy bajo: solamente 31% de los ciudadanos confían en la Unión. Al mismo tiempo, los europeos siguen muy preocupados con la situación económica y con el paro, pero si analizamos específicamente cada país, verificamos que los temas más referidos cambian de forma expresiva.
Así, para italianos (53%), españoles (52%), portugueses (47%) y griegos (44%) la principal inquietud es la economía, seguida de cerca por la cuestión del paro. Para los alemanes (42%), pero también para austríacos (35%) y checos (30%), el tema más preocupante es la situación de las finanzas públicas de los Estados miembros de la Unión, mientras para los suecos el problema más acuciante es el medioambiente y el cambio climático. De igual modo, un 96% de los ciudadanos de Portugal, España y Grecia, un 94% de los de Italia y un 89% de los de Francia cree que el estado de la economía en su país es malo, al contrario de los ciudadanos de Alemania, Dinamarca, Luxemburgo y Suecia, donde un 83%, 82% y un 81%, respectivamente, evalúa el escenario económico como bueno.
La disonancia evidente entre las medidas de performance económica y la percepción de la mayoría de la población en distintos países es preocupante. De hecho, el PIB no mide ni los ingresos ni el bienestar efectivo:
Cuadro: evolución del PIB (negro) y de los ingresos disponibles de los hogares (azul) en el área del Euro, Eurostat, Comisión Europea, <<Informe Employment and Social Developments in Europe>>, 2013.
Además, hay dos tendencias constatadas en los informes del Eurostat, que hacen que esta disonancia sea aún más acentuada. En primer lugar, el hecho de que los ingresos provenientes del trabajo pueden no ser suficientes para garantizar que un ciudadano o un hogar queden fuera del riesgo de pobreza. Efectivamente, la pobreza entre los ciudadanos en edad de trabajar (18-64) ha aumentado en dos tercios de los Estados miembros de la Unión Europea, en los últimos cuatro años. Más de 50 millones de personas entre 18 y 64 años (casi un cuarto de la población de esa edad) se encuentran hoy en riesgo de pobreza, no siendo capaces de hacer frente a los gastos necesarios para una vida digna. La pobreza de estos ciudadanos es consecuencia, por una parte, de no tener acceso al mercado de trabajo, pero también, en otros casos, del aumento de la precariedad laboral, del trabajo a tiempo parcial y de la baja de los salarios, de tal forma que estos dejan de ser suficientes para mantener a los trabajadores y sus familias. Serán indispensables políticas públicas que corrijan estas tendencias y, probablemente, normativas laborales que aseguren que los ingresos del trabajo sean los mínimos para mantener a los ciudadanos fuera de la pobreza, especialmente los que se encuentran en paro de larga duración o con otros factores de exclusión social. Se ha de hacer notar igualmente que, según la Comisión Europea, la evidencia muestra que la existencia de sistemas de apoyo adecuados y ampliamente disponibles para los ciudadanos sin trabajo no impide un retorno
al empleo si las medidas son bien diseñadas.
Cuadro: porcentaje de salida de la pobreza de los ciudadanos en paro que consiguen un empleo en algunos países europeos y porcentaje de la Unión Europea en total; permanecen en riesgo de pobreza (gris) la mitad (en algunos casos, como el de España, más aún) de los que encuentran trabajo; Eurostat, Comisión Europea, Informe <<Employment and Social Developments in Europe>>, 2013.
Por otra parte, ha de tenerse en cuenta que los gastos por prestaciones sociales (prestaciones por paro, por enfermedad, de apoyo a la infancia, de habitación, pensiones de los jubilados), que aumentaron en la primera fase de la crisis económica (hasta 2009), vienen bajando desde entonces. Esto se debe a varios factores complejos, entre los cuales se cuenta la pérdida del derecho a las subvenciones públicas (es el caso de los parados de larga duración), pero también a la reforma de las Administraciones Públicas, con un objetivo de consolidación presupuestaria, lo que llevó a la reducción o recorte de prestaciones en muchos países. Este hecho, en conexión con recortes en salarios y pensiones en distintos Estados miembros, ha provocado un aumento relevante del número de personas en situación de necesidad que no reciben ningún apoyo proveniente de transferencias sociales.
