"ReDCE núm. 25. Enero-Junio de 2016"
Traducido del italiano por Miguel Azpitarte Sánchez
"ReDCE núm. 25. Enero-Junio de 2016"
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El análisis de la relación entre el gobierno de la economía y el desarrollo democrático de la Unión Europea remite a un problema amplio y complejo, cuya definición está llena de ambigüedad. En primer lugar, se trata de establecer qué se entiende por gobierno de la economía, cuáles son sus relaciones con el concepto de «governance», usado de modo frecuente en el mismo campo semántico y, sobre todo, cuáles son los problemas específicos del gobierno de la economía y su desarrollo democrático desde una perspectiva constitucional[1].
Esta serie de cuestiones, vista desde el ángulo del derecho constitucional, subraya con claridad un problema: a saber, el de la legitimidad democrática de los instrumentos de gobierno de la economía y, más en general, el relativo al alcance y significado último del propio concepto de Constitución económica, que es preferible al de «governance». Se trata de cuestiones que han generado un rico debate, sobre todo en el constitucionalismo de la segunda postguerra, puesto que la relación entre economía y derecho es el intento de dar un marco constitucional a la gestión de las dinámicas del mercado, con el fin de orientar su desarrollo para contener la desigualdad y fomentar la realización de un proyecto constitucional de liberación y promoción social de la persona, lo cual señala, bien visto, el itinerario histórico del constitucionalismo moderno[2].
En relación al proceso de integración europea, por otro lado, surgen problemas específicos, ligados, como es obvio, al papel desarrollado especialmente por (algunos) gobiernos nacionales en la articulación de las políticas de gestión de la crisis económico-financiera que explotó a partir del 2008, suscitando con fuerza, en parte inédita (también a la luz del robustecimiento de una conciencia pública a través de praxis de resistencia y lucha de movimientos anti austeridad en los Estados del sur de la Unión[3]), el problema del llamado déficit democrático de la Unión; pero, sobre todo, el problema de la legitimidad democrática y constitucional de las decisiones de política económica, en especial en lo relativo a su capacidad para incidir sobre la titularidad y efectividad de los derechos sociales fundamentales y la propia dignidad de la persona.
Desde una perspectiva más general, son muchas las dimensiones de la relación entre el gobierno de la economía y el desarrollo económico de la Unión Europea que podrían analizarse. Piénsese, por dar algunos ejemplos, en el papel del Parlamento en el control de las decisiones nacionales y europeas adoptadas en el ámbito de la articulación de las políticas de gestión de la crisis económica y de sus efectos, o, más en general, el control de la decisiones que inciden en el gobierno de la economía; o incluso, el sentido del pluralismo territorial y la ambigüedad que de este pueda resultar en la articulación de la relación entre gobierno de la economía y desarrollo democrático. En definitiva, se ha de tener en cuenta la tensión –que en el proceso de integración europea es constitutiva y permanente- entre derechos y mercado, y, por tanto, entre integración económica e integración política; pero también, en un plano más general, entre legitimidad de las decisiones según el criterio de eficiencia –un aspecto ligado estrechamente a la ambigüedad ínsita en el concepto de «governance»- y legitimidad auténticamente constitucional de los instrumentos de gobierno de la economía.
En el marco de esta contribución, a través del principio de solidaridad y de su alcance específico en la materia de examen, me acercaré a los ámbitos ya sintéticamente esbozados[4]. Una elección de ese tipo nos remite a la necesidad de continuar reflexionando, en el panorama del constitucionalismo europeo, sobre el nexo –también constitutivo de nuestro patrimonio constitucional común- entre democracia y solidaridad. Como se ha afirmado, en verdad, “solo la presencia efectiva de indicios de solidaridad permite continuar definiendo como democrático a un sistema político”[5]. Hay, por tanto, un nexo muy estrecho entre democracia y solidaridad, que impone una reinterpretación del concepto de democracia en el panorama del constitucionalismo democrático y social de los siglos XX y XXI, llevándolo a una de sus declinaciones más sólidas y salientes; en definitiva, esto supone afirmar que la democracia social, o como afirmaba Aldo Moro, la “democracia integral”[6], es una democracia cuya efectividad no se fía solo a los mecanismos de la representación, sino que ha de estar en contraste dialéctico y continuo con la práctica de la participación política en la concreta experiencia vital – ese “cruce entre historia y usos cotidianos”[7] - y, por tanto, también con la efectividad de los derechos sociales, según el criterio de igualdad sustancial y material, conforme está consagrado, por ejemplo, en el artículo 3.2. de la Constitución italiana. Una solidaridad que se traduce –a nivel normativo y de concreta articulación de las políticas públicas- en instrumentos de efectividad de los derechos sociales y, por tanto, de garantía de la igualdad sustancial, puede en suma representar las precondiciones para el ejercicio eficaz, consciente y responsable de la libertad política y, así, contribuir a mejorar la calidad de la vida democrática.
Más allá de la perspectiva aquí delineada, el principio de solidaridad, en relación a las reflexiones sobre la virtualidad del pluralismo territorial –en el ámbito de los Estados miembros de la Unión Europea- es un instrumento basilar de la construcción de un nuevo federalismo europeo.
En definitiva, en una perspectiva general, pero ligada al método del derecho constitucional europeo, se debe concentrar la atención sobre el principio de solidaridad, lo que permite volver a reflexionar, bajo una luz diversa, en torno a algunos aspectos fundamentales del constitucionalismo democrático en Europa. Se trata, por tanto, de mirar hacia atrás hasta llegar a la triada revolucionaria y recordar los distintos grados de los conceptos de fraternidad y solidaridad[8], volviendo de este modo a pensar el alcance de los otros dos elementos de la triada: libertad e igualdad. En este sentido, basta recordar que en la reconstrucción del principio de solidaridad propuesta, por ejemplo, por Sommermann, toda la discusión sobre el principio de solidaridad se centra sobre dos polos de la relación entre reconocimiento de la autonomía individual y conciencia de la interdependencia, y, por tanto, con un enganche fuerte, por un lado, con el principio de libertad, y, por otro, con el de igualdad[9]. Pensemos, por ejemplo, en las reflexiones de Rodotà, que formula la relación entre solidaridad e igualdad en términos extremadamente fascinantes, en la medida en que está condicionada por el nexo entre solidaridad y reconocimiento de la diferencia, neutralizando un riesgo propio de la dinámica del principio de solidaridad, tendente a identificar solidaridad y principio identitario; el riesgo, por tanto, de una solidaridad que, especialmente en los círculos más pequeños, restringidos y homogéneos, asuma el aspecto de un instrumento de exclusión frente a la dinámicas más amplias de cooperación entre sujetos diversos, comunidades y grupos, que, sin embargo, materializan la dimensión constitucional y sistémica del principio de solidaridad[10].
En otras palabras, la idea de fondo es la de una solidaridad entre personas diversas, alimentada del reconocimiento y dirigida estructuralmente hacia el nexo vital con las múltiples identidades que invocan reconocimiento e iguales derechos a participar en la construcción de la comunidad política: se trata, desde esta perspectiva, de redescubrir y consolidar el ligamen más profundo entre solidaridad y pluralismo político y cultural, con la intención de que se refleje, en definitiva, sobre la calidad de la vida democrática. La solidaridad, por tanto, aparece como una “construcción social”, dotada de una “actitud cooperativa que no se puede eliminar”, y en este sentido “es propio de la política considerar que el renovado cruce entre solidaridad e igualdad ofrece una gran oportunidad para reafirmar su propia función según los principios de un orden constitucional de fuerte legitimidad”[11]. Se trata, como es evidente, por otro lado, de un aspecto de la historia conceptual del principio de solidaridad (y de su actual fenomenología) que resulta de especial importancia, en vista a una reflexión sobre el nexo entre principio de solidaridad, democracia y proceso de integración europea.
Desde esta óptica, por tanto, la reflexión sobre el principio de solidaridad es idónea para atravesar los tres ámbitos (señalados al comienzo) de la relación entre gobierno de la economía y desarrollo democrático europeo; esto es, el papel de los Parlamentos (control parlamentario, control jurisdiccional sobre el ejercicio de la discrecionalidad política y calidad de la vida democrática), el papel del pluralismo territorial (solidaridad entre diversos y su ligación con elementos de tipo cooperativo) y la tensión entre derechos y mercado (con su alcance en términos de la relación entre libertad e igualdad, bajo el perfil de la corrección en sentido solidario de los típicos efectos distorsionantes de interpretación extrema del principio de libre competencia).
La crisis económico-financiera que ha afectado a Europa en los últimos años –y en particular la crisis de deuda que ha golpeado a los Estados de la Europa del sur (antes a Irlanda)- ha tenido efectos significativos sobre los equilibrios entre el papel de los Parlamentos y el de los Gobiernos, sea al nivel europeo, sea al nivel nacional (con matices diversos). Las medidas adoptadas por las instituciones de la Unión y su actuación dentro de los Estados afectados resaltan nuevamente el cortocircuito, con diversos niveles de intensidad, entre el impacto de la crisis económica y la crisis de la democracia representativa[12]. Los acontecimientos de los últimos años han mostrado en el ámbito europeo una decisiva expansión del elemento intergubernamental en la articulación de las medidas anticrisis; al mismo tiempo, el papel central de los Gobiernos ha determinado la progresiva marginación de los Parlamentos nacionales, sea en el plano del control de las decisiones tomadas en sede europea por sus respectivos gobiernos, sea en el plano de su capacidad de incidir sobre los contenidos de las medidas adoptadas a nivel europeo. Además, no se puede olvidar la debilitación de las posiciones del Parlamento cuando se discuten medidas de contención del gasto público susceptibles de incidir sobre la efectividad de los derechos sociales fundamentales, lo cual se refleja directamente en la finalidad constitucional del uso de los recursos a disposición.
