"ReDCE núm. 24. Julio-Diciembre de 2015"
Traducido del italiano por German M. Teruel Lozano
"ReDCE núm. 24. Julio-Diciembre de 2015"
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Crisis es una palabra no sólo polisémica, sino también fundamentalmente moderna. En sus «Geschichtliche Grundbegriffe», R. Koselleck escribe que esta constituye un “tentativo tangibile di guadagnare una possibilità espressiva specificatamente temporale, che concettualizzi l’esperienza di un’epoca nuova, la cui origine viene indagata a diversi gradi di profondità e il cui futuro incerto sembra lasciare spazio libero a tutti i desideri e le ansie, a tutte le paure e le speranze”[1]. Esta primera definición expresa elocuentemente la doble pareja conceptual que la palabra crisis suscita: una primera que pone en evidencia el horizonte de la temporalidad y, con la misma, la historia; una segunda que abriga la dimensión de la posibilidad y, consecuentemente, la política. Se trata de dos claves de lectura imprescindibles para el estudio de las transformaciones de la experiencia jurídica y, por tanto, también de las medidas anticrisis adoptadas por la UE[2], objeto del presente trabajo.
Historia y política se entrelazan y vivifican, naturalmente, también la dimensión jurídica de la UE tanto en presencia de grandes mutaciones ordinamentales, como en el aseguramiento o inquietante continuidad de decisiones institucionales de fondo; y la entrelazan y vivifican tanto ayer en un contexto de europeismo sostenido como hoy en un tiempo de crisis económica una y trina –es decir “una crisi bancaria, una crisi delle finanze statali e una crisi dell’‘economia reale’”[3]– cuya intensidad comprometería el proceso de integración supranacional[4]. La primera hipótesis que quisiera intentar verificar es si la perspectiva que afirma la continuidad de las decisiones institucionales resulta, en el plano del Derecho de la UE, netamente prevalente respecto de la otra, que asume sin embargo como determinantes las transformaciones desarrolladas en el plano ordinamental[5].
Si tal hipótesis fuera confirmada, como se intentará sostener, se trataría, respecto de las fases precedentes del proceso de integración supranacional que hemos vivido, de una mutación de relevancia. Hasta hace un decenio, aproximadamente, los fundamentos mismos de aquel proceso eran congenitamente puestos en discusión una y otra vez, con vistas a la consecución del objetivo de una “Unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa”, según el art. 1.2 TUE. A nivel de la UE, por tanto, no podía ni podría haber un «Ewigkeitsklausel», en la medida que –según las palabras originarias pronunciadas por R. Schuman en su célebre declaración del 9.5.1950 – “Europa no se hará de una vez ni en una obra de conjunto: se hará gracias a realizaciones concretas, que creen en primer lugar una solidaridad de hecho”. De ello es prueba, en el curso de los decenios, el incesante desarrollo temporal fijado desde 1951 hasta 2007 por los Tratados, mientras los actos normativos derivados tendían a ir goteando, por su parte, casi por movimientos de inercia. Hoy, sin embargo, son precisamente las medidas aplicativas del Derecho de la Unión las que son objeto de un debate cada vez más encendido, allí donde, por el contrario, la disciplina recogida en el Tratado de Lisboa de 2007, parece, por así decirlo, consolidada.
Este aspecto colisiona, evidentemente, con la gravedad y la dureza de la crisis que vivimos; y se deberá proceder, por tanto, a tematizar y a intentar resolver esta (¿aparente?) contradicción, que ha llevado a muchos de los observadores a cualificar –o quizás a preconfigurar, puesto que, como se dirá también en la conclusión, resultan tan difuminados los límites entre el «ius conditum» y el «ius condendum» – la crisis misma como un «constitutional moment»[6], no sabemos si proyectivo o recesivo[7]. Cabe indagar, por ello, cuáles sean en sus líneas fundamentales las estrategias que la UE ha desarrollado para avanzar o, cuanto menos, para gestionar en los años más recientes el proceso de integración supranacional; y se verá, en particular, cómo el sector objeto de la medida más significativa sea precisamente aquel respecto al cual menores habían sido las innovaciones institucionales realizadas por el Tratado de Maastricht de 1992 y siguientes[6]: el de la política económica o, para ser más precisos, reproduciendo la letra del art. 2.3 TUE (también) en su versión actual, de las políticas económicas en plural, referidas en primer lugar a los Estados miembros.
Se trata, sin embargo, y es la segunda hipótesis que quisiera desarrollar, de una política económica «per difetto»[9], es decir, marcada –y no habría podido ser de otro modo, vistos los postulados teóricos de referencia, a los que se hará una rápida mención- de una persistente y consolidada integración negativa, recuperándose y actualizándose, en esta sede, una conceptualización ampliamente recurrente en los estudios sobre el proceso de integración europea. Si, de hecho, por integración negativa se entiende tradicionalmente un conjunto de políticas dirigidas a remover los vínculos normativos, como “l’abolizione di barriere doganali, restrizioni quantitative e altri ostacoli al commercio e alla libera concorrenza”[10], y contextualmente a introducir un marco de reglas exógenas a la actividad de los individuos privados, dejándo así que se desplieguen las fuerzas libres de la sociedad (y, naturalmente, de la economía); hoy esta cualificación podría extenderse de forma heurísticamente eficaz hasta abarcar una dirección orientada preferentemente a la mera imposición de límites externos a las políticas económicas de los Estados miembros, sobre todo en tema de presupuestos, en virtud de la cual la UE obra “piuttosto imponendo vincoli e obblighi che non fornendo incentivi e benefici” [11].
En este escenario en el que aquellos vínculos y obligaciones, “in età di globalizzazione, hanno la stessa ineluttabilità di una catastrofe naturale” [12], me detengo sobre algunos «mots clés» que, a mi juicio, centran (desafortunadamente no ya los problemas, sino) las soluciones jurídicas adoptadas para afrontar a nivel supranacional la crisis económica de nuestro tiempo. Una propuesta de lectura de este tipo, de hecho, permite leer transversalmente todas las medidas principales anticrisis adoptadas por la UE y reconducirlas (si es que fuera posible) a una perspectiva unitaria, que de algún modo todavía es un esbozo en los intentos de reconstrucción analítica del tema[13] . De esta manera, un primer aspecto afecta a las formas que está asumiendo la innovación institucional, que podríamos calificar de experimentalismo; una segunda expresión invierte las relaciones de aquella innovación, dando lugar a la condicionalidad; un tercer lema concierne a la perspectiva temporal de las dinámicas institucionales desarrolladas, que consistiría en la reversibilidad; y un cuarto término se refiere, en definitiva, a la mecánica de los procesos decisionales en curso, la llamada automaticidad. Estas palabras, en su sedimentación teórica, podrían elevarse al rango de conceptos y quizás, el día de mañana, de paradigmas; por ahora, se tratará de verificar la consonancia y la disonancia entre cada una de ellas, en la medida en la que informan las actuales medidas anticrisis adoptadas por la UE, con referencia a los métodos y a los modelos que han tratado, sobre todo en el nuevo siglo, de enfocar y hasta cierto punto de combinar el Derecho constitucional y el Derecho de la UE. La tercera hipótesis que querría intentar analizar es saber si estas palabras coadyuvan a comprender el actual (des)acoplamiento del proceso de integración europea de la dimensión constitucional, si se debe razonar, desde un punto de vista tanto reconstructivo como especulativo, en los términos de una verdadera y propia deconstitucionalización del Derecho supranacional.
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2.1. A veces las sincronías sorprenden. Como es sabido, después de dos años de indolencia y de incertezas tras el fracaso, formal y sustancial, del proyecto de Tratado que adoptaba una Constitución para Europea, el 13.12.2007 fue suscrito solemnemente por los Jefes de Estado y de gobierno de los Estados miembros de la UE en Lisboa el homónimo y sufrido Tratado. Fue necesario esperar otros dos años para su entrada en vigor, que se produjo el 1.12.2009.
El bienio que va entre el 13.12.2007 y el 1.12.2009 vivió también la más severa crisis financiera desde el final de la Segunda Guerra Mundia hasta hoy. Las miradas se dirigieron (entonces) al otro lado del Atlántico: el 15.9.2008 la banca de inversión Lehman Brothers Holdings Inc. reclama la activación del procedimiento de quiebra (el famoso capítulo 11 del «Bankruptcy Code» de los Estados Unidos de América); el 9.3.2009 el índice «Dow Jones Industrial Average» de la Bolsa de Nueva York alcanza el mínimo de 6547 (un valor, para entenderse, equivalente al que tenía en abril de 1997).
En nuestra parte del mundo la crisis no era una perspectiva ni vecina ni lejana, sino más bien ausente. El Consejo europeo del 13-14.3.2008 se abrió con las siguientes afirmaciones, que vinieron inexorablemente repetidas durante meses como un mantra: “los déficits públicos se han reducido en más de la mitad desde 2005 y la deuda pública también ha descendido hasta situarse inmediatamente por debajo del 60%. En 2007 se alcanzó un crecimiento económico del 2,9%, aunque es probable que en el presente año sea más bajo. En los dos últimos años se crearon 6,5 millones de puestos de trabajo. Si bien los factores cíclicos han tenido su influencia, esta evolución ha venido propiciada por las reformas estructurales emprendidas durante los últimos años en el marco de la Estrategia de Lisboa y los efectos beneficiosos del euro y del mercado único”. Sobre estos tres elementos, evocados dentro de un marco de optimismo complaciente que no hacía presagiar el futuro de sombras, parece oportuno hacer un somero repaso.
2.2. En el 2008 la conocida como estrategia de Lisboa, adoptada en la sesión extraordinaria del Consejo Europeo del 23-24.3.2000, tiene ocho años y apuesta por un objetivo simplemente fantástico: hacer que la UE se convierta, en el curso del decenio sucesivo, en “la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social”. En las mismas conclusiones de aquel Consejo Europeo se evoca también la persecución del “pleno empleo en Europa en una nueva sociedad más adaptada a las opciones personales de mujeres y hombres”; y se añade: “Si las medidas que se establecen a continuación se aplican en un marco macroeconómico sólido, un índice medio de crecimiento económico de alrededor del 3% podría constituir una previsión realista para los próximos años”. Con tres lustros de distancia, se puede decir sin temor que aquello que en el año 2000 parecía fantástico ha terminado revelándose, con la prueba del tiempo, en algo pura y simplemente fantasioso. Segun los datos de Eurostat, de hecho, la tasa de desempleo de los (quince) Estados miembros de la UE del 2000 ha pasado del 8,5 por ciento de aquel año al 11,9 de 2013 (ultimo año en el que los datos están disponibles actualmente); y lo mismo ocurre en lo referido a los todavía menos edificantes indicadores relativos al producto interior bruto, como se dirá a continuación.
En 1998, como es sabido, se instituye el BCE, en el ámbito del SEBC; un año después, se introduce el euro; en el 2002 los billetes y monedas empiezan a circular. En una segunda sincronía curiosa, el decenio perdido en torno al «topoi» de la Constitución europea – que se abre con la proclamación en Niza el 7.12.2000 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE y se cierra con la ya citada entrada en vigor el 1.12.2009 del Tratado de Lisboa de 2007 – es, en tal sentido, la introducción del euro en los bolsillos de los ciudadanos, de su consiguiente circulación y de su sucesiva consolidación.
El mercado único, en definitiva, es ciertamente uno de los más eminentes resultados del proceso de integración supranacional. Supone una etapa intermedia entre el mercado común evocado por el art. 2 del Tratado de Roma de 1957 (y todavía antes, si se quiere, por el art. 1 del Tratado de París de 1951) y el mercado interior del que habla, hoy, el Tratado de Lisboa de 2007, que instituye un “espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales” (art. 26 § 2 TFUE). Sin embargo, un análisis diacrónico de los propósitos previstos «in subiecta materia» denota una evolución significativa en cuanto a finalidades y objetivos. Limitándose a las innovaciones acometidas en el último cuarto de siglo, el art. G del Tratado de Maastricht de 1992 preveía “la definición y la aplicación de una política monetaria y de tipo de cambio única cuyo objetivo primordial sea mantener la estabilidad de precios y, sin perjuicio de dicho objetivo, el apoyo a la política económica general de la Comunidad, de conformidad con los principios de una economía de mercado abierta y de libre competencia”. A ello, transcurridos algunos años, el art. 1 del Tratado de Amsterdam de 1997 añadía un “elevado nivel de ocupación” y un “desarrollo equilibrado y sostenible”. Finalmente, el art. 3 § 3 TUE, en su versión actualmente vigente conforme al Tratado de Lisboa de 2007, reclama el “desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente”. En este contexto, en el TFUE se afirma también la «summa divisio» entre la política económica y la política monetaria, las cuales por mor del art. G del Tratado de Maastricht de 1992 ya seguían reglas bien distintas por su estructura y funciones: la primera, de hecho, “se basará en la estrecha coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros” mientras que la segunda viene definida sin duda como “única”. Nuevamente, hoy, respecto de las “políticas económicas y de empleo” (art. 2 § 3, TFUE) la UE desarrolla una (mera) función de coordinación, allí donde la “política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro” (art. 3 § 1.c, TFUE) es objeto de su competencia exclusiva.
2.3. La cuestión merece atención, porque precisamente esta dicotomía constituye la más reciente declinación en el plano ordinamental del «embedded liberalism»[14], en el cual, sin embargo, a cuenta de la evolución (hasta ahora) creciente del proceso de integración supranacional, la síntesis dialéctica entre “Keynes… all’interno” y “Smith… all’estero”[15] ha oscilado a favor del segundo[16]; hasta el punto de poderse afirmar, hoy, que todo el actual orden supranacional desarrolla, a fin de cuentas, una función eminente de «constitutional protection of capitalism»[17]. Se verá a continuación como precisamente esta distinción entre "una politica monetaria centralizzata e un forte decentramento delle politiche economiche e di bilancio” [18], que constituye la decisión del sistema del «Wirtschaftsleben» de la UE, es hoy puesta en discusión por las medidas anticrisis adoptadas por la UE, en nombre de un único y penetrante «ordo-liberal legacy»[19], constituido por reglas dirigidas a envolver «ab externo», en un marco de integración negativa, (ayer) la política monetaria y (hoy) las políticas económicas de los Estados miembros.
Permaneciendo, por el momento, en los contenidos del Tratado de Lisboa de 2007, la (mera) coordinación de estas políticas económicas se realiza, en primer lugar, a través de la adopción de simples orientaciones generales (art. 121 TFUE), que asumen el revestimiento formal de recomendaciones. De hecho, la prospección de una tipología de actos jurídicos como estos parece coherente con una férrea separación de los presupuestos de los Estados miembros, ya sea entre éstos o en relación con el de la UE, con la exclusión preventiva, entonces, de cualquier efecto de «spillover» de los unos sobre los otros. De forma más instrumental el art. 123 § 1 TFUE (y el art. 21 § 1 del Protocolo n. 4 del Tratado de Lisboa de 2007) prohíbe “la autorización de descubiertos o la concesión de cualquier otro tipo de créditos por el Banco Central Europeo y por los bancos centrales de los Estados miembro..., así como la adquisición directa a los mismos de instrumentos de deuda por el Banco Central Europeo o los bancos centrales nacionales”; el 124 TFUE impide a las mismas instituciones adoptar “cualquier medida que no se base en consideraciones prudenciales que establezca un acceso privilegiado a las entidades financieras”; el 125 § 1 TFUE establece claramente que ni la UE ni los Estados miembros son responsables o se subrogan en los compromisos financieros adoptados por el resto. En definitiva -retomando lo afirmado por el TJUE en la decisión de 27.11.2012, C-370/12, Pringle, que constituye hasta el momento el más claro ejemplo de traducción de la ortodoxia rigorista en clave jurisdiccional- "la prohibición enunciada en el artículo 125 TFUE garantiza que, cuando contraigan deudas, los Estados miembros permanezcan sujetos a la lógica del mercado, la cual debe incitarles a mantener una disciplina presupuestaria"; esto, por tanto, siempre según el juez supranacional, "no prohíbe la concesión de una asistencia financiera por uno o varios Estados miembros a un Estado miembro que siga siendo responsable de sus propios compromisos frente a sus acreedores, siempre que las condiciones asociadas a esa asistencia sean apropiadas para incitar a este último a poner en práctica una política presupuestaria sana". Por el contrario, las únicas disposiciones que evocan en esta materia un "espíritu de solidaridad entre Estados miembros" (art. 122 § 1 TFUE) y, por tanto, que deberían erigirse en alguna medida en «counterweight»[20] a los arts. 123, 124 y 125 TFUE se refieren a los casos de "dificultades graves en el suministro de determinados productos, especialmente en el ámbito de la energía" (art. 122 § 1 TFUE); mientras que una "asistencia financiera de la Unión" a un Estado miembro viene prevista de forma expresa exclusivamente en presencia de "catástrofes naturales" o de "acontecimientos excepcionales que dicho Estado no pudiere controlar" (art. 122 § 2 TFUE), signo de la "solidaridad", que se encuentra solémnemente evocada entre los "valores indivisibles y universales" en el preámbulo de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 2000[2[21], pero que tiene dificultades para verse reflejada en disposiciones concretas de los Tratados.
De esta manera, como se verá, en la UE «Solidarität ist nich Einbahnstraße»[22], sino que, al contario, se mueve en una doble vía. Ante la ausencia de una política económica única y proyectada a nivel supranacional se destacan, de hecho, dos procedimientos distintos de supervisión relativos a las políticas económicas de los Estados miembros[23]: uno preventivo y relativo a la "coordinación más estrecha de las políticas económicas y una convergencia sostenida de los resultados económicos de los Estados miembros..., sí como la coherencia de las políticas económicas con las orientaciones generales" (art. 121 § 3 TFUE); y el otro correctivo y concerniente a la "evolución de la situación presupuestaria y del nivel de endeudamiento público de los Estados miembros" (art. 126 § 2 TFUE, y Protocolo n. 12 del Tratado de Lisboa de 2007). En relación con la primera, cualificada expresamente como "supervisión multilateral" (art. 121 § 3.2 TFUE), la conclusión puede ser una advertencia de la Comisión Europea y/o una recomendación del Consejo de la UE (art. 121 § 4 TFUE). Con respecto a la segunda, sin embargo, cuando se concluya la existencia de un déficit público excesivo, se puede adoptar in «crescendo» un informe, un dictamen, una recomendación, una advertencia y también eventuales sanciones, todas ellas dictadas por la Comisión Europea y/o por el Consejo de la UE (art. 126 §§ 3 y ss. TFUE).
