"ReDCE núm. 24. Julio-Diciembre de 2015"
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La existencia en la UE de una fuerte integración financiera o interbancaria y la insuficiencia de los mecanismos jurídicos previstos en la normativa comunitaria, hizo que el estallido de la crisis y la quiebra económica de algunos países de la eurozona dispararan todas las alarmas y fuera seguida de una reacción rápida y de la adopción de medidas extraordinarias. Con el objetivo de rescatar los Estados con problemas y, sobretodo, evitar su posible propagación a los otros, desde el 2009 en adelante comenzó a producirse un proceso de reformas del Derecho comunitario. Estas reformas se orientaron a la adopción de nuevas normas en el marco de la eurozona que persiguieran tal objetivo. En este sentido, hemos de referirnos a dos tipos diferentes de medidas, coincidentes en el tiempo.
Por un lado, se han adoptado reformas del gobierno económico de la UE utilizando los mecanismos internos propios del derecho comunitario. Nos referimos aquí, básicamente, a la modificación del art. 126 TFUE y a la adopción del Protocolo no. 12 de sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, del semestre europeo, el «Six-Pack» y el «Two-Pack».
Por otro lado, se han ido aprobando nuevos mecanismos de gestión de la crisis en el seno de los países de la zona euro, mediante normas ajenas al Derecho Comunitario, aunque estrechamente vinculadas con la UE. Nos referimos aquí, principalmente, al Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (TECG) y al Tratado constitutivo del Mecanismo Europea de Estabilidad (MEDE), mecanismo que sustituye a la Facilidad Europea de Estabilización Financiera (FEEF) y el Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (MEEF).
Todo este conjunto de normas impusieron obligaciones a los Estados que se han traducido en modificaciones de sus legislaciones nacionales y desastrosas consecuencias sociales para la población.
En octubre de 2009, el nuevo gobierno socialista de Yorgos Papandreu anunció que los datos macroeconómicos de la contabilidad estatal habían sido falsificados durante los últimos años. Su revisión elevó drásticamente la deuda pública y el déficit exterior y la reacción del mercado financiero fue aumentar los diferenciales de los bonos griegos y bajar las calificaciones de crédito. Con la pérdida de acceso a los mercados financieros internacionales y ante la imposibilidad de hacer frente a su deuda pública, el Parlamento griego adoptó la Ley 3833/2010, de 15 de marzo, sobre la protección de la economía nacional - Medidas de emergencia para hacer frente a la crisis fiscal (FEK A '40 / 15-3-2010), mediante la que se empiezan a hacer recortes sociales con el objetivo de limitar gasto público. No obstante, y ante la gravedad de la situación económica, dos meses más tarde, en mayo de 2010, el país se vio obligado a pedir ayuda económica a la UE.
En este contexto, Grecia ha ido perdiendo toda capacidad de decisión sobre su economía y se encuentra sometida a los dictados provenientes de agentes externos:
Por un lado, como Estado miembro de la UE Grecia debe aceptar y aplicar las recomendaciones llegadas del Consejo de la UE que le exige el cumplimiento del art. 126 TFUE y de las recomendaciones adoptadas en el marco de los semestres europeos, bajo amenaza de sanción.
Por otro lado, como condición para recibir ayuda económica el país se encuentra obligado a implementar los Planes de Ajuste económico establecidos en los respectivos memorándums de entendimiento firmados con sus prestamistas.
Ambos elementos tendrán unas consecuencias desastrosas para los mecanismos de bienestar y protección social en el país helénico, sin embargo, el presente trabajo se detendrá sólo en el segundo de estos elementos: los llamados “rescates económicos” y sus memorándums de entendimiento.
2.1. Las obligaciones impuestas a Grecia fruto del primer “rescate” económico: el Memorándum I y la legislación que lo implementa.
Ante la imposibilidad de hacer frente a su deuda pública, Grecia acordó, en mayo de 2010, con los Estados miembros de la eurozona y el FMI un préstamo económico de 110 mil millones de euros. Como contrapartida, Grecia se comprometía a adoptar un programa de austeridad conformado por reformas estructurales de la economía griega, con el objetivo de reducir el déficit al 3% PIB en tres años (2014)[1]. Estas medidas que se pactaron en dos memorándums de entendimiento, un Memorando de Política Económica y Financiera y un Memorando de Entendimiento sobre Condiciones Específicas de Política Económica, denominados con el nombre de Memorándum I[2].
Las medidas a adoptar establecidas en el Memorándum I se dividen en tres ámbitos: La política fiscal; reformas fiscales estructurales; y, otras reformas estructurales (reformas del mercado laboral, reformas del mercado de productos y reformas del sector financiero)[3]. Veamos algunas de las medidas propuestas e implementadas en cada uno de estos ámbitos.
2.1. a) La política fiscal: reducción salarial, limitación de la contratación pública y privatizaciones.
Con respecto a la política fiscal, el Programa de Ajuste económico preveía una política de ajuste macroeconómico muy grande centrada sobre todo en el recorte de gasto público, principalmente, salarios y contratación pública[4]. Según datos de la OCDE del 2014, el salario real en el sector público ha caído en un -1.9% anual desde 2009[5]. Esta reducción del salario fue acompañada, en los meses siguientes, de un aumento de la jornada laboral. La Ley 3979/2011, de 16 de junio, sobre la gobernanza electrónica y otras disposiciones, extendió el horario de trabajo en el sector público de las 37,5 horas semanales, fijadas por convenio colectivo, a 40 horas.
En cuanto a la contratación en el sector público, aunque como hemos señalado, la Ley 3833/2010 había introducido ya una tasa de reposición del 20% de los trabajadores jubilados en la función pública (un empleado contratado por cada cinco salidas), aunque con excepciones (maestros, enfermeras, policías, militares, etc.) y la reducción en un 30% de la contratación sobre la base de contratos de derecho privado y los contratos de colaboración externa en el sector público en 2010, la Ley 3899/2010 de 17 de diciembre, sobre Medidas financieras y fiscales para la ejecución del Programa, suprimió todas las excepciones a la cuota de contratación en el sector público y redujo aún más la contratación de personal a través de contratos de derecho privado y los contratos de colaboración externa por un 15% adicional. Posteriormente, la Ley 3986/2011, de 1 de julio de 2011, sobre Medidas urgentes para la Aplicación de la mitad de período fiscal marco sobre la estrategia, que introdujo una estrategia fiscal revisada con un nuevo marco de tiempo (2012-2015), redujo todavía más las cuotas para la contratación de empleados públicos establecido por las Leyes 3833 y 3899 y limitado la celebración de contratos de derecho privado en el sector público por un 50% adicional para 2011 y en un 10% adicional hasta 2015. Según datos del propio Ministerio de Reforma Administrativa y E-Governance, creado en 2011 mediante Decreto Presidencial 65/2011, durante el periodo 2009-2013 el número de empleados del sector público de Grecia se redujo en 267.095. En 2009, había 952.625 empleados públicos que en 2013 se habían reducido a 675.530. Un porcentaje de ellos se jubiló, pero la gran mayoría estaban trabajando en contratos que no fueron renovados[6].
Asimismo, el Programa de Ajuste económico impuso un importante plan de privatizaciones. Con este fin, y mediante Ley 3986/2011, de 30 de junio, de Medidas urgentes para la aplicación de la Estrategia Fiscal a medio plazo 2012-2015, se creó el Fondo de la República Helénica de Activos de Desarrollo (HRADF), una Sociedad Anónima que tiene el Estado griego como accionista único, aunque en su consejo de administración asisten observadores de la Comisión europea y representantes de los países prestamistas de la eurozona, y cuyo fin es la administración, negociación y venta a privados de los activos que el Estado pone a su disposición[7]. De junio de 2011 a marzo de 2014 se realizaron ventas por valor de 4,9 billones de euros de los cuales se habían cobrado 2,9 billones[8].
2.1. b) Reformas fiscales estructurales: reforma de las pensiones, reformas en el sistema y la administración tributaria, en el derecho presupuestario y en el Sistema Nacional de Salud.
En lo referente a las llamadas reformas fiscales estructurales se establece una profunda modificación del sistema de pensiones. La Ley 3845/2010 de 8 de julio, sobre el Nuevo Sistema de Seguridad Social y disposiciones relevantes (FEK A'115 / 08.07.2010) estableció una fuerte reducción en las pensiones[9]. Además, la ley de 2010 limitó la financiación de la seguridad social por parte del Estado sólo a la pensión básica de bienestar y aumentó la edad normal de jubilación a los 65 años, incrementándose a partir de 2020 de manera lineal al aumento de la esperanza de vida. El aumento de la edad de jubilación de las mujeres en el sector público se ha aplicado de manera progresiva siendo de 60 años a 31 de diciembre de 2010 e incrementándose a partir de esta fecha un año cada año hasta alcanzar los 65 en 2015. Por último la reforma eliminó también los incentivos a la jubilación anticipada, en concreto, las prestaciones de jubilación se reducirán en un 6% anual para las personas que se jubilen entre las edades de 60 y 65 años con un periodo de cotización inferior a los 40 años.
De nuevo con el objetivo de reducir el gasto en pensiones, la Ley 4024/2011 sobre Disposiciones de Pensiones, escala salarial uniforme - Sistema de evaluación, reserva laboral y otras disposiciones para la aplicación de Mediano Plazo Fiscal estrategia marco 2012-1015, introdujo recortes del 40% en aquellas pensiones cuya cantidad estuviera por encima de los 1.000 euros recibidas por personas de menos de 55 años de edad, y del 20% en las pensiones también superiores a 1.000 euros recibidas por personas mayores de 55 años de edad. A la vez, introdujo reducciones en las pensiones complementarias.
A pesar de estos recortes, una mirada a los datos ofrecidos por el Eurostat[10] u por otros estudios acerca de la pobreza en el país[11] (medida en términos de ingresos), muestra cómo las personas de más de 60 años son los que, en comparación con otros grupos sociales, menos han visto empeorada su situación en términos de ingresos[12].
Más allá de la cuantía de las pensiones, el Memorándum I también recomendó que se realizara una reforma del sistema y la administración tributaria tendiente a mejorar su eficacia y a la lucha contra el fraude, la cual se llevó a cabo mediante la aprobación de la Ley 3943/2011 de lucha contra la evasión fiscal, dotación de personal a los organismos de auditoría y otras disposiciones competencia del Ministerio de Hacienda, de 29 de marzo. Al mismo tiempo, la Ley 3996/2011, de 5 de agosto, sobre la "Reforma de la Inspección de Trabajo (SEPE)”, amplió las funciones de control de la inspección de trabajo sobre el trabajo no declarado.
En la misma línea fueron las reformas en el derecho presupuestario que se plasmaron en la adopción de la Ley Orgánica de la Gestión Fiscal 3871/2010, que introdujo un nuevo marco para la elaboración, ejecución y seguimiento del presupuesto del gobierno con el objetivo de introducir una nueva filosofía en la gestión de los recursos públicos que dejara atrás la vieja concepción de presupuestos pensados anualmente para avanzar hacia el concepto de programación presupuestaria plurianual, estableciendo a la vez, límites máximos de gasto vinculantes para cada ministerio y reforzando el papel de la Oficina General de Contabilidad (GAO) en el seguimiento de las estadísticas de las finanzas públicas y la planificación y el control presupuestario.