Por un lado, la adopción de medidas de salvamento de los Estados en dificultad –que han llegado mediante procedimientos fuera del derecho de la Unión, con la adopción de Tratados internacionales, cuya relación con el derecho europeo todavía se está definiendo– en su desarrollo posterior ha menoscabado el papel (que ya era débil) del Parlamento europeo, desplazando (todavía más) el eje de los procesos de decisión hacia el vector intergubernamental[13]; por otro lado, la elección de intervenir fuera del marco del derecho de la Unión Europea ha conllevado la imposibilidad de recurrir a los instrumentos previstos en los Tratados en relación con el control de los Parlamentos nacionales[14]. En definitiva, ese movimiento del fiel de la balanza ha tenido fuertes efectos sobre el papel de los Parlamentos nacionales. De una parte, se convierten de hecho, al menos potencialmente, en el último baluarte para el ejercicio del control sobre las decisiones adoptadas por los Gobiernos y la vigilancia de sus efectos, especialmente a nivel social. De otra, la crisis de la democracia representativa nacional y sobre todo la crisis de la capacidad integradora del proceso político –unida al tratamiento de emergencia de la gestión de la crisis– ha tenido como consecuencia, que los Parlamentos nacionales no siempre hayan podido ejercer completamente las funciones de control y reequilibrio, y, en consecuencia, como se ha afirmado: “se ha producido una significativa reducción del ámbito de incidencia del poder legislativo, en especial en relación a la expansión del recurso a los actos gubernativos con fuerza de ley, en particular los decretos-leyes, y la limitación de los poderes parlamentarios de control no solo por lo que tiene que ver con la política europea, sino también con la política interna”[15]. Una tendencia similar se inserta, por otra parte, en el marco de la incidencia general de los vínculos financieros de origen europeo, que han reducido significativamente el ámbito de la discrecionalidad política en el uso y destino de los recursos ya de por sí escasos[16].
La reflexión sobre el papel del Parlamento en el gobierno de la economía se vuelca esencialmente sobre dos planos. De un lado, nos planteamos el impacto de la crisis de los últimos años en la ya frágil relación entre las instituciones parlamentarias y el ejecutivo, sea en relación con el orden institucional interno, sea en lo que concierne a la posibilidad de una participación parlamentaria en el proceso de decisión europea. Por otro lado, el problema del papel del Parlamento en el gobierno de la economía al tiempo de la crisis también plantea –en conexión con la relación entre gestión de la crisis, medidas de austeridad y cabida del principio democrático- el control de la discrecionalidad política en el uso y destino de los recursos en tiempos de crisis.
La recuperación de la centralidad de los órganos de garantía, y en particular de los Tribunales Constitucionales, en los últimos años se ha medido no solo por referencia al control de los instrumentos creados en el ámbito europeo para garantizar el salvamento de alguno de los Estados miembros, sino también en atención al reequilibrio de algunos de los efectos de las medidas de austeridad ligadas a los planes de saneamiento. Por lo demás, la relación entre las instituciones políticas y los órganos de garantía en la articulación de las respuestas a la crisis que no menoscaban o renuncian a la efectividad de los derechos sociales fundamentales, no está exenta de perfiles problemáticos, que coinciden en gran medida con la debatida cuestión de la legitimidad de la Corte, con el corolario de que la calidad democrática de tales instituciones es el ingrediente fundamental para que los derechos sociales no sean sacrificados de manera brutal durante la crisis económica[17].
Respecto al primer perfil –el papel de los Tribunales en el control de los instrumentos de gestión de la crisis financiera creados en el nivel europeo- se ha de recordar, al menos, el papel del Tribunal Constitucional Federal Alemán, en diálogo con el Tribunal de Justicia de la Unión, en particular respecto al MEDE y al OMT (esto es, las ayudas a los Estados en dificultad, consistentes en sostener indirectamente la deuda soberana mediante la adquisición por el BCE de la deuda del Estado en los mercados secundarios). En una primera sentencia de septiembre de 2012, el Tribunal Constitucional Federal Alemán declaró que ni el MEDE ni el «Fiscal compact» eran contrarios a la Ley Fundamental, en razón de que el Parlamento nacional conservaba un papel relevante en la aplicación de los Tratados citados[18]. Llamado a continuación a pronunciarse sobre la validez constitucional de un conjunto de decisiones imputables al BCE y relativas a la activación de operaciones monetarias («Outright Monetary Transactions» – OMT) teniendo el efecto de sostener la deuda de los Estados miembros en dificultad, el Tribunal Constitucional Federal planteó cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia[19] sobre la compatibilidad de tales decisiones con el derecho primario de la Unión, y en particular con los artículos 179, 123.1 y apartados 1 y 2 del artículo 127 TFUE (y también con los artículos 17 a 24 del Protocolo núm. 4 sobre el Sistema Europeo de Bancos Centrales). La Corte de Luxemburgo se expresó en junio de 2015[20] declarando que tales decisiones no traspasan las competencias de la Unión en el ámbito de la política monetaria; recientemente el Tribunal Constitucional Federal ha hecho suya esta decisión (sentencia de 21 de junio de 2016).
Como se ve, en el primer caso, el Tribunal Constitucional Federal Alemán ha tenido un papel sinérgico respecto al de las instituciones parlamentarias (en estos dos casos los procesos habían sido iniciados por parlamentarios del Bundestag) en la interpretación de las medidas anticrisis a la luz de los principios del derecho constitucional nacional; pero también del derecho constitucional europeo, con atención particular a la necesaria participación del parlamento nacional, aligerando así el conflicto constitucional interno al que habían dado lugar las medidas europeas. En el segundo caso, la activación de la cuestión prejudicial contribuye a trasladar a la sede europea el conflicto surgido dentro del ordenamiento nacional, obteniendo del Tribunal una intervención clarificadora sobe la extensión de las competencias europeas, pero también sobre los propios límites, con referencia, en particular, a la importancia fundamental de la conexión de condicionalidad entre el OMT y las políticas de saneamiento dentro de los Estados.
El segundo perfil de la función de la Corte, comprende, como se ha avanzado, el control de constitucionalidad de algunas de las medidas de austeridad adoptadas por los Estados miembros en el ámbito de las políticas anticrisis que traen causa del derecho de la Unión. En atención a esta tipología de intervenciones, es posible recuperar, en alguna medida, el principio de solidaridad como contrapeso en el momento de orientar el ejercicio del poder político y asegurar el control de la discrecionalidad. En otros términos, se trata de preguntarnos, dentro de la óptica elegida, en qué medida el principio de solidaridad puede representar un criterio válido para ordenar y, sobre todo, para controlar la racionalidad del uso discrecional del poder por parte del legislador cuando se trata de administrar recursos escasos.
En este sentido es relevante la sentencia núm. 70/2015 de la Corte constitucional italiana, que ha declarado la inconstitucionalidad de la congelación de la subida automática de las pensiones, una de las medias cardinales de austeridad establecidas en Italia en el año 2011. En particular, la declaración de inconstitucionalidad se pronuncia sobre la reivindicación por parte de la Corte de la necesidad de una “ponderación correcta entre control del gasto y tutela de derechos”, considerando que se “ha sacrificado irracionalmente el derecho a una pensión adecuada en virtud de exigencias financieras escasamente detalladas” que, según la Corte, es “expresión clara, aunque no explícita, del principio de solidaridad y del principio de igualdad sustancial”[21].
Por tanto, la compleja relación entre política de austeridad y principio de solidaridad trae a colación el alcance y los límites del papel del Parlamento y del poder político en la articulación del gobierno de la economía en conexión con las políticas de austeridad y, por tanto, de manera más general, los perfiles de la relación entre gobierno de la economía y la calidad de la vida democrática.
Por otro lado, se considera que en la articulación de las políticas de austeridad determinadas por la contingencia de gestionar la emergencia del impacto de la crisis, el papel del Parlamento está limitado en origen por la tendencia fisiológica de los Ejecutivos de aprovecharse al máximo de sus propias atribuciones constitucionales: por ejemplo, en el caso resuelto por la Corte constitucional italiana, la congelación de las pensiones se reguló en un decreto-ley, de manera que el Parlamento solo había tenido oportunidad de intervenir con el instrumento de la convalidación, en un periodo político convulso y caracterizado por una gestión de emergencia.
Se podría entonces plantear, en un aproximación puramente inicial, la posibilidad de invocar el principio de solidaridad como elemento funcional que ha de orientar el gobierno de la economía hacia fines constitucionales, superando una polarización rígida entre instrumentos de «governance» y decisiones políticas adoptadas en el ámbito del circuito de la representación. En esta perspectiva, el principio de solidaridad se muestra en diversas dimensiones: en el robustecimiento de la dimensión cooperativa de los instrumentos de participación social y política, pero también en el enriquecimiento de los contenidos de las medidas anticrisis, en tanto que se orientan a la salvaguarda del modelo social y la integración de la marginalidad.