Cuadro: porcentaje de adultos que viven en hogares pobres o en situación de paro que no reciben ningún apoyo procedente de transferencias sociales en la Unión Europea; Eurostat, Comisión Europea, Informe <<Employment and Social Developments in Europe>>, 2013.
Todo esto puede crear un foso difícil de salvar entre instituciones públicas y ciudadanos, incluso minando la creencia en los procesos democráticos de decisión, lo que configura un grave problema social y político; pero también un problema de derecho constitucional. Sin un análisis de un conjunto muy amplio de datos es imposible diseñar políticas públicas que respondan a las necesidades más urgentes de la ciudadanía. Hay que tener presente, en todo momento, que las Administraciones Públicas son el principal instrumento de redistribución de renta y de realización de derechos fundamentales del Estado.
Esto nos trae a la cuestión central de este trabajo, que es la reforma de las Administraciones Públicas en distintos países durante los últimos años. Es importante reflexionar críticamente sobre la narrativa oficial que ha justificado buena parte de las reformas del sector público, antes, pero esencialmente durante la crisis. De hecho, la motivación más común se centra en una descripción de la crisis como una crisis estructural, motivada por un gasto social excesivo o por la dimensión de la Administración Pública. El objetivo central de las reformas más frecuentemente mencionado es el ahorro, verificándose una tendencia general para la privatización y concentración/disminución de los servicios prestados, bien como un enfoque empresarial que permita dar espacio a los privados y la adopción de criterios de gestión pública orientados al mercado. Sin embargo, la deuda pública de muchos de los países estudiados, que permanecía en valores relativamente estables antes de la crisis, ha aumentado significativamente a partir del inicio de esta, a pesar de las reformas de la Administración. Véase el caso de Portugal (con una deuda del 75,5% del PIB en el año 2007 a un 127,9% en 2012), de España (de un 42,4% de deuda en 2007 a 92,4% en 2012) y hasta de Estados Unidos (de un 75,8% en 2007 a 122,5% en 2012).
Cuadro: deuda del Gobierno general en porcentaje del PIB, <<OCDE Factsheet 2014>>.
Además, parece existir una contradicción o, por lo menos, un desajuste, entre el ahorro, elegido como propósito de los cambios más o menos profundos que las Administraciones Públicas han conocido en los últimos años y los objetivos y principios establecidos por el derecho constitucional nacional y/o europeo. Basta con leer el artículo 3 del Tratado de la Unión Europea, que establece que la Unión tiene como finalidad promover el bienestar de sus pueblos, y que obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social. En el mismo sentido, pueden recordarse los artículos 1.1 y 9.2 de la Constitución Española (“España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho”, correspondiendo “a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”); el artículo 9º, d), de la Constitución Portuguesa (“es tarea fundamental del Estado promover el bienestar y la calidad de vida del pueblo y la igualdad real entre los portugueses, así como la eficacia de los derechos económicos, sociales, culturales y medioambientales, a través de la transformación y modernización de las estructuras económicas y sociales”) y el artículo 3º de la Constitución de Brasil (“constituyen objetivos fundamentales de la República (…) garantizar el desarrollo nacional, erradicar la pobreza y la marginalización y reducir las desigualdades sociales y regionales”).