A este complejo normativo excesivamente minucioso y articulado se suman ulteriores disposiciones específicas que se aplican (únicamente) a los Estados miembros cuya moneda es el euro: para estos últimos, en efecto, el Consejo de la UE, en la composición restringida a sus Ministros, está llamado a "reforzar la coordinación y supervisión de su disciplina presupuestaria" (art. 136 § 1.a) TFUE), y a “elaborar las orientaciones de política económica referentes a dichos Estados, velando por que sean compatibles con las adoptadas para el conjunto de la Unión, y garantizar su vigilancia” (art. 136, § 1.b) TFUE). Este órgano es el único que puede adoptar actos formales, puesto que el Eurogrupo, evocado por el art. 137 TFUE y regulado en el Protocolo n. 14 del Tratado de Lisboa de 2007, que incluye a los Ministros de Economía y Hacienda de los Estados miembros cuya moneda es el euro, y que tiene su propio Presidente y participa en las sesiones de la Comisión Europea y del BCE, continúa reuniéndose "a título informal" (art. 1).
Como es sabido, los procedimientos de supervisión mencionados se conectan funcionalmente, tiempo antes del Tratado de Lisboa de 2007, en el conocido como Pacto de Estabilidad y Crecimiento (en adelante PEC), consistente en una homónima resolución del Consejo europeo de 17.6.1997, en el reg. n. 1466/1997 del Consejo (de 7.7.1997) y en el reg. n. 1467/1997 del Consejo (de 7.7.1997). Todos estos textos ponen de manifiesto la adhesión al objetivo a medio término consistente en alcanzar un saldo en el presupuesto cercano al equilibrio o positivo, de lo que se deriva, según el reg. n. 1466/1997, la obligación para los Estados miembros cuya moneda es el euro de presentar anualmente un "programa de estabilidad" (arts. 3 y ss.) y un "programa de convergencia" (arts. 7 y ss.). Se trata, como es fácil de advertir - según las opiniones que han subrayado la desviación respecto a las indicaciones presentes en el propio Tratado de Maastricht de 1992[24]– de la institucionalización de una “vera e propria procedura d’infrazione, sottratta tuttavia al sistema generale di controllo giurisdizionale comunitario e con connotazioni piuttosto politiche, essendo affidata al Consiglio”[25]. Esto se puso de manifiesto, en particular, con ocasión del Consejo de la UE del 25.11.2003, cuando este órgano no adoptó las recomendaciones propuestas por la Comisión Europea sobre el excesivo déficit público de Francia y de Alemania, sino que decidió por el contrario "dar por suspendidos" los procedimientos relativos a estos dos Estados miembros. El juez comunitario intervino posteriormente y, aunque anuló las conclusiones adoptadas en aquel Consejo, declaró a su vez "inadmisible" el recurso de la Comisión Europea dirigido a sancionar la falta de adopción de las medidas, con el efecto de reconocer el carácter discrecional, y por tanto político, de la activación de estos procedimientos (STJUE de 13.7.2004, C-27/04, Comisión c. Consejo). Este asunto se cerró, algunos meses después, con la aprobación del reg. n. 1055/2005 del Consejo (de 27.6.2005) y del reg. n. 1056/2005 del Consejo (de 27.6.2005), dirigidos precisamente a hacer menos rigurosos y por tanto a pulir, si se puede decir así, las obligaciones impuestas por la versión original del PEC.
2.4. Estudiando ahora, finalmente, lo establecido en el Tratado de Lisboa de 2007 en materia de política monetaria, esta última asume, como se acaba de decir, que el "objetivo primordial sea mantener la estabilidad de precios y, sin perjuicio de dicho objetivo, el apoyo a la política económica general de la Unión, de conformidad con los principios de una economía de mercado abierta y de libre competencia" (art. 119 § 2 TFUE y, en términos todavía más perentorios, se pueden ver los arts. 127 § 1, y 282 § 2 TFUE, y el art. 2 § 1 del Protocolo n. 4 del Tratado de Lisboa de 2007). Este objetivo, como se ha repetido obsesivamente, no es que aparezca como un objetivo "principal", sino que resulta absoluto e imponderable, quintaesenciado en la formulación mecánica («id est» cuantitativa) dada por el Consejo directivo del BCE el 13.10.1998 y que no ha vuelto a ser puesta en discusión: “price stability shall be defined as a year-on-year increase in the Harmonised Index of Consumer Prices (HICP) for the euro area of below 2%”, para mantenerse en un horizonte de medio término. En efecto, la realidad descubre una significativa desviación de este valor de referencia, pero hacia abajo, en la situación de deflación revelada por Eurostat en el mes de diciembre de 2014 y, consecuentemente, al comienzo del "programa ampliado de compra de deuda" del BCE, del que se hablará en su momento.
En protección de este "objetivo principal de mantener la estabilidad de los precios" fue instituido, como es sabido, el SEBC, compuesto por el BCE y por los bancos centrales de los Estados miembros, y acompañado de garantías absolutas de independencia tanto funcional como estructural, activa y pasiva, expresadas en el art. 130 TFUE y en el art. 7 del Protocolo n. 4 del Tratado de Lisboa de 2007, que hacen que la primera, sin duda, sea “la banca centrale più indipendente del mondo”[26]. Esta afirmación institucional tiene como modelo teórico de referencia el de la nueva macroeconomía clásica[27] y se basa en el presupuesto – por sí mismo no demostrado y, según algunos economistas, indemostrable[28] – de la incapacidad de la política monetaria para producir efectos reales, al menos en el horizonte de un breve período[29]. Como ha mantenido al respecto de forma clara T. Padoa-Schioppa, “il riconoscimento della neutralità della moneta nel lungo periodo ha reso più ampia l’accettazione di una gerarchia di obiettivi per la politica monetaria. È ormai pressoché universalmente accettato che le banche centrali non hanno serie alternative (trade off) di politica monetaria e devono concentrare la propria azione sul perseguimento della stabilità dei prezzi, lasciando che siano altre politiche (del mercato del lavoro, della concorrenza, fiscali) a volgersi all’obiettivo della piena occupazione”[30]. De este axioma deriva, consecuentemente, la decisión de atribuir la política monetaria a una institución “con le mani legate”[31], es decir, al margen de la metáfora, “politically and socially ‘disembedded’”[32], como es – o como debería ser – el BCE.
2.5. La combinación dispuesta por las disposiciones en política económica y política monetaria recogidas en el Tratado de Lisboa de 2007 y aquí brevemente resumidas parece marcada, también en este espacio de tiempo, por el dogma de la indiscutibilidad. No es casualidad que, manteniéndose (mejor dicho: a pesar de) la más profunda crisis primero financiera y después económica vividas en Europa desde después de la Segunda Guerra Mundial hasta hoy, la implantación total de las medidas de las que se acaba de dar cuenta aquí no es objeto ni de revisión -salvo para cuestiones puntuales- ni de discusión en sede político-institucional. Tal y como era, por tanto, el Tratado de Lisboa de 2007 en un momento anterior a la crisis que vivimos, sigue siendolo hoy.
Dos hipótesis, por otro lado no excluyentes, pueden formularse con ocasión de esta notable y por muchas razones increible estabilidad de los postulados económicos de referencia a nivel supranacional y de su precipitado normativo como principios estructurales del Derecho de la UE. Una, de carácter estratégico, permite leer sin solución de continuidad las «Grundlinien» del proceso de integración europea a la luz de la "economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social" referida por el art. 3 § 3 TUE; una fórmula de sólida matriz germánica[33], pero "nueva" en el actual horizonte europeo[34] y por tanto expresiva a nivel supranacional de un perdurable “compromesso dilatorio”[35], en el que el acento puede inclinarse ahora hacia el adjetivo "social" o, por el contrario, hacia el sustantivo "mercado", considerado en sí “il miglior strumento di redistribuzione della ricchezza e dunque il miglior veicolo di giustizia sociale”[36]. La otra perspectiva, de carácter táctico, se refiere al temor angustiado de las élites políticas e institucionales europeas de abrir la caja de Pandora de la revisión de los Tratados, después de la fallida experiencia de la Constitución europea y de la laboriosa aprobación del propio Tratado de Lisboa de 2007.
Todos recuerdan que en el mito griego, o al menos en la narración que hace Hesíodo, en el fondo de la caja irreversiblemente rota solo queda «Elpís», la esperanza. El lugar donde, en hipótesis, se encuentre actualmente la esperanza a nivel europeo es difícil de decirlo; Europa, “prossima al caos, perché non all’altezza dei mercati, lontana sei dalla terra che a te prestò la culla”[37], ha escrito G. Grass en un vibrante poema escrito en mayo de 2012. Por un lado, aquello que es probablemente el más fino indicador de las orientaciones políticas a nivel supranacional, las elecciones al Parlamento europeo, dan muestra de continuidad. En las cuatro elecciones que se han sucedido en una veintena de años desde los noventa hasta el 2009 (incluido), las tres grandes familias políticas que han proyectado y construido la UE (la popular, la socialista y la liberal) han obtenido un número de escaños oscilante entre el 70 y el 75 por ciento del total; desde las elecciones de 1999 hasta hoy, y durante quince años, el grupo con mayoría relativa ha sido siempre el Partido popular europeo; por último, incluso en las recentes elecciones de 2014, a pesar de la crisis financiera y despúes económica que se está viviendo, los partidos políticos incluidos en las tres fuerzas indicadas han obtenido más del 63 por ciento de los escaños. La adopción como lema oficial para las elecciones del Parlamento europeo de 2014 de la frase "questa volta è diverso”[38] no deja de generar, retrospectivamente, una cierta ironía.
Por otro lado, aquello que cambia significativamente, en el transcurrir del tiempo, es el dato de la participación en estas mismas elecciones, precisamente mientras -y en una paradoja sólo aparente[39]– el Parlamento europeo recibe, al menos sobre el papel (esto es, en los Tratados), nuevos y más penetrantes poderes. Una posible explicación de este singular fenómeno podría afectar, entonces, o a la aceptación tácita de las políticas en cada momento experimentadas a nivel supranacional o a la conciencia de que las decisiones relativas a las medidas anticrisis adoptadas por la UE siguen otras vías. No compartiendo en sede de principio la primera alternativa[40], a continuación se debe dar cuenta brevemente de la relación de estos diversos caminos, valiéndose, en particular, de algunas palabras nuevas que parece que dan otras posibles claves de lectura de las dinámicas institucionales que se están desarrollando en estos tiempos.
3.1. En los orígenes hubo una célula. Y es precisamente una célula de crisis financiera la que apareció con ocasión del Consejo Europeo del 15-16.10.2008, en la cima de la crisis financiera estadounidense, con el intento de instituir un "mecanismo informal de alerta, intercambio de información y evaluación", que reuniera, al mismo tiempo, representantes de la Presidencia del Consejo Europeo, de la Comisión Europea, del BCE, del Eurogrupo y de los Gobiernos de los Estados miembros. Debe precisarse que esta célula puede valerse de las estructuras administrativas existentes, ser activada en cualquier momento por un Estado miembro que se enfrenta a una crisis y asegurar que las instituciones supranacionales y todos los Estados miembros sean informados inmediatamente y de forma reservada.
Como se ve, este primer organismo embrional evidencia ya «in nuce» el vértice saliente de todo aquello que en los años sucesivos ocurrirá: un fuerte experimentalismo institucional y normativo con el que hacer frente a la crisis, primero financiera y luego económica, que se estaba viviendo, que, si formalmente no cuestiona los principios de estructura que regulan en su conjunto la dimensión económica de la UE, recogidos en el Tratado de Lisboa de 2007, aparecen de forma tan invasiva que trascienden, tanto desde el punto de vista sustancial como procedimental[41], lo que proponía aquel texto. De hecho, aunque el experimentalismo de algunas competencias ejercitadas a nivel supranacional es cierto que no representa un elemento episódico o reciente[42], su asunción con referencia a todas las principales medidas anticrisis adoptadas por la UE constituye, viéndolo bien, un cambio de perspectiva posterior con respecto al paradigma de la asimetría[43], del que es prueba viviente la selva, hasta ahora oscura, de 37 protocolos y 65 declaraciones anexas al Tratado de Lisboa de 2007. Actualmente, sin embargo, la cifra del experimentalismo que marca la presente estación del proceso de integración supranacional viene dada por una triple flexibilidad -institucional, procedimental y material[44] – propia de las medidas en cada ocasión adoptadas, que puede ser eficazmente reunida en la fórmula no convencional (en inglés: «non-standard»). Esto afecta, en primer lugar y como se dirá, al rol versátil y creciente asumido por el BCE[45], pero también, a caballo de éste, a las propias relaciones subsistentes entre los Estados miembros singularmente considerados y la UE. Como ha sido sostenido «ex professo» por el Consejo Europeo en sus conclusiones de 26-27.6.2014, éste “ha tomado nota de que una Unión cada vez más estrecha permite distintas vías de integración para los distintos países, al permitir a los que deseen ahondar en la integración avanzar, al tiempo que respeta el deseo de los que no quieren seguir profundizando más”. Ello constituye, por tanto, la reafirmación de la decisión de dejar a los propios sujetos soberanos -en este caso, los Estados miembros- la disponibilidad de la decisión en relación con el recurso o no, en cada caso, a los instrumentos convencionales (o «standard», si se prefiere).
3.2. Por otro lado, si el experimentalismo, como se verá ampliamente, se muestra como la marca común de las principales medidas anticrisis adoptadas por la UE, su intensidad parece sin embargo variar en términos inversamente proporcionales a su incisividad y eficacia. Esto, de hecho, parece claro -como se verá a continuación- con referencia a a) los mecanismos de asistencia financiera y (consecuentemente) de estabilidad y b) la (renovada y reforzada) disciplina presupuestaria de los Estados miembros. Al contrario, el experimentalismo parece menos fuerte en aquellas intervenciones, aunque abstractamente cruciales, que son resultado de hechos secundarios, como c) la Estrategia Europa 2020, d) el Pacto para el crecimiento y el empleo y e) el Marco financiero plurianual 2014-2020. Puede ser útil analizar estos últimos instrumentos, sobre los que se hará un rápido repaso a continuación, para después pasar a los primeros ámbitos materiales que merecen, sin embargo, consideraciones más analíticas y meditadas.
En primer lugar, el documento programático que sigue a la fantástica (y fantasiosa) Estrategia de Lisboa del 2000 es la Estrategia Europa 2020. “Ha llegado ahora el momento de evaluar la incidencia de la Estrategia de Lisboa y, sobre todo, de mirar hacia adelante”, se lee en las conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo del 10-11.12.2009, al tiempo que se decide reorientar “las diversas políticas que deben volver a centrarse en las reformas a largo plazo, en el marco de una nueva estrategia, ambiciosa y actualizada”, denominada Europa 2020. Como la precedente, también la Estrategia Europa 2020 parece una manifestación eminente del “macroeconomic constitution of mutual congratulations”[46] que de forma no infrecuente incide en las máximas instituciones de la UE. Sin embargo, es del mayor interés hacer notar cómo a la indeterminación de los objetivos y a la incapacidad de cualquier seria (auto)crítica de la conocida como estrategia de Lisboa del año 2000, hace de contrapeso, en este ámbito, una mayor cautela en la configuración de las perspectivas: en este sentido, la Estrategia Europa 2020 se distingue de la precedente por la ausencia tanto de referencias al objetivo del pleno empleo, como de cualquier indicación porcentual del crecimiento del producto interior bruto en los veinte años venideros. No obstante, toda reunión del Consejo Europeo en la que se discute de esta Estrategia parece marcada por un vago y resignado pesimismo sobre el respeto a sus vagas indicaciones y contenidos. En lo que se refiere a la Comisión Europea, ésta, en el momento en el que ha escrito que "no se considera oportuno realizar conclusiones o formular recomendaciones políticas", prudentemente ha preferido activar una "consulta pública sobre la estrategia Europa 2020" de la que a día de hoy, no obstante, no se conocen los resultados.
3.3. En segundo lugar, esta inefable indeterminación marca también otro documento de orientación dirigido a la adopción de medidas de estímulo al crecimiento económico, titulado Pacto por el crecimiento y el empleo y adoptado por el Consejo Europeo de 28-29.6.2012. En aquella ocasión, con el fin de “proseguir un saneamiento presupuestario diferenciado y favorecedor del crecimiento, respetando el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y teniendo en cuenta las circunstancias específicas de cada país”, se movilizan 120.000 millones de euros, que suponen cerca del 1% de las rentas nacionales brutas de la UE. Sin embargo, también a propósito de este Pacto, la Comisión Europea advierte en su informe presentado un año después que “el paquete de medidas de inversión por importe de 120 000 millones EUR que se incluye en el Pacto está disponible pero aún no ha sido utilizado todo su potencial”; y en el Consejo Europeo en sus conclusiones del 19-20.12.2013 sostiene que “es preciso proseguir los esfuerzos para garantizar que se aprovechen en la mayor medida posible las posibilidades que ofrece el Pacto”. Desde esa fecha, al final, ya no se habla del Pacto para el crecimiento y el empleo.