Esta modificación fue completada meses más tarde con la aprobación, mediante Ley 3985/2011 de 29 de junio, de la llamada Estrategia fiscal a medio plazo (2012-1015), en la cual se incluyen, entre otros aspectos, un catálogo de empresas sujetas a privatización. La reducción del gasto público implicó una reducción de la actividad prestacional de la Administración pública que se ha traducido en recortes en numerosos de los servicios sociales básicos como la sanidad.
Idéntico sentido tuvieron las medidas en materia de sanidad, que perseguían reducir el gasto público en este campo por debajo del 6% del PIB. Éstas tomaron inicialmente la forma de un aumento de los co-pagos para las consultas médicas ambulatorias y servicios de diagnóstico, de 3 a 5 euros[13] (con algunas excepciones para los grupos vulnerables); y de recortes de gasto público en productos farmacéuticos aumentando la participación de los pacientes en el co-pago para ciertos medicamentos que de 2008 a 2014 ha aumentado en un 10% o más dependiendo de la enfermedad. En 2014 entraron en vigor también nuevas tasas para prescripciones (1€ por receta) y un cargo adicional de 25€ por hospitalización, aunque esta último fue finalmente cancelado una semana después fruto de la creciente presión pública y parlamentaria[14].
Además se adoptaron medidas de exclusión de un listado de medicamentos de la financiación del Sistema Nacional de Salud, la introducción de la receta electrónica la cual permite un mayor control sobre el número de recetas que llevan a cabo los médicos favoreciendo la reducción de prescripciones y la prescripción por principio activo con el fin de aumentar el uso de genéricos. El objetivo fijado por la Troika fue reducir el gasto farmacéutico de 4,37 billones de euros en 2010 a 2,88 billones en 2012 (objetivo que se cumplió), y a 2 billones en 2014[15]. Las consecuencias de esta reducción son evidentes. Debido a retrasos en el reembolso de farmacias que están acumulando deudas[16] muchas farmacéuticas han reducido los suministros a causa de facturas pendientes de pago y bajos beneficios, lo que hace que algunos medicamentos no se puedan conseguir[17]. A la vez, muchos pacientes deben ahora pagar por adelantado y esperar para su posterior reembolso por los fondos de seguro; por ejemplo, un estudio[18] mostró que, en la provincia de Acaya, el 70% de los encuestados dijeron no tener suficientes ingresos para adquirir los medicamentos prescritos por sus médicos.
Asimismo, se produjo el establecimiento de una vigilancia o control estricto sobre las cuentas de los hospitales y la actividad de los médicos en lo relativo a las consultas (fijándoles un número mínimo de pacientes por médico), hospitalizaciones, prescripción de medicamentos, remisión a otros médicos, etc.; y se procedió a una reformulación del sistema de financiación de los hospitales adoptando un sistema basado en el coste por GRDs. La aprobación de Ley 3918/2011 de reformas estructurales en el sistema de salud, de 15 de febrero, conllevó más cambios estructurales[19].
Todas estas reformas en el sistema de salud no fueron consideradas suficientes para los prestamistas internacionales que, a finales de 2010, ya habían creado un grupo de trabajo formado por expertos “independientes” en contacto permanente con la Comisión europea, el BCE y el FMI, que iban formulando de manera permanente nuevas recomendaciones como la reducción del número de personal administrativo y médicos contratados por el EOPPY, una reorganización más profunda de la red de hospitales griegos, la ampliación de las tasas de cotización de los regímenes de seguros de salud específicos a fin de igualar todas las tasas de contribución EOPYY, etc.
A través de todo este conjunto de medidas de austeridad, el presupuesto de los hospitales públicos se redujo en un 26% entre 2009 y 2011[20], una caída sustancial teniendo en cuenta que los gastos deberían haber aumentado de acuerdo con los estabilizadores automáticos[21]. En un momento de creciente demanda ella ha provocado un aumento de las cargas de trabajo del personal y un crecimiento de las listas de espera[22]. Además, los efectos se hacen especialmente evidentes en las zonas rurales con escasez de medicamentos y equipamiento[23].
Estos recortes han tenido consecuencias importantes en la salud de la población. A modo de ejemplo, los programas de prevención y tratamiento para el consumo de drogas ilícitas (reparto de jeringuillas y preservativos) afrontaron grandes recortes, en un momento de creciente necesidad asociada a las dificultades económicas. Coincidiendo con ello, el número de nuevas infecciones por el VIH entre consumidores de drogas aumentó de 15 en 2009 a 484 en 2012[24] y los datos preliminares para 2013 sugieren que la incidencia de la tuberculosis en esta población se ha más que duplicado en comparación con 2012[25].
Fruto de ello, en su primer acto al final de junio de 2013, Adonis Georgiadis, el nuevo Ministro de Salud (el cuarto en un poco más de un año), mediante el decreto Nº GY/39A sobre restricción de la transmisión de enfermedades infectocontagiosas, rescató una controvertida ley que estipula las pruebas obligatorias para las enfermedades infecciosas bajo vigilancia policial para los usuarios de drogas, prostitutas e inmigrantes[26]. El Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH / SIDA ha pedido la derogación de la controvertida ley, ya que "podría servir para justificar acciones que violan los derechos humanos"[27].
Además de todo lo anterior, al unir salud y desempleo surge otra preocupación importante que es la erosión de la cobertura de salud. En Grecia la cobertura del seguro médico social está relacionada con el estatus de trabajador, con un nuevo grupo de desempleados entre 29 a 55 años que quedan, en consecuencia, cubiertos por un máximo de 2 años. El rápido aumento del desempleo desde 2009 (de 7,7% en 2008 a 24,3% en 2012[28]) hace que un número cada vez mayor de personas se esté quedando sin seguro médico. Aquellos que no tienen seguro son elegibles para algún tipo de cobertura de salud después de que se les realice un “test de recursos”, pero los criterios de comprobación de recursos no se han actualizado para tener en cuenta la nueva realidad social[29]. Estudios del 2013[30] estimaron que cerca de 800.000 beneficiarios potenciales se habían quedado sin prestaciones por desempleo ni cobertura en salud. Ello explica el reciente surgimiento en varios centros urbanos del país de clínicas sociales (centros de atención primaria atendidos por médicos voluntarios)[31] o el que la ONG Médicos del mundo haya incrementado enormemente sus operaciones en el país helénico[32].
2.1.c) Otras reformas estructurales: reformas del mercado laboral, del mercado de productos y del sector financiero.
Finalmente, en el campo de las llamadas “otras reformas estructurales”, el Memorándum exigía la realización de una reforma del mercado laboral, del mercado de productos y del sector financiero.
Respecto a la reforma del mercado laboral, se llevaron a cabo cambios importantes tanto en la vertiente individual como colectiva del derecho del trabajo mediante la introducción de más de diez nuevas normas que modificaron la legislación laboral vigente.
Por un lado y respecto de la vertiente individual, sobre la base del primer memorando incorporado vía la citada Ley 3845/2010, el
Parlamento griego introdujo las primeras previsiones concernientes al empleo y la remuneración de los jóvenes trabajadores con la finalidad de promover su inserción al mercado de trabajo dado el ascenso de la tasa de desempleo juvenil. En los meses siguientes, se adoptaron otras leyes (Ley 3863/2010 y 3986/2011) y reformas[33] regulando el mismo objeto. Como puede observarse por las estadísticas, las normas fracasaron en su intención de controlar el ascenso del desempleo y la pobreza juvenil. Mientras la tasa de desempleo juvenil referente a las personas menores de 25 años era en el país de un 21,9% en 2008, en 2014 había pasado a ser de un 52,3%[34]. En 2012, un 11,5% de los jóvenes de 18 a 29 años y un 13% de la población de 30 a 44 años estaba por debajo del umbral de la extrema pobreza, cifrada por el autor del estudio[35] en 224 euros mensuales, cantidad mínima cuantificada en este año para poder acceder en el país a la canasta básica de bienes para una vida digna.
La nueva legislación post-memorándum introdujo asimismo otras modificaciones en la vertiente individual del derecho laboral como, por ejemplo, nuevas formas flexibles de trabajo[36], reducción de la remuneración de las horas extras[37], abaratamiento del despido por vía de la reducción de la indemnización por despido[38], modificación de la regulación referida al periodo de prueba[39] o la modificación del umbral de trabajadores fijado para considerar la existencia de un despido colectivo[40].
Por lo que se refiere a las reformas operadas en la vertiente colectiva del Derecho del trabajo, destacan cambios en la negociación colectiva. Las recomendaciones del memorándum apostaban por la descentralización de la negociación colectiva en detrimento de la negociación sectorial, invirtiendo la primacía y reconociendo la posibilidad de que los convenios de empresa puedan regular «in peius» lo establecido en el convenio sectorial. Ello se implementó a través de la Leyes 3845/2010 y 4024/2011[41].
Teniendo en cuenta que el 95% del total de empresas en Grecia son pequeñas y medianas empresas, la descentralización de la negociación colectiva implica un debilitamiento enorme del poder de los sindicatos. Los empresarios afectados por la recesión económica están facultados para ajustar salarios y otras condiciones de trabajo a las necesidades específicas de la empresa, estando en la práctica liberados de la aplicación de los términos contenidos en los convenios colectivos sectoriales[42].
También en la vertiente colectiva del derecho del trabajo, la Ley 3871/2010, de 17 de agosto de 2010, sobre Gestión Financiera y Responsabilidad canceló y sustituyó todos los laudos arbitrales emitidos por la Organización para la Mediación y Arbitraje (OMED) que habían concedido aumentos salariales para 2010 y el primer semestre de 2011 (art. 51). Ésta establece también que para el periodo del 1 de julio de 2011 al 31 de diciembre de 2012 han de limitarse los aumentos salariales a los previstos en el EGSSE, esto es, un porcentaje igual a la tasa media de inflación de la zona euro.
Paralelamente a la reforma del mercado laboral, las “otras reformas estructurales” impuestas por el Memorándum I incluían una reforma del mercado de productos, la cual obligaba a la adopción de legislación en todos los sectores para la aplicación de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior[43], que establece la liberalización de servicios, garantizando el ejercicio de la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios así como la libre circulación de los servicios[44].
Lo anterior fue acompañado de una reducción de los requisitos para la creación de empresas, reduciendo las cargas administrativas mediante la Ley 3982/2011 de simplificación de las licencias de actividades profesionales y técnicas de fabricación, parques empresariales y otras disposiciones, de 7 de junio, con el objetivo de atraer inversiones al país[45].