Teniendo en cuenta las exigencias constitucionales, la primera constatación que podemos hacer es que el ahorro y la gestión orientada al mercado de las Administraciones Públicas no pueden ser elegidos, de forma constitucionalmente legítima, como únicos objetivos de las reformas. Si es cierto que la sostenibilidad económica es un supuesto de la existencia misma de servicios públicos, también hay que reconocer que, muchas veces, la prosecución del interés público y de los mandatos constitucionales no se compadece con una organización basada solamente en procesos de tipo empresarial. Desde luego, es evidente que hay áreas en las que el equilibrio económico de los servicios es muy difícil, como es el caso de los transportes públicos, educación y sanidad. Este tipo de prestaciones, que configuran la realización de un mandato constitucional de protección y garantía de derechos, no son económicamente viables si no hay significativas aportaciones de dinero público. Faltando estas, no podrán ser accesibles a la ciudadanía sin que el precio funcione como limitación decisiva en el acceso al sistema. Por otra parte, la crisis ha disminuido la capacidad de distinción entre propósitos económicos inmediatos (el ahorro, el control de las reacciones de los mercados) y necesidades u objetivos de largo plazo, enmarcados, antes de todo, por el proyecto político, social y económico definido en los textos de rango constitucional. Sin embargo, los dos no pueden, ni deben ser confundidos.
Considerando lo que se ha dicho antes, y mirando los datos disponibles, vemos que la situación no es buena en lo que se refiere al que parece ser uno de los objetivos comunes a la gran mayoría de las democracias constitucionales occidentales: la construcción de una sociedad justa, en la que el desarrollo económico permita asegurar la libertad y la igualdad de los ciudadanos, disminuyendo la pobreza, promoviendo el bienestar y garantizando los derechos fundamentales. De hecho, los países analizados son cada vez más desiguales, en lo que atañe a la distribución de rentas, verificándose una diferencia clara entre la evolución de los ingresos del top 1% y de los del resto de la población. Los ejemplos siguientes son bastante claros:
Cuadro: evolución de los ingresos promedios del 1% (rojo) más rico y de los ingresos promedios de los 90% más pobres (azul) en Estados Unidos entre 1913 y 2012, <<The World Top Income Database>>, 2014.
Cuadro: evolución de los ingresos promedios del 1% (rojo) más rico y de los ingresos promedios de los 90% más pobres (azul) en Francia entre 1905 y 2009, <<The World Top Income Database>>, 2014.
Cuadro: evolución de los ingresos promedios del 1% (azul) más rico y de los ingresos promedios por adulto (rojo) en Italia entre 1974 y 2009, <<The World Top Income Database>>, 2014.
La cuestión de la desigualdad económica es tanto más preocupante, desde un punto de vista jurídico y constitucional, sobre todo cuando algunos economistas llaman la atención por la existencia de una correlación entre desigualdad y el conjunto de problemas sociales que se relacionan directamente con derechos fundamentales[5].
De hecho, la desigualdad aparece relacionada con el aumento de enfermedades, físicas y psicológicas, obesidad, abuso de drogas, dificultades en el sistema educativo, tasas de encarcelamiento, embarazo adolescente y bienestar infantil. Los resultados de investigaciones en todos estos campos demuestran que los indicadores son significativamente peores en la mayoría de los países desarrollados muy desiguales, aunque en relación a varios de ellos no pueda ser demostrada una relación de causalidad. De igual modo, la movilidad social, la confianza y la cohesión dentro de una comunidad disminuyen con el aumento de la desigualdad.
Esto mismo es reconocido por la propia Comisión Europea que, en su informe sobre el empleo y la situación social de 2013[6], afirma que hay razones para creer que un aumento de la desigualdad puede tener efectos perjudiciales, tanto sociales como económicos, por la desconfianza que fomenta en una sociedad y por el desperdicio de capital humano y potencial económico al que conduce. De este modo, se admite que la igualdad no es solamente un objetivo político, social y jurídico, sino que también debe ser considerada un objetivo de naturaleza económica, que puede fomentar el crecimiento, potenciando una mejor utilización de los recursos humanos y creando más y mejores oportunidades para los ciudadanos menos favorecidos.