Si se sigue la senda que marcan estas palabras se encuentra la dificultad que supone no hallar recursos adicionales a nivel supranacional, como ha demostrado el repetido empantanamiento de las propuestas de instituir los «stability bond» y/o de introducir un impuesto sobre las transacciones financieras. En referencia a los primeros[47], han quedado tan sólo orientaciones por parte de la Comisión Europea (Libro verde sobre la viabilidad de la introducción de bonos de estabilidad, COM (2011) 818 definitivo de 23.11.2011), del Parlamento Europeo (resolución del 15.2.2012 y del 16.1.2013 sobre la viabilidad de la introducción de bonos de estabilidad) y del Consejo Europeo (conclusiones del 7-8.2.2013). En cuanto a un eventual impuesto sobre las transacciones financieras, once Estados miembros (Austria, Bélgica, Estonia, Francia, Alemania, Grecia, Italia, Portugal, Eslovaquia, Eslovenia y España) dieron pie a una cooperación reforzada (dec. n. 52/2013 del Consejo de 22.1.2013), después de la falta de aprobación de una propuesta de directiva de la Comisión Europea (COM (2013) 71 final de 14.2.2013) por parte del Consejo de la UE por la oposición de algunos Estados miembros (especialmente el Reino Unido[48]). Si por un lado esto constituye una innovación interesante, puesto que “per la prima volta… integrazione differenziata e finanziamento dell’Unione europea si intrecciano”[49], por otro lado esta propuesta, aunque haya pasado indemne el control del TJUE (STJUE de 30.4.2014, C-209/13, Reino Unido c. Consejo), no ha producido resultados tangibles.
En realidad, la necesidad de “gettare sabbia negli ingranaggi ben oliati” [50] de mercados financieros cada vez más incontrolados ya la había manifestado, entre otros, J. Tobin en los lejanos años setenta del siglo XX; pero, evidentemente, después de casi medio siglo del abandono del conocido como sistema de Bretton Woods, no puede decirse de verdad, leyendo los documentos producidos por las distintas instituciones de la UE, que las exigencias de “riportare la finanza al servizio dell’economia reale”[51] sean un objetivo político difundido y compartido a nivel supranacional. Por lo demás, la propia evolución de la disciplina relativa a la libertad de circulación de capitales -desde el tímido art. 67 § 1 del Tratado de Roma de 1957 hasta el más desenvuelto art. 63 § 1 TFUE[52] – no parece que vaya en la dirección de su limitación[53].
3.4. En tercer lugar, no menos elocuente que la cuestión del Pacto por el Crecimiento y el Empleo es la relativa a la aprobación del Marco financiero plurianual 2014-2020 que, como es sabido, determina las cantidades máximas que la UE puede gastar en los diversos ámbitos en los que interviene. Según el art. 312 § 2 TFUE, la regulación que contiene este Marco es adoptada por el Consejo de la UE por unanimidad, previa aprobación por el Parlamento Europeo, el cual, no obstante, sólo puede aceptar o rechazar la propuesta, sin poder aportar enmiendas.
El último Marco financiero plurianual, relativo a los años 2014-2020, fue adoptado en el Consejo Europeo del 7-8.2.2013 el cual recogió el acuerdo político con la indicación de la cifra máxima total del gasto para la Unión Europea para el período en cuestión: se trata, sin embargo, de sólo 959.988 millones de euros en créditos de compromiso, que representan el 1,00 por ciento de la renta nacional bruta de la UE, y 908.400 millones de euros en créditos de pago, que representan el 0,95 por ciento de la renta nacional bruta de la UE. Estas cifras son, sin embargo, claramente inferiores respecto a las propuestas por la Comisión Europea (respectivamente 1.033.000 y 987.000 millones de euros) o a lo que se dispuso para el período 2007-2013 (respectivamente 975.977 y 925.576 millones de euros, correspondientes al 1,12 y al 1,06 por ciento de la renta nacional bruta de la UE). Esta sustancial reducción de las posibilidades de gasto condujo a una primera resolución del Parlamento Europeo de 13.3.2013, en la que este órgano rechazó el acuerdo político alcanzado por el Consejo Europeo, pero posteriormente, después de una intensa negociación durante los meses sucesivos, fue aprobado el 19.11.2013.
La problemática del Marco financiero plurianual 2014-2020, unida de nuevo a lo que se ha dicho sobre el objetivo del Pacto por el Crecimiento y el Empleo, hace surgir la cuestión todavía no resuelta de la limitabilidad de las fuentes financieras de la UE; y todavía más, cuando el Consejo Europeo del 18.12.2014 ha proyectado “un Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE) en el Grupo BEI con el objetivo de movilizar 315 000 millones de euros en nuevas inversiones entre 2015 y 2017”, lo cual, si fuera cierto, no sería ni malo ni poco. En realidad, al leer con algo de atención los documentos de la Comisión Europea se descubre, sin particular sorpresa, que la UE emitiría una garantía de (apenas) 16.000 millones de euros, a los que se unirían otros 5.000 millones de euros del Banco Europeo de Inversiones. La inconmensurabilidad de lo declarado y de lo efectivamente dispuesto se explica, en un tono didáctico, por la propia Comisión Europea en una nota de prensa del 26.11.2014 (n. 1): “Proporcionar más dinero a través del presupuesto de la UE no es una panacea. Además, hay que tener en cuenta la realidad política: el presupuesto europeo tiene una magnitud relativamente reducida… que… dentro de los márgenes existentes, tiene un papel que desempeñar como catalizador de la inversión privada, pero debe complementarse con otras fuentes de financiación y con unos cambios normativos que contribuyan a crear una coyuntura favorable a la inversión.”. A ello alcanza, por tanto, el (magro) presupuesto para la política económica de la Presidencia del Consejo de la UE ejercitada por parte de Italia en el segundo semestre de 2014.
3.5. Una vez que se ha salvado el terreno de intervenciones ciertamente poco memorables como son la Estrategia Europea 2020, el Pacto por el Crecimiento y el Empleo y el Marco financiero plurianual, todas las principales medidas anticrisis adoptadas por la UE se atienen, como se ha anticipado, a) a los mecanismos de asistencia financiera y (consecuentemente) de estabilidad, por un lado, y b) a la (renovada y reforzada) disciplina presupuestaria de los Estados miembros, por el otro lado. Ambos constituyen, en efecto, los “two rails of the train of the Economic and Monetary Union that run parallel”[54].
En cuanto al primer ámbito -si se quiere identificar otra fecha igualmente crucial- el 4.10.2009 tuvieron lugar las elecciones políticas en Grecia y el nuevo Primer ministro se encontró ante un déficit público cuadruplicado respecto de las estimaciones dadas por el Gobierno precedente, verificándose un 12,7 por ciento frente al 3,7 por ciento declarado. En un primer momento, no sólo callaron todos a nivel supranacional, sino que en la Declaración de los Jefes de Estado y de Gobierno de la UE de 11.2.2010 se precisa que el Gobierno griego no ha solicitado la ayuda financiera; letanía repetida todavía un mes después en la Declaración de los Jefes de Estado y de Gobierno de la zona euro de 25.3.2010, cuando se enumeran contextualmente, con un celo ambiguo, los instrumentos que no se desarrollan. Se proyecta entonces, aunque en negativo, un posible “conjunto de medidas que comprenden una financiación sustancial procedente del Fondo Monetario Internacional y una financiación mayoritaria europea” y se precisa que “este mecanismo, que complementará la financiación del Fondo Monetario Internacional, debe considerarse un último argumento, lo que significa en particular que la financiación del mercado es insuficiente. Todo desembolso con cargo a los préstamos bilaterales sería decidido por unanimidad por los Estados miembros de la zona del euro, estaría supeditado a una condicionalidad estricta y se basaría en una evaluación efectuada por la Comisión Europea y el Banco Central Europeo. Esperamos que los Estados miembros de la zona del euro participen sobre la base de sus respectivas claves de suscripción de capital del Banco Central Europeo.”.
Se trata, evidentemente, de un «bluff», pero no por ello resulta menos determinante, porque ya contiene, como se verá, todos los elementos recogidos en el mecanismo de asistencia financiera que poco después se adoptará. De hecho, antes de que transcurriera un mes, el 23.4.2010 Grecia hace una petición formal de ayuda financiera, cuando ya no lograba vender en el mercado sus propios títulos de deuda pública (que sólo por amarga ironía de la suerte vienen calificados por parte de los publicistas, con el anglicismo infeliz, de "deuda soberana"); el 2.5.2010 concluye la misión conjunta de expertos de la Comisión Europea, del BCE y del FMI (la conocida como Troika), enviada a Atenas para estudiar la situación, y ese mismo día se reúne el Eurogrupo; el 3.5.2010 el Ministro de Finanzas griego y el Gobernador del Banco de Grecia redactaron un Memorandum sobre políticas económicas y financieras, un Memorándum de entendimiento "sobre la específica condicionalidad de la política económica" y un Memorandum técnico de entendimiento; el 7.5.2010, por último, a resultas de una reunión de los Jefes de Estado o de Gobierno de la zona euro se ponen a disposición de Grecia 80.000 mil millones de euros, a los que se suman otros 30.000 millones de euros provienientes del FMI. Los eventos sucesivos -y, en particular, las laboriosas discusiones que llevarán, por último, a la decisión de 20.2.2015 del Eurogrupo de mantener el programa de asistencia financiera para Grecia, aunque reafirmando por parte de sus instituciones el “unequivocal commitment to honour their financial obligations to all their creditors fully and timely”, como se lee en la nota de prensa publicada ese día -demostrando toda la dificultad de redefinir, sobre la base de una dirección política de mayoría indudablemente cambiada en el Estado miembro en cuestión, términos y contenidos de aquel programa.
En cualquier caso, ya en la primavera de 2010 se asiste a la puesta en pie de una “estructura básica de negociación entre los prestamistas oficiales y los Gobiernos de los países receptores, así como de revisión de la aplicación de los programas de ajuste económico” (resolución del Parlamento europeo 2013/2277 (INI) de 28.2.2014) – la Troika, de hecho – que incorpora instituciones diversas por funciones y estructura, algunas supranacionales (la Comisión Europea y el BCE) y otras internacionales (el FMI), y que se dispone como «internationaler öffentlicher Gewalt»[55]. Esta estructura es desarrollada sobre la base de dos puntos fundamentales, destinados a orientar actos y comportamientos. En primer lugar, como se lee en la Declaración de los Jefes de Estado o de Gobierno de la zona euro de 7.5.2010, la proyectada asistencia financiera se concede con el fin principal no de socorrer a Grecia como tal, sino de “preservar la estabilidad financiera de la zona euro en su conjunto”. En segundo lugar, la Comisión Europea identifica las causas de la debacle financiera de este Estado en una “combinación excepcional de una política presupuestaria poco rigurosa, una reacción inadecuada frente a los desequilibrios crecientes, deficiencias estructurales y la presentación de información estadística errónea” (COM (2010) 250 final de 12.5.2010).
Esta última comunicación, unida a la cronología que se ha recordado precedentemente[56], resulta de especial importancia no sólo porque evidencia la clamorosa falta de preparación de la UE ante una crisis financiera que se vivía desde hacía varios meses y susceptible de transformarse en una crisis económica, y la dificultad de encontrar en el marco institucional garantizado por los Tratados las soluciones adecuadas al caso; sino también porque ofrece la visión ejemplar, y por tanto recurrente, de la “narrazione distorsiva”[57] de aquello que está por golpear de forma rupturista a una parte importante de los Estados miembros cuya moneda es el euro, empezando por Grecia. Esta última, de hecho, “è un caso estremo fra le nazioni dell’Unione europea, ma i casi estremi spesso rivelano qualcosa di più generale”[58] y, en particular, que las instituciones supranacionales no hayan sabido ofrecer algún elemento de (auto)crítica ni desde un “punto di vista esterno” ni desde un “punto di vista interno”[59], con el efecto final de que la crisis no haya afectado ni en hipótesis a los principios estructurales que rigen en su totalidad la dimensión económica de la UE y/o a los pilares sobre los que se ha ido edificando en el decenio precedente (la conocida Estrategia de Lisboa, el euro y el mercado único). Una suposición como ésta, leyendo los documentos oficiales adoptados tanto antes como hoy -y parafraseando al filósofo (griego) Parménides- no parece ni pensable ni expresable. Al contrario, el estado de las cosas deriva exclusivamente de una falta o incompleta aplicación de aquellos principios por parte del propio Estado miembro que se encuentra por ello en dificultades. En otras palabras, en la base de la crisis no hay otra cosa más que un problema de efectividad y, por tanto, de responsabilidad. Como ha repetido con apreciable claridad, entre otros, el ex juez constitucional alemán U. Di Fabio sosteniendo la iletimidad del programa "operaciones monetarias directas" del BCE, la crisis, “in the first instance, was largely caused by massive violations of law”[60]; y es a todos conocido cuanta consideración hay para el "Derecho" en un ordenamiento jurídico como es el alemán (cfr. el art. 20, § 3, de la Ley Fundamental de 1949).
3.6. Pero hay todavía mas. Si la crisis, como se acaba de decir, según una consistente «vulgata» se configura esencialmente como una «Staatschuldenkrise»[61] dotada, además, de un fundamento esencialmente antijurídico, ello lleva a (re)descubrir que deuda y culpa, lingüísticamente y también semánticamente, son «Schuld», la palabra mágica de una “vera e propria Neolingua”[62], que habla alemán[63], naturalmente, y “non solo censura e distrugge i pareri diversi, ma corrompe l’ossatura stessa delle cose”[64]. Este dogma - que pertenece a la esfera de la teología político-económica, tal y como se le dio luz en otros tiempos «non sospetti» por K. Marx, F. Nietzsche y W. Benjamin[65] – se salda en un postulado ordoliberal por el cual “tenere in ordine la casa nazionale è la condizione necessaria e sufficiente perché ci sia un ordine internazionale”[66] y encarna, en buena lid, todos los mecanismos de asistencia financiera y (consecuentemente) de estabilidad adoptados a nivel supranacional. Así, precisamente la traducción institucional del bricolage conceptual entre deuda y culpa determina un “exchange of obedience for money”[67] y da sustancia a una segunda palabra nueva de nuestro tiempo, que es la condicionalidad[68]. Ésta informa «ab origine» las formas de ayuda del FMI[69] y conforma también los primeros dos instrumentos determinados en la reunión de 9.5.2010 de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros de la zona euro, reunidos en la sede del Consejo de la UE, para ofrecer asistencia financiera a Grecia: el Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera (en adelante MEEF) y el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (en adelante FEEF).
El MEEF es instituido por el reg. n. 407/2010 del Consejo (de 11.5.2010) y se apoya, por decirlo de algún modo, en el art. 122 § 2 TFUE, en particular en la referencia contenida en el mismo a los “acontecimientos excepcionales que dicho Estado no pudiere controlar”. Se trata, naturalmente, de una petición de principio, expresamente desmentida, como se ha visto, por lo declarado por la propia Comisión Europea en la comunicación COM (2010) 250. Este Mecanismo -se lee en el considerando n. 5 del citado reglamento- “debe permitir a la Unión dar una respuesta coordinada, rápida y eficaz a las dificultades agudas padecidas por un determinado Estado miembro”, a través de la emisión de préstamos o de líneas de crédito. Al mismo tiempo, sin embargo, el Estado miembro destinatario de asistencia financiera debe definir con la Comisión Europea, consultado el BCE, “las condiciones generales de política económica que acompañan a la ayuda financiera de la Unión, con vistas a restablecer una situación económica o financiera sana en el Estado miembro beneficiario y a restaurar su capacidad de financiarse en los mercados financieros” (art. 3 § 2.b)). De ello se deriva, consecuentemente, la adopción de un memorándum de acuerdo (art. 3 § 5) entre la Comisión Europea y el Estado en cuestión, que incide profundamente, como se acaba de ver y se dirá con detalle, en la política económica.
El FEEF fue aprobado, sin embargo, como un acuerdo internacional de forma simplificada y, por tanto, no sujeto a los Parlamentos de los Estados miembros según sus procedimientos de autorización de la ratificación. Éste asume la forma de una sociedad anónima de Derecho luxemburgués fundada el 7.6.2010, de la que son accionistas los diecisiete Estados miembros de la UE (los dieciseis Estados miembros cuya moneda era en ese momento el euro y Estonia). Esta sociedad se encarga, por lo demás, de ofrecer asistencia financiera a los Estados en dificultad, a través de la emisión de obligaciones o de otros instrumentos de deuda en el mercado de capitales, en el ámbito de un programa de ajuste macroeconómico. Se trata, sin embargo, de un organismo constituido como temporal, según lo dispuesto en el art. 11 § 2 del Acuerdo indicado, y por ello sustituido, transcurridos algunos meses, por el Mecanismo Europeo de Estabilidad, del que se hablará más adelante.
3.7. Permaneciendo por ahora en los mecanismos de asistencia financiera instituidos en la primavera de 2010, cabe intentar profundizar en los términos de la condicionalidad que deriva de ellos y que alimenta la sensación de que la crisis que se vive se ha convertido en una «Krise der Solidarität»[70] . Con este objeto, parece decisiva la dec. n. 320/2010 del Consejo (de 10.5.2010), expresamente dirigida a Grecia, que recoge un elenco minucioso de prescripciones a las cuales los prestamistas han decidido supeditar su apoyo. Algunas prescripciones, en particular, parecen al menos en una primera lectura del todo extrañas a los perfiles ligados a la hacienda pública, e inciden, más bien, en la dimensión social, como se observa con la exigencia de una “una ley de reforma del sistema de negociación salarial en el sector privado, que prevea una reducción de la retribución de las horas extraordinarias, una mayor flexibilidad en la gestión del tiempo de trabajo y la posibilidad de celebrar pactos territoriales locales para fijar un incremento salarial inferior al previsto en los acuerdos sectoriales” (art. 2 § 3.c)). Al margen del fondo de cada una de las concretas previsiones -que ciertamente no pueden ser desarrolladas en esta sede, pero que sería conveniente discutir y razonar sobre ellas- debe señalarse, en una perspectiva sistémica, la reconducción de cada una de las mismas al ámbito de la política económica, respecto a la cual, como se ha dicho, la UE estaría llamada a desarrollar una (mera) coordinación de las políticas de los Estados miembros. Por el contrario, esta decisión introduce rigurosas medidas en el plano procedimental y también en el sustancial, como la obligación por parte de Grecia de presentar al Consejo de la UE y a la Comisión Europea un informe trimestral sobre las medidas adoptadas para adaptarse a las exigencias indicadas (art. 4 § 1), informe que los dos órganos supranacionales están expresamente llamados a valorar (art. 4 § 3).