En cambio, bajo la perspectiva de la autonomía y del pluralismo territorial en la articulación del gobierno de la economía, el principio de solidaridad gana relevancia dentro del marco de una hipotética tensión con el principio de autonomía. El principio de autonomía, visto desde el lugar en el que se articulan las medidas anticrisis, corre el riesgo de reenviar inevitablemente a la idea de un desarrollo asimétrico de los territorios, si no se reflexiona adecuadamente sobre la necesidad de buscar equilibrios en las relaciones entre pluralismo territorial, solidaridad, subsidiariedad e igualdad. Similares tensiones provoca entre unidad y pluralismo, entre los principios de autonomía y de solidaridad, la presencia –en la matriz cultural del principio de solidaridad- de instancias dirigidas a la defensa de la autonomía, de atención al reconocimiento de la interdependencia, o lo que es lo mismo, la dialéctica entre autonomía y corresponsabilidad en la construcción cultural del principio de solidaridad[22]. Por otro lado, en la dimensión europea, anticipando consideraciones que se desarrollarán luego, surge la tensión entre solidaridad y soberanía, marcando las relaciones entre los Estados miembros, y de estos con la Unión[23]: dialéctica entre soberanía y solidaridad –hoy netamente desequilibrada a favor del primer elemento-, que podría al mismo tiempo abrirse hacia un «Ausgleich», hacia una ponderación entre las dos instancias, en el marco de la típica apertura en sentido cooperativo del Estado constitucional[24].
Por otro lado, en la articulación de las experiencias europeas de federalismo y regionalismo, el principio de solidaridad está muy presente. Piénsese, por dar algunos ejemplos, en el artículo 2 de la Constitución española, que reivindica con fuerza a la solidaridad entre las distintas Comunidades Autónomas; o el artículo 119.5 de la Constitución italiana, relativo a las intervenciones estatales de equidad como medida específica de corrección y contención de los efectos distorsionantes y de las asimetrías que condicionan el principio de autonomía financiera de las regiones; e incluso, siempre respecto a la Constitución italiana, el artículo 117.2.m), relativo a la competencia legislativa estatal exclusiva en tema de determinación de los niveles esenciales de las prestaciones de derechos civiles y sociales.
Al mismo tiempo, a menudo, la reivindicación del principio de solidaridad ha surgido funcionalmente –por ejemplo en la experiencia italiana- para legitimar a favor del Estado cambios en la distribución de competencias con las regiones, buscando de este modo reequilibrar los efectos asimétricos de la descentralización. En particular, piénsese en la jurisprudencia constitucional relativa a las intervenciones asistenciales, adoptadas en el ejercicio de la competencia legislativa estatal recogida en el artículo 117.2.m) de la Constitución (niveles esenciales de las prestaciones). Así, por ejemplo, en la decisión núm. 10/2010 –relativa a la llamada tarjeta de beneficios («social card»), introducida por el legislador estatal (D.L. núm. 113/2008) para ayudar a personas en situaciones de especial dificultad económica, de manera que puedan obtener bienes de primera necesidad –la Corte constitucional ha descartado la violación de la competencia exclusiva regional sobre servicios de asistencia social: la intervención del Estado en el ejercicio de la competencia del artículo 117.2.m) debe de hecho considerarse admisible “en el caso de que resulte necesario a fin de asegurar efectivamente la tutela de sujetos iguales, tratándose de situaciones de extrema necesidad en relación con un derecho fundamental que, en cuanto estrechamente vinculado a la tutela del núcleo irrenunciable de la dignidad de la persona humana, sobre todo en presencia de la peculiar situación esbozada, debe poder garantizarse en todo el territorio nacional de manera uniforme, apropiada y adecuada, mediante una regulación coherente y congruente con el fin que se persigue”[25]. La modificación del reparto de competencias, con efecto de centralización de competencias atribuidas a las regiones, se justifica, en otras palabras, a la luz del estrecho vínculo que subsiste entre el título competencial y la realización del principio de igualdad y solidaridad de los artículos 2 y 3 de la Constitución, así como en vista a la efectividad de los derechos sociales.
En esa misma perspectiva orientada a asegurar el cumplimiento de deberes de solidaridad, la Corte ha reverdecido una de las justificaciones del ejercicio del poder sustitutivo por parte del Estado: llamada a pronunciarse sobre una forma especialmente incisiva de poder sustitutivo –consistente en la posibilidad de que el Gobierno nacional cese al Presidente de una Región responsable de una situación de grave quiebra económica del ente- la Corte ha considerado que esa hipótesis es coherente con el sistema de autonomía regulado en la Constitución. En concreto, la Corte afirma que “la autonomía no significa […] potestad para desviarse del común deber de respeto del camino marcado por la Constitución sobre la base de principios y valores insensibles a la dimensión territorial, entre los cuales destaca el cumplimiento de deberes irrenunciables de solidaridad política, económica y social”[26].
La relación entre el principio de autonomía y el principio de solidaridad trae a la palestra –dando pie a un asunto muy relevante en la reflexión sobre la situación europea- la tensión entre los tres principales modelos federales que han caracterizado la experiencia constitucional europea: federalismo unitario, federalismo competitivo y federalismo cooperativo[27].
Desde esta óptica, se trata de valorar en qué términos el principio de solidaridad puede desplegar toda su virtualidad en la composición –en sede teórica pero también aplicativa- de las desarmonías y de las tensiones entre modelos similares. En una primera aproximación, parece posible afirmar que una guía útil de lectura para iluminar y superar la polarización entre alternativas puede encontrarse subrayando el principio de subsidiariedad desde la idea de profundizar en su relación con el principio de solidaridad. En este sentido es fascinante la posibilidad abierta por una lectura del principio de subsidiariedad que exalta la dimensión cooperativa, superando la idea de su relación exclusiva con un empleo rígido de la separación de competencias entre el nivel de gobierno central y los niveles descentralizados, y reenviando a un uso, por así decirlo, fluido del reparto de competencias: un uso similar, de hecho, al reparto eficiente de competencias según el criterio de máxima proximidad democrática –fin clásico del principio de subsidiariedad- y redirigida continuamente sobre la base del contraste y del concierto entre los distintos niveles de gobierno interesados, mediante dinámicas de tipo cooperativo[28]. El ligamen entre módulos cooperativos y solidaridad, alejando la integración entre comunidad y niveles de gobierno de un esquema de opuestos, puede contribuir a disolver algunas ambigüedades ínsitas en la relación entre autonomía, subsidiariedad y solidaridad.
Una perspectiva de esta naturaleza contribuiría, por lo demás, a recuperar un importante perfil del llamado federalismo unitario, que es aquel dirigido a la corrección de asimetrías y de desigualdades entre territorios, recuperando así, del mismo modo, la llamada solidaria. El carácter vinculante del principio de solidaridad es, en verdad, un paso central en la realización de una convergencia cooperante hacia el objetivo compartido de garantizar la promoción social, la igualdad sustancial y la garantía de derechos. En otras palabras, se trata de preguntarse en qué términos la referencia al principio de solidaridad enriquecería las dimensiones del principio de subsidiariedad, declinado en términos cooperativos, contribuyendo a su reconstrucción como correctivo fundamental de las asimetrías que puedan producirse en virtud de una interpretación demasiado rígida de las relaciones entre autonomía y la subsidiariedad[29].
Al mismo tiempo, como recuerda Sommermann, el principio de subsidiariedad contribuiría a reforzar el efecto integrador de la propia solidaridad, robusteciendo el reparto eficiente de las competencias, según criterios diversos en razón de la diversa intensidad de los grados de interdependencia que se encuentran en los distintos niveles de gobierno[30].
La relación entre subsidiariedad y solidaridad –en el marco de la composición de las tensiones entre los diversos modelos de federalismo y regionalismo- trae a la luz la problemática conexión, afrontada críticamente por Paolo Ridola, entre subsidiariedad y socialización tanto de la articulación de las políticas públicas sobre una base horizontal (relaciones entre público y privado) como –tal y como principalmente se subraya aquí- de la articulación de las relaciones entre los niveles de gobierno: la relación entre subsidiariedad y socialización podría ser iluminada posteriormente subrayando el principio de solidaridad, en la medida en que opera como correctivo del riesgo de asimetrías entre territorios[31]. La misma participación –de los niveles de gobierno, pero también de las instancias sociales implicadas- en la dinámica de decisión y de gestión de las relaciones entre niveles de gobierno asume así un papel potencialmente nuevo en la medida en que los módulos cooperativos abiertos a la representación de los intereses sociales y territoriales implicados terminaría por enriquecer la legitimación democrática de las decisiones políticas y administrativas en la cuestión del reparto de poderes[32], alimentando una mayor calidad de la vida democrática en un encuentro, en parte inédito, entre democracia participativa, subsidiariedad y un concepto amplio de solidaridad, que se extiende más allá de la solidaridad económica y material, para abrazar también la solidaridad moral y el reconocimiento y la integración de la diferencia.
El tercer perfil de la relación entre gobierno de la economía y desarrollo democrático, requiere atender a las implicaciones del principio de solidaridad a la luz de las tensiones entre derecho y mercado, constitutivas del propio proceso de integración europea. En la experiencia del proceso de integración europea, el principio de solidaridad presenta antes de nada un carácter multidimensional, al menos desde cuatro perspectivas.