Las desigualdades en lo que atañe a los ingresos tienen distintas causas, pero la Comisión reconoce que entre ellas se cuenta la polarización del mercado de trabajo, la desregulación del sector financiero, los huecos en las normativas fiscales y el adelgazamiento general del Estado de bienestar. Estos factores han contribuido a la enorme crisis económica y social que aún vivimos y dificultan la recuperación. Es muy sugestivo, en este sentido, el discurso de Dominique Strauss-Kahn, exdirector del FMI[7], que admite que el modelo de crecimiento económico que ha conducido a la crisis era desequilibrado e insostenible, y que solo debido a un nivel extraordinario de préstamos parecía que los ciudadanos comunes participaban en la prosperidad creciente. La verdad es que esta crisis, como la Gran Depresión antes que ella, fue precedida de un aumento de los ingresos de la minoría más rica, de un crecimiento del sector financiero y de un aumento significativo del endeudamiento.
Las constataciones precedentes nos conducen a la necesidad de analizar la reforma de las Administraciones Públicas y las políticas públicas de ámbito regional, nacional y supranacional adoptadas para combatir la crisis económica y sus efectos dañinos a la luz de los principios fundamentales del ordenamiento constitucional europeo (que son comunes también a otros países, como Brasil, asimismo tratado en este trabajo). De hecho, los estudios y análisis económicos más recientes, al igual que los datos estadísticos, parecen indicar que la ruta para revertir muchas de las consecuencias más funestas, en términos sociales, de lo que ha sucedido en los últimos años pasa por una recuperación del proyecto político, económico y social, pero también proyecto constitucional, que habitualmente llamamos Estado social o Estado de bienestar.
Uno de los principios jurídicos y constitucionales fundamentales del Estado de bienestar es el de la universalidad. Esta idea se basa en una comprensión de los derechos fundamentales como derechos de la persona, cuyo goce no debe estar dependiente de ningún tipo de limitación o condición. Esto permite diferenciar el ejercicio de los derechos – en particular de los derechos a prestaciones – de la cuestión de su sostenibilidad económica y financiera, que es de naturaleza distinta, y tiene que ver con el problema básico de la financiación del Estado y del reparto de los recursos públicos entre las diferentes funciones estatales.
La universalidad pone igualmente en evidencia la urgencia de crear, mantener y gestionar servicios públicos accesibles a todos, lo que va en sentido contrario al individualismo propio de las sociedades contemporáneas y de la globalización; todo esto se relaciona directamente con la necesidad de repensar el papel de las Administraciones Públicas, posibilitando el fortalecimiento de su actuación en el espacio público e impidiendo que se reduzcan a Administraciones de prestaciones mínimas, apenas para los más necesitados, con todos los problemas de control democrático y de reducción de la calidad de los servicios que una solución de este tipo puede conllevar. Como demuestra el impresionante número de ciudadanos en situación de necesidad y sin cualquier tipo de apoyo social, actualmente, en Europa, la cuestión del acceso a la Administración y a los servicios por ella asegurados será uno de los problemas fundamentales de los próximos años. Además, hay que recordar también que la universalidad de los servicios públicos, asociada a un sistema fiscal adecuado y progresivo, permite disminuir la desigualdad, suavizando la dimensión de distintos problemas relacionados con ella y contribuyendo a establecer lazos de confianza y cohesión social.
Otra de las cuestiones presentes cuando reflexionamos sobre la reforma de las Administraciones y la situación económica es la protección de la confianza legítima de los ciudadanos. Se ha asistido, en los últimos años, a recortes de diversas prestaciones públicas (pensiones de jubilación, salarios de funcionarios, prestaciones por paro o enfermedad, etc.), lo que levanta dudas sobre la concordancia práctica entre la indispensable sostenibilidad económica de los servicios públicos y las expectativas legítimas (y legales) de los ciudadanos titulares de derechos fundamentales afectados por esos recortes (derecho a la protección social, a la sanidad, derecho a condiciones de trabajo justa y a la negociación colectiva de las condiciones laborales, solo por mencionar los previstos en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea).