Un conjunto de prescripciones análogas se dará, transcurridos algunos meses, también ante la asistencia financiera de Irlanda (dec. n. 77/2011 del Consejo de 7.12.2010) y en la de Portugal (dec. n. 344/2011 del Consejo de 30.5.2011), donde la emisión de los respectivos préstamos queda sujeta a obligaciones de condicionalidad parecidas. Se puede recordar, a este respecto, que el Tribunal Constitucional portugués, llamado a enjuiciar algunas de las disposiciones estatales que implementaban estas medidas, ha sido el único juez constitucional que se ha pronunciado convincentemente en sentido negativo (Dec. TC n. 353/2010)[71].
Un año después, a resultas de las reuniones del Eurogrupo de 9.7.2012 y de 20.7.2012, España también accedió al FEEF, con el objetivo de recibir asistencia en la recapitalización de algunas de sus entidades de crédito; e igualmente Chipre, después de unas larguísimas negociaciones que se alargaron nueve meses, obtuvo en la reunión del Eurogrupo de 25.3.2013 asistencia financiera. En virtud de estas combinaciones singulares del “bastone dell’austerity e [del]la carota della liquidità”[72] se emitieron, en total y hasta el momento en el que se escribe, sumas que alcanzaron los 271.800 millones de euros a Grecia desde 2010 hasta 2014 (conjuntamente con el FMI), 67.500 millones de euros a Irlanda desde 2011 hasta 2013 (conjuntamente con el FMI, Reino Unido, Suecia y Dinamarca), 78.000 millones de euros a Portugal desde 2011 hasta 2014 (conjuntamente con el FMI), 41.300 millones de euros a España desde 2012 hasta 2013 y 10.000 millones de euros a Chipre desde 2013 hasta 2016 (conjuntamente con el FMI); y la (co)participación «à la carte» de una organización internacional de los concretos Estados miembros cuya moneda no es el euro evidencia una vez más el experimentalismo vivido.
En definitiva, durante este «annus horribilis» del diritto costituzionale” [73] que es el 2011, también Italia, que ni necesita ni ha pedido alguna asistencia financiera, recibe el 5.8.2011 – por otro lado, junto a España[74] – una particular carta dirigida al propio “Prime Minister” (sic) y firmada conjuntamente por el Presidente de la BCE saliente J.-C. Trichet y por el entrante M. Draghi. Esta carta – proveniente del titular del órgano monocrático superior de una institución constituida «par excellence» como independiente, neutral y técnica como es el BCE y dirigida a un órgano fundamental inexistente, puesto que la Constitución italiana del 1947 no prevé ningún “Primer ministro”, sino, como mucho, un Presidente del Consejo de Ministros (arts. 92 y ss.) – parece, desde un punto de vista estrictamente jurídico (que es el único que en esta sede puede ser adoptado), ciertamente fuera de procedimiento[75], pero también inadmisible o inútil, según se quiera tomar más o menos en serio. Todo se juega, en efecto, en el plano de la realidad, en el de la representación: cartas como ésta “are not legally binding, they do not have the typical form and procedure of legal acts, but they are perceived as such”[76]; y es precisamente esto, a fin de cuentas, aquello que vale, como se verá en relación con las anunciadas operaciones monetarias directas del BCE. En cualquier caso, que en una parte de las clases dirigentes italianas de la segunda mitad del 2011 haya habido un explícito favor para una suerte de “dittatura commissaria”[77] – tomando la conocida categoría de C. Schmitt – se demuestra por la publicación en el principal periódico del país, prácticamente dos días después del envío de la carta antes mencionada, de un editorial en el que el futuro Presidente del Consejo de Ministros italiano M. Monti escribe sin artificios: “come europeista… vedo tutti i vantaggi di certi ‘vincoli esterni’, soprattutto per un Paese che, quando si governa da sé, è poco incline a guardare all’interesse dei giovani e delle future generazioni”[78].
Se escucha una música diferente, en este mismo lapso de tiempo, en otros países europeos. Mientras los Estados miembros indicados anteriormente hacen frente –más o menos- al experimentalismo de los primeros mecanismos de asistencia financiera y a los perfiles derivados de la condicionalidad, la decisión coetánea del Tribunal constitucional federal alemán a favor de Grecia (BVerfG, 2 BvR 987/10, 2 BvR 1485/10 y 2 BvR 1099/10 de 7.9.2011) constituye la más rigurosa reivindicación de las prerrogativas soberanas –y, recuérdese, al mismo tiempo democráticas- de la Bundesrepublik. En opinión de esta jurisdicción constitucional, en efecto, no sólo no hay sombra de dudas de que Alemania «si governi da sé», retomando la infeliz y perpleja expresión referida a Italia por M. Monti, cuando cualquier mecanismo de asistencia financiera en beneficio de Estados terceros debe ser puntual e indefectiblemente sometido a la consideración del legislador alemán, el cual debe permanecer siempre y en todo caso «Herr seiner Entschlüsse», incidiendo sobre el «Identitätskern der Verfassung»[79]. Y estas consideraciones vienen afirmadas y reforzadas en sucesivas decisiones sobre el Mecanismo Europeo instituto, que conviene pasar a estudiar.
3.8. Como se acaba de señalar, el carácter temporal y, al mismo tiempo, contingente tanto del MEEF como del FEEF hace advertir los límites de ambos, en el momento en el que, cuando ni siquiera habían transcurrido seis meses, en el Consejo Europeo del 28-29.10.2010 fue puesta encima de la mesa la propuesta de instituir un mecanismo permanente de gestión de las crisis para salvaguardar la estabilidad financiera de la zona euro en su conjunto: el Mecanismo Europeo de Estabilidad (en adelante MEDE). Por otra parte – circunstancia ciertamente significativa, en el plano institucional – se proyecta al mismo tiempo, por primera (y hasta el momento única) vez, una modificación limitada del Tratado necesaria a estos efectos, sin modificar el art. 125 TFUE. Se enfatiza, también en aquella ocasión, la preocupación de no tocar esta disposición clave, la cual parece surgir en el lenguaje del principal órgano de dirección política de la UE, en combinación con los arts. 123 y 124 TFUE, como un verdadero y propio límite del «pactum foederis» supranacional, como ha sido confirmado por la precisión, en efecto recurrente (pero recurriendo a un adjetivo superlativo absoluto), de que tal mecanismo deberá atenerse a una “rigurosísima condicionalidad”.
Por lo tanto, en el siguiente Consejo Europeo del 16-17.12.2010 se acordó un procedimiento simplificado de revisión del Tratado de Lisboa de 2007, de conformidad y con los efectos del art. 48 § 6 TUE, sobre la base de una deliberación unánime del Consejo Europeo, previa consulta al Parlamento Europeo, a la Comisión Europea y al BCE. El art. 48 § 6.2 TUE precisa, por otra parte, que esta revisión “no podrá aumentar las competencias atribuidas a la Unión por los Tratados”; lo que, en el caso en cuestión, resulta claro que no se ha cumplido[80]. En cualquier modo, la dec. n. 199/2011 del Consejo Europeo (de 25.3.2011) introduce un nuevo art. 136 § 3 TFUE, el cual prevé ahora que “los Estados miembros cuya moneda es el euro podrán establecer un mecanismo de estabilidad que se activará cuando sea indispensable para salvaguardar la estabilidad de la zona del euro en su conjunto. La concesión de toda ayuda financiera necesaria con arreglo al mecanismo se supeditará a condiciones estrictas”. Consiguientemente – se lee en las conclusiones de la Presidencia de ese mismo Consejo Europeo –“el artículo 122, apartado 2, del TFUE no será ya necesario a tal efecto. Los Jefes de Estado y de Gobierno han acordado, por ende, que no se utilizará con este propósito”, dando de esta forma fin a aquello que había sido, como ya se ha dicho, un (necesario pero) indiscutible ejercicio de hipocresía.
En el mismo Consejo Europeo del 24-25.3.2011 se decide que el MEDE, aunque cubierto por el renovado art. 136 § 3 TFUE, se instituya entre los Estados miembros cuya moneda es el euro como un tratado internacional distinto y tenga, por tanto, la forma de una “organización intergubernamental de derecho internacional público” con sede en Luxemburgo, a la par, como se ha visto, que el FEEF. Por otro lado, la implementación del MEDE queda lejos de ser inmediata. El tratado relativo al mismo (en adelante TMEDE) fue efectivamente suscrito el 2.2.2012, exactamente un mes antes del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (en adelante TECG); y a este último se reconecta expresamente, aduciéndose que el uno como el otro “son complementarios al promover la responsabilidad y solidariedad presupuestaria en la union económica y monetaria” (considerando n. 5). El TMEDE entra en vigor otros seis meses después, tras un tormentoso procedimiento de ratificación por parte de algunos Estados y, en particular, de Alemania, donde la legitimidad del mismo nuevamente fue atacada ante el Tribunal Constitucional federal (BVerfG, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvE 6/12, del 12.9.2012 y 18.3.2014).
Como se ve, el renovado recurso, en esta circunstancia –y no será la única- a un acto de Derecho internacional, autónomo y distinto, a la par que coordinado con el ordenamiento de la UE desde el inicio con aquellos que han sido llamados “treaty games”[81], marca la irrupción de una palabra nueva ulteriormente en la escena del proceso de integración supranacional, que es la reversibilidad. Se asiste, en buena medida, a un “völkerrechtliches… Ersatzunionsrecht”[82] respecto a lo que se ha establecido por el propio art. 136 § 3 TFUE, y a lo permitido, más en general, por el art. 20 TUE en materia de cooperaciones reforzadas[83]. Naturalmente, una “‘fuga’ nel diritto internazionale”[84] como ésta no comporta la mera retroacción a un «status quo ante»[85], sino el emerger de un orden, por así decirlo, anfibio, una parte del cual se coloca en el interior y otra en el exterior del perímetro trazado por el Derecho de la UE[86]. Esta solución se considera por otro lado que no contradice este Derecho según el TJUE, el cual reconduce expresamente el MEDE a la política económica y no a la política monetaria – esta última por sí misma, como se ha dicho, objeto de competencia exclusiva – y yuxtapone (para alguno antepone[87]) a la estabilidad de los precios un “objetivo superior, a saber, el mantenimiento de la estabilidad financiera de la unión monetaria” (STJUE de 27.11.2012, C-370/12, Pringle), que en cierto modo parece englobar, pero en este sentido también supera, la primera «species» de estabilidad. Se trata de un atisbo importante del intento de acercar y, por tanto, de recomponer las dos facetas de la política económica y de la poítica monetaria, algo sobre lo que se tendrá la ocasión de volver.
Permaneciendo por ahora en el MEDE, éste prevé una serie de órganos, entre los que destaca por su relevancia el Consejo de Gobernadores, compuesto por los Ministros de Economía y Finanzas de los Estados miembros cuya moneda es el euro (como miembros con derecho a voto), con el Comisario europeo de asuntos económicos y monetarios y el Presidente del BCE como observadores. Cada uno de los Estados dispone de un número de votos igual al número de cuotas asignadas en relación con el total del capital desembolsado (art. 4 § 7), de la misma manera que el FMI; lo cual hace que emerja, allí donde hubiera necesidad, la logica propietaria[88] que inspira la filosofía de fondo, congénitamente intergubernativa. Es en un segundo momento, a la luz de la demora que marca la fase de aprobación del TMEDE, cuando en la reunión de los Jefes de Estado o de Gobierno de la zona euro del 9.12.2011 se decide introducir un procedimiento de urgencia, con el fin de garantizar que el MEDE esté en condiciones de adoptar las decisiones necesarias en todas las circunstancias. Como consecuencia, fue aprobada una modificación de las reglas de voto y, en lugar del consenso (esto es, de la unanimidad), ahora se prevé una mayoría cualificada del 85 por ciento, si “la Comisión y el BCE concluyen que la no adopción de forma urgente de una decisión para conceder o aplicar una asistencia financiera… amenazaría la sostenibilidad económica y financiera de la zona del euro” (art. 4 § 4).
Con este fin, el capital suscrito viene fijado en 700 mil millones de euros (art. 8 § 1), suma que parece considerable respecto a los institutos previos, aunque debe precisarse que el total inicial de las cuotas desembolsadas es de 80 mil millones de euros, mientras que el resto está compuesto por cuotas exigibles (art. 8 § 2). El MEDE puede conceder a un Estado miembro cuya moneda es el euro, que se enfrenta a problemas financieros graves, una línea de “crédito precautoria condicionada” (art. 14), asistencia financiera para la recapitalización de las entidades financieras del propio Estado (art. 15), un préstamo (art. 16), la adquisición de títulos de deuda soberana emitidos en el mercado primario (art. 17) y el desarrollo de operaciones en el mercado secundario (art. 18). Sin embargo, como se había previsto en los precedentes MEEF y FEEF, debe precisarse que el mantenimiento del MEDE se realiza “bajo una estricta condicionalidad” que “pueden adoptar diversas formas, desde un programa de ajuste macroeconómico hasta una obligación de cumplimiento continuo de las condiciones de elegibilidad preestablecidas” (art. 12 § 1), si bien únicamente cuando se presente “indispensable para salvaguardar la estabilidad financiera de la zona euro en su conjunto y de sus Estados miembros” (art. 3).
3.9. En paralelo a la adopción de los mencionados mecanismos de asistencia financiera y (consecuentemente) de estabilidad, el segundo ámbito material de medidas anticrisis adoptadas por la UE se dirige, como se ha anticipado, a la (renovada y reforzada) disciplina presupuestaria de los Estados miembros. Con ello se refiere, siguiendo nuevamente la comunicación COM (2010) 250, al conjunto de medidas dirigidas a evitar y, si es necesario, a sancionar “una política presupuestaria poco rigurosa, una reacción inadecuada frente a los desequilibrios crecientes, deficiencias estructurales y la presentación de información estadística errónea” que, como se ha visto, constituyen la causa eficiente, según la teodicea oficialmente asumida a nivel supranacional, de la crisis griega. Si se exceptúa el escaso y vago Pacto por el euro, aprobado en la reunión de los Jefes de Estado o de Gobierno de la zona euro del 11.3.2011 y después renombrado Pacto euro plus en el Consejo europeo del 24-25.3.2011, el instrumento principal desarrollado por la UE en el fatídico otoño de 2011, con el que trazar un “map to fiscal integration” [89], fue un paquete de actos normativos compuesto por cinco reglamentos y una directiva, comunmente conocido, con una cierta fantasía, como «six pack». Cuatro reglamentos afectan a la supervisión multilateral (art. 121 § 3.2 TFUE) referida a la “evolución económica de cada uno de los Estados miembros y de la Unión, así como la coherencia de las políticas económicas con las orientaciones generales” (art. 121 § 3.1 TFUE), mientras la directiva y el reglamento restante añaden la vigilancia sobre la “evolución de la situación presupuestaria y del nivel de endeudamiento público de los Estados miembros” (art. 126, § 2, TFUE), a las cuales se ha hecho ya referencia.
El primer acto normativo del «six pack» es el reg. n. 1173/2011 del Parlamento europeo y del Consejo (del 16.11.2011), sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona del euro. Este se aplica específicamente a los Estados miembros cuya moneda es el euro y da actuación, expresamente, a la “experiencia adquirida y los errores cometidos en el transcurso del primer decenio de la unión económica y monetaria” (considerando n. 3). De ello se consolida la necesidad de prever “sanciones adicionales” (considerando n. 13) susceptibles de asegurar “mecanismos equitativos, oportunos, graduales y efectivos” (considerando n. 14), objeto del propio reglamento. En este sentido destacan las sanciones que afectan no sólo la falta de cumplimiento de los “componentes preventivo y corrector del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) (art. 1 § 1), sino también, sobre la base de la experiencia griega, la hipótesis que funciona como «trait d’union» entre deuda y culpa es, como se ha dicho: la “manipulación de estadísticas” (art. 8). Además, las medidas previstas en el mismo se adoptan según un elaborado procedimiento del que emerge la tensión hacia una cuarta palabra nueva, que es automática y que se seguirá utilizando en adelante. De hecho, la construcción de un depósito con intereses (art. 4) o de un depósito sin intereses (art. 5), y la imposición de multas (art. 6) son todas medidas no sólo per sé incisivas, sino que vienen adoptadas sobre la base de una recomendación de la Comisión Europea, respecto de la cual –nótese- el Consejo de la UE sólo puede intervenir expresamente «ad opponendum», con una votación por mayoría cualificada inversa (arts. 4 § 2, 5 § 2 y 6 § 2), que recuerda a otros mecanismos análogos adoptados en el seno de la Organización Mundial del Comercio[90].
El segundo acto normativo del «six pack» es el reg. n. 1174/2011 del Parlamento europeo y del Consejo (del 16.11.2011), relativo a las medidas de ejecución destinadas a corregir los desequilibrios macroeconómicos excesivos, aplicable únicamente a los Estados miembros cuya moneda es el euro. Este reglamento establece por parte un sistema de sanciones dirigido a garantizar la efectiva corrección de los desequilibrios macroeconómicos en la zona euro. También en este caso, los instrumentos sancionatorios desarrollados pasarían por la constitución de un depósito con intereses (art. 3 § 1) o la imposición de multas (art. 3 § 2), en la línea de lo previsto en el acto normativo anterior.