En primer lugar existe una multidimensionalidad, por decirlo de algún modo, interna al principio de solidaridad, bien descrita por Bieber cuando afirma que el principio conlleva al mismo tiempo obligaciones de prestación, de lealtad y de responsabilidad[33]. Esta triada –que anima el principio de solidaridad en cuanto que principio constitucional multidimensional de la Unión («mehrdimensionalen Verfassungsprinzip»)- remite a una serie de nudos problemáticos, que serán más adelante objeto de algunas consideraciones críticas, en especial cuando se refieren a la cuestión del nexo de condicionalidad como elemento típico de las medidas de salvamento puestas en funcionamiento por los Estados de la Eurozona; por ahora basta con subrayar que esas medidas reiteran respecto al principio de solidaridad los aspectos controvertidos ligados a la tensión entre autonomía e interdependencia, pero también la relación entre solidaridad, reconocimiento e inclusión de la diferencia.
En segundo lugar, algunos elementos del carácter multidimensional del principio de solidaridad se extraen del análisis de los textos referidos a ese principio en los Tratados de la Unión. Han de señalarse sobre todo los artículos 2 y 3 del TUE, en los cuales, como es bien sabido, la solidaridad figura, de un lado, entre los caracteres del modelo social europeo, en la medida en que el artículo 2 afirma que los valores de dignidad, libertad, democracia, igualdad, estado de derecho y tutela de los derechos humanos –incluidos los de las personas que integran las minorías- “son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres”. Esa afirmación de principio, por otro lado, mejor especificada en el artículo 3, inscribe la lucha contra la exclusión social y por la solidaridad entre generaciones dentro de los caracteres fundacionales del mercado interior. Pensemos, por otro lado, en el Título IV de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión, especialmente titulado “solidaridad”, pese a su ambigüedad, puesto que reenvía a la intervención del legislador nacional y de él depende, en buena medida, la efectividad de los derechos sociales en ella reconocidos. Una tercera dimensión del principio de solidaridad de la Unión Europea y reconducible al perfil de la solidaridad entre los Estados miembros, ligado al de cooperación leal pero sin una identificación plena[34], está enunciado, por ejemplo, en el artículo 122 TFUE. Esta disposición prevé que en caso de graves dificultades de un Estado miembro para el aprovisionamiento de algunos productos, el Consejo puede adoptar las medidas adecuadas para afrontar tales situaciones con “espíritu de solidaridad”.
Se trata en verdad de un perfil problemático porque no subraya tanto a los elementos cooperativos del proceso de integración europea –retomando la polarización de Rodotà, el perfil de la interdependencia consciente-, sino, sobre todo, ambigüedades muy fuertes. Piénsese, por dar algunos ejemplos, en la persistencia y en la resistencia del principio de soberanía –incardinado en las lógicas del modelo intergubernamental-, pero también en el complejo ligamen que se ha entrevisto en la gestión de la crisis entre solidaridad interestatal y dinámicas hegemónicas «latu sensu»[35].
Sin embargo, el principio de solidaridad entre Estados ha cobrado una cierta efectividad jurídica, tal y como demuestra la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, relativa a la solidaridad financiera entre Estados miembros en relación a la recaudación y la consecuente habilitación en el presupuesto comunitario de medidas derivadas del arancel de importación (artículo 30 TFUE) por equipamiento de carácter militar. En este caso, frente a la objeción estatal según la cual la obligación de entrega se oponía a las características de la mercancía importada, que estaban estrechamente ligadas a las prerrogativas soberanas del Estado en temas de seguridad nacional (y, por tanto, supuestamente, bajo la excepción del artículo 346 TFUE), el Tribunal de Justicia respondió en términos severos, consolidando una orientación según la cual la solidaridad financiera que se realiza mediante los ingresos de la Unión no puede admitir excepciones simplemente justificadas por la instancia soberana; dicho en otros términos, entre autonomía y conciencia de la independencia, entre libertad y solidaridad, en este caso debe prevalecer la segunda[36].
Una cuarta dimensión del principio de solidaridad en la Unión remite a la solidaridad entre ciudadanos de los Estados miembros. Aquí debe de traerse a colación una importante serie de sentencias del Tribunal de Justicia relativa a los trabajadores transfronterizos y en particular en relación al derecho del trabajador ciudadano de la Unión, establecido en otro Estado miembro, de acceder al sistema local de «welfare» y seguridad social. En particular, en el caso Brey[37], el Tribunal fue llamado a pronunciarse sobre la titularidad por parte del trabajador transfronterizo, del derecho a una prestación derivada de una incapacidad laboral sobrevenida, mientras que en el caso Dano e Alimanovic se discutía sobre la prestación de desempleo en la búsqueda del primer trabajo en el Estado de destino.
El Tribunal de Justicia –quizá con menos severidad en el caso Brey, y de modo más nítido en los otros dos casos- ha mostrado de forma un tanto ambigua la oposición entre libertad de circulación de los trabajadores (y ciudadanía social europea) y sistema de seguridad social del Estado miembro.
El Tribunal de Justicia, especialmente en el caso Dano y Alimanovic[38], adopta una posición de mayor apertura respecto al margen de discrecionalidad del Estado miembro en la concesión de prestaciones asistenciales, afirmando el vínculo entre los requisitos materiales de las condiciones de residencia a los fines de la Directiva 2004/38 (para fines de empleo) y el derecho a las prestaciones sociales. Al contrario, en el Brey, el Tribunal había revisado la existencia del derecho del trabajador a percibir la indemnización controvertida, afirmando que, por un lado, existe la obligación de solidaridad financiera entre los ciudadanos de la Unión; pero, por otro lado, corresponde al juez que plantea la cuestión prejudicial verificar en qué términos la prestación es sostenible en el caso concreto y a la luz del conjunto del sistema de bienestar. Dicho de otro modo, el Tribunal de Justicia censura la exclusión automática de la prestación cuando el trabajador no demuestra una capacidad de renta, pues tal automatismo, de hecho, “no permite a la autoridad competente del Estado miembro anfitrión, cuando los recursos del interesado sean inferiores a la cantidad exigida para la concesión de la prestación, de proceder […] una valoración global de la carga que conllevaría en concreto la concesión de esa prestación para el sistema de asistencia social en su conjunto y según las circunstancias individuales que caracterizan la situación del interesado” (apartado 77). Una vez que se ha excluido la compatibilidad del automatismo con el derecho europeo, el Tribunal delega al juez nacional valorar para el caso concreto “si la concesión de una prestación a la luz de la situación en la que se encuentra el señor Brey, representa una carga excesiva para el sistema nacional de asistencia social” (apartado 79). Por tanto, de un lado se recoge la importante afirmación de principio sobre la capacidad de la solidaridad europea de ordenar incluso las relaciones entre ciudadanos, puesto que el Tribunal de Justicia afirma que “la Directiva 2004/38 admite […] una cierta solidaridad financiera de los ciudadanos del Estado miembro de acogida frente a aquéllos de otros Estados miembros, en particular si las dificultades para otorgar el beneficio son temporales” (apartado 72); de otro lado, la delegación al juez nacional –instrumento frecuentemente utilizado por el Tribunal en los asuntos relativos a derechos, que presentan una elevado potencial de conflicto en torno a los principios que organizan la relación entre Unión y Estado miembro[39] - puede poner en riesgo la efectividad de las obligaciones de protección derivadas del principio de solidaridad.
Finalmente, otro perfil del principio de solidaridad en el derecho europeo se refiere a la relación entre territorios bajo la experiencia de la descentralización. Mediante una relevante serie de decisiones, el Tribunal de Justicia se ha pronunciado sobre la compatibilidad entre el derecho europeo y algunas disposiciones tributarias internas –adoptadas por ciertos territorios autonómicos, conteniendo un régimen favorable para las personas jurídicas y físicas que operan en su territorio. En estos casos emerge casi una tensión entre la finalidad solidaria de la medida adoptada –y su función de corrección de las asimetrías entre territorios- y la reconstrucción por parte del Tribunal de Justicia según los criterios interpretativos típicos de las decisiones en materia de ayuda de Estados, y, por tanto, en una lógica de defensa de la competencia del mercado.
Concretamente, en la decisión relativa a los beneficios fiscales concedidos por la Región autónoma de las Azores[40], el Tribunal afirma que “el simple hecho de que la concepción del sistema fiscal regional atienda al interés de corregir tales desigualdades no permite considerar que cualquier ventaja fiscal concedida por las autoridades de la Región Autónoma de que se trata quede justificada por la naturaleza y estructura del sistema fiscal nacional”, y añade que “[e]l que se actúe sobre la base de una política de desarrollo regional o de cohesión social no basta para que cualquier media adoptada en el marco de esta política se considere justificada por este simple motivo” (apartado 82). En el mismo sentido, la decisión relativa al régimen fiscal de beneficios fiscales adoptada en algunas provincias del País Vasco, e impugnada por actores económicos y sindicatos de territorios limítrofes[41], sirve al Tribunal para realizar una ponderación más meditada entre la tutela de la competencia (la lógica del análisis permanece en las ayudas de Estado) y la autonomía legislativa de los territorios –y, por tanto, autonomía del proceso político y del gobierno de la economía respecto a la lógica del mercado- y, sobre todo, realza del perfil solidario. Este último –invocado por los intervinientes en el juicio- queda un tanto marginado, cobrando más relevancia la autonomía política de los territorios: de hecho será el juez que plantea la cuestión, sobre la base de los criterios elaborados por la Corte en la sentencia relativa al régimen fiscal de las Islas Azores, en el que ha de valorar si “las normas forales a examen, adoptadas en los territorios históricos, constituyen una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87.1 del TCE”, determinando “si ciertas normas forales adoptadas por los Territorios Históricos constituyen una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, lo que requiere verificar si dichos Territorios Históricos y la Comunidad Autónoma del País Vasco tienen autonomía institucional, de procedimiento y económica suficiente para que una norma adoptada por esas autoridades dentro de los límites de las competencias que tienen otorgadas sea considerada como de aplicación general en la referida entidad infraestatal y no tenga carácter selectivo en el sentido del concepto de ayuda de Estado a que se refiere el artículo 87 CE, apartado 1.”