En materia de energía, las condiciones fijan la liberalización del sector y la racionalización de las tarifas al consumidor[46]. La Ley 4001/2011, aprobada por el Parlamento griego el 2 de agosto, adaptó la legislación nacional al denominado «Third Energy package» de la UE creado para liberalizar el mercado de gas y electricidad en el interior de la UE y proceder a la privatización de las grandes empresas griegas estatales de electricidad (PPC) y de gas (DEPA-DESFA), lo que se ha traducido en un encarecimiento progresivo de los precios para la población. A modo de ejemplo, el precio de la electricidad era de 0,125 euros/kwh para los hogares y 0,105 para la industria en 2011; de 0,139 euros/kwh para los hogares y 0,118 para la industria en 2012; y de 0,156 euros/kwh para los hogares y 0,125 para la industria en 2013[47].
Asimismo, la Ley 3920/2011, de 3 de marzo, sobre la "Reforma, Reestructuración y Desarrollo del Transporte Urbano" reestructuró el sistema de transporte urbano en Ática, abolió todos los convenios colectivos en vigor, e impuso la obligación de renegociar, en un plazo no superior a 30 días, los nuevos convenios colectivos con las dos organizaciones más representativas en cada una de las nuevas empresas creadas. De no lograrse acordar un nuevo convenio, las condiciones de empleo quedarían establecidas por la ley. A la vez, esta ley también prohíbe el recurso unilateral al arbitraje para esta negociación en particular.
Y en lo que se refiere a la reforma del sector financiero, el Memorándum establece como objetivo primordial la garantía de las condiciones de liquidez de los bancos. En este sentido, permite en primer lugar, una posible ampliación en la duración y el tamaño del entonces vigente paquete de 28 mil millones de euros de apoyo del Gobierno a los bancos previa aprobación por parte de la Comisión europea. En segundo lugar, el Banco de Grecia podrá proporcionar liquidez, en circunstancias extraordinarias, a aquellos bancos con problemas temporales para adquirir liquidez en el mercado. Y, en tercer lugar, en el anexo del Memorándum se establece la creación del «Fondo Helénico de Estabilidad Financiera», entidad creada en julio de 2010 bajo la Ley 3864/2010, cuyo objetivo es el mantenimiento de la estabilidad del sistema bancario griego. Para ello podrá conceder ayudas de capital a los bancos, monitoreando y evaluando como estas entidades usan y gestionan los activos provenientes del fondo[48]. El capital del Fondo ascendió a 10 mil millones de euros, provenientes del rescate de 110 mil millones de euros que Grecia recibe de los Estados miembros de la eurozona y el FMI.
Como hemos señalado antes, el desembolso de la ayuda se hacía dosificadamente previa comprobación de cumplimiento de las condiciones establecidas. De acuerdo con ello, una misión conjunta de la Troika (Comisión Europea, BCE y FMI) se desplazaba periódicamente a Atenas para hacer un seguimiento y comprobación de la correcta ejecución de las reformas para así proceder al siguiente desembolso. A raíz de estas visitas, se llevaron a cabo una revisión y actualización permanente de las condiciones fijadas en el Programa de ajuste económico original impuesto a Grecia. Concretamente, se llevaron a cabo cinco revisiones (septiembre de 2010[49], diciembre de 2010[50], marzo de 2011[51], 20 de junio 11[52], septiembre-octubre de 2011[53]). De manera conforme con los resultados de estas revisiones, los memorándums se revisaron sucesivamente y se comunicaron nuevas versiones actualizadas a la Troika a través de nuevas cartas de intención, firmadas por el Ministro de Hacienda y el Gobernador del Banco de Grecia. Una revisión a fondo del programa se realizó el 1 de julio de 2011, cuando el Parlamento aprobó la Ley 3986/2011 sobre Medidas urgentes para la implementación de la Estrategia fiscal a medio plazo 2012-2015 (FEK 152 / 01.07.2011). Esta estrategia fiscal a medio plazo introdujo nuevas medidas de austeridad con un plan de aplicación revisado y un nuevo horizonte temporal de 2012 a 2015. El 25 de octubre, el Parlamento aprobó la Ley 4024/2011, de 27 de octubre, que introdujo medidas adicionales para la aplicación de la estrategia fiscal a medio plazo 2012-2015.
2.2. Las obligaciones impuestas a Grecia fruto del segundo “rescate” económico: el Memorándum II y la legislación que lo implementa.
A pesar de la aplicación del primer programa, la recesión económica en el cuarto trimestre de 2011 era mucho más profunda de lo que las autoridades europeas esperaban. La contracción económica se debía a una caída significativa de la demanda interna y a una pérdida de dinamismo de las exportaciones. La renta disponible de los hogares se vio afectada por el aumento del desempleo y las medidas fiscales. Además, la inestabilidad social y política generó una gran incertidumbre sobre el resultado de las elecciones parlamentarias previstas para ese año 2012, lo que dio lugar a una aceleración de las salidas de capital y las dudas sobre si Grecia tendría capacidad para aplicar el Programa de ajuste económico.
En este contexto, se produce la Declaración de los Jefes de Estado y de Gobierno de la zona euro y las instituciones de la UE, de 21 de julio de 2011, que en su punto 2 establece la necesidad de un segundo programa de ajuste económico para Grecia.
Todo ello llevó al gobierno griego a firmar, en febrero-marzo de 2012, un segundo rescate de 130 mil millones de euros adicionales para los años 2012-2014. Al igual que el anterior, el desembolso del préstamo se hizo por tramos y estaba condicionado a la aplicación de otro paquete de austeridad, el llamado segundo programa de ajuste económico, pactado en el denominado Memorándum II[54].
La aprobación de la asistencia financiera entre la FEEF, Grecia y el Banco de Grecia, así como del Memorándum de entendimiento acordado entre la Comisión europea, Grecia y el Banco de Grecia, fueron adoptadas por el Parlamento griego a través de la Ley 4046/2012, de 14 de febrero, y la Ley 4060/2012, de 20 de marzo.
En este Memorándum II, se analiza el cumplimiento de las medidas de política acordadas en el marco del primer programa, señalando su insuficiencia y la necesidad de revisar algunos de los objetivos fijados y profundizar en las reformas estructurales, además de conceder más dinero para la recapitalización de los bancos en situación de dificultades. Siguiendo el mismo esquema utilizado para el Memorándum I, veamos algunas de las reformas adicionales que introduce este segundo programa de ajuste económico.
2.2.a) La política fiscal: reducción, control y seguimiento del gasto público.
Mediante el segundo Programa se revisan ligeramente los objetivos de gasto público, aunque manteniéndose muy parecidos a los establecidos por el primer programa. Para lograr tales objetivos el gobierno se comprometió a reducir los gastos, en ese mismo año 2012, en un 1,5% PIB, introduciendo nuevos recortes a través de un presupuesto complementario, esto es un presupuesto de ajuste que el Gobierno presenta al Parlamento a mitad de año para introducir medidas que no estaban contemplados en el presupuesto del año. Ello se hizo mediante la Ley 4081/2012 de reducción del Gasto Público, regulación de las cuestiones de control financiero y otras disposiciones, de 20 de septiembre), así como que otros actos legislativos o leyes aprobadas.
Entre otras medidas, se adoptaron las siguientes: una reducción del gasto farmacéutico que ascendió, como mínimo, a 1.080 millones de euros en el año 2012 mediante el aumento de los copagos y otros mecanismos; una reducción en el pago de horas extras para los médicos en los hospitales, por lo menos 50 millones de euros; una reducción de los tenientes de alcalde en los ayuntamientos con el objetivo de ahorrar, al menos, 30 millones de euros, reforma que fue implementada mediante Ley 4071/2012 sobre Disposiciones sobre el Desarrollo Regional, Gobierno Local y Administración Descentralizada, de 9 de abril; una reducción de 270 millones de euros en los gastos de funcionamiento del gobierno central y el gasto destinado a procesos electorales; una reducción de los subsidios a los residentes en zonas remotas y a entidades hasta, al menos, 190 millones de euros; etc.
Esta reducción de gasto público y el perfeccionamiento de los mecanismos de control y seguimiento sobre el gasto público, se han ido actualizando y adaptando mediante la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado para 2013[55], la Ley 4093/2012 de aprobación de la estrategia fiscal a medio plazo 2013-2016, de 7 de noviembre (revisada y actualizada por la Ley 4127/2013, de 18 de febrero), así como en los presupuestos para 2014.
2.2.b) Reformas fiscales estructurales: nuevas privatizaciones, racionalización de la administración y contratación pública, reducción de los programas sociales y profundización de las reformas en sanidad y pensiones.
En cuanto a las reformas fiscales estructurales podemos hacer referencia a diversos aspectos. Respecto a las privatizaciones, el plan establecido en el primer programa no había podido cumplirse y por tanto, los ingresos recogidos por el Estado mediante esta vía estaban por debajo de lo previsto. En este contexto, el segundo programa de ajuste económico mantiene el objetivo de recaudar 50 billones de euros en ingresos por privatizaciones, aunque se revisa el calendario, ampliando los plazos de tiempo. Los objetivos de ingresos anuales se revisan estableciendo la previsión de recaudar, por lo menos, 5,2 mil millones de euros a finales de 2012; 9,2 mil millones a finales de 2013; 14 mil millones a finales de 2014; y 19 mil millones a finales de 2015. Aunque el ritmo de privatizaciones aumentó[56], sin embargo, las cifras continuaban estando muy por debajo de las planificadas.
La reforma fiscal cuya aprobación había estado inicialmente prevista para septiembre de 2011 se había retrasado y el nuevo programa establecía la necesidad urgente de aprobarla. En este sentido, el Memorándum II establecía como prioridad una reforma de los impuestos, el fortalecimiento de la administración tributaria y la lucha con la evasión fiscal[57].
Respecto a la reforma de la administración pública, el segundo Programa señalaba que se está en buena dirección y anima a seguir el proceso de “racionalización” de la administración en los distintos niveles de gobierno del Estado, proceso que debe realizarse de manera coordinada con el plan de reducción del empleo público.
En materia de contratación pública, el segundo programa de ajuste valoraba muy críticamente la escasa aplicación de las medidas destinadas a la reducción del empleo público en el programa anterior. En este sentido, se ha establecido como condición la obligación del Gobierno de tener que cumplir su compromiso de reducir el empleo público, como mínimo, en 150.000 puestos de trabajo durante el periodo 2011-2015[58]. Para llevar a cabo estas medidas, el nuevo programa obliga a poner en inmediato funcionamiento la Autoridad Única de Contratación Pública (SPPA), como nuevo organismo central para la coordinación de la política de contratación pública y para el seguimiento y planificación de la misma, cuya entrada en vigor, aun y estar ya prevista, no se había llevado a cabo por el Gobierno griego[59].
Asimismo, en materia de programas sociales, el segundo programa afirma la existencia de una mala focalización de los programas sociales ya que, según éste, una amplia gama de beneficios sociales son asignados sin medios de pruebas a determinados grupos de la sociedad que no se encuentran en situación de aguda dificultad social. En este sentido el Programa de ajuste afirma que “hay bastante margen para generar ahorros adicionales en esta área”[60].