El tercer acto normativo del «six pack» es el reg. n. 1175/2011 del Parlamento europeo y del Consejo (del 16.11.2011), dirigido al refuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas. Éste interviene, con el fin de endurecerlo, en el PEC (en particular, en el reg. n. 1466/1997) y dispone, entre otras cosas, una coordinación temporal más intensa de las políticas económicas y presupuestarias de los Estados miembros, denominado Semestre europeo para la coordinación de las políticas económicas y presupuestarias (en adelante SECPEM), en virtud de la cual estas últimas se deben alinear con los objetivos establecidos a nivel supranacional con referencia “ai tempi, alle procedure e (in larga parte) ai contenuti”[91]. En virtud de este Semestre en los meses de noviembre y diciembre (del año precedente al de los presupuestos que se analizan) la Comisión Europea publica un análisis anual del crecimiento y un informe sobre el mecanismo de alerta, relativo a la situación de cada Estado miembro. Posteriormente, en los meses de enero y febrero el Consejo de la UE, en sus diversas composiciones, discute el análisis anual del crecimiento, formula orientaciones y adopta conclusiones. Después, en el mes de marzo el Consejo Europeo define las orientaciones políticas, mientras la Comisión Europea publica los eventuales exámenes desarrollados. Aún más, en el mes de abril los Estados miembros presentan un programa de estabilidad y convergencia, que contienen la estrategia a medio plazo en materia presupuestaria, y un programa nacional de reforma, el cual contiene un programa de reformas estructurales. A continuación, en el mes de mayo la Comisión Europea valora los programas de los Estados miembros y presenta recomendaciones específicas. En el mes de junio el Consejo de la UE discute estas recomendaciones, las aprueba y las envía al Parlamento Europeo para su aprobación posterior. Al final, en el mes de julio el Consejo de la UE adopta las recomendaciones específicas para el Estado miembro. A este intenso cronograma se puede añadir, en el plano sustancial, que el reglamento en cuestión confirma la centralidad de la noción de “objetivo a medio plazo”, que ya estaba presente en el PEC. Este indicador consiste en el objetivo para el saldo del presupuesto estructural, que cada Estado miembro se compromete a realizar en un cierto tiempo; el cual, por tanto, “non è una fotografia del reale ma un dispositivo normativo, costruito in modo virtuale”[92], sin ser nunca, entonces –y siempre está bien recordarlo-, pacífico o “natural”. Por otro lado, el recurso a un indicador «country specific» como es el objetivo de medio plazo hace “molto più penetranti ed incisivi i controlli delle istituzioni UE sul sistema contabile e finanziario e sugli assetti macroeconomici dei singoli Stati membri. Con la conseguenza di poter valutare, in prospettiva, gli esiti di ciascuna azione intrapresa e gli effetti macroeconomici potenziali di ogni singola misura adottata dai sistemi di governo e dai Parlamenti nazionali” [93].
El cuarto acto normativo del six pack es el reg. n. 1176/2011 del Parlamento europeo y del Consejo (de 16.11.2011), el cual establece una disciplina detallada, dirigida a identificar, prevenir y corregir los “desequilibrios macroeconómicos excesivos en la Unión” (art. 1). En cuanto a la identificación de estos desequilibrios, el rol principal lo asume sin lugar a dudas la Comisión Europea, la cual puede valerse de un “mecanismo de alerta” (art. 3) y disponer tanto un “cuadro de indicadores” (art. 4) como un “examen exhaustivo” (art. 5). Las correcciones de los desequilibrios excesivos pasa a través de un “plan de medidas correctoras” (art. 8) que cada Estado miembro para el cual se haya iniciado un procedimiento tiene que activar y que contiene las indicaciones de las “medidas específicas que el Estado miembro en cuestión ha ejecutado o se propone ejecutar” (art. 8 § 1), junto a un “calendario para tales medidas” (art. 8 § 1).
A estos actos normativos se añaden, como se ha adelantado, una directiva y otro reglamento, los cuales intervienen sobre la supervisión de la “evolución de la situación presupuestaria y del nivel de endeudamiento público de los Estados miembros” (art. 126 § 2 TFUE). La dir. n. 85/2011 del Consejo (del 8.11.2011) establece normas “detalladas” (sic) relativas a las características de los marcos presupuestarios de los Estados miembros. El reg. n. 1177/2011 del Parlamento europeo y del Consejo (de 8.11.2011), por su parte, relativo a la “aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo”, modifica también, análogamente al evocado reg. n. 1175/2011, el PEC y, en particular, el reg. n. 1467/1997. Hace así su aparición, especialmente, la fundamental y analítica referencia a la reducción de la proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto en la medida del diferencial entre el primero y el valor de referencia (id est el 60 por ciento) “en los tres años anteriores a un ritmo medio de una veinteava parte al año como referencia” (art. 1).
3.10. La aprobación en otoño de 2011 dentro del perímetro normativo trazado por el Derecho de la UE del conocido como «six pack» no agota, de todos modos, el grupo de medidas adoptadas sobre la (renovada y reforzada) disciplina presupuestaria de los Estados miembros y se acompaña de posteriores instrumentos, tanto de Derecho constitucional como de Derecho internacional, los cuales incidieron sobre este mismo ámbito material. En cuanto a los primeros, habida cuenta de las preocupaciones e incertezas mantenidas por las instituciones supranacionales en orden a la efectividad de las resoluciones en curso de aprobación, se abre paralelamente camino la sugerencia de hacer más rígidos los vínculos presupuestarios de los Estados miembros, y especialmente de los que tienen el euro como moneda, asumiendo la relativa disciplina dentro de los respectivos ordenamientos jurídicos. La idea se encuentra formulada en la ya citada (y criticada) carta escrita “a cuatro manos” por J.-C. Trichet y M. Draghi y dirigida al “Prime Minister” italiano el 5.8.2011, con la frase alusiva “a constitutional reform tightening fiscal rules would also be appropriate”, y sedimentada en la sucesiva Declaración de la cumbre euro del 26.10.2011. En esta situación, entre las “medidas complementarias” del «six pack» aparece la propuesta de “adoptar en cada Estado miembro de la zona del euro unas normas de equilibrio presupuestario en términos estructurales que plasmen el Pacto de Estabilidad y Crecimiento en la legislación nacional, preferiblemente de rango constitucional o equivalente, antes de finales de 2012”; previsión que terminó siendo reproducida, como se dirá a continuación, en el TECG.
La solicitud de modificar «ab interno» y, preferiblemente, al máximo nivel normativo la disciplina presupuestaria de los Estados miembros constituye una solución inédita en la historia del proceso de integración supranacional y produce el efecto paradójico de que, como ha sido justamente dicho, “l’UE ‘entra dalla finestra’ nella Costituzione” [94] a través de la adopción de vínculos y obligaciones externos, es decir en marco de una integración negativa. En tal sentido, sin embargo, si para cualquiera de los Estados miembros tales indicaciones constituyen efectivamente una anticipación de aquello que sucederá, para otros se trata de un impulso que actúa “en paralelo” en relación con lo dispuesto por el propio legislador constitucional y aún para otros se encuentra ante una prospección que opera “como balance” (como Alemania). Parece por tanto indudable, incluso en aquella circunstancia, que entre los Estados miembros haya quien “gioc[a] d’anticipo”[95] y quien, sin embargo, de forma más o menos torpe juega por detrás, intentando laboriosamente adaptar «ex post» las propias reglas de presupuestos a las solicitudes, si se les quiere llamar así, provenientes de la UE.
3.11. Por lo demás, como se ha adelantado, a las intervenciones de orden supranacional y constitucional dirigidas a preparar una (renovada y reforzada) disciplina presupuestaria de los Estados miembros se añade el recurso a instrumentos de Derecho internacional. El conjunto de estas medidas se coloca, entonces, en el marco de una estrategia más ambiciosa, que encuentra su máxima expresión en las declaraciones realizadas por M. Draghi, Presidente del BCE, el 1.12.2011 ante el Parlamento europeo: “what I believe our economic and monetary union needs is a new fiscal compact – a fundamental restatement of the fiscal rules together with the mutual fiscal commitments that euro area governments have made. Just as we effectively have a compact that describes the essence of monetary policy… so a fiscal compact would enshrine the essence of fiscal rules and the government commitments taken so far, and ensure that the latter become fully credible, individually and collectively”.
En este discurso, como se ve, la poítica monetaria y (un aspecto de) la política económica vienen expresamente unidas y combinadas más allá de lo dispuesto en el Tratado de Lisboa de 2007; y el eslogan de un nuevo pacto presupuestario – en inglés «fiscal compact» – viene inmediatamente asumido por la Declaración de Jefes de Estado o de Gobierno de la zona euro del 9.12.2011 (y, por tanto, un mes antes de la aprobación del «six pack»). En el transcurso de algunas semanas (de febril actividad), entre las líneas de comunicación acordadas por los Estados miembros de la zona euro el 30.1.2012 aparece el TECG, definitivamente suscrito el 2.3.2012 por veinticinco Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros de la UE.
Este Tratado resulta único por los perfiles, sea sustanciales como formales, que lo caracterizan. En cuanto a los primeros, se asiste nuevamente –como en el caso del coetáneo TMEDE, del que ya se ha hablado –a un movimiento evidente de vuelta del Derecho supranacional al Derecho internacional. Esta solución permite operativamente no sólo superar sin (muchos) daños el manifiesto disenso del Reino Unido y de la República Checa, sino que también evita, en virtud de la previsión de que este Tratado entrará en vigor después de la adhesión de al menos doce de ellos (art. 14, § 2), cualquier otra forma de veto por parte de los concretos Estados miembros que, como es sabido, ha constituido la espada de Damocles de todo el recorrido de ratificación de los tratados, incluido el de Lisboa de 2007.
Sin embargo, la manifiesta separación formal entre el Derecho supranacional y el Derecho internacional no hace que cesen los intensos espacios de superposición material (en particular, con el «six pack», del que el TECG toma muchas disposiciones) y de integración institucional. En este sentido deben entenderse, en particular, el art. 2 de este Tratado, relativo a su conformidad y compatibilidad con el Derecho de la UE; los arts. 5 § 2, y 6, con referencia al monitoraje y a la comunicación con el Consejo de la UE y con la Comisión Europea; y el art. 8 § 2, en materia del control por el TJUE. A lo que se añade, en el art. 12 § 1, la previsión de reuniones informales de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros cuya moneda es el euro, junto con el Presidente de la Comisión Europea y con el Presidente del BCE, así como la institución – también fuera del marco trazado por el Tratado de Lisboa de 2007– de un Presidente de la Cumbre del Euro, designado en paralelo a la elección del Presidente del Consejo Europeo y por la misma duración.
Si, como se acaba de ver, cualquier institución de la UE en virtud del art. 13 TUE se encuentra en el corazón de la regulación del TECG y/o viene por este último llamadas, otras, sin embargo, parecen colocadas al margen por el mismo; y se trata precisamente de aquellas directamente (Parlamento Europeo) o indirectamente (Comisión europea) representativas de los ciudadanos de la UE, demostrando el hecho de que el principio “no taxation without representation”, hoy, sigue caminos distintos y mucho más accidentados que los tradicionales[96]. Sin embargo, si el rol de la Comisión Europea resulta en cualquier caso determinante en los instrumentos de orden supranacional relativos a la (renovada y reforzada) disciplina presupuestaria de los Estados miembros, como se evidencia incisivamente en el «six pack» antes mencionado, el órgano verdaderamente disminuido es el Parlamento Europeo, el cual no por casualidad adoptó vanamente dos resoluciones críticas el 18.1.2012 y el 2.2.2012.
En realidad, la orientación institucional del TECG no parece del todo desalineada respecto al marco de la UE. El primero, como se ha reconocido ampliamente por los comentaristas, se inspira de hecho en un fuerte intergubernamentalismo[97] o interestatalismo[98], que recuerda a los primeros momentos en el proceso de integración supranacional, en los cuales, como es sabido, “democracy is simply not part of the original vision”[99]. Se trata, por tanto, de una innovación de sabor antiguo, revivida por la persistente circunstancia de que el propio Parlamento Europeo –al igual que, por otro lado, la Comisión Europea- en cuanto institución expresiva de la UE en su conjunto (arts. 14 § 2.1 y 17 § 1 TUE), presenta un serio y, en este momento, un irresoluble problema de “asimmetria democratica”[100], allí donde no hay ni puede haber coincidencia entre los representantes y los representados de todos los Estados miembros, de aquellos de los Estados miembros en los que la moneda es el euro y, en definitiva, de aquellos otros Estados miembros que, en cada caso, se suman a los primeros compartiendo concretas medidas (como es el caso del Tratado aquí analizado).
Fijándose ahora en los contenidos del TECG, este Tratado tiene la ambición, como se ha dicho, de “reforzar el pilar económico de la unión económica y monetaria” (art. 1 § 2), a través de la adopción de un verdadero y auténtico “pacto presupuestario” (art. 1), que pivota sobre la cuestión de que la “situación de las administraciones públicas de cada Parte Contratante será de equilibrio o de superávit” (art. 3 § 1.a). En particular, se afirma que esta regla se considera respetada “si el saldo estructural anual de las administraciones públicas alcanza el objetivo nacional específico a medio plazo, definido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento revisado, con un límite inferior de déficit estructural del 0,5 % del producto interior bruto a precios de mercado” (art. 3 § 1.b); y se confirma que, en caso de superación de la relación entre deuda pública y producto interior bruto fijada en el 60 por ciento, el Estado excesivamente endeudado deberá reducir su deuda pública a un ritmo medio de una veinteava parte al año (art. 4).
Pero no es todo. Entre las disposiciones potencialmente más invasivas del Tratado en cuestión está la previsión de que los Estados miembros “informarán con antelación al Consejo de la Unión Europea y a la Comisión Europea de sus planes de emisión de deuda pública” (art. 6), instrumento que constituye, como es sabido, uno de los pocos que ha permanecido a disposición de los propios Estados para “sus políticas económicas” (arts. 2 § 3, 5 § 1, y 121 § 1, TFUE). Por otra parte, como se ha adelantado, el TECG revive la «liaison dangereuse»[101] con el TMEDE, al preveer que “la concesión de asistencia financiera en el marco de los nuevos programas en virtud del Mecanismo Europeo de Estabilidad estará condicionada, a partir del 1 de marzo de 2013, a la ratificación del presente Tratado por la Parte Contratante de que se trate” (considerando n. 26). Por último, parece igualmente notable el intento de jurisdiccionalizar la falta de respeto de las normas previstas en el mismo en una doble dirección: por un lado, confiando «ab interno» en los jueces constitucionales, en el momento en el que los nuevos vínculos presupuestarios han sido introducidos de forma vinculante –como se ha visto- en los ordenamientos de los Estados miembros; por otro lado, allí donde el enjuiciamiento resulte “per più versi accidentat[o]”[102], también podrá intervenir el TJUE (art. 8), en los términos y con los efectos previstos por el art. 273 TFUE, iniciándose el proceso no por la Comisión Europea, sino por una o varias partes contrayentes. En el mismo TECG se especifica que “la sentencia del Tribunal de Justicia será vinculante para las partes en el procedimiento” (art. 8 § 1) y se añade que el propio Estado actor puede recurrir por segunda vez, por decirlo de algún modo, sobre la base de su propia apreciación, cuando “considere que otra Parte Contratante no ha adoptado las medidas necesarias para dar cumplimiento a la sentencia del Tribunal de Justicia”, con la posible condena al “pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva adaptada a las circunstancias, que no excederá del 0,1 % de su producto interior bruto” (art. 8 § 2).
Como se ve, el Tratado aquí estudiado cae en el experimentalismo, de medidas inéditas y no previstas en lo proyectado por el Derecho de la UE, del que es expresión «a fortiori» la referencia en el título a la governanza[103]; la condicionalidad, que aparece sobre todo del contexto del TECG y del TMEDE, propedeutica y funcional a su imbricación; la reversibilidad, en la medida que este instrumento cubre ámbitos materiales ya regulados, en buena medida, por el Derecho supranacional; la automaticidad, allí donde se dispone textualmente que “en el caso de que se observen desviaciones significativas del objetivo a medio plazo o de la senda de ajuste hacia dicho objetivo, se activará automáticamente un mecanismo corrector” (art. 3 § 1.e).
3.12. En los meses posteriores a la aprobación del TECG, precisamente el pefil de la automaticidad es objeto de una implementación ulterior, debido a la aprobación en la primavera de 2013 de una pareja de reglamentos, generalmente denominados «two pack», dirigidos a introducir una regulación posterior más rígida de la “supervisión multilateral” (art. 121 § 3.2 TFUE) relativa a la “la evolución económica de cada uno de los Estados miembros y de la Unión, así como la coherencia de las políticas económicas con las orientaciones generales” (art. 121 § 3.1 TFUE). En primer lugar, el reg. n. 472/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo (de 21.5.2013) se dirige ya en el propio título (únicamente) a los “Estados miembros de la zona del euro cuya estabilidad financiera experimenta o corre el riesgo de experimentar graves dificultades” y prevé para estos una forma de supervisión reforzada (art. 2), y un consiguiente programa de ajuste macroeconómico (art. 7); todo ello con el objetivo primario de evitar que “se produzcan contagios entre un Estado miembro que experimenta o corre el riesgo de experimentar dificultades desde el punto de vista de su estabilidad financiera y el resto de la zona del euro y, de manera más general, la Unión en su conjunto” (considerando n. 3). Este reglamento institucionaliza, si se puede decir así, el ya señalado rol de la Troika, estableciendo que los Estados miembros sujetos a una supervisión reforzada deban “adoptar medidas dirigidas a atajar las causas reales o potenciales de las dificultades” y, con este fin, “tendrá al mismo tiempo en cuenta las recomendaciones que le hayan sido dirigidas” (art. 3 § 1) por estas instituciones.