Los casos analizados muestran, por tanto, un problema serio en el seno de las relaciones entre la lógica de mercado y la lógica solidaria a la luz de los procesos de decisión política en Europa, con repercusiones significativas tanto sobre el principio de solidaridad (aunque en términos de corrección de las asimetrías entre territorios) como sobre la tutela de los derechos fundamentales implicados, en definitiva, sobre la propia calidad de la vida democrática.
Un último ámbito de reflexión tiene que ver con la compleja relación entre las políticas de gestión de la crisis –salvamento o ayuda financiera a los Estados miembros en especial dificultad- y principio de solidaridad. Se trata de verificar si las medidas anti crisis adoptadas por los gobiernos de algunos Estados miembros puede analizarse a través del prisma de una dinámica de tipo cooperativa y solidaria[42], o más en general, cuál es la relación entre ese tipo de relaciones y la alternativa entre integración económica y solidaridad –en la génesis y la dinámica evolutiva del proceso de integración[43].
La respuesta no es positiva, por más que sea innegable que el análisis de los actos de gestión de la crisis ha despertado en la doctrina europea el interés por el principio de solidaridad (piénsese, por ejemplo, en la afirmación formulada con plena autoridad, según la cual la solidaridad no es un camino unidireccional[44]). Sin embargo, las conclusiones no son del todo positivas. En este sentido, se ha afirmado de modo sugerente que las medidas anticrisis se insertan en una fase de desarrollo del proceso de integración, que, tras la “primavera constitucional” de los primeros años del siglo XXI, se caracterizaría por “una suerte de “contraconstitución”, con un robusto pilar en el llamado «Fiscal Compact» y desde el que puede reconstruirse una genealogía que reenvía a una historia que ha mantenido una fuerte consciencia de la necesidad de encauzar las tendencias neoliberales; pero también, de dar a la Unión un legitimidad más fuerte fundada en los derechos[45].
La dinámica solidaria habría de revisarse a la luz de las medidas anticrisis, puesto que tal solidaridad no iría tan solo desde la Unión –o mejor dicho, de los Gobiernos de algunos Estados miembros de mejor economía- hacia el Estado en dificultad, sino también del Estado en dificultad hacia Europa a partir de una gestión responsable de sus finanzas y, de manera general, en términos de una corresponsabilidad hacia la conservación y la estabilidad del sistema económico y financiero de la Eurozona. La concesión de una medida de solidaridad desde el nivel europeo –y la propia referencia a una lógica de concesión en una dinámica solidaria da lugar a la ambigüedad- debe recibir en contrapartida el esfuerzo por parte del Estado miembro de adoptar medidas internas de austeridad idóneas para estabilizar y sanear el presupuesto en el plano del gobierno de la economía, pero también en el plano normativo[46].
La importancia del principio de solidaridad, en definitiva, no se separa –al menos en la lectura traída a discusión- del fuerte nexo entre solidaridad y responsabilidad[47]: la solidaridad, en otros términos, está conectada a la obligación correlativa de respetar una serie de parámetros normativos y de obligaciones concretas en el plano del gobierno de la economía[48].
El nexo de la condicionalidad que ha caracterizado todas las “operaciones de solidaridad” hacia los Estados mediterráneos –y, sobre todo, el saneamiento griego- abre una serie de reflexiones de amplio rango sobre la relevancia efectiva del principio de solidaridad en estos hechos: se considera, por otro lado, que la presencia de una fuerte condicionalidad está entre las razones que han permitido al Tribunal de Justicia –en la ya citada sentencia Gauweiler, pero también en la precedente sentencia Pringle[49] - considerar compatible con el derecho europeo y, sobre todo, con los principios que ordenan la Unión económica y monetaria, tanto el MEDE como el «Fiscal Compact».
Convendría preguntarse si la corresponsabilidad se traduce –en la óptica del principio de solidaridad- en una mera dinámica de reciprocidad, en una relación de tipo sinalagmático entre prestaciones solidarias y la obligación de adoptar medidas de austeridad a la vista del saneamiento financiero del Estado miembro. Ayuda a este propósito la tradición del derecho internacional, en la cual, por un lado, el principio de solidaridad se ha mostrado en aquellos ámbitos de la vida internacional en los cuales se excluye la aplicación del principio de reciprocidad (como las acciones humanitarias, o la protección de los derechos humanos) y, por otro lado, ha mantenido una fuerte tensión ética, hasta el punto de que se ha afirmado “solidarity is one of the multifunctional, constituent elements of the concept of justice in public international law”[50]. Más en general, la dinámica del principio de solidaridad en el derecho internacional remite a las tensiones entre universalismo y particularismo, y, sobre todo, a la posibilidad de que esa polarización sea superada mediante la asunción de una perspectiva crítica, centrada en la importancia de las relaciones concretas entre los actores de la comunidad internacional y la realización de la justicia. El discurso, obviamente, es largo y complejo, en cuanto que remite a las mismas alternativas culturales que han condicionado el nacimiento del derecho internacional moderno: de un lado, la soberanía del Estado y su vis expansiva; y de otro, la aspiración de lograr un conjunto normativo universal, fundado sólidamente sobre los principios de la razón y capaz de prescindir de las condiciones históricas concretas de desarrollo de la comunidad internacional. Después de consolidar la dimensión subjetiva, de ella y de la dimensión objetiva surge el perfil de las relaciones concretas entre sujetos del derecho internacional; esto es, su componente social (que implica el principio de solidaridad), que, sin duda, parece susceptible de abrir nuevas perspectivas, en especial con atención a los fundamentos del derecho internacional[51].
Sin embargo, una interpretación demasiado rígida del nexo de condicionalidad corre el riesgo de no tener en cuenta de manera adecuada los efectos de las medidas de austeridad sobre el modelo social –y del proceso de integración- no solo dentro del Estado miembro afectado, sino también en el plano europeo, en especial en atención a los presupuestos de cultura constitucional que deberían animar el proceso de integración europea. El impacto ha sido devastador, señalando el paso a una nueva fase de desarrollo en el proceso de integración, particularmente frágil en sus premisas, que, además, son inciertas. En verdad, los problemas no se refieren solo al alcance del principio de solidaridad entre los Estados miembros, sino, sobre todo, en atención a la efectividad –debería decirse que la hacen peligrar - del principio de solidaridad dentro de los Estados afectados, en tanto que las medidas de austeridad ponen en riesgo –frustran- muchas de las conquistas del constitucionalismo democrático y social, en especial la tutela de algunos derechos sociales fundamentales como el de la salud o la seguridad social. Conviene recordar la reflexión de Hermann Heller, sea en referencia a su crítica del internacionalismo socialista, sea en referencia a su reflexión sobre la relación entre democracia política y homogeneidad social: dos posiciones teóricas estrictamente conectadas en la medida en que el rechazo del internacionalismo en Heller se deriva de la convicción de que el marco de la estatalidad de su época era la única dimensión con capacidad para contener y gestionar las dinámicas de integración del cuerpo social de acuerdo con criterios de igualdad sustancial; dinámicas de las cuales, a su vez, se deriva la buena calidad de la vida democrática[52]. Ahora bien, incluso si hoy no se ha de proponer un retorno a la dimensión nacional para favorecer el desarrollo democrático y social en Europa, es innegable que el propio impacto de las medidas anticrisis –y de su nexo de condicionalidad social- llama la atención sobre la importancia del vínculo entre los modelos sociales y la vida democrática. En definitiva, la concentración de las medidas anticrisis en el nivel europeo no se puede realizar privilegiando el aspecto competitivo, en detrimento de la lógica impuesta por el principio de solidaridad y de la cooperación leal entre Estados; y tampoco ha de alcanzarse siendo indiferente al modelo social de cada Estado miembro. El desarrollo democrático de la Unión Europea pasa por profundizar en la legitimación social de los procesos de decisión política y, sobre todo, de sus efectos.
En otras palabras, así como el proceso de integración europea, en el plano político, no se alcanzará con una erosión creciente de la responsabilidad de los actores políticos y con ellos de la legitimidad democrática de los procesos de decisión[53], del mismo modo las dinámicas de gestión de la crisis y el gobierno de la economía en Europa no puede prescindir del modelo social y, por tanto, del alcance del principio de solidaridad y de su función fundamental dirigida a corregir las asimetrías en el desarrollo y la desigualdad entre los Estados miembros y dentro de cada Estado miembro.
Bien visto, ocurre algo similar en la gestión de las fronteras exteriores, en las cuales, pese a los numerosos intentos de alcanzar en sede europea dinámicas de gestión cooperativa de las fronteras del sur en relación a los flujos migratorios (con la intención de garantizar la conciliación entre acogida de inmigrantes, seguridad y división de la responsabilidad entre Estados fronterizos y los otros Estados de la Unión), de manera regular se opone la resistencia de numerosos Estados miembros que se han postulado entre la suspensión de los Acuerdos Schengen al cierre de las fronteras[54]. También en este caso el rechazo de la solidaridad entre Estados se ha traducido en la frustración del principio de solidaridad dentro de los Estados, precisamente por su cercanía a la tutela misma de la dignidad de la persona.
