"ReDCE núm. 23. Enero-Junio de 2015"
Traducido del francés por Enrique Guillén López
"ReDCE núm. 23. Enero-Junio de 2015"
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Desde que en el último tercio del siglo XVIII tuvieron lugar la Revolución Americana y la Francesa, los pueblos libres de occidente se conducen siguiendo el modelo del gobierno representativo. Éste asume diferentes formas claramente delimitadas y se adapta tan bien al Estado republicano como a la monarquía constitucional; se ajusta tanto al gobierno parlamentario como a los sistemas de separación rígida de poderes, como el de los Estados Unidos. Sin embargo, siempre y en todo lugar tiene ciertos rasgos esenciales que podríamos resumir en tres.
1º. El sistema descansa en la idea de que la nación, considerada como soberana, no ejerce por sí misma ninguno de los atributos de la soberanía. La nación delega su ejercicio a cierto número de autoridades superiores, los poderes constituidos, uno de los cuales, al menos (la asamblea deliberante y legisladora) debe ser periódicamente elegida por la nación, esto es, por el cuerpo electoral[2]. La naturaleza de esta delegación es absolutamente especial. En efecto, estas autoridades ejercen los diversos atributos de la soberanía en nombre de la nación y en tanto que sus representantes, si bien con toda libertad y siguiendo su propio criterio. Al margen de los límites y de las condiciones establecidas por la Constitución o por la ley, los electores políticos no podrían imponerles instrucciones jurídicamente vinculantes. Esto resulta evidente para el titular del poder ejecutivo así como para los jueces; lo mismo cabe decir, en un sistema representativo, en relación con los parlamentarios que forman parte del poder legislativo[3]. La nación les cede durante un período la capacidad de decidir libremente por ella y en su nombre[4].
2º. Estas autoridades son, en principio, irresponsables y, salvo raras excepciones, inamovibles durante todo el período en el que desempeñen sus funciones. Tan cierto resulta esto para los integrantes del Poder ejecutivo como para los legisladores o los jueces[5]. Una responsabilidad que tenga como consecuencia la revocación no puede contemplarse si no es en casos extremos como los que se refieren a la comisión de ciertos delitos de gran gravedad e, incluso, en este caso, la acusación, así como la determinación efectiva de la responsabilidad, no estaría atribuida a la nación misma, esto es, al cuerpo electoral. La única posibilidad existente consistiría en un control, una acción recíproca de los poderes constituidos que recayera sobre unos y otros[6].
3º. Esta representación no se concibe como un sucedáneo de la democracia directa, sino como un sistema que le es preferible. El sistema representativo no se asume porque el gobierno directo de los poderes ejecutivos y judicial sea materialmente imposible, ni porque sea casi impracticable en una gran nación el que atañe al poder legislativo. Es porque puede hacer más y mejor que el gobierno directo, tal y como Sièyés demostró en la Asamblea Constituyente. Sólo ese sistema puede asegurar una legislación ilustrada, cuidadosamente preparada y correctamente discutida; como sólo en él puede darse la aplicación inteligente y constante de las leyes. Igualmente, en este modelo, la nación, es decir, el delegante, es considerada tanto jurídicamente como de hecho incapaz para intervenir por sí misma en ninguno de los actos atribuidos a sus delegados, esto es, a los poderes constituidos[7].
¿No es en realidad esta delegación una alienación y una abdicación de la soberanía nacional? La respuesta en los modelos representativos no admite duda. En éstos todos los poderes se confieren temporalmente y los titulares son designados para su ejercicio o por el cuerpo electoral mismo o por órganos, el primero de los cuales, al menos, -y del que proceden los otros por vía de delegación o de subdelegación- ha sido elegido por el cuerpo electoral: la soberanía retorna, así, periódicamente a su origen. En los casos de monarquía constitucional, la secuencia lógica no es tan evidente; pero cuando lo que busca realmente ésta es la preservación de la libertad, contiene en su esencia tales dosis de equilibrio que permite asegurar el triunfo de la voluntad de los representantes elegidos temporalmente por la nación.
En este sistema, el poder de los representantes de la nación no es menos importante si bien se establecen una serie de contrapesos para compensarlo. En especial y en primer lugar, la separación de los poderes, ejecutivo, legislativo y judicial, independientes los unos de los otros y jurídicamente iguales, actuando cada uno sobre su ámbito respectivo. Se articula así un sistema cautelar dirigido a garantizar por separado a cada uno de los diferentes poderes.
Se han introducido como garantías: contra el poder legislativo, la división del cuerpo legislativo en dos cámaras; contra el poder ejecutivo, la responsabilidad ministerial, penal o política; contra el poder judicial, además de algunas y raras excepciones al principio de inamovilidad, la institución del jurado en el ámbito penal.
Este es el sistema representativo clásico en la forma en que lo exponían los publicistas ingleses en la primera mitad de este siglo[8]. Es el producto a la vez de la evolución histórica y de la inteligencia humana. Fue incluso considerado por mentes sutiles como la más ingeniosa y sabia combinación jamás inventada por los hombres para organizar la libertad política. Pero es necesario reconocer que este modelo está transformándose. Un autor americano constataba recientemente desviaciones notables en las constituciones votadas por los nuevos Estados[9]. En Europa, así como en el Nuevo Mundo, se nota decrecer la fe en las virtudes del gobierno representativo. Incluso en los países que lo vieron nacer, las mentes moderadas e instruidas parecen dispuestas a abandonar algunas de sus reglas, que pasaban por esenciales, dispuestas también a añadir elementos nuevos y heterogéneos. Esto se manifiesta sobre todo en cuatro puntos/aspectos:
1º. El espíritu francés, la opinión mayoritaria del país, parece hoy definitivamente asumir las bondades de la división del legislativo en dos cámaras, división a la que le fue hostil durante un largo periodo de tiempo. Las enseñanzas del pasado y del presente, la costumbre, tan dispuesta a establecerse entre nosotros, puede que incluso el creciente escepticismo, nos han conducido a este resultado. Pero, de forma curiosa, un fenómeno inverso se presenta en los países anglosajones. Son, sobre todo, los ingleses, los que, sin duda exhaustos por no lograr nunca una verdadera reforma de la vieja Cámara de los Lores para adaptarla al principio de la soberanía nacional, contemplan la posibilidad pura y simple de su desaparición. No seré yo quien asuma las condenas que recientemente ha recibido, en la prensa o en el estrado parlamentario, durante la «Home rule». Sólo puede explicarlas el ardor de la lucha y la pasión del debate. Pero lo cierto es que hace ya algunos años el profesor Dicey, en una profunda obra, escribió palabras tan significativas como éstas: “Si el gobierno por el Parlamento debe transformarse en un gobierno con una sola Cámara de los Comunes, debemos concluir que esta transformación necesitará el empleo de la prerrogativa regia” [10]. El eminente publicista estima este cambio tan probable que ya contempla el procedimiento y el instrumento para hacerlo posible.
Las colonias inglesas, cuando se dotaron de un gobierno autónomo, pudieron asumir copias menos fieles de la constitución nacional. No obstante la generalidad conservó la institución bicameral. En el Dominio de Canadá, la Constitución federal permitía a cada una de las provincias o Estados determinar en su Constitución propia si optaban por una o dos cámaras. De todas ellas, solo tres se decidieron por una única asamblea[11]. Por otra parte, veamos como un distinguido jurista valoró el dualismo, en una destacada obra sobre el gobierno de Victoria (Australia)[12]. Solo aprecia una verdadera utilidad a las dos Cámara de Victoria en la medida en que, por su diferente forma de reclutamiento, una, el Consejo legislativo o la Cámara Alta, representa básicamente al capital, y la otra, la Asamblea legislativa, al trabajo[13]. “Es del todo necesario”, señala, “que estos dos grandes intereses estén debidamente representados en el gobierno del país; por consiguiente, el actual estado de cosas es en cierta medida satisfactorio, de modo que toda propuesta que pretenda abolir cualquiera de las ramas del poder legislativo supone una injusticia evidente ya que tendría por efecto privar a uno o a otro partido de toda voz en la gestión de los asuntos públicos. Pero, si bien la supresión de una de las dos Cámaras supondría una manifiesta injusticia, sería posible que una amalgama de las dos presentara ciertas ventajas. Es apenas discutible que hemos copiado servilmente las instituciones inglesas. Sin duda, sería injusto que las dos Cámaras se fundieran en una y todos los miembros de la Cámara unificada fueran elegidos según el mismo criterio ya que con toda certeza este proyecto favorecería a un partido más que a otro. Pero, como lo demuestra la práctica de las naciones de Europa no hay razones para que todos los miembros del cuerpo representativo sean elegidos según el mismo criterio. Y es más que probable que los elementos que forman hoy las Cámaras separadas de los Parlamentos de Europa, se constituyeran en sus momentos fundacionales como Cámaras únicas reunidas conjuntamente”[14].