En segundo lugar, el reg. n. 473/2013 del Parlamento europeo y del Consejo (de 21.5.2013), relativo a las “disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro”, añade al SECPEM, del que ya se ha hablado, un “calendario presupuestario común” (art. 4) y un “proyecto de planes presupuestarios” (art. 6), que deberá aportarse antes del 15 de octubre del año precedente al de referencia y que deberá someterse a un dictamen (art. 7 § 1) de la Comisión Europea. Por ello, esta institución interviene en el momento en el que cada presupuesto está todavía en fase de discusión parlamentaria, confirmándose con ello la evolución que se está viviendo hacia un control cada vez más penetrante de los contenidos y no sólo de los valores de los propios presupuestos. Además, en el ámbito del procedimiento de correción del déficit excesivo los Estados miembros están obligados a presentar un “programa de reforma económica” (art. 9), que contenga “las medidas políticas y las reformas estructurales necesarias para lograr una corrección eficaz y duradera del déficit excesivo” (art. 9 § 1), en el que se “identificará y seleccionará un conjunto de prioridades concretas destinadas a aumentar la competitividad y el crecimiento sostenible a largo plazo y a eliminar las debilidades estructurales del Estado miembro afectado” (art. 9 § 2). Antes, como se ha dicho, prescripciones similares se habían limitado a los Estados que se beneficiaban de los distintos mecanismos de asistencia financiera; y de ello puede deducirse, por tanto, como también en este caso el reg. n. 473/2013 trata de hacer esas comprobaciones lo más automáticas y generalizadas posibles, en el momento en el que los comentaristas han puesto de manifiesto la forma(liza)ción de un “co-government”[104] en materia de presupuesto de los Estados miembros (o, al menos, de aquellos cuya moneda es el euro).
En este mismo horizonte, en definitiva, las formas más avanzadas y evolucionadas a las que parece tender la (renovada y reforzada) disciplina presupuestaria de los Estados miembros, como ámbito material propio de las medidas anticrisis adoptadas por la UE, asumen la forma de acuerdos de asociación, expresión con la que – a partir del Consejo Europeo del 19-20.12.2013- se compendia todo el sistema de acuerdos contractuales mutuamente convenidos, incorporado en el SECPM. Las conclusiones de aquel Consejo Europeo, en el que no se identifican más que brevemente los capítulos y límites de estos acuerdos, parecen hacer presagiar, aunque entre líneas, en el plano material formas de creciente injerencia por parte de la UE en las políticas económicas de los Estados miembros y «a fortiori» de aquellos cuya moneda es el euro; en el plano formal un “interesting shift from legislation to contract”[105], como estadio extremo del experimentalismo y de la condicionalidad conexa al que parece tender el proceso de integración supranacional en los tiempos presentes.
4.1. Como se ha observado hasta el momento, las principales medidas anticrisis adoptadas por la UE cubren un ámbito temporal de tres años – desde mayo de 2010, mes en el que se adoptó la primera decisión de asistencia financiera para Grecia, hasta mayo de 2013, mes en el que se aprobó el «two pack» – ante un horizonte mucho más amplio: en particular, según los datos de Eurostat del primer trimestre de 2008 hasta el tercer trimestre de 2014 Grecia se ha encontrado en recesión todos los años considerados, con una reducción total del 27,2 por ciento, y en ese mismo período el producto interior bruto «pro capite» en igualdad de poder adquisitivo ha descendido de 21.600 a 16.500 euros. Estos datos, en su inmediata y tangible expresividad, hacen de «pendant» en el plano de la economía real al notorio «spread» que en realidad constituye no tanto un elemento sintomático, en términos absolutos, de la salud económico-financiera de un cierto país, sino un formidable indicador de las múltiples líneas de fractura infraeuropeas[106], evidenciando la brecha entre la tasa de interés de los títulos de deuda pública de Alemania y de otros Estados que en cada momento pueden ser tomados en consideración.
Ante un escenario de crisis como éste que en términos sea absolutos como relativos no tiene parangón en Europa desde la segunda Guerra Mundial hasta hoy, dos son, al mismo tiempo, las medidas objeto de más intensa discusión a nivel supranacional, las cuales reclaman en ambos casos el inédito y imprevisible “ruolo di supplenza della Banca centrale europea”[107] y, con ésta, una vez más, los inciertos límites de las nociones de política monetaria y de política económica. Como se ha visto, de hecho, el presente «intergovernamental ‘moment»[108] sitúa en una posición de una cierta residualidad no sólo al Parlamento Europeo, sino también, aunque en menor medida, a la Comisión Europea, única encargada, como es sabido, de “promover el interés general de la Unión” (art. 17 § 1 TUE). En este juego de escaleras cruzadas entre órganos que suben y órganos que bajan en la polisinodia[109] que connota la arquitectura del complejo de la UE y que recuerda a un cuadro de M.C. Escher, un “ruolo neogiuseppino”[110] que se encuentra actualmente de forma eminente encarnado por aquella “amministrazione funzionale transnazionale di nuovo conio”[111] que es el BCE, expresión por antonomasia de “apoliticità, neutralità, tecnicità”[112]. Estos caracteres, según N. Irti, “confluiscono nella mitologia europea come in una sorte di patria universale, liberatrice dalle asprezze e divisioni della politica”[113].
Sin embargo, a diferencia de la Comisión Europea, el BCE no sólo no es responsable ante nadie, sino que, por un lado, es absolutamente independiente y, por otro, se encuentra apriorísticamente vinculada en sus fines al objetivo principal de mantener la estabilidad de los precios. Si éste, sin alterarse desde su génesis, es el marco ordinamental de referencia[114], no puede despertar sorpresa, entonces, que cualquier ampliación de la esfera de intervención de esta institución ponga en tensión el «clivage» entre los dos macrosectores de la política económica y de la poítica monetaria – cuya segmentación constituye la decisión del sistema de la UE «in subiecta materia» – y, al mismo tiempo, comporta el riesgo de una rastrera “tendency towards monetary policy’s politicization”[115], que, allí donde se verificase, constituiría en realidad un «quid novi» en el anctual panorama supranacional.
4.2. Teniendo en cuenta lo anterior, el primer «thema decidendum» actualmente objeto de controversia se refiere a la posibilidad del propio BCE de intervenir frente a la crisis financiera y económica que vivimos, en particular con medidas en ayuda de los títulos de deuda pública de algunos Estados miembros cuya moneda es el euro. También en este caso, múltiples y variadas son las tipologías de instrumentos adoptadas por este órgano, todas caracterizadas, de nuevo, por un evidente experimentalismo, hasta el punto de poderse concluir, no sin razón, que esta institución se inspiraría, desde el inicio de la crisis hasta el momento, en un esquema teórico-económico reconducible a la nueva macroeconomía clásica, para el período medio-largo, y a la nueva macroeconomía keynesiana, en el corto plazo[116].
Una intervención significativa en este campo ya se encuentra, en concreto, en la decisión n. 281/2010 del BCE (de 14.5.2010), con la que ésta instituyó un programa temporal (considerando n. 2) dirigido a adquirir, “en el mercado secundario, instrumentos de renta fija negociables y admisibles emitidos por las administraciones centrales o entidades públicas de los Estados miembros cuya moneda es el euro” (art. 1). El fundamento de este programa, que va en paralelo a los primeros mecanismos de asistencia financiera para Grecia, viene determinado por el propio BCE ante las “fuertes tensiones en determinados segmentos del mercado que dificultan el funcionamiento del mecanismo de transmisión de la política monetaria y, en consecuencia, la aplicación efectiva de la política monetaria orientada a la estabilidad de precios a medio plazo” (considerando n. 2).
Un año después, el 4.8.2011 el Consejo directivo del BCE dispuso un Plan de financiación a largo plazo, con término a treinta y seis meses. Este plan se concretó en dos intervenciones indirectas en ayuda de los títulos de deuda pública de los Estados miembros cuya moneda es el euro (el primero de 21.12.2011 y el segundo de 29.2.2012), «sub specie» de préstamos a los bancos solicitantes y ante una garantía consistente en títulos de deuda pública (que también se encontraban notablemente devaluados, como los emitidos «temporibus illis» por Grecia)[117]; lo cual demuestra el hecho de que, originados claramente por la crisis primero financiera y luego económica iniciada en 2008, los problemas del “fallimento del mercato” y del “fallimento dello Stato”[118] son (por desgracia) inextricables. Pero sobre esta cuestión se volverá a continuación.
Un año después, el 26.7.2012 M. Draghi, en un discurso pronunciado en Londres ante una amplia platea de financieros, declaró que, “within our mandate, the ECB is ready to do whatever it takes to preserve the euro. And believe me, it will be enough”. En coherencia, el Consejo directivo del BCE anunció el 6.9.2012 el posible comienzo de un programa de “operaciones simples monetarias”, consistente en una intervención, por así decirlo, semidirecta, en la medida que se orientaba a la adquisición dirigida de deuda pública de algunos Estados miembros cuya moneda es el euro, pero en el mercado secundario y no directamente a su emisión. Parece importante, en estas circunstancias, la explícita indicación de que no habría límites cuantitativos estables «ex ante», y la reafirmación de que uno de los presupuestos necesarios para la dirección del programa consistiría en el respeto de condiciones rigurosas y eficaces conectadas a un adecuado programa del FEEF y del MES, en una demostración repetida de los intensos perfiles de condicionalidad que marcan el conjunto de medidas en cuestión. De esta manera, frente a la manifiesta incapacidad de algunos Estados miembros cuya moneda es el euro, privados de instrumentos de intervención tradicionales como la devaluación competitiva de su propia moneda, para financiarse y refinanciarse a través de sus propios títulos de deuda pública, el BCE termina siendo el “ultimate sector which can ‘leverage up’”[119], aunque permaneciendo como una institución distinta y distante por su finalidad y por la justificación de sus poderes “dal «Federal Reserve», dalla Banca centrale britannica e dalla Banca centrale giapponese che intervengono direttamente sui mercati per acquistare obbligazioni pubbliche anche allo scopo di promuovere la crescita economica (investimenti e occupazione)”[120].
Sin embargo, debe recordarse que la mera previsión de una adquisición similar de títulos de deuda pública (incluso en el mercado secundario) por parte del BCE se ha considerado que colisiona con el Derecho supranacional, y especialmente con el art. 123 TFUE, por el Tribunal constitucional federal alemán en su decisión adoptada a propósito del MEDE (BVerfG, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvE 6/12, del 12.9.2012). El anuncio de la eventual condición de “operaciones simples monetarias” comporta, consecuentemente, el primer reenvío prejudicial efectuado por este juez constitucional ante el TJUE, en el que el primero solicita de forma perentoria al segundo que efectúe un «ultra vires Kontrolle» sobre las actuaciones del BCE (BVerfG, 2 BvR 2728/13 del 14.1.2014). Dejando a un lado, en esta sede, cualquier cuestión relativa a las relaciones contrastantes entre los dos órganos jurisdiccionales – que algunos han definido a través de la dramática escena del juego del conejo de la película «Gioventù bruciata»[121] – analizar un par de perfiles de esta «querelle», en el momento en el que se escribe a la espera del pronunciamiento del juez supranacional, parece ciertamente de interés. Por un lado, se asume que el Consejo directivo del BCE habría adoptado el 6.9.2012 una verdadera y auténtica decisión («Beschluss»), cuando, en realidad, se ha tratado más bien de un mero anuncio, por más que difundido «urbi et orbi». Esto podría generar alguna perplejidad en relación con la concreción del «petitum» y con la conexa legitimación para actuar de los recurrentes ante el Tribunal constitucional federal alemán (y de éste, a su vez, para elevar una cuestión prejudicial ante el TJUE). Por otro lado, se considera que el BCE quiere arrogarse un instrumento típico de política económica y no de política monetaria, circunstancia que se originaría, al mismo tiempo, por la incidencia del programa en cuestión sobre los tipos de interés de los Estados miembros cuya moneda es el euro, por el carácter selectivo de tales “operaciones simples monetarias” y por la combinación de la intervención prevista con el MEDE.
Por último, el 22.1.2015 fue difundida por M. Draghi la noticia de que el Consejo directivo del BCE había decidido iniciar un programa de compra de activos ampliado, consistente en la adquisición en el mercado secundario de títulos de los sectores públicos y privado por valor de 60 mil millones de euros al mes, desde marzo de 2015 hasta al menos septiembre de 2016 y que se desarrollará sobre la base de las cuotas de capital del BCE suscritas por los bancos centrales. Esta masiva entrada de liquidez se caracteriza, bien visto, como una típica medida de política monetaria, estando ante todo dirigida a elevar la tasa de inflación en los Estados miembros cuya moneda es el euro que, como se ha dicho anteriormente, era negativa en el mes de diciembre de 2014. El punto que ha suscitado mayores discusiones también dentro del BCE afecta al tema crucial, al menos en línea de principio, del reparto de las hipotéticas pérdidas, fijado finalmente en el 20 por ciento. Detrás de cada una de tales controversias se cierne, naturalmente, el “spectre of a Transfer Union”[122].
4.3. Un segundo perfil de intervención, que incide también en el «singleness» de la política monetaria respecto a la política económica, se refiere a la reciente institución de una unión bancaria, a saber, en particular, a la atribución a nivel supranacional al propio BCE de competencias en materia de vigilancia prudencial de los entes crediticios; esto es debido a las intensas y ya antes señaladas interrelaciones entre las finanzas públicas y la finanzas privadas y, consecuentemente, tiene la finalidad principal de evitar las crisis de liquidez y de solvencia del sistema bancario que han contribuido desde el 2008 a la actual coyuntura económica[123]. El fundamento teórico de una intervención del género puede ser identificado en la asunción también a nivel supranacional, por parte del Grupo de expertos de alto nivel encargado por la Comisión Europea de formular recomendaciones sobre cómo reforzar los mecanismos europeos de vigilancia, de una suerte de «financial trilemma»[124], de conformidad con el cual no son perseguibles, al mismo tiempo, la estabilidad financiera, la integración financiera y las políticas financieras estatales, debiéndose por consiguiente eliminar (también) estas últimas (las conocidas como propuestas de Laroisière del 2.2.2009).
A finales de 2010 se decide superar el precedente orden institucional en red, que preveía la presencia de un Comité de autoridades de supervisión bancaria, un Comité de Supervisores Europeos de Seguros y Planes de Pensiones y una Autoridad Europea de Valores Mobiliarios[125], y se da vida a un Sistema Europeo de Supervisión Financiera (art. 2), articulado en tres autoridades, respectivamente para el sector bancario (Autoridad Bancaria Europea, regulada en el reg. n. 1093/2010 del Parlamento europeo y del Consejo de 24.11.2010), para los seguros y las pensiones (Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación, regulada en el reg. n. 1094/2010 del Parlamento europeo y del Consejo de 24.11.2010) y para los instrumentos financieros (Autoridad Europea de Valores y Mercados, regulada en el reg. n. 1095/2010 del Parlamento europeo y del Consejo de 24.11.2010). A tales Autoridades, investidas de funciones microprudenciales, se añade una Junta Europea de Riesgo Sistémico, encargada de una competencia de supervisión macroprudencial (reg. n. 1092/2010 del Parlamento europeo y del Consejo de 24.11.2010). La Autoridad Bancaria Europea, según lo previsto en el reg. n. 1093/2010, no desarrolla ninguna función de supervisión propiamente dicha, a la par de las otras dos indicadas, sino que más bien “emitirá directrices y recomendaciones dirigidas a las autoridades competentes o a las entidades financieras” (art. 16 § 1), interviniendo en caso de “infracción del Derecho de la Unión” (art. 17), en “situaciones de emergencia” (art. 18) y para la “solución de diferencias entre las autoridades competentes en situaciones transfronterizas” (art. 19); todo ello para no contravenir las indicaciones dictadas por el TJUE desde su decisión de 13.6.1958, C-9/56, Meroni, por la cual no es lícito para el Derecho derivado delegar en órganos auxiliares de las instituciones europeas ninguna función cuyo ejercicio comporte un margen de discrecionalidad que implique una amplia libertad de valoración, y que han sido reafirmadas en la sentencia del TJUE de 22.1.2014, C-270/12, Reino Unido c. Parlamento y Consejo[126].
Acercándose propiamente al ámbito de la supervisión prudencial de las entidades de crédito, supuso un fuerte impacto, en medio de la crisis, el documento titulado Hacia una auténtica Unión Económica y Monetaria del 5.12.2012, redactado por el Presidente del Consejo Europeo en estrecha colaboración con el Presidente de la Comisión Europea, el Presidente del Eurogrupo y el Presidente del BCE. Este documento se articula en tres puntos sustanciales -una cuarta parte, dirigida a la legitimidad y responsabilidad democrática, puede ser descartada en cuanto puro ejercicio de retórica supranacional - orientados a un marco presupuestario integrado, a un marco integrado de política económica y, sobre todo, a un marco financiero integrado. Hasta hoy, el marco presupuestario integrado y el marco integrado de política económica todavía están por venir y presagian, como se ha dicho, formas inéditas y excepcionales de experimentalismo y de la vinculada condicionalidad. En contra, el marco financiero integrado ha sido objeto de una importante implementación normativa[127] en 2015, con la consiguiente y “evidente perdita di sovranità da parte degli Stati”[128] precisamente en un sector intervenido tradicionalmente por éstos en ámbitos como la supervisión prudencial de las entidades de crédito.
De hecho, a partir del Consejo Europeo del 18-19.10.2012 se planteó la creación a nivel de la UE de una verdadera y propia unión bancaria, cuyo perfil de mayor innovación afecta, sin embargo, la dimensión del “banking supervision, not regulation”[129], sin incidir sustancialmente en la disciplina jurídica de los servicios financieros. En esta dirección, a la luz de las medidas adoptadas a favor de España y sobre todo de Chipre, se proyectaron tres instrumentos fundamentales[130] que diferencian de forma explícita la disciplina de los mercados financieros, hasta el momento articulado en un orden regulador altamente descentralizado, de la propia de los entes de crédito[131]: la constitución de un Mecanismo único de Supervisión; la preparación de un Mecanismo único de resolución de las crisis; la adopción de una disciplina única relativa a la garantía de los depósitos. Dejando fuera en esta sede, porque resulta de menor relevancia en el plano institucional general, el segundo y el tercer perfil, conviene sin embargo hacer al menos una referencia posterior al Mecanismo único de supervisión, innovación considerada “non meno importante della moneta unica e del vincolo del pareggio di bilancio”[132].