Las dinámicas de gestión de la crisis económica y la problemática gestión de las fronteras y de los flujos migratorios demuestran que existe una conexión estricta entre el alcance de la solidaridad entre los Estados miembros y la efectividad de la solidaridad dentro de los Estados miembros, sea en atención a los derechos de los ciudadanos o en referencia a la acogida de los extranjeros y la garantía de los derechos fundamentales.
Por el contrario, una referencia fuerte al principio de solidaridad enriquecería el entrelazamiento, típico del proceso de integración, entre apertura cooperativa de los Estados miembros y resistencia a la instancia soberana, en el sentido de profundizar y hacer efectivo el concepto de “corresponsabilidad cooperativa” («kooperative Mitverantwortung»)[55] utilizado por Markus Kotzur. Por otro lado, la interacción virtuosa entre solidaridad interestatal y solidaridad infraestatal contribuiría a profundizar en la legitimación del proceso de integración europeo en el mismo plano de la efectividad de los derechos fundamentales, y de los derechos sociales, recuperando de este modo uno de los elementos fundamentales del constitucionalismo democrático y social europeo: la idea de una democracia integral, en la que la legitimación se fía a mecanismos procedimentales, pero sobre todo a dinámicas de integración social –mediante el disfruto de derechos sociales fundamentales- capaces de cualificar a la democracia ciudadana en sentido sustancial y social, y haciendo efectiva la participación política y, de este modo, mejorando la calidad del proceso político, garantizando su pleno desarrollo en sentido democrático.
Resumen: El trabajo analiza la relación entre gobierno de la economía y desarrollo democrático de la Unión europea, a partir del principio de solidaridad y de sus dinámicas de aplicación en los distintos niveles de gobierno de la Unión.
En particular, se adopta el principio de solidaridad como herramienta de análisis de cuatro ámbitos de la relación entre gobierno de la economía y desarrollo democrático, es decir: el papel de los Parlamentos, de los Tribunales constitucionales y del TJUE en el control de las decisiones políticas adoptadas en tiempos de crisis, y el posible uso del principio de solidaridad como parámetro de control del ejercicio de la discrecionalidad política en la administración de recursos escasos (medidas de austeridad); el papel del pluralismo territorial; la relación entre derechos y mercado en el proceso de integración europea; la condicionalidad como carácter esencial de las medidas de rescate adoptadas por los Estados de la Eurozona.
El análisis intenta demostrar que existe una relación muy profunda entre la solidaridad entre Estados, y la efectividad del principio de solidaridad al interior de los Estados, y que solamente medidas europeas inspiradas en ello pueden conservar el modelo social de los Estados y de la Unión, contribuyendo así al desarrollo de una democracia “social” o bien “integral”.
Palabras clave: Solidaridad - Unión europea – crisis económica – gobernanza – democracia.
Abstract: The paper analyzes the relation between governance and democracy in the European Union, from the specific point of view of the principle of solidarity and its dynamics at different levels (European, national, regional).
Principle of solidarity is used as a tool to analyze four dimensions of the relation between governance and democracy: the role of Parliaments and Courts in controlling decisions adopted in times of economic crisis, trying to show how principle of solidarity could be used as a paramount norm when assessing the discretion of politics on low budget resources; the role of pluralism in federal and regional systems; the relation between market and fundamental rights in the development of the European integration process; conditionality as an essential feature of the measures of economic policies adopted in the EU as a consequence of debt crisis in a number of Member States.
The analysis aims to demonstrate the deep relation between solidarity among States and the effectiveness of solidarity inside States: therefore, European economic policies can preserve social balances and integral democracy, only if inspired in the principle of solidarity.
Key words: Solidarity – European Union – Governance – Democracy.
Recibido: 5 de mayo de 2016
Aceptado: 5 de junio de 2016
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[1] El debate sobre el concepto de «governance» es muy rico. Para un inventario de los problemas del concepto desde el plano constitucional, véase en particular F. BALAGUER CALLEJÓN, “Parlamenti nazionali e Unione europea nella governance multilivello”, Nomos. Le attualità nel diritto , 2016 ( http://www.nomos-leattualitaneldiritto.it/wp-content/uploads/2016/04/Parlamenti-nazionali-e-Unione-europea-nella-governance-multilivello_ita.pdf ) visitado en mayo de 2016-, en especial cuando afirma que “la alternativa entre governance y gobierno esconde la alternativa entre modelo constitucional y democrático y otro modelo de decisión basado en la legitimación funcional y (aparéntemente) técnica, que quiere neutralizar el conflicto político y eludir la responsabilidad” (p. 11). Una reconstrucción crítica del concepto de «governance» la ofrece G. COMMISSO, “La governance nell'economia sociale di mercato. Una interpretazione foucaultiana”, en Materiali per una storia del pensiero giuridico , 2015, pp. 265 y ss. Como dice Commisso, en concreto, las posiciones que ven en la «governance» un “proceso en condiciones de favorecer praxis de consenso, transparentes inclusivas y responsables que ponen en funcionamiento múltiples saberes/competencias y redes de actores que tienen el objetivo de componer las fracturas que atraviesan la política y la economía” (p. 266), se contraponen a posiciones críticas, que muestran que “en su funcionamiento concreto, la «governance» se articula en un conjunto de estrategias discursivas y técnicas que producen las condiciones para el ejercicio de la libertad económico-política necesaria para ampliar los intercambios económicos y los movimientos del capital global” (p. 267). En la perspectiva del derecho constitucional, tal polaridad nos remite al nexo entre neoliberalismo, individualismo metodológico y orientación de las dinámicas económicas según la finalidad constitucionalmente relevante de tutela de los derechos y garantía de la igualdad, y, por tanto, a la tensión entre perspectiva neoliberal de la autonomía del mercado y recuperación de una solidaridad que reenvía a la dimensión social y comunitaria; véase G. COMMISSO, op. cit., pp. 269 y ss. y 274 y ss., y, sobre todo, P. RIDOLA, I diritti fondamentali. Un'introduzione , Torino, Giappichelli, 2006, pp. 154 y ss.
[2] Respecto a este punto P. RIDOLA, “Diritti di libertà e mercato nella costituzione europea”, en su libro, Diritto comparato e diritto costituzionale europeo , Torino, Giappichelli, 2010, pp. 139 y ss.; también M. LUCIANI, “Costituzione, bilancio, diritti e doveri dei cittadini”, Questione Giustizia , 2012, pp. 92 y ss.; G. DI GASPARE, Diritto dell'economia e dinamiche istituzionali , Padova, CEDAM, 2015; I. CIOLLI, Le ragioni dei diritti e il pareggio di bilancio , Roma, Aracne, 2012, por último F. SAITTO, Economia e stato costituzionale , Milano, Giuffré. 2016.
[3] Permítaseme el reenvio, también por la referencia a otras citas, A. SCHILLACI, “Democrazia, diritti, movimenti. Dimensioni costituzionali della crisi”, en Aa. Vv., The impact of the economic crisis on the EU institutions and Member States/El impacto de la crisis económica en las instituciones de la UE y de los Estados miembros , coord. F. Balaguer Callejón – M. Azpitarte Sánchez – E. Guillén López – J. F. Sánchez Barrilao, Granada – Cizur Menor, Thomson, 2015, pp. 655y ss.; también A. BAYLOS GRAU, “Modello sociale e governance economica. Uno sguardo dal sud dell'Europa”, Lavoro e diritto , 2013, pp. 585 y ss.
[4] Lo que, evidentemente, permite afrontar algunas cuestiones que están en el fondo de la reconstrucción del principio de solidaridad; para tales sugerencias remitimos a A. APOSTOLI, ”Il consolidamento della democrazia attraverso la promozione della solidarietà sociale”, Costituzionalismo.it , 1/2016 ( http://www.costituzionalismo.it/download/Costituzionalismo_201601_552.pdf ), visitado en mayo de 2016.
[5] Véase S. RODOTÀ, Solidarietà , Roma – Bari, Laterza, 2014, p. 10.
[6] Permítase el reenvio a A. SCHILLACI, “Crise économique et crise démocratique en Europe: le défi d'un démocratie intégrale”, en Aa. Vv., Le droit constitutionnel européenne a l'épreuve de la crise économique et démocratique de l'Europe , coord. F. Balaguer Callejón, A. Viala, S. Pinon, Clermont Ferrand, Institut Universitaire Varenne, 2015, pp. 239 y ss.
[7] S. RODOTÀ, Solidarietà , op. cit., p. 57.
[8] Al respecto, S. RODOTÀ, Solidarietà , op. cit., pp. 20 ss. También, A. APOSTOLI, “Il consolidamento della democrazia …” , op. cit., pp. 1 y ss. y sobre todo K. P. SOMMERMANN, “Some reflections on the concept of solidarity and its transformations into a legal principle ”, Archiv des Völkerrechts , Bd. 52-2014, pp. 10 y ss., 13 y ss.
[9] K. P. SOMMERMANN afirma que “the principle of solidarity is based on the mutual recognition of the individual autonomy on the one hand and the awareness of the mutual dependance of the members of a given community on the other hand” (“Some reflections…”, op. cit., p. 10).