Todos los Estados que forman los Estados Unidos adoptaron o conservaron la institución de las dos Cámaras; también la encontramos en las constituciones más recientes. Sin embargo, en alguna de las desviaciones que se aprecian en el sistema, Thorpe observa “una de las tendencias de la actualidad del pensamiento político, esto es, la de establecer una sola Cámara legislativa en lugar de dos, idea que ha sido serenamente y cuidadosamente considerada en la Convención de Dakota del Norte”[15].
No merece apenas mención la renuencia de la democracia suiza por la institución de las dos Cámaras. Ningún cantón la ha admitido y la Constitución federal sólo le ha hecho un lugar para asegurar por este medio la independencia y la igualdad de los cantones[16].
2º. El gobierno representativo se defiende mejor contra otro enemigo, contra un intruso que intenta introducirse en sus filas; hago referencia al mandato imperativo atribuido a los diputados por los electores y que limita el libre ejercicio de sus poderes. Los publicistas inglesas siguen repudiándolo enérgicamente; incluso desaconsejan todo compromiso formal del candidato con los electores[17]. Las constituciones suizas prohíben marcar al diputado con instrucciones vinculantes[18], de la misma forma que la ley francesa declara nulo el mandato imperativo[19]. No obstante, hay algunos datos que atestiguan una tendencia a la relajación. En los Estados Unidos, el mandato imperativo hubiera contado con un terreno bastante propicio, si otras prácticas no lo hubieran hecho inútil o incómodo. En efecto, las constituciones de un gran número de Estados contenían disposiciones según las cuales “el pueblo tiene el derecho de reunirse pacíficamente y sin perturbar el orden, para tratar sobre temas de derecho público y dar instrucciones a sus representantes”[20]. Incluso en la segunda sesión del Congreso Federal se discutió la cuestión de saber si los representantes no debían recibir instrucciones de los colegios electorales, si bien es verdad que fue resuelta de forma negativa. Pero la fuerte organización de los partidos, la práctica de las convenciones de los partidos y de los caucus alejaron el interés por estas ideas[21]. No obstante, el mandato imperativo se apoyó en dos puntos. Desde el final del siglo XVIII los electores primarios dan, a los electores presidenciales que designan, el mandato de votar por un candidato determinado y, si bien tal designio no tiene un carácter jurídicamente obligatorio, el compromiso siempre se ha mantenido[22]. Por otra parte hemos visto recientemente cómo en el estado de Dakota del Sur la convención elegida para elaborar la constitución ha recibido de los electores instrucciones obligatorias, muy sencillas, por otra parte[23].
Finalmente, en Inglaterra este mismo año (1893), en los debates sobre la Home rule, varias veces la oposición invocó el argumento de que los diputados en la Cámara de los Comunes no habían recibido de sus electores el mandato de votar afirmativamente una medida con este contenido[24].
3º. Otras dos novedades parecen ganar para su terreno a la opinión pública, tanto en las democracias más audaces como entre los partidos moderados e incluso conservadores. La primera es el referéndum, esto es, la regla según la cual los proyectos discutidos y aprobados por las asambleas legislativas deben o pueden ser de inmediato sometidos al voto directo de los ciudadanos de manera que no adquieren fuerza de ley hasta que han sido apoyados por la mayoría de los sufragios. Este sistema, como es de sobra sabido, ha conquistados toda Suiza, cantón tras cantón, y desde 1874 figura en la Constitución federal.
En los diversos Estados de la Unión Americana, el referéndum ocupa también un lugar más importante del que generalmente se le atribuye. Efectivamente, si bien para las leyes ordinarias solo se aplica en un número de estados y solamente para ciertas categorías, no muy amplias, de leyes,[25] es de aplicación general en lo que se refiere a las reformas constitucionales, o para la aprobación de las nuevas constituciones[26]. Y es que las Constituciones de los Estados de la Unión son tan detalladas y dejan tan poca libertad de acción a las asambleas legislativas que sus frecuentes reformas representan en la práctica el verdadero movimiento legislativo en los Estados[27]. Y eso no es todo: sin tener en cuenta los plebiscitos cesaristas, que nosotros conocemos bien en Francia, y que responden a otras razones, el referéndum ha conquistado en Europa partidarios serios entre aquellos que, en principio, deberían serle hostiles. Bastantes espíritus prudentes se han dejado impresionar por el hecho de que el Pueblo suizo haya ejercido ese derecho con tanta mesura y moderación[28]. Tanto es así que el referéndum figuraba entre las nuevas instituciones que Bernaert presentó durante el mes de marzo de 1891, en nombre del Ministerio belga, católico y conservador, a la Comisión central encargada de la reforma de la constitución. Es verdad que él la contemplaba como una prerrogativa del poder ejecutivo; que solo podría consultarse al cuerpo electoral a propósito de un proyecto de ley o sobre una ley aprobada por las Cámaras. Y es igualmente cierto que esta proposición no tuvo éxito pero no deja de ser un síntoma muy interesante.
4º. Hay otra innovación sobre la cual demócratas y conservadores parecen estar cerca de entenderse. Se trata de garantizar jurídicamente la representación de las minorías en las Cámaras legislativas. La idea ha tenido una rápida y feliz fortuna: ha germinado en los principales países de Europa para propagarse y resultar aceptada por la opinión pública.
Y es más: pese a los defectos de los sistemas previstos para aplicar esta representación de las minorías, que son o arbitrarios, como el voto acumulativo y el voto limitado, o muy complejos, como el sistema denominado del cociente electoral o el de la concurrencia de listas, ha tenido parcialmente acogida en la legislación y en la práctica. Considerando los ejemplos principales, que se refieren a las elecciones políticas, la representación de las minorías fue establecida en Dinamarca, de 1855 a 1866, para las elecciones al «Rigsraad». Figuró en la Constitución reformada de 1866 para las elecciones al «Landsthing»[29]. Portugal la ha adoptado, combinando dos sistemas, en la ley electoral de 21 de mayo de 1884[30]. Acaba, estos últimos años de ser adoptada por tres cantones suizos: el Tesino, Ginebra y Neuchâtel[31]. Incluso en Inglaterra se ha practicado en ciertos distritos («the three cornered constituencies»), de 1867 a 1885[32]. Es, por último, una de las medidas de reforma constitucional propuestas por el ministerio belga que si bien no la hizo figurar en el texto constitucional sí que reclamó enérgicamente su introducción en la ley electoral; tanto que parece estar, en este momento, dispuesto poner en juego su propia existencia.
Las instituciones a las que acabo de pasar revista –asamblea legislativa única, mandato imperativo, referéndum, representación de las minorías- pueden ser juzgadas y consideradas cada una separadamente y valoradas según lo que cada una representa. Pero no es este trabajo el que pretendo llevar a cabo en esta sede. Querría, antes bien, mostrar que son contrarias e incompatibles con el genio del modelo de gobierno representativo ya que pertenecen al mecanismo lógico de otro sistema de gobierno, del que son bien motores, bien contrapesos. Su introducción en el gobierno representativo clásico no puede suponer sino la destrucción del equilibrio preestablecido, provocar problemas de funcionamiento y puede que incluso sembrar las semillas de su destrucción.