En cuanto al sistema sanitario, a pesar de reconocer los esfuerzos y avances en la reforma del sistema, el programa establecía como necesaria la adopción de mayores esfuerzos para aumentar su “eficiencia” y “rentabilidad”. El Gobierno se comprometió a reducir el gasto farmacéutico público alrededor del 1% del PIB. Concretamente, mediante la Ley 4052/2012[61], la Ley 4093/2012[62] y varios decretos ministeriales, se aumentaron los copagos farmacéuticos y limitó el número de medicamentos exentos de copago; se restringió la entrada de medicamentos no genéricos en la lista de medicamentos financiados por el Sistema Nacional de salud; se disminuyeron los costos de funcionamiento de los hospitales; se limitó la emisión de recetas de medicamentos de marca no pudiendo superar el 15% del conjunto de recetas por médico; se disminuyeron los gastos administrativos y de personal médico a través de la reducción del número de empleados EOPYY y médicos contratados; y se redujo el número de consultas o pruebas médicas reembolsables. En febrero de 2014, de acuerdo con lo estipulado en el memorándum de entendimiento, el gasto público en salud en Grecia era ya menor que el que hacía cualquiera de los otros miembros de la Unión Europea antes del año 2004[63].
En materia de pensiones, el Gobierno se comprometió a una serie de medidas de racionalización con efecto desde el 1 de enero de 2013, aprobadas mediante la citada Ley 4093/2012 de aprobación de la estrategia fiscal a medio plazo 2013-2016, de 7 de noviembre[64]. Además, la Ley 4051/2012 de 28 de febrero, sobre disposiciones relativas a las pensiones y otras disposiciones urgentes para la aplicación del Memorando de Entendimiento de la Ley 4046/2012, había ampliado las reformas al área de las pensiones complementarias. Esto es, en el incremento de la pensión que varias personas recibe por conceptos diversos (por conyugue a cargo, viudedad, etc.) o que reciben determinados funcionarios públicos en compensación por retribuciones no percibidas. Las condiciones impuestas por el Memorándum II exigen una reducción inmediata de las prestaciones por pensiones complementarias y una revisión en profundidad de su funcionamiento. Posteriormente, la Ley 4111/2013 de 14 de enero de 2013 contiene también, entre muchos otros aspectos, disposiciones relativas a las pensiones.
2.2.c) Otras reformas estructurales: profundización en la disminución de los costes de producción y flexibilización de las formas de trabajo.
En este ámbito, el segundo Programa establece una profundización en las reformas laborales para continuar disminuyendo los costes de producción y flexibilizar las formas de trabajo. Concretamente, esta segunda ola de reformas se plasma entre otras medidas en: mayor facilidad de establecimiento y ámbito de acción de las Empresas de Trabajo Temporal; reducción de los costes del despido[65]; reducción de los salarios[66]; eliminación de cláusulas de permanencia favorables a los trabajadores en las empresas privadas[67]; reducción de la duración y de la ultraactividad de los convenios colectivos; eliminación del recurso unilateral al arbitraje y limitación del ámbito de aplicación del arbitraje laboral[68]. Asimismo, se adoptaron otras medidas de fomento de la inversión.
Paralelamente a todas estas reformas en el ámbito laboral, el Memorándum recomienda seguir avanzando en la concesión de facilidades a los empresarios y la adopción de medidas para favorecer la apertura de empresas y fomento de la inversión, mediante la reducción de las cargas de licencias y administrativas de las empresas iniciada a través de la citada Ley 3982/2011 y la aprobación por parte del gobierno del «The Business Friendly Greece Action Plan» para el período 2011-2012. En este sentido y para seguir profundizando en tal dirección, el Parlamento aprobó la Ley 4072/2012, de 22 de marzo (revisada por la Ley 4155/2013), a través de la cual se crea en el país una nueva forma corporativa o tipo de empresa denominada «Compañía de Capital Privado» (IKE) mucho más simple y flexible que las existentes (las llamadas EPE y AE)[69]. Posteriormente, se aprueban otras leyes con el mismo objetivo como la Ley 4146/2013 de creación de un entorno favorable para el Desarrollo de las Inversiones Estratégicas y privadas, de 10 de abril.
Todas estas reformas establecidas en el segundo Programa de Ajuste económico se han ido revisando constantemente tanto por la Comisión Europea como por el FMI, que han ido aprobando revisiones permanentes del Programa. La Comisión Europea llevó a cabo una primera revisión del Programa en diciembre de 2012[70], una segunda en mayo de 2013[71], una tercera en julio de 2013[72] y una cuarta en abril de 2014[73]. Por su lado, el FMI lleva a cabo una primera y segunda revisión en enero de 2013[74], una tercera en junio de 2013[75], una cuarta en marzo de 2014 y una quinta en junio de 2014[76].
Aunque el Programa recomendaba explícitamente llevar a cabo una reforma constitucional donde se constitucionalizara, como se había hecho en España en 2011, el carácter prioritario del pago de la deuda, ésta no se ha llegado a adoptar en Grecia.
2.3. Las obligaciones impuestas a Grecia fruto del tercer rescate económico y por el Memorándum III.
En diciembre de 2014 finalizó el segundo rescate. No obstante, dos meses antes de su fin, el Eurogrupo descartó que Grecia pudiera hacer una salida limpia del programa de asistencia financiera de la UE y el FMI, y dio por hecho un tercer rescate[77]. Al finalizar el año, el Eurogrupo concedió una prórroga de 2 meses del recate, hasta febrero, tiempo en que debería negociarse y firmar el tercer rescate.
El 25 de enero de 2015 se celebran elecciones parlamentarias en el país helénico. El partido ganador fue la Coalición de la Izquierda Radical (SYRIZA), quedándose a dos escaños de la mayoría absoluta, con 149 escaños de 300. No obstante, Tsipras tomó posesión del cargo de primer ministro de Grecia un día después, luego de pactar un gobierno de coalición con el partido Griegos Independientes (ANEL). La prioridad del nuevo Gobierno era negociar con la troika una reestructuración de la deuda griega y una modificación de las reformas estructurales exigidas por los acreedores europeos. A partir de este momento empiezan las negociaciones entre el nuevo Gobierno griego con el Eurogrupo.
En febrero, tras terminar la primera prórroga y con las negociaciones en curso, Grecia y el Eurogrupo acuerdan prorrogar en cuatro meses más el actual marco de financiación al país. Durante este tiempo, en el que se llevan a cabo intensas negociaciones, Grecia cumple todas las obligaciones de la deuda con sus acreedores internacionales[78], a la vez que, a nivel interno, el nuevo Gobierno da un giro de 180 grados en la orientación ideológica de la legislación, aprobando leyes que revierten varias de las medidas de austeridad aprobadas por los gobiernos conservadores anteriores[79].
Paralelamente, la situación económica sigue empeorando[80]. Además, a punto de vencer la prórroga de la financiación el 30 de junio y ante la imposibilidad de llegar a una acuerdo entre el Gobierno griego y el Eurogrupo, los días 26 y 27 de junio Alexis Tsipras, con la intención de presionar al Eurogrupo para que rebaje sus exigencias y acepte la propuesta griega, anuncia y aprueba en sesión extraordinaria del Parlamento, la convocatoria de un referéndum sobre el acuerdo de rescate con las instituciones para el 5 de julio. La pregunta es si o no a la última propuesta de los acreedores sobre las condiciones al rescate. Con un participación del 62,5%, el 61,3% de los griegos da un no rotundo y respalda la posición del gobierno en referéndum. Sin embargo, 7 días después, el 12 de julio, y contradiciendo la voluntad expresada en las urnas, el Gobierno de Tsipras decide unilateralmente aceptar las condiciones del Eurogrupo para el tercer rescate.
2.3.a) El acuerdo entre Grecia y el Eurogrupo de 12 de julio de 2015.
Como respuesta al referéndum, el Eurogrupo obliga a Grecia a firmar un acuerdo mediante el cual se exige al país heleno a aprobar un conjunto de leyes de manera inmediata en los días siguientes, como condición previa para poder iniciar las negociaciones sobre el tercer rescate[81]. Concretamente, se le obliga a llevar a cabo en 48 horas, antes del 15 de julio, una reforma del IVA, una reforma del sistema del sistema de pensiones, la independencia de la oficina estadística (Elstat) y la puesta en marcha de la autoridad fiscal (Consejo presupuestario) de control del déficit público prevista en el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la UEM, introduciendo recortes de gasto automáticos en caso de desviaciones con respecto a los objetivos de superávit presupuestario.
Asimismo, antes del 22 de julio, debe haberse realizado una reforma del Código de Procedimiento Civil que revise los procedimientos y disposiciones del sistema de justicia civil y puede acelerar de manera significativa los procesos judiciales y reducir sus costes[82], y la aprobación de una ley que lleve a cabo la trasposición a la legislación griega de la directiva europea de Recuperación y Resolución Directiva de la Banca (BRRD), que se refiere a la reestructuración y saneamiento de los bancos.
Finalmente, el acuerdo exige el respaldo del Parlamento griego a un conjunto de compromisos. En particular, proceder en el ámbito energético a la privatización del operador de la red de transporte de electricidad (ADMIE), así como a abrir a la competencia privada algunos sectores públicos cerrados, como por ejemplo el servicio de ferrys; presentar, antes del 20 de julio, un plan de modernización de la administración griega y adelgazamiento del coste de la estructura del Estado; proceder en el ámbito del mercado de trabajo a un examen y adaptación de la regulación referente a negociación colectiva, derecho de huelga y despido colectivos a las directivas de la UE correspondientes; llevar a cabo reformas en el mercado de consumo para adaptarlo a las recomendaciones del volumen I de Herramientas para la Evaluación de la Competencia de la OCDE, lo que obligará a abrir los pequeños locales los domingos, modificar el sistema de rebajas, y regular la apertura de panaderías, farmacias, etc.; o elaborar un programa de privatizaciones de escala considerablemente mayor y con una mejor gobernanza, para ello se transferirán activos griegos de valor a un fondo independiente supervisado por las instituciones europeas, que monetizará los activos mediante privatizaciones y otros medios. El acuerdo establece, además, que de los 50.000 millones de euros que se generarán durante la vigencia del tercer “rescate” fruto de las privatizaciones, 25.000 millones se utilizarán para la amortización de la recapitalización de los bancos y otros activos, y el otro 50 % de cada euro restante (es decir, el 50 % de 25.000 millones) se utilizará para reducir la tasa de endeudamiento en relación con el PIB, y el 50 % restante se utilizará para inversiones.
De conformidad con el acuerdo, sólo tras adoptarse estos cambios legislativos urgentes y compromisos, los Gobiernos de la Eurozona podrán dar mandato a la Comisión Europea, el BCE y el MEDE para que negocien con Grecia un nuevo memorando de entendimiento que reúna las condiciones del tercer rescate.
Este acuerdo entre Grecia y el Eurogrupo fue aprobado el 15 de julio en el Parlamento griego con el voto en contra de 39 diputados de Syriza, lo que condujo a una remodelación del Ejecutivo para sustituir a los miembros díscolos.
2.3.b) El tercer “rescate” y el Memorándum III.