[10] Afirma S. RODOTÁ que “el reconocimiento se presenta así como un ulterior elemento constitutivo de la solidaridad, con efectos inmediatos sobre el modo en el que se instituye su relación con la igualdad, la cual tiene en la aceptación plena de la diversidad su elemento fundante, y en su conjunción con la solidaridad define sus condiciones de inclusión”, Solidarietà , op. cit., pp. 87-88).
[11] Las citas se extraen de S. RODOTÀ, Solidarietà , op. cit., respectivamente de las pp. 90, 115 y 112. En la misma perspectiva K. P. SOMMERMANN, cuando afirma que el sentimiento de la solidaridad (“feeling of solidarity”) es indispensable para la integación de una socieadad pluralista (“ Some reflections…” , op. cit., p. 12).
[12] Sobre este punto, en general E. CHITI, P. G. TEIXEIRA, “The constitutional implications of the European responses to the financial and public debt crisis”, Common Market Law Review , 2013, pp. 683 y ss. Para una análisis exento de consideraciones dramáticas sobre las respuestas institucionales en el gobierno de la economía y a la luz de la evolución del constitucionalismo contemporáneo, A. MORRONE, “Crisi economica e diritti. Appunti per lo stato costituzionale in Europa”, Quaderni costituzionali , 2014 fasc. 1, pp. 79 – 106; del mismo autor, “Crisi economica e integrazione politica in Europa”, Rivista AIC, 2014, fasc. 3 (12.9.2014 http://www.rivistaaic.it/crisi-economica-e-integrazione-politica-in-europa.html ) (visitado mayo 2016)
[13] Como afirma claramente C. PINELLI, “ La giurisprudenza costituzionale tedesca e le nuove asimmetrie fra i poteri dei parlamenti nazionali dell'eurozona”, Costituzionalismo.it , 1/2014, p. 1, “la crisis del management hace perder cuota a las instituciones representativas en favor de los gobiernos, por causa de la Unión. Con la crisis de la eurozona, la UEM se ha convertido en el lugar privilegiado de los procesos de decisión de la Unión, acentuando de este modo la diferenciación entre Estados miembros según estén adheridos o no al euro; de este modo, el desacuerdo entre Estados sobre la respuesta a la crisis ha llevado a superar el modelo intergubernamental, recurriendo a tratados internacionales como el del «Fiscal Compact» y las instituciones de salvamento, previa modificación del artículo 136 TFUE, al que el derecho primario ya reservaba un papel residual, con el resultado ya conocido” ( ( http://www.costituzionalismo.it/articoli/470/ ) (visitado mayo 2016).
[14] Sobre el papel de los Parlamentos en el procso de integración europea, en general Aa. Vv., Interparliamentary Cooperation in the Composite European Constitution , coord. N. LUPO y C. FASONE, Oxford, Hart, 2016. Para un análisis del impacto de la crisis sobre el papel de los parlamentos nacionales, véase las acctas de las jornadas “ Parlamenti nazionali e Unione europea nella governance multilivello ”, http://www.nomos-leattualitaneldiritto.it/news/anticipazioni-convegno-finale-prin-2010-2011-parlamenti-nazionali-e-unione-europea-nella-governance-multilivello-in-memoria-di-antonio-zorzi-giustiniani-1949-2015/ . (visitado en mayo de 2016).
[15] En particular, F. BALAGUER CALLEJÓN, “Parlamenti nazionali…”, op. cit., pp. 12-13.
[16] Sobre este punto, C. PINELLI, “La giurisprudenza…”, op. cit., p. 7: “la naturaleza fundamentalmente intergubernativa de las viejas y las nuevas instituciones de la eurozona exalta otro tipo de diferenciación. Mientras que los Gobiernos de los países acreedores están vinculados a circuitos tradicionales de responsabiliad política en sus respectivos parlamentos, los de los países en deuda se sienten responsables ante las instituciones no electivas y los mercados financieros, de los que depende su supervivencia”. Sobre la discrecionalidad política en el uso y el destino de los reursos en relación con la efectividad de los derechos sociales, véase sobre todo L. CARLASSARE, “Diritti di prestazione e vincoli di bilancio”, Costituzionalismo.it , 3/2015 ( http://www.costituzionalismo.it/articoli/533/ ) (visitado en mayo de 2016).
[17] En particular A. GUAZZAROTTI, “Crisi economica e ruolo delle Corti: quali contrappesi alla governance europea e internazionale?”, Diritto pubblico , 2013, pp. 1011 y ss., 1011-1012. Sobre este punto F. SAITTO, “La 'solitudine' delle corti costituzionali? Sindacato sulle misure di austerity e protezione dei diritto sociali tra giudici nazionali e Corte EDU, Dir. pubbl. , 2016, pp. 421 y ss.
[18] Sobre tales decisiones C. PINELLI, “La giurisprudenza…”, op. cit.; P. RIDOLA, “ Karlsruhe locuta causa finita?”. Il Bundesverfassungsgericht, il fondo salva-stati e gli incerti destini della democrazia federalista in Europa”, Federalismi.it , 2012 ( http://www.federalismi.it/nv14/editoriale.cfm?eid=254 ), visitado mayo de 2016; A. DI MARTINO, “ La sentenza del Bundesverfassungsgericht sul meccanismo europeo di stabilità e sul fiscal compact:una lettura alla luce della giurisprudenza precedente” , Federalismi.it , 2012 ( http://www.federalismi.it/nv14/articolo-documento.cfm?artid=20806 ) (visitado en mayo de 2016).
[19] Sobre tal decisión, A. DI MARTINO, “ Le Outright Monetary Transactions tra Francoforte, Karlsruhe e Lussemburgo. Il primo rinvio pregiudiziale del BverfG” , Federalismi.it , 2014 ( http://www.federalismi.it/nv14/articolo-documento.cfm?artid=24218 ), visitado en mayo de 2016.
[20] Tribunal de Justicia, 16 de junio d 2015, Gauweiler, C-62/14.
[21] La sentencia ha sido objeto de gran debate en relación a sus consecuencias fiancieras y a su continuidad legislativa realizada con el Decreto-ley n. 65/2015 (sobre ese aspecto, por ejemplo, véanse las críticas de M. ESPOSITO, “Le inadempienze del legislatore prima e dopo la sentenza della Corte costituzionale sul c.d. blocco delle pensioni”, Giur. Cost. , 2015, pp. 568 y ss. En general, la doctrina ha discutido con intensidad sobre la relación entre efectividad de derechos sociales y deberes de solidaridad en relación con el presupuesto público, sobre todo a la luz del nuevo artículo 81. Entre los muchos autores véase el dbate en la revista Federalismi.it (fasc. 10/2015, http://www.federalismi.it/nv14/articolo-documento.cfm?Artid=29519&content=%3Cdiv+align='center'%3EInterventi+al+Seminario+a+porte+chiuse+sulla+sentenza+n.+70/2015+organizzato+da+%3Ci%3Efederalismi%3C/i%3E%3C/div%3E&content_author =), visitado en mayo de 2016; cfr. entre otros A. ANZON DEMMIG, “Una sentenza sorprendente. Alterne vicende del principio dell'equilibrio di bilancio nella giurisprudenza costituzionale sulle prestazioni a carico del pubblico erario”, Giur. Cost. , 2015, pp. 551 y ss.; F. GHERA, “Il blocco della perequazione delle pensioni tra Corte costituzionale e legislatore”, op. cit. , pp. 990 y ss.; E. MONTICELLI, “Il complesso dibattito in materia di diritti previdenziali e vincoli di bilancio: un commento alla sentenza n. 70/2015”, OsservatorioAIC , julio 2015 ( http://www.osservatorioaic.it/il-complesso-dibattito-in-materia-di-diritti-previdenziali-e-vincoli-di-bilancio-un-commento-alla-sentenza-n-70-2015.html) ., visitado en mayo de 2016.
[22] Para la conexión entre solidaridad y responsabilidad social K. P. SOMMERMANN, “Some reflections…”, op. cit., p. 13 y también, en referencia específica a la Unión Europea, pp. 19 y ss.; se habla de verdadera “Verantwortungs-Solidarität”, que nace de la responsabilidad recíproca (“wechselseitigen Verantwortung”) de todos los actores implicados en el proceso político (UE, Estados, ciudadanos), R. BIEBER, “Gegenseitige Verantwortung – Grundlage der Verfassungsprinzip der Solidarität in der Europäische Union”, en Aa. Vv., Europäische Solidarität und nationale Identität , coord. C. Calliess, Tübingen, Mohr, 2013, pp. 67 y ss.
[23] Se trata, como han hecho ver M. KOTZUR y K. SCHMALENBACH de una tensión que recorre toda la historia del principio de solidaridad en el ámbito del derecho internacional: “the shadowy existence of the legal principle international solidarity does not come as a surprise given the strong tension bewteen sovereignty and solidarity. Sovereignty drives the States' desire to retain contro lover a policy area and to act unconstrained by concerns of others; solidarity, in contrast, promotes the need to work cooperatively in order to address complex issues that are of common concern” (“Solidarity among Nations”, Arch. Öff. Rechts , 2014, pp. 68 ss., 89).
[24] Sobre este punto, por todos P. HÄBERLE, Der kooperative Verfassungsstaat – aus Kultur und als Kultur , Berlin, Duncker&Humblot, 2013, en especial pp. 96 y ss.