El gobierno representativo puede, en efecto, entenderse y practicarse de una segunda y muy diferente manera. En este nuevo sentido la representación no se concibe como sucedáneo del gobierno directo, que actúa esporádicamente, como correctivo y como complemento. Los autores ingleses denominan a esta forma gobierno por delegados, simples delegados de la soberanía nacional y no representantes[33]. En Francia ni siquiera recibe denominación propia, por más que sus tendencias hayan arraigado entre nosotros más a menudo y con más generosidad que en cualquier otro lugar, aunque siempre con la cobertura del gobierno representativo. En las teorías de Jean-Jacques Rousseau encuentra su origen; sus reglas principales han sido normalmente reivindicadas por los demócratas franceses, durante la Revolución o en el curso del siglo XIX. El principio que entraña no ha dejado, como virus o como fermento, de minar calladamente la democracia moderna.
Por otra parte, la historia ha colaborado, al menos tanto como la especulación abstracta, en la construcción de este mecanismo político. Es, en efecto, la evolución histórica particular las que ha hecho que la democracia suiza se le acerque poco a poco, adaptándose a sus tradiciones y convenciones. Voy a intentar analizar la lógica completa de esta forma de gobierno; a la que denominaré, para simplificar, gobierno semirrepresentativo.
El gobierno semirrepresentativo pretende un solo objetivo: traducir y ejecutar con la mayor exactitud la voluntad real de la nación, expresada a través de la mayoría de los electores. Estos son los medios que emplea:
1º. La nación, esto es, el cuerpo electoral, incapaz de ejercer por sí misma los diversos atributos de la soberanía delega sus poderes a los representantes generales que son los diputados elegidos para integrar el cuerpo legislativo. Su deber esencial es atenerse a los deseos manifestados por la mayoría que los ha elegido y, reunidos, forman la representación directa de la nación, capaz de actuar sobre todo lo que no les haya sido expresamente prohibido. Constituyen la representación nacional por antonomasia y no es concebible ningún otro poder revestido de la misma calidad y capaz de actuar con el mismo título: solo ellos pueden realmente habar en nombre del Pueblo. Esta posición dominante del poder legislativo es una de las ideas tan caras a Rousseau, que llegaba a identificar la soberanía y el poder legislativo[34]. Es verdad que esta autor sólo concebía la soberanía como el producto de las leyes generales y el voto directo de los ciudadanos[35]. Pero el correlato es que traslada la preeminencia del delegante al delegado; se la atribuye, en definitiva, a las asambleas legislativas elegidas por el pueblo. En realidad esto encuentra su origen indiscutible en el hecho de que bajo la monarquía constitucional la Cámara de los Diputados, era el único poder procedente de la elección nacional.
Sea como fuere, esta idea se convirtió en habitual durante la Revolución, por más que la Emperatriz la secundara en 1808 en respuesta a una delegación del cuerpo legislativo, lo que le costó una célebre e imperial reprimenda[36]. Desde entonces, ¡cuántas veces no habremos escuchado llamar “representación nacional” a la Cámara de los Diputados, sin más matiz! Véase como Louis Blanc exponía la doctrina ante la Asamblea Nacional en la sesión de 21 de junio de 1875: “La nación, en una República, es la soberana, la ley es la expresión de su voluntad, son sus mandatarios los legisladores; todo ataque al poder legislativo es un ataque a la soberanía misma de la nación[37] ”
En el gobierno representativo, por el contrario, cada uno de los poderes constituidos representa con el mismo título a la nación en la medida de sus potestades: el poder ejecutivo para gobernar; el poder judicial para juzgar; el poder legislativo para legislar. Sin duda, el poder legislativo posee ciertos derechos, como el de establecer los impuestos, que en ciertos casos le puede conceder una posición ventajosa; pero no hay en derecho una superioridad natural e indefinida que haga de él el representante general de la nación. A esto se refería Laboulaye en respuesta a un discurso de Louis Blanc del que ya he citado un pasaje: “Confieso”, señalaba, “que me sorprendo un poco cuando tras tantas experiencias, después de considerar el ejemplo de América, se sostiene este sofisma: que los diputados son los representantes de la nación y que, por lo tanto, ellos son la nación. Sí, los diputados son los representantes de la nación, pero lo son en el ejercicio de una función concreta, la función legislativa. Los jueces que imparten justicia son también los representantes de la nación y ejercen otra función, la de administrar justicia. El poder ejecutivo en los Estados Unidos, que es designado por el pueblo, es también un representante de la nación, no es la nación. Esta confusión entre los representantes de la nación y la nación misma es la fuente de todas las tiranías”[38].
Como mostraba Laboulaye, los americanos de los Estados Unidos, siempre han abominado de este principio que yo coloco en la cúspide del régimen semirrepresentativo. Ellos siempre se han situado al margen, puede que por la fuerte estructura de la constitución federal, que separa tan claramente los poderes. Siempre han considerado al poder legislativo estrechamente limitado en sus atribuciones, tendencia que se ha ido acentuando progresivamente[39].
2º. Los representantes del pueblo forman una asamblea legislativa única. Esta consecuencia deriva necesariamente del principio fundacional. Efectivamente, la ley es considerada la simple expresión de la voluntad nacional que ha de ser traducida por los diputados. Esta voluntad, o existe o no, pero no puede al mismo tiempo expresarse sobre la misma cuestión de manera contradictoria.
Si se admite este punto de partida, la conclusión es irresistible. Pero el verdadero gobierno representativo descansa sobre otro principio. En éste no es ya la nación la que dicta a sus delegados la expresión precisa de su voluntad; por el contrario, la nación se considera incapaz de traducirla en ley por sí misma; sabe que la ley, para ser buena, exige una elaboración científica y meditada. La nación, pues, abdica momentáneamente de su poder legislativo, y confiere temporalmente a sus representantes, el poder de legislar en su nombre. Pero como es posible que los representantes incurran en errores o abusos, la Nación no se constituye como un cuerpo único sino como dos cuerpos que deben cumplir de consuno este difícil trabajo. Siendo su voluntad conjunta necesaria para hacer la ley, se controlan el uno al otro; y, cuando, se logra el acuerdo necesario (y tan difícil) es prácticamente seguro que la ley será certera y responderá a los verdaderos intereses del país. De esta forma la división del poder legislativo en dos Cámaras supone no sólo un buen equilibrio político sino un instrumento racional para la labor legislativa.
3º. En el gobierno semirrepresentativo, la asamblea única es necesariamente permanente. Una vez constituida puede convocarse cuando desee; y debe estar siempre virtualmente en acción, lista para reunirse cuando la convoque su Mesa o la Comisión con competencia para ello. Esto deriva de que es la representación por antonomasia de la nación y ésta no puede dejar por un solo momento de estar jurídicamente representada. ¿Cómo se podría admitir que el poder legislativo, considerado como necesariamente dominante, vea supeditada su actuación a la convocatoria de su subordinado, el poder ejecutivo? “No es ridículo que el Presidente de la República, esto es de aquel Gobierno que depende de la soberanía nacional, pueda decir a la representación nacional: “¡No irás más lejos!, y que, no satisfecho con disolverla pudiera incluso suspender toda posibilidad de nueva convocatoria”[40]. Este es el sistema que estuvo vigente entre nosotros en las Constituciones de 1791, del año III, de 1848, y parcialmente en la del año VIII. Por más que, sin duda, encuentre justificaciones derivadas del principio de división de poderes es una consecuencia que entra dentro de la lógica que trato de desentrañar.
El gobierno representativo clásico se apoya, en cambio, en que las asambleas legislativas deben estar reunidas cada año solamente durante unos pocos meses. Incluso, las sesiones ordinarias, las que les aseguran una presencia continuada, deben también estar limitadas; fuera de este período corresponde al poder ejecutivo la facultad de decidir si deben o no ser convocadas en sesión extraordinaria. La permanencia fue claramente criticada por Montesquieu: “Si (el cuerpo legislativo) tuviera derecho a prorrogarse a sí mismo, podría ocurrir que no se prorrogase nunca, lo cual sería peligroso en el caso de que quisiera atentar contra el poder ejecutivo. Por otra parte, hay momentos más convenientes que otros para la asamblea del cuerpo legislativo; así pues, es preciso que el poder ejecutivo regule el momento de la celebración y la duración de dichas asambleas, según las circunstancias que él conoce“[41]. La experiencia ha confirmado estas prudentes observaciones. Incluso en los Estados Unidos, en los que la Constitución deja a las Cámaras federales el derecho de determinar su propia convocatoria[42], los textos y las convenciones hacen que una Cámara de representantes elegida para dos años solo esté reunida trece meses[43]. Por el contrario, en Inglaterra y en Francia, las asambleas, jurídicamente no permanentes, se convierten prácticamente de hecho en permanentes. Esto es sobre todo un resultado del gobierno parlamentario, y no es éste el único aspecto, como tendremos la ocasión de ver, que este último comparte con el gobierno semirrepresentativo, con el cual tiene, sin embargo, la mayor de las diferencias.