Tras cumplir con el acuerdo, empiezan las negociaciones para el tercer rescate. El 19 de agosto de 2015, Grecia y la Comisión Europea en nombre del MEDE, firman un nuevo Memorándum de entendimiento para el periodo 2015-2018[83]. Mediante el mismo, Grecia recibirá un préstamo de 86.000 millones de euros a desembolsar durante los tres años señalados, a cambio el Gobierno griego deberá implementar un programa de reformas que se estructuran en cuatro pilares: restauración de la sostenibilidad fiscal (Sección 2 del Memorándum); salvaguarda de la estabilidad financiera (Sección 3); políticas estructurales para mejorar la competitividad y el crecimiento (Sección 4); y, Estado moderno y Administración Pública (Sección 5).
2.3.b) i. Restauración de la sostenibilidad fiscal.
El primer pilar establece que Grecia debe tener como objetivo prioritario a mediano plazo alcanzar un superávit del 0,75% del PIB para 2015, del 2% para 2016 y del 3,5% para los ejercicios de 2017 y 2018. Para ello, el Gobierno deberá adoptar una segunda fase de reformas en el sistema de pensiones[84], un incremento del IVA[85], mayor recaudación en otros impuestos[86], aumentar la eficiencia[87] y constreñir el gasto de gestión de la Administración pública[88] y fortalecer la lucha contra la evasión fiscal mediante la aprobación de una nueva Ley Penal sobre la evasión y el fraude que modifique la vigente Ley Penal Especial 2523/1997 y cualquier otra legislación pertinente, y reemplace los arts. 55, apartados 1 y 2 del Código Fiscal de Procedimiento, con miras a modernizar y ampliar la definición de fraude fiscal y la evasión a todos impuestos.
Además para lograr estos objetivos de déficit, el Gobierno adoptará en octubre de 2015, una Ley de Medidas urgentes para la aplicación de la Estrategia Fiscal a medio plazo 2016-2019 que incluya el paquete de medidas a adoptar. El memorándum fija que el Gobierno deberá destinar al menos el 30% del superávit generado a la reducción de la deuda del país, además otro 30% del superávit deberá destinarse a cumplir con las obligaciones pendientes de pago de los anteriores gobiernos.
2.3.b) ii. Salvaguarda de la estabilidad financiera
Este segundo pilar insta a Grecia a iniciar de inmediato, a través del HFSF[89], un proceso de recapitalización de los bancos que debe ser completado antes de finales de 2015. Se establece un programa de más de 25.000 millones de euros destinado a la recapitalización de los bancos viables y a asumir los costes de la resolución o cierre de bancos no viables. El memorándum establece específicamente que la recapitalización se desarrollará con el fin de preservar la gestión privada de los bancos recapitalizados y para facilitar las inversiones privadas estratégicas, así como que el Gobierno no intervendrá en la gestión, toma de decisiones y operaciones comerciales de los bancos, que continuarán operando estrictamente de acuerdo con los principios del mercado. Asimismo, se fija la obligación al Gobierno de adoptar medidas para resolver el problema del gran número de prestamistas morosos de los bancos (PYMES, prestamistas domésticos, grandes empresas, etc.). De manera coordinada con los bancos, el Gobierno deberá haber adoptado para junio de 2016 medidas que contribuyan a solventar este problema que pone en peligro la estabilidad de los bancos.
2.3.b) iii. Políticas estructurales para mejorar la competitividad y el crecimiento
El tercer pilar fija la necesidad de adoptar reformas para la flexibilización del mercado laboral que deben empezar, como primer paso, por revertir la legislación aprobada por Syriza en los últimos meses en el art. 72 de la Ley 4331/2015, de 2 de julio de 2015[90]. También se establece la liberalización de los mercados de productos señalando que “la apertura de los mercados es esencial para crear oportunidades económicas”[91] y el inicio de un proceso de reformas de la legislación sobre el uso del suelo (ley del catastro, ley forestal, etc.), que deben estar aprobadas para junio de 2016, para facilitar la inversión, agilizar y acortar los procesos de planificación urbanística.
El punto 4.4 del memorándum empieza diciendo “las privatizaciones ayudan a hacer la economía más eficiente y a reducir déficit público” y señala que para preservar el proceso de privatización en curso y mantener el interés de los inversores en las ofertas clave, el Gobierno griego se compromete a continuar con el programa de privatización que debe aportar ingresos anuales para 2015, 2016 y 2017, de 1,4 mil millones de euros, 3.7 mil millones y 1,3 mil millones de euros, respectivamente. Concretamente, se adjunta el Plan de Desarrollo de Activos aprobado por el HRADF el 30 de julio de 2015 como anexo del memorando, constituyendo parte integrante del mismo. A la vez, se indica que al margen del HRADF y de conformidad con el acuerdo firmado entre el Gobierno de Tsipras y el Eurogrupo el 12 de julio de 2015 para poder empezar a negociar el tercer “rescate”, se crea un nuevo fondo independiente (el "Fondo") encargado de gestionar la venta de valiosos activos griegos. El Fondo se establece en Grecia y será gestionado por las autoridades griegas bajo la supervisión de las instituciones europeas pertinentes. Se crea un grupo de trabajo para que identifique para diciembre de 2015 los bienes que gestionará el nuevo Fondo de privatizaciones.
2.3.b) iv. Estado moderno y Administración pública
En diciembre de 2015 se definirá, en colaboración con la Comisión Europea, una estrategia integral de reforma de la Administración pública griega para tres años. Los principales elementos de esta estrategia serán: la reorganización de las estructuras administrativas; la racionalización de los procesos administrativos; optimización de los recursos humanos; el fortalecimiento de la transparencia y la rendición de cuentas; la administración electrónica; y una estrategia de comunicación.
Entre las medidas que se establecen destaca la de llevar a cabo lo que llaman una despolitización de los altos cargos de la Administración. Con el asesoramiento de expertos internacional coordinados por la Comisión Europea, se iniciará un proceso de selección de nuevos gerentes que terminará a finales de 2016. Concretamente se elegirán nuevos Directores Generales en diciembre de 2015 y nuevos Directores en mayo de 2016. La contratación de estos gerentes se basará en el mérito y la competencia y pretende desvincular las decisiones técnicas de las decisiones “políticas” para lograr mayor eficacia en la gestión. Ello se acompañará de la emisión, en noviembre de 2015, de una nueva legislación de evaluación de la actividad de todos los empleados públicos para construir una cultura orientada a los resultados.
En octubre de 2015, el Gobierno fijará, dentro de la nueva Estrategia Fiscal a medio plazo 2016-2019, nuevos techos salariales y de nivel de empleo público[92] que permitan lograr los objetivos fiscales y asegurar la tendencia decreciente de la masa salarial en relación al PIB durante el período 2016-2019.
2.3.3. Convocatoria de elecciones y nuevo Gobierno.
La firma del tercer “rescate” recibió la oposición de una parte del propio partido de Gobierno, incluidos 25 de los diputados, lo que dejaba a Tsipras sin el control de la mayoría en el Parlamento. Con el fin de sacarse de encima a la oposición interna y volver a controlar la mayoría parlamentaria, el 20 de agosto, Tsipras dimite de su cargo y convoca a nuevas elecciones. El objetivo era presentar nuevas listas para renovar los diputados y excluir a los 25 diputados disidentes.
Las elecciones se celebraron el 20 de septiembre de 2015. El sector crítico de Syriza abandona el partido y crea uno nuevo llamado Unidad Popular. Tsipras gana las elecciones con un 35.46% de los votos, cuatro escaños menos que en las anteriores, pero suficientes para reeditar la coalición de Gobierno con ANEL de las anteriores elecciones de enero de 2015. Unidad Popular no obtiene representación.
El 21 de septiembre de 2015, Alexis Tsipras conforma el nuevo gobierno cuya función es implementar los acuerdos establecidos en el Memorándum III.
La implementación de las medidas señaladas y sus efectos sobre las condiciones sociales ha tenido para Grecia consecuencias importantes a nivel de su ordenamiento jurídico constitucional, a nivel político y a nivel social.
A nivel jurídico, a la coexistencia entre ordenamiento jurídico estatal y comunitario, se le suma durante estos últimos años los Acuerdos de Servicio de Préstamo y los memorándums como nueva fuente del derecho interno. Aunque no está muy clara la naturaleza jurídica de estos documentos, incluso se ha llegado a afirmar que no crean obligaciones jurídicas para los Estados firmantes[93], podemos sostener que su cumplimiento es obligatorio en el ámbito político. El principio de buena fe, ubicado en el centro del derecho internacional, dicta que los Estados firmantes del acuerdo deben cumplir con el Memorándum, en virtud del compromiso asumido como Estado soberano. Ello ha provocado la conversión de la Constitución, en los aspectos básicos del Estado social, en una estructura colgada en el vacío.
La Constitución continua vigente en el interior del país, como un producto legislativo más que compite en una especie de darwinismo jurídico con los otros ordenamientos (derecho comunitario y memorándums) que son los que, finalmente, se terminan imponiendo. La Constitución, por tanto, se incumple en los supuestos básicos del Estado social recogidos en ella. Todo ello se incumple tanto a través de una clara omisión constitucional como mediante las medidas y políticas que los Gobiernos han implementado en aplicación de los otros ordenamientos jurídicos (derecho comunitario y memorándums) que coexisten con la Constitución.
A nivel político, el proceso de imposición de obligaciones de reducción del gasto público y una férrea disciplina presupuestarias al Estado, desde instancias supranacionales, ha implicado un desmontaje del pluralismo político que viene dado por una despluralización o eliminación de las instituciones participativas y representativas.
La imposición de la estabilidad presupuestaria, la limitación del déficit público y de la capacidad de endeudamiento de las distintas administraciones conlleva una despluralización político-ideológica de las instituciones representativas. Limitar el déficit implica reducir el papel que los gobiernos y los parlamentos pueden jugar para mejorar la actividad económica, el nivel de empleo de sus países o la política de seguridad social, esto es, para implementar políticas sociales de redistribución de la riqueza (pensiones, sanidad, educación, etc.). El establecimiento de una política económica que limita el gasto público implica, en definitiva, que cualquier proyecto político-económico progresista alternativo al neoliberalismo se sitúe fuera de lo permitido, deviniendo sancionable. Ello supone desvirtuar absolutamente el reconocimiento del pluralismo político establecido en la Constitución, pues limita de modo extraordinario la propuesta, defensa y puesta en práctica, por parte de ningún partido político, de otras políticas económicas que no sean neoliberales. Las dificultades con las que el gobierno de Syriza se encuentra son claro ejemplo de ello.
Además, la despluralización ideológica no sólo se produce en el interior de las instancias institucionales de la política, las instituciones de gobierno, sino también en el otro gran espacio público de participación: el trabajo. La introducción de las reformas señaladas anteriormente en uno de los elementos característicos de fuerza de los sindicatos, la negociación colectiva, ha supuesto la aniquilación de uno de los propios actores tradicionales del conflicto y mediación en este ámbito como son los sindicatos. Con su paulatina anulación como sujeto antagonista, el pacto social se diluye y las posibilidades de aglutinar las demandas de la fuerza de trabajo se evaporan.