A este respecto, el art. 127 § 6 TFUE, afirma que se “podrá encomendar al Banco Central Europeo tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito y otras entidades financieras, con excepción de las empresas de seguros”. Por tanto, a pesar de los evidentes “shortcomings and weakness”[133] de esta disposición, se ha optado también a nivel de la UE por una “soluzione ‘all’italiana’”[134], pero no en un sentido peyorativo de la expresión: la de asignar al BCE una función de “amministrazione attiva”[135] también en este crucial sector. Con este fin, el reg. n. 1024/2013 del Parlamento europeo y del Consejo (de 15.10.2013), reconociendo que “la crisis financiera y económica actual ha puesto de manifiesto que la fragmentación del sector financiero puede suponer una amenaza para la integridad de la moneda única y del mercado interior” (considerando n. 2), llama a las instituciones como autoridad de vigilancia. Ello se verifica en presencia del carácter significativo de las bancas vigiladas[136], elemento en concreto no privado de aspectos problemáticos[137], a pesar del intento de anclarlo a criterios automáticos, tales que “non comporta[re] l’esercizio di discrezionalità”[138], y quedando claro el poder del BCE de, “por iniciativa propia, estudiar si una institución tiene una relevancia significativa” (art. 6 § 4).
Es ésta una magmática historia cuyos hilos se ha intentado anudar y que continúa ofreciendo, un día tras otro, nuevos y ulteriores perfiles de actualidad y de críticas que originan, en el curso de su tratamiento, algunas sincronías curiosas, algunas palabras nuevas y algunas perspectivas inéditas, de las que se ha intentado dar cuenta, aunque de forma inevitablemente breve. La mirada de conjunto que se abre parece en cierto modo dar por descontado aquello que podría ser llamado la paradoja del hipermétrope. En efecto, todas las principales medidas anticrisis adoptadas por la UE se insertan, como se ha hipotetizado al comienzo, en un marco general marcado por la continuidad de las elecciones institucionales adoptadas cuando cristaliza el Tratado de Lisboa de 2007; pero un punto de análisis más cercano hace surgir la “diversità delle premesse, delle motivazioni e del disegno”[139] con respecto a la trama que se encuentra diseñada. En efecto, el reconocimiento a nivel supranacional de una manifiesta “deriva asimmetrica degli effetti della politica monetaria (europea) e delle politiche di finanza pubblica (statali)”[140] ha determinado un verdadero y propio “circumvention of the limits to the competences of the Union”[141], «sub specie» de una discusión de algunas decisiones de sistema, como la de la dicotomización entre política económica y política monetaria – hoy ambas han sido reconducidas en las conclusiones del Abogado General P. Cruz Villalón de 14.1.2015 en la ya citada cuestión prejudicial presentada por el Tribunal constitucional federal alemán (C-62/14) dentro de una única y omnicomprensiva política económica general - pero ha provocado también la penetrante atracción de la primera bajo la sombra de la integración negativa. Solo en este sentido, por tanto, y en esta medida parece estar permitido advertir el “avvio di un governo europeo dell’economia”[142], donde, sin embargo, los sustantivos gobierno y economía, privados de cualquier fuerza configuradora, representan una mera y acrítica descripción de lo existente.
En realidad, todo el examen hasta aquí desarrollado debería inducir a una cierta cautela -la «prudentia» que reclaman los clásicos jurídicos – al delinear nuevos y futuros escenarios. Viene así a la memoria, en un intento de trazar el marco general del tema aquí afrontado, la admonición formulada por S. Romano en un momento de dramática transición política e institucional, en la que “l’analisi microscopica può essere utile o necessaria, ma non deve mai sostituirsi alla visione sintetica o integrale, che è quella macroscopica. Ed è sempre preferibile incorrere in qualche imprecisione, inesattezza o manchevolezza, guardando dall’alto e dal di fuori, che smarrirsi, per volerlo esplorare senza le dovute cautele, in un labirinto, in cui è facile entrare, ma da cui è difficile uscire”[143].
Armados con esta admonición, parece lícito proceder a algunas consideraciones finales que permiten al menos, tomando la conocida polémica baconiana, dejar de lado cuantos más «idòla theatri», condición necesaria, aunque no suficiente, para proseguir en el análisis. Así, cuando el laberinto de las medidas anticrisis adoptadas por la UE -en el que también para J. Habermas parece que crece y no disminuye tanto la “divaricazione tra ‘policies’ e ‘politics’ da cui nasce il deficit democratico”[144] como la «eterodirezione»”[145] de las dinámicas institucionales que se están desarrollando - esté lejos de los paradigmas holísticos que, sin embargo, han sido muy utilizados por la doctrina «mainstream» sobre todo en el primer decenio del nuevo siglo y subrayados, en particular, por el «topoi» de la “Constitución europea” y de la metáfora del ordenamiento “verbunden”[146], “multilevel”[147], “composé”[148] o “integrato”[149], según las distintas traducciones, de las que nos ha hablado más que ningún otro I. Pernice, es fácil darse cuenta; y parece plenamente coherente con esta premisa el pasaje de la orientación intelectual hacia una perspectiva exclusivamente «de iure condendo»[150]. En realidad, si las medidas hasta aquí analizadas parecen marcadas por un acercamiento «pointilliste», por el cual el contorno del dibujo parece menos nítido cuanto más se acerca al cuadro, no puede decirse lo mismo de los problemas sin resolver (y quizás, en cierto modo, irresolubles) del proceso de integración europea, los cuales tienen, incluso en un plano histórico y político, un comienzo y una evolución peculiar; por lo que parece más que lícito leer así las crisis gemelas, a saber: la financiera y económica actual y la política e institucional vivida tras el infeliz «affaire» del proyecto de Tratado que adopta una Constitución para Europa en 2005[151].
Hoy más que ayer, por tanto, a la crítica del “ipercostituzionalismo”[152] ya formulada en otros tiempos y a las sucesivas observaciones del “disordine costituzionale”[153] en Europa se suma, frente a la retórica panconstitucional, la más cruda realidad de las medidas aquí afrontadas (y de sus efectos), de las que se originan, en una perspectiva que aquí se ha querido desarrollar en el plano del «ius positum», los signos de una verdadera y auténtica deconstitucionalización del Derecho supranacional y, si se quiere, a partir del mismo, del propio proceso de integración europea. Como ha sido señalado por muchos, en efecto, tras éste se ha corroborado un “‘game of forces’ that may ultimately lead to a de-institutionalization of the EU”[154] y por tanto, en definitiva, hacia un “Ent-Rechtlichung der Währungsunion”[155].
El experimentalismo de las innovaciones institucionales adoptadas, la condicionalidad sobre todo de los mecanismos de asistencia financiera, la reversibilidad de los institutos antes de Derecho supranacional y ahora de Derecho internacional son todos elementos que refuerzan, allí donde se hace necesario, el carácter «sui generis» del proceso de “unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa”, que reclama tercamente el art. 1.2 TUE, y lo alejan ciertamente de los paradigmas propios del Derecho constitucional. Frente a la crisis que se está viviendo, de hecho, “le singole nazioni, ormai concepite come pure monadi, vengono rappresentate come altrettanti soggetti ‘morali’, chiamati ad agire nel loro complesso in modo solidale e responsabile”[156], tal y como ocurre típicamente en el orden internacional; allí donde, sin embargo, “non vengono prese in considerazione le relazioni tra classi o le relazioni di potere che attraversano e differenziano al loro interno i singoli stati”[157], las cuales constituyen, por el contario, una perspectiva no prescindible de cualquier «manière de voir» de la dimensión constitucional.
Solamente la cuestión de la automaticidad, al reducir el espacio de la discrecionalidad de las decisiones políticas y al vincular las instituciones de la UE y las de los Estados miembros con procedimientos y mecanismos consecuentes, parece avanzar en el sentido de una mayor integración, aunque se trate, también en este caso, de una integración marcada por un carácter negativo. En este sentido, basta releer la lucidísima respuesta de M. Draghi a una periodista que el 7.3.2013 le pedía un comentario sobre los inciertos resultados de las elecciones generales italianas del 24-25.2.2013 y sobre la posible reacción de los mercados, entendida en sentido fatalmente negativo: “I think markets understand that we live in democracies. The euro area comprises seventeen countries. Each country has at least two sets of elections: national and regional. So that makes 34 elections over a time span of about three or four years. That’s democracy and it’s very dear to all of us. All in all, markets were less impressed than politicians and you. You also have to consider that much of the fiscal adjustment Italy went through will continue on automatic pilot”. Afirmaciones similares, si por un lado suscitan inquietantes interrogantes en torno a la omnipresencia de la automaticidad, por otro lado hacen que vuelva a la mente de quien escribe la tercera parte de 2001: Odisea en el espacio, cuando el ordenador de a bordo Hal trata de abusar de los astronautas del Discovery One. Sin embargo, como se sabe, en esa película de culto el comandante logra al final imponerse sobre la máquina; y esto induce a (re)considerar, para volver a poner los pies en la Tierra, el “irrompere della questione democratica”[158] fuera de toda determinación supranacional o, para decirlo mejor, la fuerza real de los sujetos históricos, como ha sido manifestada, la última vez, con ocasión de las elecciones generales en Grecia el 25.1.2015 y de la consiguiente petición de “rinegoziazione, ristrutturazione e cancellazione del debito”[159].
En conclusión, las medidas anticrisis adoptadas por la UE, en la «histoire de longue durée» del proceso de integración supranacional, continúan representando, a todos los efectos, un “insieme impersonale di regole in cui nessuno si assume la responsabilità”[160]; conjunto que encarna, en lo bueno y en lo malo, el carácter (no ya constitucional sino) constitutivo de la “EU brand”[161] y – vale la pena repetirlo – el precipitado de su historia y de su política. Si así es, tal y como se entiende, esto exigiría una reflexión jurídica para la consiguiente adecuación, con el abandono de cualquier perspectiva de “Konstitutionalisierung des Völkerrechts”[162] – aquí, por lo que importa, del Derecho de la UE - que ha marcado más de una generación de estudios (y de estudiosos) filosófico-políticos[163] y jurídico-publicísticos[164], todos unidos, sin embargo, al compartir una matriz común kantiana-kelseniana y un horizonte extendido de “Western globalist”[165]. A esta orientación, con la que se ha intentado generosamente anclar el máximo nivel por antonomasia -constitucional, precisamente- la dimensión inter- y supranacional[166], las medidas anticrisis adoptadas por la UE oponen la manifiesta, consciente y reiterada ausencia de uno de los frutos más maduros de la reflexión constitucional-democrática del siglo XX: “l’Ergreifung, la cattura costituzionale dell’economico”[167], senza la quale un’economia che non è intensamente e genuinamente “economia politica”[168] se reduce a ideología (o mistificación). Sólo en esta menos magnificiente pero más auténtica dimensión, desprovista de cualquier «wishful thinking», el proceso de integración supranacional, con sus luces y sus sombras, “riguardo al resto del mondo… rimane un racconto che può servire da ammonimento”[169].
Resumen: El presente ensayo estudia las reformas más significativas emprendidas en la Unión durante la crisis económica y lo hace con una perspectiva teórica que se centra en destacar los rasgos de experimentalismo, condicionalidad, reversibilidad y automaticidad. Desde estas premisas el estudio se pregunta si estos instrumentos teóricos sirven para comprender el actual (des)acoplamiento del proceso de integración europea respecto de la dimensión constitucional.
Palabras claves: Crisis económica, Unión europea, constitucionalismo, experimentalismo, condicionalidad, reveribilidad y automaticidad.
Abstract: This paper analyzes the most significant reforms undertook in the Unión during the economic crisis. This analysis is done with a theoretical perspective that uses as main tools the ideas of experimentalism, conditionality, reversibility and automatisms. From these premises the paper wonders if the theoretical instruments allow us to understand the actual (un)fitness of the integration process with the constitutional dimension.
Key words: Economic crisis, European Unio, constitutionalism, experimentalism, conditionality, reversibility and automatismus.
Recibido: 12 de enero de 2015
Aceptado:12 de febrero de 2015
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[*] El presente artículo constituye una «versio brevis» de la ponencia realizada en el congreso “ El Impacto de la crisis económica en las instituciones de la Unión Europea y de los Estados miembros” que se desarrolló los días 10-11.2.2015 en la Universidad de Granada, y actualizada –a la luz de las observaciones surgidas en el propio congreso- con fecha de 28.2.2015 y publicada en el volumen The Impact of the Economic Crisis on the EU Institutions and Member States, editado por F. Balaguer Callejón et al., Pamplona, 2015, pp. 61-127.
[1] R. Koselleck, Crisi, [1982], trad. it. Verona, 2012, p. 52.
[2] Cfr. U.K. Preuss, Europas gegenwärtige Lage, S. Kadelbach y K. Günther, Europa: Krise, Umbruch und neue Ordnung, Baden-Baden, 2014, pp. 113-114 .
[3] W. Streeck, Tempo guadagnato, [2013] trad. it., Milán, 2013, p. 26.
[4] Cfr. C. Offe, “Europe Entrapped”, ELJ, 2013, p. 611.
[5] Cfr. P. Bilancia, “La nuova governance dell'Eurozona”, F. Angelini y M. Benvenuti, Il diritto costituzionale alla prova della crisi economica, Nápoles, 2012, p. 34.
[6] G. Teubner, Constitutional Fragments, Oxford, 2012, pp. 81 y ss.
[7] Cfr. F.C. Mayer, “ Kompetenzverschiebungen als Krisenfolge? “, Jz, 2014, pp. 600-601.
[8] Cfr. G. Peroni, La crisi dell'euro, Milano, 2012, pp. 113 y ss.
[9] J.-P. Fitoussi, Il dittatore benevolo, [2002] trad. it., Bolonia, 2003, p. 8.
[10] F.W. Scharpf, Governare l'Europa, [1997] trad. it., Bolonia, 1999, p. 51.
[11] G. Amato, “L'Europa perduta?”, Id., Le istituzioni della democrazia, Bolonia, 2014, p. 421.
[12] G. Di Plinio, “Nuove mappe del caos”, St. Sinagra, Roma, 2013, V, p. 470.
[13] Cfr. A. Canepa, “Crisi dei debiti sovrani e regolazione europea”, Riv. AIC, 2015, I, pp. 2 y ss.
[14] J.G. Ruggie, “ International Regimes, Transactions, and Change”, IO, 1982, p. 393.
[15] R. Gilpin, Politica ed economia delle relazioni internazionali, [1987] trad. it., Bolonia, 1990, p. 473.
[16] Cfr. E. Mostacci, “ La sindrome di Francoforte”, Pol. dir., 2013, pp. 495-496.
[17] D. Nicol, The Constitutional Protection of Capitalism, Oxford-Portland, 2010, pp. 88 y ss.
[18] J.-C. Piris, Il Trattato di Lisbona, [2010] trad. it., Milán, 2013, p. 368.
[19] C. Joerges, “Europe's Economic Constitution in Crisis and the Emergence of a New Constitutional Constellation”, GLJ, 2014, p. 1011.
[20] J.-V. Louis, “Guest Editorial”, CMLR, 2010, p. 983.
[21] Cfr. S. Rodotà, Solidarietà, Roma-Bari, 2014, pp. 105 y ss.
[22] C. Callies, “ In Vielfalt geeint”, Id., Europäische Solidarität und nationale Identität, Tübingen, 2013, p. 17.
[23] Cfr. R. Dickmann, Governance economica europea e misure nazionali per l'equilibrio dei bilanci pubblici, Nápoles, 2013, pp. 10 y ss.
[24] Cfr. G. Guarino, Cittadini europei e crisi dell'euro, Nápoles, 2014, pp. 33 y ss.
[25] G. Tesauro, Diritto dell'Unione europea, VII ed., Padua, 2012, p. 593.
[26] M. Pivetti, “L'austerità, gli interessi nazionali e la rimozione dello Stato”, S. Cesaratto y M. Pivetti, Oltre l'austerità, 2012, en download.kataweb.it/micromega/austerita_1_3.pdf, p. 15.
[27] Cfr. A. Verde, Unione monetaria e nuova governance europea, Roma, 2012, pp. 169-170.
[28] Cfr. T. Piketty, Il capitale nel XXI secolo, [2013], trad. it., Milán, 2014, pp. 876-877.
[29] Cfr. M. Friedman, “Il ruolo della politica monetaria”, [1968], trad. it., Id., Metodo, consumo e moneta, Bolonia, 1996, pp. 280 y ss.
[30] T. Padoa-Schioppa, L'euro e la sua banca, trad. it. Bologna, 2004, pp. 38-39.
[31] F. Giavazzi e M. Pagano, “The Advantage of Tying One's Hands”, EER, 1988, pp. 1055 y ss.
[32] G. Majone, Rethinking the Union of Europe Post-Crisis, Cambridge, 2014, p. 176.
[33] Cfr. R. Miccú, “Paradigm Shift or Paradigm Lost?”, Id. y D. Siclari, Advanced Law for Economics, Turín, 2014, pp. 15 y ss.
[34] Cfr. G.L. Tosato, “Appunti in tema di economia sociale di mercato”, Scr. Tesauro, Nápoles, 2014, III, pp. 2509-2510.
[35] A. Morrone, “Crisi economica e diritti”, Quad. cost., 2014, p. 96.
[36] A. Somma, La dittatura dello spread, Roma, 2014, p. 21.
[37] G. Grass, Ignominia d'Europa, [2012], trad. it. la Repubblica, 26.5.2012, p. 49.
[38] M. Cartabia, “Elezioni europee 2014”, Quad. cost., 2014, pp. 715 y ss.
[39] Cfr. D. Grimm, “La forza dell'UE sta in un'accorta autolimitazione”, Nomos, 2014, II, pp. 8-9.
[40] Cfr. S.M. Lipset, L'uomo e la politica, [1960], trad. it. Milan, 1963, p. 191.
[41] Cfr. S. Ragone, “Constitutional Effects of the Financial Crisis at European and National Level”, Rev. gen. der. públ. comp., 2014, XV, p. 8.
[42] Cfr. C.F. Sabel e J. Zeitlin, “Learning from Difference”, ELR, 2008, pp. 278 y ss.
[43] A. Cantaro, “Le “filosofie” dell'integrazione sovranazionale”, Id., Il costituzionalismo asimmetrico dell'Unione, Turín, 2010, p. 17.
[44] Cfr. A. Hatje, “Dynamik und “Verfassungsnot” im europäischen Integrationsprozess“, Europa: Krise, Umbruch und neue Ordnung, cit., p. 82 y ss.