4º. El gobierno semirrepresentativo ni siquiera considera entre sus dogmas la separación del poder legislativo y de poder ejecutivo. Presupone, en cambio, una autoridad única: la representación nacional, esto es, la Asamblea legislativa. “Ustedes son la cabeza”, decía a la Asamblea Nacional Madier de Montjau en 1875, “el gran poder, mejor dicho, el poder único, ya que el resto deriva de él. Por el contrario, y está bien que se sepa, el poder ejecutivo, no es sino el mandatario de la Asamblea, su delegado, es… nuestro subordinado”[44]. Otro miembro de la misma Asamblea señaló que las Constituciones de 1791 y de 1848 “no fracasaron porque se basaran en una asamblea única; fracasaron porque incubaban un germen de muerte; porque junto con la Asamblea única alumbraron un poder ejecutivo independiente de esta Asamblea… Así que cuando en presencia de una asamblea única se alumbra un segundo poder que podrá oponer autoridad a la autoridad del primero, es indiscutible que nacerán fatalmente conflictos, y estos conflictos tendrán que ser resueltos o por golpes de estado parlamentarios o por golpes de estado militares[45].
No obstante, el poder ejecutivo se confiará a una o varias personas simplemente porque se considera a la Asamblea legislativa poco capacitada para ejercerlo por sí misma. Para Rousseau, era un problema de incapacidad jurídica lo que obligaba a la creación de un poder ejecutivo; señalaba, en efecto, que el legislador no podía dictar disposiciones sobre aspectos concretos, siendo éste el cometido del poder ejecutivo[46]. Para el resto de la doctrina, la Asamblea legislativa es de hecho incapaz de ejercer el poder ejecutivo. Sólo podría hacerlo a través de comités y aunque, el «Long Parliament» y la «Convención Nacional» hayan actuado de esta manera, se revela como una forma de gobierno demasiado precaria y rudimentaria.
Volvamos, pues, al reparto entre las dos funciones. Si se erige un poder ejecutivo distinto, éste debe estar necesariamente subordinado al poder legislativo. De aquí se desprenden dos consecuencias.
En primer lugar, el titular del poder ejecutivo deberá ser designado por el poder legislativo. Este método, por otra parte, es perfectamente compatible con el gobierno representativo tal y como lo demuestran la constitución del año III y nuestras leyes constitucionales de 1875. Pero en éste el titular del poder ejecutivo, una vez elegido, resulta completamente independiente del poder legislativo. En el gobierno semirrepresentativo, por el contrario, se desprende de los principios (y es la segunda consecuencia señalada anteriormente) que el titular del poder ejecutivo debe ser dependiente del poder legislativo, esto es, revocable por éste. Ya señalaba Rousseau: “El poder legislativo consiste en dos cosas inseparables: hacer las leyes y mantenerlas, es decir: ejercer el control del poder ejecutivo. No hay en el mundo ningún Estado donde el soberano no posea tal control. Sin ello, faltando todo vínculo, toda subordinación entre ambos poderes, el último no dependería del otro”[47]. En nuestros días la teoría fue elevada a las Asambleas constituyentes. En 1848, Grevy proponía aplicarla[48] y Louis Blanc señalaba en 1875: “He oído reprochar a los legisladores de 1848 que fueron excesivamente lógicos. No lo fueron bastante. No satisfechos con rechazar la enmienda Grevy, que nos hubiera salvado del 2 de diciembre, del Imperio, de la invasión, no satisfechos con haber creado un Presidente de la República y de haber trasladado imprudentemente a otros la potestad de nombrarlo, de tal manera que él pudiera invocar el sufragio universal contra la Asamblea tal y como la Asamblea podía esgrimirlo frente a él, se le asignó un largo periodo de 4 años de mandato; en otras palabras, alumbraron junto al poder parlamentario mucho más que un rival[49] “. En la misma época, una proposición semejante a la de Grévy fue presentada y defendida por Naquet[50]. La lógica es impecable. Si el sistema no tiene otro objetivo que imponer en el gobierno la voluntad del cuerpo electoral, no procede de los órganos de transmisión ninguna resistencia ni renuencia.
La democracia suiza no ha llevado hasta ahora esta lógica hasta sus últimas consecuencias en sus gobiernos colectivos y directoriales. Los miembros que integran el poder ejecutivo son elegidos generalmente por las asambleas legislativas pero son irrevocables. No obstante, ciertos caracteres concurren que hacen asomar la idea principal. Así, en el cantón de Berna el Consejo Ejecutivo debe ser renovado cuantas veces sea renovado el gran Consejo que lo elige.
El gobierno semirrepresentativo no concede gran importancia a la responsabilidad ministerial[51]. Esta es concebida con laxitud, ya que el titular del poder ejecutivo es completamente responsable y revocable por la asamblea legislativa[52]. Su responsabilidad absorbe necesariamente y hace desaparecer la de los ministros como demostró nuestra experiencia parlamentaria de 1871 a 1873. Sabemos, por el contrario, que la responsabilidad de los ministros es, al menos en Europa, una pieza clave del gobierno representativo, que sirve para atemperar la independencia del poder ejecutivo, sin llegar a suprimirla. Alcanza su máxima intensidad en el gobierno parlamentario y algunas veces se ha erróneamente mantenido que lograba verdaderamente hacer desaparecer la independencia del poder ejecutivo, relegándolo al papel de mero subordinado de la asamblea legislativa, tal y como ocurre con el gobierno semirrepresentativo. No es esto lo que ocurre, ya que si el titular del poder ejecutivo gobierna necesariamente por medio de un ministerio responsable, cuya existencia depende enteramente de la Cámara de Diputados, no deja por ello de ser personalmente irresponsable y jurídicamente libre de elegir a sus ministros. De cualquier modo tienden a afirmarse dos concepciones que destruirían este equilibrio; las dos proceden del espíritu que anima las reglas del gobierno semirrepresentativo. Son, pues, dos errores desde el punto de vista del gobierno representativo clásico.
En primer lugar, la regla según la cual el ministerio debe recaer en el partido que posee una mayoría en la Cámara suele ser exagerada y mal interpretada. Es tan sólo el único mecanismo práctico de asegurar al gabinete esta mayoría, sin la cual no puede vivir. Pero aceptamos buenamente una verdadera elección del Gabinete por la Cámara de los Diputados aunque no sea jurídicamente exigible. En la Asamblea Nacional que redactaba la constitución belga, en la sesión de 20 de noviembre de 1830, se pudo escuchar lo siguiente: “La Cámara electiva, que abre y cierra a su antojo el bolsillo de los contribuyentes, tiene en su mano el destino del Gabinete; impone a la Corona sus condiciones; es ella quien, por tanto, designa realmente, si bien de forma indirecta, todos los ministros[53] ”. Louis Blanc mantenía en el mismo sentido en 1875: “Hoy en día, si Inglaterra disfruta políticamente de una vida tranquila es sobre todo porque ha prevalecido la idea del predominio necesario del poder legislativo sobre el ejecutivo; es porque todo el poder ejecutivo está concentrado entre las manos de un Primer ministro que es nombrado formalmente por la Reina, pero que en realidad es elegido por la Cámara de los Comunes, pudiendo ésta, por tanto, cesarlo cuando la defrauda; sólo, en definitiva, porque el poder ejecutivo depende de manera absoluta del poder legislativo ha podido escribir con agudeza, Bagehot, un publicista señero: “En Inglaterra, el Gabinete es una mera comisión parlamentaria”[54]. En fin, recientemente, Goblet compartía la misma idea de la que derivaba consecuencias jurídicas. Mantenía que tras la renovación integral de la Cámara de Diputados, el Gabinete, formado con anterioridad y que se mantiene en funciones, debía hacer confirmar sus poderes por la nueva Cámara[55]; es más, incluso llegaba a dudar de que antes de la reunión de ésta el Gabinete pudiera ser disuelto y reconfigurado[56].