A nivel social, las reformas adoptadas han procedido a dinamitar los elementos constitutivos y centrales del modelo de bienestar de este país. De las clasificaciones que los politólogos (Titmuss, Sping Andersen, etc.)[94] han hecho del Estados social, Grecia se engloba en el llamado modelo de bienestar latino-mediterráneo. Un modelo tardío caracterizado por los bajos niveles de gasto social, que se habría configurado tras las transiciones políticas y cuyos rasgos definitorios comunes son[95]:
En primer lugar, un modelo de relaciones laborales con altas tasas de cobertura de la negociación colectiva pero poca sindicación, con influencia del modelo continental en cuanto a la densidad regulativa alta del mercado laboral y la sectorialización de la negociación colectiva.
En segundo lugar, un sistema de seguridad social contributivo, muy vinculado a la condición de trabajador, y de reparto, gestionado por instituciones públicas autónomas y con intensidades de protección altas centradas en grupos determinados.
En tercer lugar el establecimiento de modelos universales de salud y educación financiados por la vía impositiva con niveles de gasto per cápita por debajo de la media comunitaria, con roles públicos débiles en materia de exclusión social.
Y por último, en cuarto lugar, un impacto muy relevante de las políticas sociales y de cohesión de la UE, tanto en lo relativo a la entrada de fondos estructurales como, y sobre todo, en lo tocante al progresivo ajuste de las políticas estatales a los diseños comunitarios.
La implementación de las recomendaciones derivadas del sistema de Gobernanza Europea así como de los distintos Memorandos afecta de manera directa a estos rasgos característicos y está provocando una mutación radical en ellos. En efecto, las medidas adoptadas han desmantelado de manera irreparable los pilares constitutivos y definitorios del modelo griego de protección y servicios sociales[96]. Lo cual es desastroso en un escenario donde amplias capas de la población tienen una fuerte dependencia de los mecanismos públicos de protección social (según datos de 2012, el casi 40% de la población griega vivía con una cantidad de ingresos por debajo de los 622 euros mensuales, reducción generalizada que no fue en ningún momento compensada por una caída de los precios; y donde el casi 30% de los desempleados ingresaban menos de 224 euros mensuales)[97].
Resumen: La implementación de los llamados mecanismos de gobernanza económica europea, esto es el sistema de instituciones y procedimientos establecido para lograr los objetivos de los tratados de la UE en el ámbito económico, la reducción del déficit público y la estabilidad presupuestaria de los Estados, está teniendo en Grecia, país especialmente sacudido por la crisis, consecuencias desastrosas para el bienestar social de la población. El presente artículo analiza la legislación interna mediante la que Grecia ha adoptado las condiciones establecidas por los mecanismos de gobernanza económica europea y sus consecuencias en las condiciones sociales de la población del país.
Palabras claves: Grecia, austeridad, gobernanza económica, condiciones sociales.
Abstract: The implementation of the so-called European economic governance mechanisms, this is the system of institutions and procedures established to achieve the objectives of the EU treaties in the economic field, reducing the public deficit and budgetary stability of states, is having in Greece, a country particularly affected by the crisis, disastrous consequences for the social welfare of population. This article analyzes the domestic legislation through Greece has adopted the conditions set by the mechanisms of European economic governance and its impact on the social conditions of the country's population.
Key words: Greece, austerity, economic governance, social conditions.
Recibido: 7 de diciembre de 2014
Aceptado: 1 de octubre de 2015
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[1] El desembolso de la ayuda se haría dosificadamente previa comprobación de cumplimiento de las condiciones establecidas. El calendario previsto fue el desembolso de 38 millones de euros en 2010, 40 millones de euros en 2011, 24 millones de euros en 2012, y 8 millones de euros en
2013.
[2] Existen diferentes autores que ponen en cuestión la constitucionalidad del proceso de aprobación en Grecia del Memorándum I, sobre ello, vid. G. KATROUGALOS, “The paraconstitution of the Memorandum and the other way”, NomikoVima , 2011.
[3] Vid. The Economic Adjustment Programme for Greece , Occasional papers 61, Directorate-General for Economic and Financial Affairs, Comisión Europea, Mayo 2010.
[4] El art. 3, párrafo 4.6 y 4.8 de la Ley 3845/2010 estableció otro recorte más de un 3% en los salarios públicos, una reducción de los complementos salariales en un 8%, así como la supresión de la paga extraordinaria de Pascua, verano y navidad y su sustitución por una única paga extra de 1.000 euros para los trabajadores que ganan un salario inferior a los 3.000 euros brutos mensuales [esta medida fue meses después consolidada y desarrollada por la Ley N º 3847 de 11 de mayo de 2010 (FEK A'67 / 11/05/2010)]. Posteriormente, la Ley 3899/2010, de 17 de diciembre de 2010, sobre "Medidas financieras y fiscales para la ejecución del Programa" (FEK 212 / 17-12-2010), introduce nuevas reducciones en los salarios de las empresas públicas y extendió la prohibición de negociación de aumentos salariales en el sector público hasta 2011, prohibición que había sido introducida por primera vez por la Ley 3833 para el año 2010.
[5] OECD Employment Outlook 2014 (http://www.oecd.org/greece/EMO-GRC-EN.pdf) (todas las páginas web citadas en este artículo han sido consultadas en octubre de 2015).
[6] Vid. http://www.ydmed.gov.gr/
[7] A partir de 2011, Grecia pone a la venta a través del HRADF la gestión de las carreteras, aeropuertos, puertos, la banca estatal (Banco nacional de Grecia, Banco ALPHA, Piraeus Bank, etc.), la compañía de correos (ELTA), compañías de agua, petróleo, electricidad y telefonía, la lotería nacional, etc. En el primer trimestre de 2012, el HRADF había vendido, entre otros, terrenos de varios millones de hectáreas en las islas de Rodas y de Corfú; el International Broadcasting Center, construido para las Olimpiadas de 2004 en Atenas; varios edificios públicos; etc.
[8] HELLENIC REPUBLIC ASSET DEVELOPMENT FUND. Asset Development Plan. Progress report. June 2014: http://www.hradf.com/sites/default/files/attachments/20140618-progress-report-june-2014-en.pdf
[9] Respecto de los menores de 55 años impuso una aminoración de un 40% de la cifra que supere los 1.000 euros, mientras que para los que superen esa edad y cobren una pensión por encima de 1.200 euros, la reducción impuesta fue del 20% de la cifra que supere esa cuantía. Además, la norma suprimió las pagas extraordinarias de Pascua, verano y navidad de los pensionistas, sustituyéndolas por una única paga extraordinaria de 800 euros para las pensiones mensuales inferiores a los 2.500 euros brutos. Las pensiones superiores a 1.400 euros brutos mensuales se redujeron en un promedio de 8%, a partir de 2010, mientras la norma reformista obligó en paralelo, mediante su art. 3.8, a la cancelación y sustitución de todas las disposiciones de los convenios colectivos contrarias a esta medida. Esta misma ley 3845/2010 estableció que, a partir del 1 de enero de 2015, empezaría a regir un sistema basado en la existencia de un derecho a una pensión básica de bienestar (que el art. 2 de la ley fija en 360 euros) completada por una pensión financiada por el presupuesto de los fondos de la seguridad social a través de las contribuciones de los trabajadores y los empleadores.
[10] http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tespn060&plugin=1
[11] M. MATSAGANIS y C. LEVENTI, “Poverty and Inequality during the Great Recession in Greece”, Political Studies Review , Vol. 12, 2014, p. 211.
[12] Ello se debe a que aquellas personas mayores de menores ingresos fueron las que sufrieron pérdidas de ingresos más bajas, sin embargo, ello no significa que estos no hayan empeorado en sus condiciones sociales, los recortes en otros ámbitos como por ejemplo la atención sanitaria, los cuales no se tienen en cuenta a la hora de medir la pobreza, han planteado fuertes costes y barreras de acceso para este grupo fuertemente dependiente de la sanidad.
[13] Decisión ministerial conjunta Y4a/oik.165114 ; Ministerio de Salud y Solidaridad Social , Circulares ?4a/oik . 1329/4.1.2011 ; ?4a/oik . 4456/14.1.2011.
[14] A. KENTIKELENIS, M. KARANIKOLOS, A. REEVES, M. MCKEE y D. STUCKLER, “Greece's health crisis: from austerity to denialism”, The Lancet , Volume 383, No. 9918, pp. 748–753.
[15] EUROPEAN COMMISSION, The Economic Adjustment Programme for Greece; second review—autumn 2010 . European Economy Occasional Papers, 2010, p. 72
[16] E. KARAMANOLI, “Debt crisis strains Greece's ailing health system”, The Lancet , Vol. 378, 2011, pp. 303–304
[17] E. SUKKAR y H. SMITH, “Panic in Greek pharmacies as hundreds of medicines run short”, The Guardian (London), Feb 27, 2013. http://www.guardian.co.uk/world/2013/feb/27/greece-blames-drug-companies-shortages.
[18] G. MANTZOURANIS, A. BITA, A. KATSANAKI, et al., “The pharmaceutical behaviour of Greek patients during the economic crisis”, Elegeia: Primary Health Care , Vol. 24, 2012, pp. 27-37.
[19] Entre otros aspectos, la ley ha posibilitado la gestión privada de los centros de salud. La ley establece que la adquisición de suministros (bienes y servicios) de salud se planificará a nivel regional a través del desarrollo de Programas Regionales de Bienes y Servicios. Estos programas deben ser aprobados por el Comité de Coordinación de la Contratación Pública (CCP), que es el responsable de designar al órgano encargado de la contratación de bienes y servicios y el mecanismo de licitación para cada tipo de adquisición. La ley otorga al CCP la posibilidad de designar como órgano de contratación y, por tanto, de gestión de los bienes y servicios de salud, a empresas privadas, con el fin, señala la ley, de conseguir “economías de escala y una mayor eficiencia”.
[20] OECD.OECD Health Data 2013. http://www.oecd.org/health/health-systems/oecdhealthdata.htm
[21] A. KENTIKELENIS, M. KARANIKOLOS, A. REEVES, M. MCKEE y D. STUCKLER, op. cit.
[22] A. KENTIKELENIS, M. KARANIKOLOS, I. PAPANICOLAS, S. BASU, M. MCKEE y D. STUCKLER, “Health effects of financial crisis: omens of a Greek tragedy”, The Lancet , Vol. 378, 2011, pp. 1457-1458; T. HYPHANTIS, “The depression of mental health care in general hospitals in Greece in the era of recession”, Journal of Psychosomatic Research , Vol. 74, 2013, pp. 530-532; T. TRIPSA, M. KALPAXOGLOU, A. PAPAMANOLI, M. SARIDI, M. REKLEITI, y K. SOULIOTIS, “Recording and evaluation of issues encountered in the use of public health services in Greece”, Hellenic J Nurs Sci ., Vol. 4, 2013, pp. 27–39.
[23] I. SILIGIANNI, F. ANASTASIOU, M. ANTONOPOULOU, et. al., “Greek rural GPs' opinions on how financial crisis influences health, quality of care and health equity”, Rural Remote Health , Vol. 13, 2013, p. 2528.