Finalmente, pensar sobre las reformas de la Administración Pública diseñadas durante el período de crisis económica y durante el período que la ha precedido obliga a tener presente las cuestiones relacionadas con la transparencia, buena administración y administración democrática. En teoría, es función de la administración responder, directa (a través de prestaciones públicas) o indirectamente (a través de políticas públicas entendidas en un sentido más vasto, normativas, incentivos, etc.) a las principales necesidades de los ciudadanos. Sin embargo, cerca de un cuarto de la población de la Unión Europea, destacando espacialmente a los niños (que están particularmente expuestos), vive en riesgo de pobreza, aunque esta región tiene un PIB de €12 945 402 millones de Euros (datos del Eurostat, 2012) y es la economía del mundo más grande, si la miramos como una única entidad. Los sistemas sociales revelan dificultades para responder eficazmente a esta situación, y las reformas efectuadas hasta el momento no han impedido su empeoramiento.
Por todo esto, parece evidente que es imprescindible adoptar una perspectiva que integre el análisis económico con un análisis de las cuestiones sociales y los objetivos constitucionales en relación a las Administraciones Públicas y su papel en el mundo de hoy. Solo una visión más compleja y completa permitirá que pasen a ser evaluadas con base no solamente en su performance socioeconómica, pero también con fundamento en su papel en la redistribución de la renta y en el progreso social y el bienestar efectivo de las poblaciones.
Resumen: En este trabajo se analizan las consecuencias que la crisis económica ha tenido en términos cuantitativos sobre la mayoría de los Estados miembros de la Unión. A continuación, se destaca especialmente la incidencia sobre la igualdad y la pobreza. Finalmente, se hace una reflexión sobre estos datos y desde la teoría constitucional.
Palabras claves: Unión Europea, igualdad, pobreza, teoría constitucional.
Abstract: This paper analyzes the consequences of the economic crisis on quantitative terms on most of the European Union members. After that, the paper underlines the impact on equality and poverty. Finally, it reflects on constitutional theory grounds on the value of these premises.
Key words: European Union, equality, poverty, constitutional theory.
Recibido: 4 de mayo de 2014
Aceptado: 5 de junio de 2014
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[1] Véase, por ejemplo, el Informe Anual 2013 del Banco de España, disponible en http://www.bde.es/f/webbde/SES/Secciones/Publicaciones/PublicacionesAnuales/InformesAnuales/13/Fich/inf2013.pdf, donde se sustenta que “La economía española está inmersa en una fase de recuperación que se inició en torno al verano del pasado año y ha puesto punto final a una larga y profunda recesión. La actividad fue mostrando un progresivo dinamismo a lo largo de 2013, materializándose en cifras positivas de crecimiento a partir del tercer trimestre. Los datos más recientes indican un reforzamiento de esta trayectoria en lo que ha transcurrido de 2014. El cambio se ha manifestado también en el mercado de trabajo, donde la larga etapa de destrucción de puestos de trabajo dio paso a una fase de modesta creación neta de empleo en el tramo final de 2013, que ha proseguido en 2014, de modo que ya se ha traspasado el umbral crítico de creación de empleo” (p. 9).
[2] Cfr. J. STIGLITZ, A. SEN y J. P. FITOUSSI, “The Measurement of Economic Performance and Social Progress Revisited”, septiembre 2009, disponible en http://www.stiglitz-sen-fitoussi.fr/documents/overview-eng.pdf .
[3] Véase el último European Economic Forecast, de la primavera 2014, Dirección General de los Asuntos Económicos y Financieros de la Comisión Europea, disponible en http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2014/pdf/ee3_en.pdf .
[4] Standard Eurobarometer 81, Spring 2014, Public Opinion In The European Union, European Commission, Directorate-General for Communication, disponible en http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm.
[5] Véase la obra de R. WILKINSON y K. PICKETT, The Spirit Level, Penguin Books, noviembre 2010.
[6] Employment and Social Developments in Europe 2013, Comisión Europea, diciembre 2013.
[7] D. STRAUSS-KAHN, Human Development and Wealth Distribution, Managing Director, International Monetary Fund, Agadir, noviembre 2010, (http://www.imf.org/external/np/speeches/2010/110110.htm).