Pero esto es una exageración. El Parlamento alumbra a los ministros en un determinado sentido, pero no por elección; solamente por la selección natural que concurre cuando los partidos se constituyen y se determina quienes los van a liderar. El derecho formal de nombrarlos siempre está en manos del titular del poder ejecutivo y si el trabajo de selección no se consuma plenamente, cuando no se desprende una mayoría suficiente o dicha mayoría carece de jefes, procede y debe hacerse realidad la capacidad de elección de los ministros.
El segundo abuso podría revestir aún más gravedad. Bajo una república parlamentaria como la nuestra, la mayoría podría encontrar un medio seguro, si bien oblicuo, para hacer cesar al Presidente: podría rechazar otorgarle la confianza a cuanto ministro propusiera. Ante la imposibilidad de gobernar se vería obligado a dimitir. Así terminaron los poderes del Presidente Grévy. Pero en circunstancias ordinarias, el derecho de disolución y el apoyo del Senado dejan al Presidente la posibilidad de desbaratar la maniobra.
El gobierno semirrepresentativo, que tiende a confundir o al menos no distingue suficientemente el poder legislativo y el poder ejecutivo, reconoce, por el contrario, la separación y la necesaria independencia del poder judicial. Lo separa claramente del poder ejecutivo[57] y hace de él una autoridad tan fuerte como la misma asamblea legislativa, sobre todo a través de dos instituciones: el nombramiento de los jueces y la institución del jurado. En modo alguno teme oponer autoridad a autoridad. Esto procede de una asunción concluyente: la capital importancia que tiene la actuación jurisdiccional sobre la sociedad[58]. Y no es soslayable ver, desde este punto de vista, cómo los mismos principios son aceptados por los dos sistemas de gobierno. De aquí se ha deducido, una consecuencia, sin duda, falsa, esto es: el nombramiento de los jueces por el cuerpo electoral. Esto no es en absoluto una consecuencia necesaria del principio que hace de la autoridad judicial un poder distinto; basta para respetarla que sea independiente de cualquier otro poder y hay métodos mucho mejores que la elección para asegurar esta independencia. Pero en el fondo estamos hablando de diferencias secundarias, por más importantes que sean en la práctica.
El gobierno semirrepresentativo, si admitimos los principios que hemos venido exponiendo, conduciría simplemente al resultado siguiente: con el pretexto de asegurar a la perfección la realización de la voluntad del pueblo abocaría al despotismo prácticamente ilimitado de una asamblea única. Pero hay también contrapesos naturales capaces de equilibrar este gran poder. Considero tres, además de la independencia del poder judicial, que acabo de tratar. Ya estamos familiarizados con ellos: son las novedades de las cuales he hablado para mostrar la invasión amenazadora sobre el gobierno representativo. En el seno del gobierno semirrepresentativo constituirían serias causas de debilitamiento, puesto que el propio régimen ya tiene sus propios contrapesos. En el representativo, por el contrario, son, al tiempo que consecuencias lógicas, frenos útiles e, incluso, necesarios.
1º. Se trata, en primer lugar, de la representación jurídica y proporcional de las minorías para la elección de la asamblea legislativa. Esta asamblea, no estando compuesta sino por simples delegados encargados de repetir fielmente la voluntad y la palabra del cuerpo electoral debe ser, en miniatura, el reflejo y la reproducción exacta de éste. Pero el cuerpo electoral incluye a las minorías, además de a las mayorías. Las minorías deben, pues, tener siempre sus delegados en la asamblea nacional en proporción a su importancia numérica[59]. Por esta razón, la asamblea ya no será tan compacta. En lo que atañe a todos los actos que puede libremente adoptar, porque no han sido previstos por el cuerpo electoral, deberá tener en cuenta las reticencias expresadas por los elegidos por las minorías, y la mayoría ya no estará tan segura. Toda una debilidad saludable en un cuerpo prácticamente omnipotente.
El gobierno representativo es de un tenor completamente distinto. En éste el cuerpo legislativo no tiene en absoluto por misión asumir las instrucciones de los electores y ejercer como su portavoz. Ejerce con toda libertad, en nombre de la nación y por delegación, esta parte del gobierno que se denomina poder legislativo. Así el gobierno, tanto en su conjunto como en todas sus ramas, pertenece necesariamente a la mayoría del cuerpo electoral. Así, donde reina la soberanía nacional, es el principio indefectible ya que es la única solución pacífica y aceptada por todos. Si una nación gobernara directamente y por sí misma sería sólo la mayoría la que haría las leyes; sería también ella sola la que haría efectiva la delegación del poder legislativo en el gobierno a través de representantes. Encontraríamos extraño, sin ninguna duda que la minoría solicitara estar proporcionalmente representada en el poder ejecutivo y en el poder judicial; así, por ejemplo, si en un gobierno colectivo, quisiera tener derecho a ciertos puestos directivos en la administración, o que algunos jueces[60] fueran elegidos entre sus partidarios. No tiene derecho a una representación proporcional en el poder legislativo, ya que en el gobierno representativo los legisladores son verdaderas autoridades, titulares de potestades públicas.
En definitiva, la representación de las minorías introducida en el gobierno representativo sería un debilitamiento inútil y un problema seguro para la actuación de las asambleas, que ya cuentan con el bicameralismo como garantía suficiente. Haría a menudo prácticamente imposible la formación de mayorías compactas en el seno de las asambleas, como podemos apreciar en Inglaterra. Puede que fueran, en fin, un germen de destrucción para el gobierno parlamentario, que sólo descansa sobre estas mayorías.
En rigor, una minoría en tanto no deje de serlo, sólo tiene derecho a dos cosas: el respeto a los derechos individuales de sus miembros y la capacidad de actuar sobre la opinión pública a través de la exposición de sus argumentos y la persuasión, de tal manera que pueda convertirse en su caso en mayoría si la opinión pública la apoya. La libertad de prensa, la libertad de reunión y de asociación (derechos individuales) les sirven sobradamente para este propósito; pero es ciertamente aconsejable que pueda hacerse oír en el mismo parlamento y exponer sus protestas y reclamaciones. Es para esto por lo que se concede el derecho de petición. Además, por la imperfección inevitable de nuestros procesos electorales, a causa del fraccionamiento electoral en circunscripciones distintas y territorialmente reducidas, cualquier partido que no sea completamente marginal, por más que sea una minoría en el conjunto del país, tendrá indefectiblemente la mayoría en algunas circunscripciones. Esta representación, alcanzada un tanto azarosamente, preservará perfectamente a la minoría; en tanto que siga siéndolo tiene derecho a la discusión, pero no al gobierno. Para que la discusión tenga lugar solo hacen falta algunos miembros bien escogidos en el Parlamento. ¿Es posible concluir que cuando, durante el Segundo Imperio, el Partido republicano solo contaba con cinco representantes en el Poder legislativo (los Cinco) fue más débil su protesta o menos eficaz su oposición?
2º. El mandato imperativo parece ser la consecuencia necesaria del principio fundamental. Si los diputados son simplemente los encargados de expresar la voluntad de los electores, éstos pueden darles instrucciones precisas y dirigirles prohibiciones expresas. Y eso no es todo. Un simple delegado es naturalmente revocable por el que lo ha elegido. Es esto lo que señala el derecho privado cuando elabora la teoría del mandato y esto lo que debe asumir también el derecho público con el sistema de la simple delegación: los electores podrán, pues, revocar a su antojo a sus diputados mandatarios. No obstante, esto no está exento de dificultades.