[24] EUROPEAN CENTRE FOR DISEASE PREVENTION AND CONTROL AND WHO REGIONAL OFFICE FOR EUROPE. HIV/AIDS surveillance in Europe 2012. European Centre for Disease Prevention and Control, Stockholm, 2013
[25] G. SPALA, Epidemiological data for tuberculosis in Greece , Hellenic Centre for Disease Control and Prevention (KEELPNO), Athens, 2013
[26] THE LANCET, “HIV testing in Greece: repeating past mistakes”, The Lancet , Vol. 382, 2013, p. 102.
[27] UNAIDS. UNAIDS urges Greek authorities to repeal Sanitary Decree , UNAIDS, 2013. http://www.unaids.org/en/resources/presscentre/pressreleaseandstatementarchive/2013/july/20130731greece.
[28] M. MATSAGANIS Y C. LEVENTI, op. cit., p. 211.
[29] M. MATSAGANIS, “Reeling under pressure? The welfare state and the crisis in Greece”. AUEB Working Paper Series , Vol. 1231, 2012, pp. 1–22.
[30] N. MALKOUTZIS y Y. MOUZAKIS, We need to talk about unemployment . Kathimerini (Athens), May 30, 2013. http://www.ekathimerini.com/4dcgi/_w_articles_wsite3_1_30/05/2013_501692
[31] Z. ADAWI, Greece in sickness and in debt . BBC World Service. 2013. http://www.bbc.co.uk/programmes/p01bn6m8.
[32] MÉDECINS DU MONDE, Access to healthcare in Europe in times of crisis and rising xenophobia , Médecins du Monde/Doctors of the World International Network, Paris, 2013.
[33] Para un estudio detallado de estas reformas, Vid. S. YANNAKOUROU, C. TSIMPOUKIS, “Las reformas laborales en Grecia tras la crisis económica (2010-2012)”, RGDTSS , Iustel, No. 34, 2013, pp. 13-14.
[34] http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&plugin=1&language=en&pcode=tsdec460
[35] M. MATSAGANIS y C. LEVENTI, op. cit., p. 211.
[36] A modo de ejemplo podemos citar la L ey 3846/2010, de 11 de mayo de 2010, sobre medidas de seguridad del empleo , que modificó la regulación de una amplia gama de formas flexibles de empleo ( teletrabajo, trabajo a tiempo parcial , las agencias de trabajo temporal, trabajo de rotación , etc.).
[37] Sobre ello, vid. I. KOUKIADIS, Labour Law - Individual labour relations and the law of work flexibility , Sakkoulaseds, 6ª edición, Athens-Thessalonik, 2012, pp. 855-870.
[38] Sobre ello, vid. A. GUAMÁN y A. NOGUERA, Derechos sociales, integración económica y medidas de austeridad: la UE contra el constitucionalismo social , Bomarzo, Albacete, 2014, pp. 137-138.
[39] Respecto al “periodo de prueba”, el art. 17, párrafo 5a) de la Ley 3899/2010, que modifica el art. 1 de la Ley 2112/1920, establece que “todo contrato de trabajo de duración indefinida incluye un período de prueba de 12 meses, durante el cual el contrato puede extinguirse sin causa y sin indemnización, salvo que exista pacto en contrario”. Por esta vía se asimila conceptualmente el primer año de un contrato de trabajo indefinido con un período de prueba, durante el cual el empresario puede finalizar el contrato sin restricción alguna (S. YANNAKOUROU y C. TSIMPOUKIS, op. cit., p. 26).
[40] Para facilitar la extinción masiva de contratos de trabajo y reducir el coste laboral de las empresas se lleva a cabo también una modificación del umbral de trabajadores fijado, en límites mensuales, para considerar que un despido es colectivo. El art. 74 de la Ley 3863/2010 aumentó los umbrales de los despidos colectivos de 4 a 6 trabajadores despedidos en las empresas de más de 20 trabajadores y del 2 al 5% en las empresas que emplean a más de 150 personas.
[41] Vid. G. THEODOSSIS, “Deregulating working terms through company level collective agreements”, EErgD , 2012, pp. 1283-1290; S. YANNAKOUROU, “Derogation in pejus through company collective labour agreements after law 4024/2011”, Epitheorisis Ergatikou Dikaiou [Labour Law Review] (Special volume in Memoriam of Prof. Athanasios Kardaras), 2012, pp. 1160 y ss.
[42] S. YANNAKOUROU y C. TSIMPOUKIS, op. cit., p. 40.
[43] Diario Oficial L 376 de 27.12.2006.
[44] De acuerdo con el art. 2.2 de la Directiva, quedan excluidos de la misma: los servicios financieros; las redes de telecomunicaciones; los transportes; los servicios de salud; las actividades de juego; algunos servicios sociales así como algunos específicos del sector jurídico.
En este contexto el Parlamento griego aprobó la Ley 3959/2011 de protección de la libre competencia, de 12 de abril. Pero, además, el Programa de ajuste pedía una profundización de los principios de la Directiva para sectores como el turismo, la educación y la venta al por menor y, en una fase posterior, a las profesiones reguladas para las cuales hasta el momento no se habían previsto planes de liberalización (auditores, abogados, farmacéuticos, ingenieros, arquitectos), profesiones que, siguiendo tales directrices, fueron liberalizadas mediante Ley 4038/2012, aprobada en el Parlamento griego el 31 de enero
[45] En este sentido, el gobierno griego aprobó el plan “The Business Friendly Greece Action Plan” consistente en 80 políticas destinadas a eliminar las barreras y obstáculos para la inversión en Grecia, a implementar durante el período 2011-2012.
[46] En cuanto al transporte, el memorándum refleja la necesidad de poner fin a las grandes pérdidas en el sector ferroviario mediante la aplicación de las Directivas la UE para establecer un mercado común abierto a los competidores en este sector y proceder a la privatización de los ferrocarriles y aeropuertos regionales.
[47] http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/File:Half-yearly_electricity_and_gas_prices,_first_half_of_year,_2011%E2%80%9313_(EUR_per_kWh)_YB14.png
[48] Sobre este, vid. http://www.hfsf.gr/en/index.htm
[49] http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2010/pdf/ocp68_en.pdf
[50] http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2010/pdf/ocp72_en.pdf
[51] http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2011/pdf/ocp77_en.pdf
[52] http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2011/pdf/ocp82_en.pdf
[53] http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2011/pdf/ocp87_en.pdf
[54] Si bien la financiación del primer rescate procedió de préstamos bilaterales con Estados miembros de la eurozona y el FMI, la financiación de este segundo préstamo se hace a través de la FEEF, en funcionamiento desde agosto de 2010, y el FMI.
[55] Ley 4095/2012, de 31 de octubre.
[56] Si en marzo de 2014, como hemos señalado antes, habían realizado ventas por valor de 4,9 billones de los cuales se habían ingresado 2,9, en diciembre del mismo año el valor total de transacciones realizadas había subido ya a un valor de 7,7 billones de euros de los que se habían recibido 3,1 billones (HRADF, Asset Development Plan - December 2014:
http://www.hradf.com/sites/default/files/attachments/20141211-adp-december-2014-en.pdf).
[57] Diferentes leyes han sido adoptadas para dar cumplimiento a este mandato: el 11 enero de 2013, el Parlamento aprobó la Ley 4110/2013 sobre la fiscalidad de las rentas y cuestiones relativas a la Secretaría de Hacienda; meses más tarde se aprueba la Ley 4144/2013, de 9 de abril, destinada a perseguir el trabajo “en negro”, personas que realizan un trabajo mientras cobran el subsidio de desempleo; el 28 abril aprueba la Ley 4152 de medidas urgentes para la implementación de las Leyes 4046/2012, 4093/2012 y 4127/2013, a través de la cual se introducen reformas en el impuesto sobre la renta de las personas físicas, el impuesto de transmisión de bienes inmuebles y el IVA; la Ley 4174/2013 sobre procedimientos tributarios, de 25 de julio; etc.
[58] Para ello el Gobierno debe aplicar estrictamente la regla numérica del 1:10 por la que sólo una de cada diez empleados que salen del sector público deben ser reemplazado por un nuevo empleado (tasa de reposición); reducir la contratación laboral; y, transferir a la situación de “reserva laboral” a 15 mil trabajadores del sector público que tengan contratos de derecho privado, trabajadores que recibirán durante 12 meses el 60% de su salario base sin trabajar, período después del cual serán reincorporados si hay puestos de trabajo o despedidos.
[59] Todo ello se lleva a cabo a través de la Ley 4109/2013, sobre abolición y fusión de las entidades jurídicas de la Administración Pública y el sector público en general, de 9 de enero.
[60] Sobre las medidas implementadas para generar ahorro en este campo, vid. E. PSYCHOGIOPOULOU, “Welfare rights in crisis in Greece: the role of fundamental rights challenges”, en C. Kilpatrick, B. de Witte (eds.), Social Rights in Times of Crisis in the Eurozone: The Role of Fundamental Rights' Challenges , EUI Working Paper LAW, Florencia, 2014, No. 05, p. 8.
[61] Ley 4052/2012 mediante la que se otorga competencias a los Ministerios de Salud y Solidaridad Social y de Trabajo y Seguridad Social para la aplicación de las disposiciones de la Ley « Aprobación del Proyecto de Acuerdo de Servicio de Asistencia Financiera entre el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera , la República Helénica y el Banco de Grecia, aprobación del proyecto de Memorando de Entendimiento entre la Comisión Europea, la República Helénica y el Banco de Grecia, y otras disposiciones urgentes para la reducción de la deuda pública y el rescate dela economía nacional» y otras disposiciones, de 29 de febrero.
[62] Ley 4093/2012 de aprobación de la estrategia fiscal a medio plazo 2013-2016 , de 7 de noviembre.
[63] D. STUCKLER y S. BASU, The body economic: why austerity kills , Basic Books, New York, 2013.
[64] Entre las medidas adoptadas había: una reducción de las prestaciones de pago único para diferentes categorías de empleados públicos; recortes progresivos en todas las pensiones mensuales superiores a 1.000 euros; la eliminación de todos los bonos de temporada (a excepción de las personas con discapacidad grave); un aumento de la edad legal de jubilación de 65 a 67 años; la eliminación de los beneficios especiales de pensiones para los sindicalistas; una disminución de las pensiones de los cargos políticos de confianza; o la introducción de criterios más estrictos para tener derecho a determinadas pensiones destinadas a categorías sociales específicas.
[65] Vid. A. GUAMÁN y A. NOGUERA, op. cit., p. 151.
[66] Sobre ello, Vid. S. YANNAKOUROU y C. TSIMPOUKIS, op. cit., p. 11.