[45] Cfr. P. Cour-Thimann y B. Winkler, The ECB's Non-Standard Monetary Policy Measures, OREP, 2012, pp. 771 y ss.
[46] D. Adamski, “Europe's (Misguided) Constitution of Economic Prosperity”, CMLR, 2013, p. 50.
[47] Cfr. F. Capriglione y A. Troisi, L'ordinamento finanziario dell'UE dopo la crisi, Turín, 2014, p. 49.
[48] Cfr. G. Di Gaspare, Teoria e critica della globalizzazione finanziaria, Padua, 2011, p. 393.
[49] G. Rossolillo, “Autonomia finanziaria e integrazione differenziata”, Dir. Un. eur., 2013, p. 807.
[50] J. Tobin, Proposta per la riforma del sistema monetario internazionale, [1978], trad. it. en R. Bellofiore y E. Brancaccio, Il granello di sabbia, Milán, 2002, p. 58.
[51] L. Gallino, Il colpo di Stato di banche e governi, Turín, 2013, pp. 298 y ss.
[52] Cfr. C. Barnard, The Substantive Law of the EU, IV ed., Oxford, 2013, pp. 579 y ss.
[53] Cfr. M. Benvenuti, “ Libertà senza liberazione”, St. Gabriele, Bari, 2015, pendiente de publicación.
[54] A. de Gregorio Merino, “Legal Developments in the Economic and Monetary Union During the Debt Crisis”, CMLR, 2012, p. 1614.
[55] A. von Bogdandy y M. Goldmann, “Die Restrukturierung von Staatsschulden als Ausübung internationaler öffentlicher Gewalt”, ZaöRV, 2013, p. 80.
[56] Cfr. L.F. Pace, “La crisi del “sistema euro””, Scr. Tesauro, cit., III, pp. 2159 y ss.
[57] P. Krugman, Fuori da questa crisi, adesso!, [2012], trad. it. Milán, 2012, p. 200.
[58] C. Crouch, Quanto capitalismo può sopportare la società, [2013], trad. it. Roma-Bari, 2014, p. 22.
[59] N. MacCormick, “Appendice”, Id., Ragionamento giuridico e teoria del diritto, [1978], trad. it. Turín, 2001, pp. 318 y ss.
[60] U. Di Fabio, “Karlsruhe Makes a Referral “, GLJ, 2014, p. 109.
[61] K. Nitze, Finanzhilfen für Euro-Staaten in der Krise, Berlin, 2015, pp. 48 y ss.
[62] B. Spinelli, La sovranità assente, Turín, 2014, p. VIII.
[63] Cfr. L. Besselink y J.H. Reestman, “The Fiscal Compact and the European Constitutions”, ECLR, 2012, pp. 1 y ss.
[64] B. Spinelli, La sovranità assente, cit., p. VIII .
[65] Cfr. E. Stimilli, Debito e colpa, Roma, 2015, pendiente de publicación.
[66] T. Padoa-Schioppa, La veduta corta, Bolonia, 2009, p. 90.
[67] C. Joerges, “Three Transformations of Europe and the Search for a Way Out of its Crisis”, Id. y C. Glinski, The European Crisis and the Transformation of Transnational Governance, Oxford-Portland, 2014, p. 35.
[68] Cfr. R. Bieber e F. Maiani, “Enhancing Centralized Enforcement of EU Law”, CMLR, 2014, pp. 1073 y ss.
[69] Cfr. E. Paparella, “La “stretta condizionalità” dal Fondo Monetario Internazionale all'Eurozona”, Men. et. econ., 2014, V, p. 1.
[70] I. Pernice, “Eine Ortsbestimmung im Verhältnis zwischen Bürger, Staat und Europäischer Union “, Europäische Solidarität und nationale Identität, cit., p. 25.
[71] Cfr. F. Fabbrini, “The Euro-Crisis and the Courts”, BJIL, 2014, p. 106.
[72] L. Fantacci y A. Papetti, “Il debito dell'Europa con se stessa”, Costituzionalismo.it, 2013, II, p. 23.
[73] F. Balaguer Callejón, “Crisi economica e crisi costituzionale in Europa”, B. Andò y F. Vecchio, Costituzione, globalizzazione e tradizione giuridica europea, Padua, 2012, p. 349.
[74] Cfr. J.L. Rodríguez Zapatero, El Dilema, Barcelona, 2013, pp. 405 y ss.
[75] Cfr. E. Olivito, “Crisi economico-finanziaria ed equilibri costituzionali”, Riv. AIC, 2014, I, p. 2.
[76] I. Ciolli, “The Constitutional Consequences of Financial Crisis and the Use of Emergency Powers”, Riv. AIC, 2015, I, p. 13.
[77] C. Schmitt, La dittatura, [IV ed., 1978], trad. it. Roma, 2006, pp. 21 y ss.
[78] M. Monti, “Il podestà forestiero”, Corriere della Sera, 7.8.2011, p. 1.
[79] P.M. Huber, “The Rescue of the Euro and its Constitutionality”, W.-G. Ringe y P.M. Huber, Legal Challenges in the Global Financial Crisis, Oxford, 2014, pp. 12 y ss.
[80] Cfr. Ka. Tuori y Kl. Tuori, The Eurozone Crisis, Cambridge, 2014, pp. 146 y ss.
[81] B. De Witte, “Treaty Games”, F. Allen et al., Governance for the Eurozone, Philadelphia, 2012, p. 140.
[82] A. Lorz y H. Sauer, “Ersatzunionsrecht und Grundgesetz “, öV, 2012, p. 575.
[83] Cfr. M. Schwarz, “A Memorandum of Misunderstanding”, CMLR, 2014, pp. 417 y ss.
[84] G. Napolitano, “La crisi del debito sovrano e il rafforzamento della governance economica europea”, Id., Uscire dalla crisi, Bolonia, 2012, p. 423.
[85] Cfr. G. Martinico, “The Tangled Complexity of the EU Constitutional Process”, Londres-Nueva York, 2013, p. 39.
[86] E. Chiti y P.G. Texeira, “The Constitutional Implications of the European Responses to the Financial and Public Debt Crisis”, CMLR, 2013, pp. 692 y ss.
[87] Cfr. Ka. Tuori y Kl. Tuori, “The Eurozone Crisis”, cit., p. 132-133 .
[88] R. Calvano, “La tutela dei diritti sociali tra meccanismo europeo di stabilità e legalità costituzionale ed europea”, Costituzionalismo.it, 2013, III, p. 8.
[89] A. Hinarejos, “The Euro Area Crisis and Constitutional Limits to Fiscal Integration”, CYELS, 2012, p. 244.
[90] Cfr. W. Van Aken y L. Artige, “Reverse Majority Voting in Comparative Perspective”, B. de Witte et al., The Euro Crisis and the State of European Democracy, San Domenico di Fiesole, 2013, pp. 133 y ss.
[91] G. Rivosecchi, “Il governo europeo dei conti pubblici tra crisi economico-finanziaria e riflessi sul sistema delle fonti”, Oss. fonti, 2011, I, p. 3.
[92] P. De Ioanna, “È stato opportuno l'inserimento del pareggio strutturale in Costituzione?”, ponencia presentata en el Congreso “ Governance europea tra Lisbona e Fiscal Compact” de Roma, 29-30.10.2014, paper, p. 4.
[93] F. Bilancia, “ Spending review e pareggio di bilancio”, Dir. pubbl., 2014, p. 57.
[94] F. Balaguer Callejón, “Crisi economica e crisi costituzionale in Europa”, cit., p. 343 .
[95] R. Bifulco, “Le riforme costituzionali in materia di bilancio in Germania, Spagna e Italia alla luce del processo federale europeo”, Id. y O. Roselli, Crisi economica e trasformazioni della dimensione giuridica, Turín, 2013, p. 142.
[96] Cfr. C. Fasone, “The Struggle of the European Parliament to Participate in the New Economic Governance”, EUIWP, 2012, XLV, pp. 16 y ss.
[97] Cfr. E. Chiti y P.G. Texeira, “The Constitutional Implications of the European Responses to the Financial and Public Debt Crisis”, cit., pp. 685 y ss.
[98] Cfr. D. Thym, “Euro-Rettungsschirm “, EZWr, 2011, pp. 167 y ss.
[99] J.H.H. Weiler, “The Political and Legal Culture of European Integration”, IJCL, 2011, p. 686.
[100] F. Donati, “Crisi dell'euro, governance economica e democrazia nell'Unione europea”, Diritto Un. eur., 2013, p. 360.
[101] G. Grasso, Il costituzionalismo della crisi, Nápoles, 2012, p. 124.
[102] G. Scaccia, “La giustiziabilità della regola del pareggio di bilancio”, Il Filangieri, 2011, p. 213.
[103] Cfr. A. Arienzo, La governance, Roma, 2013, p. 10.
[104] F. Costamagna, “The Impact of Stronger Economic Policy Co-Ordination on the European Social Dimension”, M. Adams et al., The Constitutionalization of European Budgetary Constraints, Oxford, 2014, p. 367.
[105] P. Craig, Economic Governance and the Euro Crisis, ivi, p. 28.
[107] G. Napolitano y M. Perassi, “ La Banca centrale europea e gli interventi per la stabilizzazione finanziaria”, G. Amato y R. Gualtieri, Prove di Europa unita, Florencia, 2013, p. 42.
[108] S. Fabbrini, “The Outcomes of Intergovernmentalism”, The Euro Crisis and the State of European Democracy, cit., p. 125.
[109] S. Cassese y M. Savino, “ I caratteri del diritto amministrativo europeo”, G. della Cananea, Diritto amministrativo europeo. Principi e istituti, III ed., Milano, 2011, pp. 186 y ss.
[110] Cfr. R. Menasse, Der europäischen Landbote, Viena, 2012, p. 23.
[111] C. Joerges y S. Giubboni, “Diritto e politica nella crisi europea”, Riv. crit. dir. priv., 2013, p. 353.
[112] N. Irti, L'ordine giuridico del mercato, [1998], Id., L'ordine giuridico del mercato, Roma-Bari, 2009, p. 29.
[113] Ibidem .
[114] Cfr. S. Baroncelli, “The Independence of the ECB after the Economic Crisis ” , The Constitutionalization of European Budgetary Constraints , cit., p. 142 .
[115] Ka. Tuori y Kl. Tuori, “The Eurozone Crisis”, cit., p. 186 .
[116] Cfr. A. Verde, Unione monetaria e nuova governance europea, cit., pp. 295-296 .
[117] Cfr. F. Capriglione y G. Semeraro, Crisi finanziaria e dei debiti sovrani, Turín, 2012, p. 101.
[118] G. Napolitano, “La crisi del debito sovrano e il rafforzamento della governance economica europea”, cit., p. 384 .
[119] P. Cour-Thimann y B. Winkler, “The ECB's Non-Standard Monetary Policy Measures”, cit., p. 797 .
[120] G. Bucci, “La banca centrale e il potere economico-monetario”, Il diritto costituzionale alla prova della crisi economica, cit., p. 478.
[121] M. Kumm, “Rebel Without a Good Cause”, GLR, 2014, pp. 203 y ss.; Mayer F.C., Rebels Without a Cause?, ivi, pp. 111 y ss.
[122] M. Ruffert, “The European Debt Crisis and European Union Law”, CMLR, 2011, pp. 1791.
[123] Cfr. P. De Grauwe, Economia dell'unione monetaria, [IX ed., 2012], trad. it. Bolonia, 2013, p. 206 .
[124] D. Schoenmaker, “The Financial Trilemma”, EL, 2011, p. 57.
[125] Cfr. M. De Bellis, La regolazione dei mercati finanziari, Milano, 2012, pp. 102 y ss.
[126] Cfr. T. Prosser, The Economic Constitution, Oxford, 2014, pp. 163 y ss.
[127] Cfr. N. Moloney, “European Banking Union”, CMLR, 2014, p. 1611.
[128] A. Pisaneschi, “Banca centrale europea, vigilanza bancaria e sovranità degli Stati”, Federalismi.it, 2014, XVII, p. 3.
[129] L. Quaglia, The European Union & Global Financial Regulation, Oxford, 2014, p. 177.
[130] Cfr. D. Rossano, “La crisi dell'Eurozona e la (dis)unione bancaria”, Federalismi.it, 2014, VII, p. 24.
[131] Cfr. N. Moloney, EU Securities and Financial Markets, III ed., Oxford, 2014, p. 943.
[132] S. Cassese, “La nuova architettura finanziaria europea”, Banca d'Italia. Quaderni di ricerca giuridica, 2014, LXXV, p. 17.
[133] G.L. Tosato, “The Legal Basis of the Banking Union”, E. Barucci y M. Messori, Towards the Banking Union, Florencia, 2014, pp. 44-45.
[134] F. Merusi, Il sogno di Diocleziano, Turín, 2013, p. 112.
[135] M. Mancini, “Dalla vigilanza nazionale armonizzata alla Banking Union”, Banca d'Italia. Quaderni di ricerca giuridica, 2013, LXXIII, p. 14.
[136] Cfr. F. Ciraolo, “Il Regolamento UE n. 1024/2013 sul meccanismo unico di vigilanza e l'unione bancaria europea”, Amm. camm., 2014, pp. 16 y ss.
[137] Cfr. O. Capolino, L. Donato y R. Grasso, “Road map dell'unione bancaria europea”, G. Bracchi y D. Masciandaro, Banche e ciclo economico, Roma, 2013, pp. 217-218.
[138] S. Antoniazzi, La Banca centrale europea tra politica monetaria e vigilanza bancaria, Turín, 2013, p. 233.
[139] R. Adam y A. Tizzano, Manuale di diritto dell'Unione europea, Turín, 2014, p. 662.
[140] F. Bilancia, “Crisi economica e asimmetrie territoriali nella garanzia dei diritti sociali tra mercato unico e unione monetaria”, Riv. AIC, 2014, II, p. 1.
[141] M. Dawson y F. de Witte, “Constitutional Balance in the EU after the Euro-Crisis”, MLR, 2013, p. 826.
[142] E.C. Raffiotta, Il governo multilivello dell'economia, Bolonia, 2013, p. 80.
[143] S. Romano, Glissez, mortels, n'appuyez pas, [1945], Id., L'“ultimo” Santi Romano, Milán, 2013, p. 707.
[144] J. Habermas, Nella spirale tecnocratica, [2013], trad. it., Roma-Bari, 2014, p. 13.
[145] Ivi, p. 25 .
[146] I. Pernice, “ Bestandssicherung der Verfassungen”, R. Bieber e P. Widmer, L'Espace constitutionnel européen, 1995, pp. 261 y ss.
[147] Id., “Constitutional Law Implications for a State Participating in a Process of Regional Integration”, E. Riedel, German Reports on Public Law, Baden-Baden, 1998, pp. 40 y ss.
[148] Id. y F.C. Mayer, “ De la Constitution composée de l'Europe”, Rev. trim. dr. eur., 2000, pp. 631 y ss.
[149] Id., “ La costituzione integrata dell'Europa”, G. Zagrebelsky, Diritti e Costituzione nell'Unione Europea, III ed., Roma-Bari, 2005, pp. 43 y ss.
[150] Cfr. I. Pernice I., “Domestic Courts, Constitutional Constraints and European Democracy”, The Constitutionalization of European Budgetary Constraints, cit., p. 298.
[151] Cfr. N. Scicluna, European Union Constitutionalism in Crisis, Londres-Nueva York, 2015, p. 1.
[152] M. Benvenuti, “Tecniche argomentative costituzionali ed esiti decisionali antisociali alla Corte di Lussemburgo”, Il costituzionalismo asimmetrico dell'Unione, cit., p. 218.
[153] A. Cantaro, Crisi costituzionale europea e diritto della crisi, in Costituzione, globalizzazione e tradizione giuridica europea, cit., p. 362.
[154] E. Chiti e P.G. Texeira, “The Constitutional Implications of the European Responses to the Financial and Public Debt Crisis”, cit., p. 705-706 .
[155] C. Joerges, “Recht und Politik in der Krise Europas “, Merkur, 2012, p. 1015.
[156] W. Streeck, Tempo guadagnato, cit., p. 113 .
[157] Ibidem.
[158] F. Bilancia, “L'incognita Tsipras e la crisi dell'Austerity”, Men. et. econ., 2015, XV, p. 3.
[159] A. Viterbo, “I meccanismi per la risoluzione delle crisi del debito sovrano”, Dir. um. dir. int., 2014, p. 352.
[160] G. Pitruzzella, “Chi governa la finanza pubblica in Europa?”, Quad. cost., 2012, p. 23.
[161] P. Craig, “ Economic Governance and the Euro Crisis”, cit., p. 36 .
[162] J.A. Frowein, “Konstitutionalisierung des Völkerrechts“, J. Dicke et al ., Völkerrecht und Internationales Privatrecht in einem sich globalisierenden internationalen System, Heidelberg, 2000, pp. 427 y ss.
[163] Cfr. J. Habermas, La crisi dell'Unione Europea alla luce di una costituzionalizzazione del diritto internazionale, [2011], trad. it. Id., Questa Europa è in crisi, Roma-Bari, 2012, pp. 33 y ss.
[164] Cfr. R. Bifulco, “La c.d. costituzionalizzazione del diritto internazionale”, Scr. Tesauro, cit., IV, pp. 2983 y ss.
[165] H. Bull, “The State's Positive Role in World Affairs”, Daedalus, 1979, IV, p. 120.
[166] Cfr. C. Pinelli, “The Discourses on Post-National Governance and the Democratic Deficit Absent an EU Government”, ECLR, 2013, pp. 183-184.
[167] M. Luciani, “L'antisovrano e le crisi delle Costituzioni”, Scr. Guarino, Padova, 1998, II, p. 775.
[168] K. Polanyi, La grande trasformazione, [1944], trad. it. Turín, 2000, pp. 141 y ss.
[169] D. Rodrik, La globalizzazione intelligente, [2011], trad. it. Roma-Bari, 2011, p. 246.