Subrayo, en primer lugar, que en ningún lado, que yo conozca, se ha propuesto la sanción más directa del mandato imperativo; esto es, la nulidad de los votos contrarios emitidos por el diputado. En segundo lugar, la revocación de diputado solo podría realizarse por una operación inversa, pero simétrica a la de la elección: esto es, por un voto al que estarían llamados la totalidad de los electores de la circunscripción, y siguiendo la ley de la mayoría, y en modo alguno a través de un órgano o de un comité electoral. Para admitir, en fin, el mandato imperativo y revocable, así concebido, sería necesario prescindir de un principio que se introdujo en primer lugar en Inglaterra, que fue después proclamado por la Revolución francesa y repetido hasta la saciedad por las constituciones modernas: “Los representantes designados por los departamentos no son representantes de un departamento particular, sino de toda la nación y no podrán recibir ninguna instrucción”[61]. “Los electores de un distrito solo pueden revocar u obligar al que les representa en exclusiva, no al que también representa al resto de los electores. Para que el mandato representativo fuera correcto, habría que recuperar la idea de la representación expresa y particularista, que imperaba en el pasado en las elecciones a la Cámara de los Comunes y en las de nuestros Estado Generales: los diputados representaban, de una parte, a los condados, las ciudades y los burgos; de otro lado, a las bailías. De esta manera no ejercían más poderes que aquellos que les hubieran sido conferidos por los electores. En el gobierno semirrepresentativo, es del todo natural que se retome esta concepción; y este parece ser el punto de vista de los americanos[62]. Por otra parte, con la representación proporcional de las minorías, los diputados en las asambleas representativas no pueden tener sino un carácter representativo necesariamente atenuado.
En Suiza podemos resaltar un intento de conciliar estas dos ideas. La Constitución del Cantón de Berna, en su artículo 24, señalaba que “los miembros del Gran Consejo (Asamblea Legislativa) son los representantes de la totalidad del Pueblo y no de los círculos electorales en los que han sido elegidos. En ningún caso pueden recibir instrucciones”. Pero también cuenta con un artículo 22 del siguiente tenor: “Una renovación íntegra extraordinaria del Consejo debe tener lugar cuando lo solicite la mayoría de los ciudadanos que hubieran emitido su voto en las asambleas políticas (colegios electorales). Deberá procederse a una votación con este objeto cuando 8000 ciudadanos activos los hubieran solicitado en la forma prevista por la ley[63] ”. Es el cuerpo electoral en su conjunto el que puede revocar, por mayoría y de una vez, a todos los diputados. ¿Cuántos problemas presentaría un procedimiento semejante en un gran Estado?
3º. El mandato imperativo, la revocación de los poderes son medios difíciles de organizar y garantizan bastante mal el resultado pretendido, esto es, que la ley votada se corresponda con la voluntad de la nación. El referéndum, por el contrario, parece un procedimiento simple y seguro. Sometiendo al voto de los ciudadanos los proyectos aprobados por la asamblea legislativa, se asume que solo se convertirán en leyes aquellos que alcancen la mayoría de los sufragios. El referéndum parece, pues, una pieza esencial del sistema y su mejor contrapeso. También Rousseau los consideró siempre como obligatorio[64], y figuraba con una forma atenuada, como simplemente facultativo, tanto en el proyecto de Constitución presentado a la Convención por los Girondinos y que no fue votado[65], como en la Constitución jacobina de 1793, que no fue aplicada[66]. Por otra parte, se trata de una idea sencilla, lo que explica su difusión en las democracias suiza y americana. Parece incluso que no hay inconveniente alguno en superponerlo al gobierno representativo, como última cautela. Pero esto sería una ilusión. El referéndum no solamente preserva contra una legislación arbitraria o perversa; también es un obstáculo a menudo invencible contra una buena legislación. Las mejores leyes, las más útiles para el progreso nacional pueden escapar a los prejuicios populares e irreflexivos, gracias, algunas veces, a una disposición de importancia secundaria, escondida en algún artículo. Es un dato constatado por los historiadores más atentos que si la Constitución de los Estados Unidos de América hubiera sido sometida al voto directo de los ciudadanos hubiera sido rechazada por la mayoría[67]. Y es esta Constitución la que ha procurado a la Unión más de un siglo de prosperidad y poder.
El referéndum tiene otro defecto: disminuye de hecho el poder deliberante de las asambleas, su aptitud para discutir eficazmente. Si su responsabilidad decrece por la posibilidad del referéndum y su obra puede frustrarse, tanto la preparación como la aprobación de las leyes se tomarían inevitablemente más a la ligera[68].
El referéndum tiene como contrapartida natural el derecho a la iniciativa popular, igualmente desarrollado en Suiza. Este es un instrumento del que debe desconfiar más aun el gobierno representativo. Es un instrumento generador de inquietudes y desorganización legislativa. Si ya es difícil lograr una legislación coherente y ponderada con la iniciativa parlamentaria, ¿qué podemos esperar de la iniciativa popular? En el fondo, por otra parte, ésta no es más que el desarrollo del derecho de petición aplicado al procedimiento legislativo con la salvedad en este caso de que la petición se convierte en imperativa y omnipotente: es jurídicamente impuesta. ¿No sería suficiente que se planteara como un mero requerimiento que siguiera la suerte que le deparara su propia oportunidad?
He intentado enfocar las dos formas antinómicas del gobierno representativo, según sus características actuales. La segunda, que en su forma más acabada no ha tenido lugar hasta ahora, tendría como resultado, a mi juicio, pocas leyes y poca acción gubernamental. Esta es una hipótesis tan inverosímil en la actualidad que es prácticamente inútil contemplarla. Lo que me parece un peligro próximo y serio es la tentación de pedirle prestada alguna de sus reglas, en cuanto que sería un cómodo expediente para resolver algunas dificultades. La mezcla de géneros es mucho más grave en la política que en la literatura y no cabe desconocer que la lógica de los organismos es, si cabe, la que menos quiebras acepta.
Resumen: Artículo que analiza el gobierno representativo y defiende sus principios esenciales. En especial, la cesión de competencias en sus órganos para el ejercicio de la soberanía y el rechazo del mandato imperativo y de la democracia directa. El autor rechaza, así, evoluciones del mismo que pasan por asumir como reformas necesarias el rechazo del bicameralismo, un mandato imperativo, la introducción del referéndum o la representación de las minorías. En su opinión, asumir semejantes innovaciones destruye el equilibrio presente en el sistema representativo y puede ser el germen de su destrucción.
Palabras clave: Teoría política, gobierno, representación, mandato imperativo, referéndum.
Abstract: This article analyzes the representative government and defends its essential principles. In particular, the exercise of sovereignty through the institutions and the rejection of compulsory mandate and direct democracy. The author, in the practice of representative government, is also opposed to the unique Chamber, the compulsory mandate, the referendum or the representation of minorities in the practice of representative government. In his opinion, such innovations destroy the balance in the representative system and may be the seeds of its destruction.
Key words: Political theory, government, representation, compulsory mandate, referendum.
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[1] “Deux formes de gouvernement », Revue du Droit Public et de la Science Politique , 1894, 1, 15-41.
[2] Lord BROUGHAM, The british constitution, its history, structure and working (Works, ed. Edimburgh, 1873, t. XI, p. 34.
[3] Lord BROUGHAM, op. cit., p 39.
[4] Lo que no impide, claro está, que los diputados deban de hecho inspirarse en los sentimientos y las expectativas de sus electores. De no ser así, es seguro que no sería reelegidos, de lo que se deduce que una responsabilidad indirecta pende sobre ellos. Pero son jurídicamente libres para tomar sus decisiones. Deben resistirse a las presiones de sus electores si las consideran contrarias al interés público. BRYCE, American commonwealth , I, p. 296:”They shall have courage enough to resist a momentary impulse of their constituents which they think mischievous, i.c. shall be representatives rather than mere delegates”.
[5] En el gobierno representativo, si se admite la teoría de los tres poderes, la inamovilidad de los jueces no es solamente una cuestión de utilidad, en interés exclusivo de los justiciables, sino un verdadero principio constitucional.
[6] Sólo en un caso, cuando el poder ejecutivo tiene el derecho de disolver la Cámara de los Diputados antes del término de la legislatura y cuando hace uso de tal poder, cabe afirmar que el juicio se traslada a los electores. Se trata de una característica propia del gobierno parlamentario; del correctivo necesario de la omnipotencia que ejerce la Cámara de Diputados sobre la suerte del Gabinete.