[67] Otros aspectos que se reforma es el de las cláusulas de permanencia establecidas en la legislación interna de muchas grandes empresas en Grecia y que constituían un obstáculo a la posibilidad de despido. Frente a ello, la Ley 4046/2012, anexa al segundo Memorando, y los arts. 5.1 y 5.2 de la Decisión del Consejo de Ministros 6/2012, estipulan, en primer lugar, que cualquier contrato de trabajo que, de acuerdo con la reglamentación laboral interna, finalice al alcanzar una determinada edad no será considerado como un contrato de trabajo determinado, sino que aquéllos se transformarán, en palabras del segundo memorando, en contratos de duración indefinida, sometidos a la regulación laboral general (Ley 2112/1920 y 3198/1955). Asimismo, estas normas derogaron cualquier otro tipo de cláusulas de permanencia establecidas en la regulación interna laboral de cualquier empresa privada.
[68] Con la intención de dificultar todavía más la negociación y adopción de nuevos convenios colectivos, se introdujeron también reformas en el procedimiento y el contenido de los servicios de arbitraje laboral. Vid. S. YANNAKOUROU y C. TSIMPOUKIS, op. cit., p. 46-47.
[69] Su especificidad y diferencia con las anteriores es que el capital mínimo para crearla es de 1 euro, a diferencia de las anteriores formas que exigían un capital mínimo de 4.500 euros; que tendrá una duración determinada fijada en la escritura de su constitución y que si no se define será de 12 años, pudiéndose prorrogar; que su escritura de constitución puede ser en cualquier idioma oficial de la UE; que se puede presentar la escritura de constitución en cualquier municipio del país, pudiendo luego trasladarse a cualquier otro estado miembro de la UE; etc.
[70] http://crisisobs.gr/wp-content/uploads/2013/03/ocp123_en.pdf
[71] http://crisisobs.gr/wp-content/uploads/2013/05/second-programme.pdf
[72] http://crisisobs.gr/wp-content/uploads/2013/07/Third-r-second-pr.pdf
[73] http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2014/pdf/ocp192_en.pdf
[74] http://crisisobs.gr/wp-content/uploads/2013/01/cr1320.pdf
[75] http://crisisobs.gr/wp-content/uploads/2013/06/cr13153.pdf
[76] http://crisisobs.gr/wp-content/uploads/2014/06/cr14151.pdf
[77] Según datos publicados por la oficina de estadística helena ELSTAT, al finalizar el 2014 el déficit del estado griego era de 6.356 millones de euros, equivalente al 3,5% del PIB, y la deuda pública se situaba en el 177,1% del PIB (317.094 millones) (Fuente: RTVE, Cronología de la crisis de Grecia : http://www.rtve.es/noticias/20150917/cronologia-crisis-grecia/329528.shtml).
[78] A principios de marzo, Atenas paga al FMI 348 millones de euros correspondientes al segundo tramo del préstamo que debe abonar a este organismo internacional. El día 16 del mismo mes le paga otros 547 millones y el día 20 paga otros 330 millones más. En abril, Grecia abona 459 millones de euros al FMI. En junio, Grecia agrupa los pagos pendientes al FMI a final de mes (Fuente: RTVE, op. cit.).
[79] El 28 de abril el Parlamento aprueba la Ley “Regulación de asuntos relativos a la cadena pública, Radio Televisión Griega SA y modificación del artículo 48 de la Ley 2190/1920 y otras disposiciones” que establece la reapertura de la radiotelevisión pública que el Gobierno del conservador de Andonis Samarás había cerrado dos años atrás. Asimismo, el 6 de mayo el Parlamento aprueba un Proyecto de Ley denominado “Democratización de la Administración, lucha contra la burocracia y corrección de las injusticias” que prevé la readmisión de todos los trabajadores del sector público cuyos despidos fueron declarados inconstitucionales. Concretamente, son unos 4.000 empleados entre los que se encuentran las limpiadoras despedidas del Ministerio de Finanzas, profesores de secundaria, guardias escolares y médicos del sistema público de salud. El Gobierno espera contratar a otros 11.000 funcionarios este año, proyecto con el que recoge una promesa del Ejecutivo anterior, liderado por el conservador Andonis Samarás. Durante los cinco años de crisis el número de funcionarios se ha reducido en 350.000, la mayoría de ellos debido a las jubilaciones. De los 930.000 empleados a principios de 2010 se pasó a 570.000 a finales de 2014 (Fuente: RTVE, op cit.).
[80] ELSTAT confirma que la economía griega volvió a entrar en recesión en el primer trimestre del año 2015, cuando el PIB se contrajo un 0,2% respecto al cierre de 2014. Además, la inversión empresarial retrocedió un 7,5%, las exportaciones cayeron un 0,6% y las importaciones se redujeron un 0,7%. El BCE publicó que en abril se aceleró la retirada de depósitos de los bancos griegos, que perdieron 5.600 millones de euros, lo que dejó el nivel de depósitos en el mínimo de los últimos 11 años (139.400 millones, frente a los 145.000 millones que había al final de marzo (Fuente: RTVE, op cit.).
[81] El documento del acuerdo puede encontrarse en:
[82] El nuevo Código entrará en vigor a partir del 1 de enero de 2016. Las autoridades implementará el nuevo Código de Procedimiento Civil, de acuerdo con los requisitos establecidos en las disposiciones transitorias del art.1 (apartado noveno) de la Ley 4335/2015 y la hoja de ruta para la aplicación del nuevo Código de Procedimiento Civil aprobada en septiembre de 2015.
[83] El texto puede verse en:
http://ec.europa.eu/economy_finance/assistance_eu_ms/greek_loan_facility/pdf/01_mou_20150811_en.pdf
[84] La reforma busca ahorrar entre un 0,25% y un 0,5% del PIB en 2015 y un 1% a partir de 2016. Como medidas, se prevé "desincentivar la jubilación anticipada" entre otras con la inclusión de penalizaciones a este tipo de retiro y la eliminación gradual de los derechos anteriormente existentes de retirarse antes de la edad legal de jubilación. Un aumento progresivo hasta el año 2022 de la edad de jubilación a los 67 años o a un mínimo de 62 años siempre que se cumplan 40 años de trabajo cotizado. El programa contempla también la eliminación gradual del subsidio para las pensiones más bajas (EKAS). El EKAS se eliminará a finales de 2019. La reforma comenzará en marzo de 2016 con 20% de los beneficiarios con mayor renta. Asimismo aumentan las cotizaciones sociales de los pensionistas del 4% al 6% y se aumentará para las pensiones complementarias. Asimismo, se reduce el umbral de salario o pensión inembargable y elimina el 25% del salario o pensiones inembargables.
[85] Se pretende unificar los tipos actuales a uno general del 23%, que incluye restaurantes y catering (actualmente pagan el 13%). Establecer un tipo reducido del 13% para alimentos básicos, energía, hoteles y agua. Y un tipo superreducido del 6% para medicamentos, libros y teatro. El descuento de IVA que gozan las islas del mar Egeo se eliminará a partir de este año 2015 en las islas más ricas y que reciben mayor número de turistas, excepto las islas más remotas.
[86] Para ello se suprimirá gradualmente (en dos etapas: octubre de 2015 y octubre de 2016) la devolución del impuesto especial sobre el gasóleo para los agricultores; se incrementará el impuesto sobre tonelaje; se establecerá un impuesto sobre los anuncios de televisión; incremento de los impuestos sobre el juego; se incrementa la tasa del impuesto sobre la renta que pasa de un 11 a un 15% para los ingresos inferiores a 12.000 euros anuales y de un 33 a un 35% para los ingresos superiores a los 12.000 euros;
[87] En enero de 2016 se debe haber aprobado el marco legal que permita la transposición de las nuevas directivas de la UE sobre contratación pública y concesiones (2014/23, 2014/24, 2014/25). Otras medidas previstas son reducción de la plantilla y contratación del ejército de 100 millones de euros en 2015 y de 400 millones en 2016. Asimismo, en sanidad el memorándum establece que para octubre de 2015, las autoridades podrán restablecer a modo de prueba un copago de 5 euros por las visitas hospitalarias o adoptar medidas equivalentes. También llevarán a cabo una evaluación mensual/trimestral de la capacidad del sector público, por región y por especialidad, evaluando las necesidades de apertura de proveedores privados de salud por región. Y para junio de 2017, desarrollaran un plan de pre-aprobar remisiones a proveedores del sector privado sobre la base de la electrónica historia clínica de los pacientes.
[88] Para el control del gasto público el Gobierno debe poner en marcha una autoridad fiscal (Consejo presupuestario) independiente de control del déficit público.
[89] El Memorándum modifica el método de nombramiento de los miembros del HFSF. Concretamente, se conformará un Comité de Selección compuesto por seis miembros expertos independientes, de los cuales tres serán nombrados por las instituciones de la UE.
[90] El Memorándum establece que el gobierno pondrá en marcha en octubre de 2015 un proceso de consulta dirigido por un grupo de expertos independientes para revisar una serie de estructuras existentes del mercado de trabajo, incluidas el despido colectivo, la huelga y la negociación colectiva, teniendo en cuenta las mejores prácticas a nivel internacional y en Europa. Apoyo adicional al proceso de consulta descrito anteriormente estará a cargo de las organizaciones internacionales, incluida la OIT. La organización, términos de referencia y los plazos se acordarán con las instituciones. Tras la conclusión del proceso de revisión, las autoridades regularán los marcos normativos del despido colectivo, la huelga y la negociación colectiva en línea con las mejores prácticas en la Unión Europea.
[91] Concretamente se fija la implementación de los paquetes de recomendaciones I y II de la OCDE en materia de competencia (excepto para productos farmacéuticos de venta libre, comercio dominical, material de construcción y determinados productos alimenticios); la liberalización mediante Decreto Presidencial de profesiones de acceso restringidas como las de notario, agente judicial o ingeniero civil, así como del alquiler turístico; eliminar las cargas no recíprocas en la prestación de servicios; y la creación de una comisión inter-ministerial para preparar legislación que reduzca, siguiendo las recomendaciones del Banco Mundial, los requisitos burocráticos en materia de licencias de inversión en actividades de poco riesgo.
[92] Para diciembre de 2015, las autoridades van a introducir un nuevo programa de movilidad permanente. Mediante este se llevará a cabo una descripción de todos los trabajos existentes vinculada con una base de datos en línea que incluirá todas las vacantes existentes. La decisión final sobre movilidad de los empleados será tomada por cada servicio de que se trate. Con ello se pretende “racionalizar” la asignación de los recursos, así como la dotación de personal a través del Gobierno General.
[93] Vid. Dictamen 668/2012 del Consejo de Estado griego.
[94] Nos remitimos aquí a las clasificaciones hechas por: P. MIRAVET, Estado social, empleo y derechos. Una revisión crítica , Tirant lo Blanch, Valencia, 2014; C. OCHANDO , El Estado de bienestar. Objetivos, modelos y teorías explicativas , Ariel, Barcelona, 1999.
[95] Sobre ello, vid. J. ADELANTADO (ed.), Cambios en el Estado de Bienestar , Icaria/UAB, Barcelona, pp. 70-72.
[96] Para un estudio más detallado, vid. M. MATSAGANIS, “The Welfare State and the Crisis: The Case of Greece”, Journal of European Social Policy , 21 (5), 2011, pp. 501-13.
[97] M. MATSAGANIS Y C. LEVENTI, op. cit., p. 215.