[25] C. Cost., sent. n. 10 de 11 de enero de 2010, Cons. dir., par. 6.3. Sobre la decisión véase por todos (con importantes refeerencias comparativas) F. SAITTO, “Quando l'esigenza di tutela della dignità fonda, nell'emergenza economica, la competenza statale”, Giur. Cost ., 2010, pp. 182 y ss.
[26] C. cost., sent. n. 219 de 16 de junio de 2013.
[27] Véanse las acotaciones de P. RIDOLA, “Federalismo europeo e modelli federali”, en su libro Diritto comparato e diritto costituzionale europeo , Torino, Giappichelli, 2010, pp. 417 y ss.
[28] Respecto a la afirmación de que el principio de subsidiariedad es “connatural a un cierto margen de flexibilidad [en el sentido] de que se orienta hacia los elemenos autonómios en la persecución de objetivos y finalidades comunes, más que a un rígido reparto de comptencias””, cfr. P. RIDOLA, “Sussidiarietà “verticale”, autonomie e principio federativo”, en su libro Diritto comparato… , op. cit., pp. 379 y ss., 399. En general véase también G. SCACCIA, Sussidiarietà istituzionale e poteri statali di unificazione normativa , Napoli, ES, 2009.
[29] Para mayores consideraciones respecto a este punto, P. RIDOLA, “Sussidiarietà “verticale”…”, op. cit., pp. 408 y ss.
[30] Al respecto K. P. SOMMERMANN, “ Some reflections…”, op. cit. p. 23.
[31] Para la afirmación de la conexión entre subsidiariedad y “socialización de la organización territorial”, véase P. RIDOLA, “Sussidiarietà “verticale”…”, op. cit., p. 379. Sobre este punto también P. RIDOLA, “Sussidiarietà e democrazia”, en su libro, Diritto comparato… , op. cit., pp. 353 y ss., en especial pp. 357 y ss.
[32] El efecto integrador del principio de solidaridad a través del desarrollo de prácticas solidarias y cooperativas lo sostiene, por ejemplo, K. P. SOMMERMANN, “Some reflections… ”, op. cit., p. 24. Con un tratamiento más difuso, , S. RODOTÀ, Solidarietà , cit., pp. 36 y ss.
[33] Cfr. R. BIEBER, “Gegenseitige Verantwortung…”, op. cit., p. 77.
[34] Respecto al ligamen entre el principo de solidaridad y el principio de cooperación leal entre Estados, véase, por ejemplo, M. KOTZUR – K. SCHMALENBACH, “Solidarity among Nations”, op. cit., p. 74: en concreto, según los autores si es cierto que los dos principios son necesariamente distintos, “loyalty without a minimum degree of solidarity would theoretically be inconceivable and practically be impossible”.
[35] Para esta reconstrucción, véase por ejemplo, F. BALAGUER, “Parlamenti nazionali e Unione europea…”, op. cit., pp. 13 y ss.
[36] Véanse por ejemplo la sentencia de 4 de marzo de 2010, Comisión c. Portugal, C-38/06; sentencia de 15 dicembre de 2009, Comisión c. Italia, C-387/05, también de la mmisma fecha Comisión c. Dinamarca C-461/05; Comisión c. Grecia, C-409/05; Comisión c. Alemania, C-372/05.
[37] Sentencia de 19 de septiembre de 2013, Brey , C- 140/12.
[38] Sentencia de 11 de noviembe de 2014, Dano , C-333/13 , y Sentencia de 15 de septiembre, Alimanovic , C-67/14.
[39] Para un caso similar en el que se delega al juez nacional, si bien en un ámbito diferente, sentencia de 29 aprile 2015, Léger , C-528/13: sobre esa decisión y algunas reflexiones sobre la relación del Tribunal de Justicia con el juez nacional, permítaseme el reenvío a A. SCHILLACI, “La prudenza non è mai troppa? la Corte di giustizia e il divieto di donazione di sangue per gli omosessuali”, SidiBlog , 6 de junio de 2015 ( http://www.sidiblog.org/2015/06/06/la-prudenza-non-e-mai-troppa-la-corte-di-giustizia-e-il-divieto-di-donazione-di-sangue-per-gli-omosessuali/ ), visitado en mayo de 2016.
[40] Sentencia de 6 de septiembre de 2006, Comisión c. Portugal , C- 88/03.
[41] Sentencia de 11 de septiembre de 2008, UGT-Rioja , C- 428 a 434/06.
[42] Asi, al menos en parte F. DONATI, “Crisi dell'euro, governance economica e democrazia nell'Unione europea”, Dir. Un. Eur. , 2013, pp. 337 y ss.
[43] Sobre este punto, por ejemplo, H. BRUNKHORST, “Europe at crossorads: between the kantian mindset of democratic capitalism and the managerial mindset of capitalist democracy”, Arch. Öff. Rechts , 2014, pp. 25 y ss., 38 y ss.
[44] La solidaridad, según I. PERNICE, Solidarität in Europa , en Aa. Vv., Europäische Solidarität… , op. cit., pp. 25 y ss., remite a una relación fundada sobre la reciprocidad («Gegenseitigkeitverhältnis») y, por tanto, no puede concebirse como un camino en un sentido único (“Sie ist dabei keine Einnbahnstraße”, p. 26). En sentido similar C. CALLIESS, “In Vielfahlt geeint» - Wie viel Solidarität? Wie viel nationale Identität?” , op. cit. pp. 5 y ss., 17.
[45] En este sentido S. RODOTÀ, Solidarietà , op. cit., p. 6.
[46] Piénsese, por ejemplo, en el artículo 3.2 del Tratado de estabilidad, coordinación y gobierno de la Unión económica y monetaria (el llamado «fiscal compact»), en virtud del cual la efectividad del mandato de presupuesto equilibrado y estabilidad financiera han de ser garantizado mediante “disposiciones vinculantes y de naturaleza permanente –preferiblemente constitucionales- que han de ser respetadas a lo largo de todo el prcedimiento nacional presupuestario de manera fiel y de modo riguroso”.
[47] En la perspectiva de R. BIEBER, “Gegenseitige Verantwortung…”, op. cit.
[48] La medida de la solidaridad financiera para salvar a los Estados en dificultad no es, en definitiva, un “act of generosity”: perspectiva que se critica en la editorial del número monográficco del Archiv des Öffentliches Rechts del año 2014, con el tema Transnational Solidarity: an interdisciplinary approach , cfr. p. 8).
[49] Sentencia de 27 de noviembre de 2012, C- 370/12. Sobre la decisión O. PORCHIA, “Il ruolo della Corte di Giustizia dell'UE nella governance economica europea”, Dir. Un. Eur ., 2013, pp. 593 y ss.
[50] En particular K. WELLENS, “Revisiting solidarity as a re-emerging constitutional principle: some further reflections”, R. WOLFRUM – C. KOJIMA (eds.), Solidarity: a structural principle in International law , Springer, 2010, pp. 3 y ss., 7.
[51] He profundizado en estos asuntos en Diritti fondamentali e parametro di giudizio. Per una storia concettuale delle relazioni tra ordinamenti , Napoli, Jovene, 2012, pp. 37 y ss.
[52] La referencia es a H. HELLER, Sozialismus und Nation , Berlino, Arbeiterjugend Verlag, 1925, (ahora en la recopilación, Gesammelte Schriften , Tu¨bingen, Mohr, 1992, Bd. I, pp. 437 y ss.), del mismo autor, Democrazia politica e omogeneità sociale (1928), ahora en, Stato di diritto o dittatura? e altri scritti , edición de U. Pomarici, Napoli, Editoriale Scientifica, 1998, pp. 9 y ss. Para una mayor profundidad me remito a A. SCHILLACI, Diritti fondamentali…, cit., pp. 93 y ss.
[53] Respecto a algunos trabajos de F. BALAGUER CALLEJÓN, en particular “Il Trattato di Lisbona sul lettino dell'analista. Riflessioni su statualità e dimensione costituzionale dell'Unione europea”, Quaderni della Rassegna di diritto pubblico europeo , 5, coord. A. LUCARELLI y A. PATRONI GRIFFI, Napoli, ESI, 2009, pp. 13 y ss.; también “Crisi economica e crisi costituzionale in Europa”, en Aa. Vv., Costituzione, globalizzazione e tradizione giuridica europea , coord. B. ANDÒ y F. VECCHIO, Padova, CEDAM, 2012, pp. 333 y ss., donde habla de una verdadera fuga de la responsabilidad política, provocada por el proceso de integración en favor de los Gobiernos nacionales. En el sentido de una conexión muy estrecha entre la aspiración de liberarse del control democráticoc (“get rid of democratic control”) y la preeminencia de la instancia economicista en el desarrollo del proceso de integración europea, v. H. BRUNKHORST, “Europe at crossroads…”, op. cit., p. 41.
[54] Estas cuestiones han sido tratadas en detalle por A. ROMANO, sea en Governo della frontiera e libertà di circolazione degli stranieri tra Stati membri e Unione europea , tesis doctoral discutida el 30 de junio de 2014 en la Universidad de Roma “Sapienza”, que, recientemente, en “La rinascita delle frontiere interne: il declino (reversibile?) di Schengen”, en Aa. Vv., La crisi dei migranti tra Italia e Unione europea , coord. M. Savino, Rapporto IRPA 2016, en prensa pp. 90 y ss.
[55] Por ejemplo, M. KOTZUR, “Kooperativer Grundrechtsschutz. Eine Verfassungsperspektive fu¨r Europa”, Jahrbuch öff. Rechts , 2007, pp. 337 y ss.