[7] George Cornwall LEWIS, An essay of the government of dependencies, London, 1841, p. 49: “The electoral or constituent body cannot itself exercise the powers which it enables its representative or deputy to exercise”.
[8] En particular, asume esta teoría George Cornwall LEWIS, op. cit. Cfr. también, Use and abuse of political terms, editado por R.K. WILSON.
[9] FRANCIS NEWTON THORPE, Recent constitution making in the United States (South Dakota, North Dakota, Montana, Washington), p. 24: “The work of the four conventions is an indirect blow at that system of representative government which has had its course in the older states almost from their origin”.
[10] DICEY, Introduction to the study of the law of the constitution, 3ª, ed. P. 391.
[11] J. E. C. MUNRO, The constitution of the Canada, Cambridge, 1889, p. 5: “Each province has the right of determining whether its legislature shall consist of one or two houses. In Ontario, Manitoba and British Columbia the legislature consist of one house only”.
[12] EDWARD JENKS, The government of Victoria, (Australia), London, 1891.
[13] Op. cit ., p. 379.
[14] Op. cit ., p. 379, 380.
[15] Op. cit ., p. 16: “The Dakotas and Washington also any bill (also money bills) to originate in either house. This partial obliteration of the traditional differences between the two branches of the legislature illustrates one of the tendencies of the present phase of the political thought to institute one legislative house instead of two an idea carefully and earnestly considered in the North Dakota convention”.
[16] RUETTIMANN, Das Nordamerikanische Bundesstaatsrecht vergleichen mit den politischen Einrichtungen der Schweiz, Zurich, 1867, 109, “Den Schweizern kam im 1848 das Zweikammersystem ebenso fremdartig vor als es den Amerikanern seit der Gründung der Union bis zur jetzigen Stunde geläufig war und ist. In der Schweiz betrachtete man die Einrichtung als ein aristocratisches Machwerk oder als sein Hirngespinnst von Stubengelehrten, und man wäre nie und nimmermehr dazu gekommen, dieselbe einzuführen, wenn sie sich nicht als das einzige Mittel herausgestellt hatte, den Konflikt zwischen den Interessen und Ansprüchen der grössern und der kleinern Kantone auf billige Weise auszugleichen”.
[17] Sobre el tema, cfr. TODD, Parliamentary government of England , nueva edición a cargo de Spencer Walpole, London, 1892, tomo II, pp. 129 y 130 y los autores a los que allí se hace referencia.
[18] RUETTIMANN, op. cit., 132; Constitución federal de 29 de mayo de 1874, art. 91: “Los miembros de los dos consejos no están sometidos a instrucciones de ningún órgano”.
[19] Ley de 30 de noviembre de 1875 sobre la elección de los diputados, art. 13.
[20] RUETTIMANN, op. cit ., 152, tomo I, p. 171.
[21] BRYCE, American commonwealth , I, p. 297.
[22] BRYCE, op. cit., I, p. 38: “They have no discretion, but are chosen unter a pledge of honour merely, but a pledge which has never (since 1796) been violated, to vote for a particular candidate”
[23] THORPE, Op. cit., p.2: “The delegates chosen to frame a Constitution for South Dakota were… to frame that Constitution in accordance with their instructions indicated by the ballots cast for their election, which were to show, by the words printed upon them, whether or not the people of South Dakota wished to have resubmitted to them the Sioux Falls Constitution of 1885 or a new Constitution framed by the Convention of 1889”.
[24] Véase lo que respondió Lord Ripon a la Cámara de los Lores ( Daily News de 7 de septiembre de 1893): “In reply to the contention that this Parliament had no mandate to carry this bill, he would point out that the Parliament which repealed the corn laws had no mandate to do so. If it had any mandate, it was to maintain those laws”.
[25] ELLIS P. OBERHOLTZER, “Law making by popular vote or the American referendum”, p. 46 y ss. en Publications of the American Academy of political and social science , nº 40.
[26] Salvo en el Estado de Delaware, OBERHOLTZER, op. cit. , p. 44.
[27] OBERHOLTZER, op. cit. , p. 45: “There is a tendency toward taking our laws in bulk from a convention instead of in small lots each year from a legislature; the code to be changed at intervals when it may need it by the initiation of the legislature and the ratification of the people. Matters which were once left to the legislature are now dealt with in the conventions. Indeed there are now few matters which are subjects for legislation at all that may not, according to the new conception of a constitution, be dealt with by the conventions”.
[28] E. DE LAVELEYE, Le gouvernement dans la démocratie , 1891, t. II, p. 158 : « En somme il s'est montré (le referendum en Suisse) économe, hostile à la centralisation, au pouvoir fort et aux grosses dépenses, par conséquent à ce qu'on appelle la politique jacobine ou radicale »
[29] Art. 40. (DARESTE, Les constitutions modernes, II, p. 11) : « L'élection des membres du Landsthing se fait d'après les règles de l'élection proportionnelle »
[30] Sección I, art. 1, nº 1 y 3, en el Annuaire de législation étrangère, 1885, p. 438.
[31] Cfr. un interesante artículo de GEORGES LELOIR, en Bulletin de la Societé de législation comparée, marzo, 1803, p. 232 y ss.
[32] ANSON, The law and custom of the constitution, I, p. 124.
[33] LORD BROUGHAM, The british constitution, Capítulo III.CORNWALL LEWIS, An essai on the government of dependencies , p. 47. BRYCE, American commonwealth, I, p. 296: “There are four essentials to the excellence of a representative government…That (the representatives) shall have courage enough to resist a momentary impulse of their constituents which they think mischievous, i. c. shall be representatives rather than mere delegates”.
Cfr. otra terminología en STUBBS, Constitutional history of England, nº 228, t. II, p. 252: “History has thrown no light, as yet, on the way in which the powers of the representatives, whether procuratorial or senatorial, were exercised”.
[34] Cartas escritas desde la montaña, Carta VI: “El poder legislativo es la soberanía”.
[35] Contrato social , L. III, Capítulo 1.
[36] Comunicado oficial publicado en el Moniteur del 15 de diciembre de 1808: “Plusieurs journaux ont imprimé que S.M. l'Imperatrice, dans sa réponse a la députation du Corps legislatif, avait dit qu'elle était bien aise de voir que le premier sentiment de l'Empereur avait été pour le Corps législatif, qui représente la nation. S.M. l'Imperatrice n'a point dit cela ; elle connaît trop bien nos constitutions ; elle sait trop bien que le premier représentant de la nation, c'est l'Empereur ; car tout pouvoir vient de Dieu et de la nation. Dans l'ordre de nos constitutions, après l'Empereur est le Senat ; après le Senat est le Conseil d'État ; après le Conseil d'État est le Corps législatif ; après le Corps législative viennent chaque tribunal et fonctionnaire public dans l'ordre de ses attributions ; car s'il avait dans nos constitutions un corps représentant la nation, ce corps serait souverain ; les autres corps ne seraient rien et ses volontés seraient tout. La Convention, même le Corps législatif, ont été représentants. Telles étaient nos constitutions alors. Aussi le Président disputa-t-il le fauteuil au roi, se fondant sur ce principe que le Président de l'Assemblée de la nation était avant les autorités de la nation. Nos malheurs sont venus en partie de cette exagération d'idées ».
[37] Anales de la Asamblea Nacional, tomo XXXIX, p. 69.
[38] Sesión de 21 de junio de 1875. Anales de la Asamblea Nacional, Tomo XXXIX, p. 86.
[39] THORPE, op. cit., p. 16 : « In England every reform in Government for a thousand years has had for immediate purpose the limitation of the power of the executive; in the United States, since 1776, the opinion has steadily grown that it is safer to limit the powers of the legislature and to increase the power of the executive. Englishmen distrust the crown and grant almost unlimited powers to Parliament; American distrust the legislature, especially their state legislatures, and give great powers to their President and to their governors”.
[40] MADIER DE MONTJAU a la Asamblea Nacional. Sesión de 21 de junio de 1875. Anales de la Asamblea Nacional, t. XXXIX, p. 74.
[41] El Espíritu de las Leyes , Libro XI, Capítulo 6. (Se cita según la traducción de Mercedes Blázquez y Pedro de Vega, Tecnos, Madrid, 1985. Nota del t.)
[42] Sólo toma la decisión el Presidente en los casos de divergencias entre las dos Cámaras sobre su conveniencia. También tiene atribuida la competencia de convocar sesiones extraordinarias.
[43] BRYCE, op. cit ., t. I, p. 123
[44] Sesión de 21 de junio de 1875, Anales de la Asamblea Nacional, T. XXXIX, p. 74.
[45] NAQUET, Sesión de 28 de enero de 1875, Anales de la Asamblea Nacional, t. XXXIX, p. 333.
[46] Contrato social , Libro III, Capítulo 1: “Parece, pues, que no es posible tener mejor constitución que aquella en que el poder ejecutivo está unido al legislativo. Pero esto mismo es lo que hace a este gobierno insuficiente en ciertos respectos, porque las cosas que deben ser diferenciadas no lo son ( …) No es bueno que el que hace las leyes las ejecute, ni que los representantes del pueblo distraigan su atención de las miras generales para prestarla a los objetos particulares”. (Se cita según la traducción de Salustiano Masó, en la edición para el Círculo de Lectores de los Discursos. El contrato social , Barcelona, 1995. N. del t.).
[47] Cartas desde la Montaña, Carta VII. (Se cita según la traducción de A. Hermosa Andújar, Cartas desde la Montaña, Ed. Universidad de Sevilla, Sevilla, 1989. Nota del t.).
[48] Presentó una serie de artículos cuyas disposiciones principales tenían el siguiente tenor: “La Asamblea Nacional delega el poder ejecutivo a un ciudadano que asume el título de Presidente del Consejo de Ministros. El Presidente del Consejo de Ministros es designado por la Asamblea Nacional, mediante voto secreto, requiriéndose la mayoría absoluta de los sufragios. El Presidente del Consejo de Ministros es elegido por un período temporal ilimitado. Siempre será revocable”.
[49] Sesión de 21 de junio de 1875, Anales de la Asamblea Nacional, tomo XXXIX, p. 76.
[50] Artículo 2: “A partir del 20 de noviembre de 1880, el poder ejecutivo se confía a un Presidente del Gobierno sin cartera, responsable ante la Cámara, elegido y revocable por ella, y que asume la dignidad de Presidente de la República”. Anales de la Asamblea Nacional, tomo XXXVI, p. 333.
[51] En Suiza, ni siquiera se plantea la cuestión toda vez que los ministros han sido suprimidos. Cada uno de los miembros del Directorio está a su vez encargado de un departamento ministerial.
[52] El Proyecto Naquet anteriomente citado tenía como artículo 2: “Los ministros solo son responsables de sus actos ante el Presidente; nunca pueden formar parte de la Cámara”.
[53] Exposé des motifs de la constitution belge par un docteur en droit, Bruselas, 1861, p. 123.
[54] Anales de la Asamblea Nacional, sesión de 21 de junio de 1875, t. XXXIX, p. 71.
[55] Sesión de la Cámara de los Diputados de 25 de noviembre de 1893 (Diario Oficial. Debates parlamentarios, p. 116): “Este ministerio no es el nuestro; procede de la Cámara precedente; es ésta la que le atribuyó los poderes y no puede continuar gobernando salvo que sean confirmados por la Cámara actual”.
[56] Ibidem , p. 117: “Desde hace varias semanas, incluso podría decir desde hace varios meses antes de la constitución de las Cámaras, los moderados han emprendido esta campaña intensa para conseguir, incluso antes de la apertura del Parlamento – no considero ahora si es más o menos constitucional- la dimisión del Gabinete y su reconstitución en condiciones de homogeneidad perfectas”.
[57] Aquí Rousseau coincide con Montesquieu. Cartas desde la Montaña, Carta VII: “estaréis de acuerdo en que el Pequeño Consejo se habría encontrado con un amasijo de poderes de lo más extraño para un Estado libre y democrático (…) En primer lugar, la unión de dos cosas en todos los demás lugares consideradas incompatibles, a saber: la administración de los asunto públicos y el ejercicio supremo de la justicia sobre los bienes, la vida y el honor de los ciudadanos”. (Se cita según la traducción de A. Hermosa Andújar, op. cit)
[58] Ibidem , Carta IX: “El primero y el más alto de los intereses generales es siempre la justicia”.
[59] Véase en el artículo anteriormente citado de LELOIR, p. 247, este pasaje de una carta de BERTHOUD, de Neufchâtel, dirigida a un periódico de Ginebra: “Nadie se atrevería en Suiza a mantener que una asamblea legislativa no sea la imagen más exacta posible del cuerpo electoral que representa”
[60] No obstante, parece que también allí donde los jueces son elegidos por el pueblo, tiende a introducirse la representación de las minorías. LUIGI PALMA, Corso di diritto costituzionale, Firenze, 1878, II, p. 214, al hablar del voto limitado, uno de los medios de hacer operativa esta representación, constata que ha sido adoptado en los Estados de Nueva York e Illinois para la elección de jueces de la Corte de apelaciones así como en el cantón de Vaud para la elección de los jueces, o mejor, de los candidatos entre los cuales son elegidos los magistrados y los jurados. Cfr. LELOIR, loc. cit , p. 253, nota 1. Pero la constitución de una magistratura tan heterogénea me parece una aberración, provocada, sin duda, por los excesos de la lógica partidista y sobre todo por la incapacidad profesional y la parcialidad de los magistrados en ejercicio. Pura confusión. Las Cámaras que se constituyeron en los parlamentos por el Edicto de Nantes para juzgar aquellas causas en las que la parte principal era un protestante, eran, al menos, un sistema razonable.
[61] Constitución de 1791, Título II, Capítulo I, Sección III, art. 7. Este artículo encuentra su explicación suponiendo una primera delegación en la que la nación entera concedía a las diversas secciones electorales el derecho a elegir en su nombre un cierto número de diputados. Barnave, dirigiéndose a la Asamblea constituyente, sesión de 6 de junio de 1790: “La nación sólo comunicará a las secciones el poder de elegir a los jueces que le corresponde; no hará lo que ha hecho atribuyendo a las secciones el derecho de designar a los diputados de todo el reino ¿Han hecho ustedes algo más además de encargar al departamento de esta comisión el ejercicio de la soberanía?
[62] FREEMAN SNOW, “Gabinet government in the United States”, en Publications of the American Academy of political and social Science , nº 60, p. 5: “Is there not fallacy in the statement that the people of the United States, as a whole, are not represented at all in either House of Congress? It is true that each member represents a locality; but a body Congress represents every state and district in the land and not only the majority of the people are represented but, taking the country, as a whole, the minority also. President represents merely the majority, and often, indeed, not that”.
[63] Un disposición semejante la podemos encontrar en la Constitución del Cantón de Lucerna, reformada el 26 de noviembre de 1890; artículo 8 de la ley de reforma. Cfr. Annuaire de législation ètrangère , 1892, p. 743.
[64] El contrato social, Libo III, Capítulo 15: “Los diputados del pueblo no son, pues, ni pueden ser sus representantes; son tan solo sus delegados; no pueden concluir nada definitivamente. Toda ley que no haya ratificado el pueblo en persona es nula, no es una ley”. Op. cit. (Trad. De Salustiano Masó).
[65] Cfr. este proyecto en BUCHEZ y ROUX, Histoire parlementaire de la Révolution française , t. XXIV, p. 136: « Título VII, de la censura del pueblo sobre los actos de la representación nacional y del derecho de petición”. Propiamente es más el veto popular que el referéndum en sentido estricto los que aquí se regula.
[66] Art. 58-60; 53-55.
[67] BRYCE, Op. cit., I., p. 23: “Had the decision been left to what is now called “the voice of the people”, the voice of the people would probably have pronounced against the Constitution”.
[68] OBERHOLTZER, op. cit., p. 46: “Whether this has a tendency to degrade the legislatures or not I shall not discuss. Certain classes of amendments, it may be observed, it has become the custom for legislatures to submit to the people without the deliberation which would be given to statute law upon the same subjects. This is notably the case with amendments to prohibit the manufacture and sale of intoxicants and those relating to woman suffrage”.
