"ReDCE núm. 25. Enero-Junio de 2016"
Traducido del italiano por Antonio Pérez Miras
"ReDCE núm. 25. Enero-Junio de 2016"
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Las Constituciones del Estado social y democrático de después de la II Guerra Mundial no han tratado de prescribir de manera rígida una específica dirección política en el ámbito económico, de manera que no se impidieran desarrollos y realizaciones variables en el ámbito del circuito representativo mediante la resolución del conflicto social. Con la intención de promover un proyecto de democracia empancipadora, en particular, la Constitución italiana de 1948, resultado del compromiso entre ideologías católica, marxista y liberal, ha conciliado las tendencias de desarrollo económico y de justicia social en el ámbito de un sistema económico mixto, resultante de la integración entre iniciativa económica privada e intervención de los poderes públicos, en el cual el individuo, tanto solo como en las formaciones sociales donde desarrolla su personalidad, se coloca en una dimensión de redención y de liberación mediante la consagración de los derechos sociales y la subordinación de los económicos a objetivos de interés general[1]. El original diseño constitucional ha permitido a la política guiar la economía, con motivo de la coincidencia de espacios entre el mercado y el Estado-nación, mediante algunos instrumentos fundamentales de gobierno de la economía: el fisco, la moneda, la propiedad pública de bienes y de empresas para la gestión de bienes y servicios, los poderes de coerción frente a los privados. Mediante estas medidas, la acción de los poderes públicos en el ámbito monetario y económico se ha dirigido a la corrección de las eventuales disfunciones del mercado y de las relativas crisis de sobreproducción para preservar el sistema económico, conteniendo la demanda de consumo, en sintonía con la concepción deducible de la Constitución italiana, que, aun reconociendo la libertad de iniciativa económica y la propriedad privada en la Sección relativa a las relaciones económicas (arts. 35-47), eleva el trabajo a principio fundante de la República, como cauce principal para la participación del individuo en la vida económica, social y política del País (art. 3,2 CI) y para el concurso del progreso material y espiritual de la sociedad (art. 4 CI), en el intento complejo de reequilibrar los efectos distorsionantes del mercado mediante la redistribución de la riqueza[2].
Con la transformación del modo de producción y la financiarización de la economía[3], sin embargo, el modelo económico nacional ha manifestado los síntomas de la propia crisis. Ha llegado ineludiblemente el paso de los “mercados-dentro-del-Estado (“state embedded markets”) del tardo capitalismo nacional” a los “Estados-dentro-del-mercado (“market embedded states”)”[4]. Se ha difundido el llamado “Finanzcapitalismo”[5], es decir, el capitalismo financiero, que se distingue del viejo capitalismo industrial, y que consiste en la mera producción de dinero por medio del dinero, y no por medio de mercancías, para hacer frente a la ralentización de la economía real con el fin de maximizar los beneficios y de acumular egoísticamente el capital[6]. El Estado intervencionista, análogamemte a lo acontecido en las crisis sistémicas de los órdenes económicos precedentes que han modificado, si no removido, las instituciones políticas preexistentes[7], en una relación de causa-efecto conforme a las enseñanzas de Giuseppe Guarino[8], manifiesta “el germen de una latente condición de crisis”[9], que, remontándonos al final de los acuerdos de Bretton Woods, ha impuesto un nuevo orden económico mundial y ha generado nuevas instituciones supraestatales y regulaciones globales[10].
Si es así, debiéndose adecuar el fenómeno jurídico al proceso incesante de evolución del sistema económico[11], la construcción del edificio comunitario ha sido impuesta por la liberalización de los movimientos de capital sobre los mercados europeos e internacionales, por la transformación de los mecanismos de producción y por la creación del fenómeno financiero[12]. La definición de mercado único europeo, fundado sobre los cuatro axiomas de la libre circulación de mercancías, de personas, de servicios y de capitales, sobre el principio de libre competencia y sobre la prohibición de inervención en el ámbito económico por el poder público, no es otra cosa que la formalización de estos fenómenos objetivos. Tan es así que el proceso de integración europea parece haber seguido los vientos del nuevo sistema de financiación de la economía, que prefiere las teorías liberales de inspiración alemana[13], dirigidas a la tutela y conservación del orden propietario así como al rechazo de una intervención de los poderes públicos que pueda condicionar el funcionamiento del mercado como una función de la emancipación de la persona humana, minando la juridicidad de la Constitución y los límites, por ella fijados, al libre ejercicio de la autonomía privada[14]. Por otra parte, con la apertura de los mercados internacionales, la deuda del Estado deja de ser una deuda eminentemente interna, que se resuelve en un mero juego de cambio de recursos entre los ciudadanos que se benefician del intervencionismo público y los ciudadanos que lo financian en el ámbito de todos los recursos nacionales[15]. La deuda del Estado acaba por ser un condicionante efectivo de gran magnitud dado que de ella se derivan, además del elevado coste de los mismos préstamos recibidos, limitaciones concretas al poder de gasto de los poderes públicos y, correlativamente, reducciones en los pagos a aquellos que prestan al Estado bienes y servicios para el ejercicio de sus funciones[16].
En este modelo el individuo viene despojado de su autónoma dimensión social y se recoloca exclusivamente en el mercado, consagrando el principio de la economía social de mercado en nombre del cual la inclusión social debe llegar por medio de la sola inclusión en el mercado, basada en la libre acción de las fuerzas de los agentes del mercado, mediante “la reducción del orden político al orden económico”[17] y la metamorfosis de la posición del individuo a la de consumidor[18]. Por un lado, la pérdida de la primacía de la política sobre la economía[19] ha determinado el progresivo vaciamiento de la función del Parlamento a causa de la eliminación de los espacios en los que dirimir el conflicto social para la realización de la democracia económica[20]; del otro, el modelo social nacional ha sufrido un deterioro progresivo en el llamado modelo social europeo, reconvertido en un mecanismo de solidaridad competitiva en el que el funcionamiento y la promoción de la competencia del mercado producirían sistemáticamente, pero siempre de manera indirecta, bienestar y prosperidad[21]. Los poderes públicos, por tanto, estarían relegados a un ámbito mínimo: no desarrollarían un papel activo en la remoción de la desigualdad para promover la igualdad sustancial, obligación consagrada en las Constituciones democrático-sociales de la posguerra, pero, sobretodo, una función de policía económica para evitar los fallos del mercado mediante la regulación de la competencia[22].
El proceso de edificación y consolidación de la Unión se caracteriza, aunque atendiéramos solamente a los puros datos formales, desde sus primeras etapas, por una cierta mezcla de “maximalismo jurídico” y “minimalismo político”[23], es decir, por la circunstancia de que la “siempre más estrecha integración normativa de los ordenamientos que componen el espacio europeo” ha recibido “como contrapunto una débil integración política e institucional”[24]. Desde el principio, la evolución de la integración política europea ha estado mediatizada por la “integración a través del Derecho”[25], pero la concepción económica del ordenamiento europeo[26], especialmente a nivel macroeconómico con el paso a la Unión Económica y Monetaria (UEM), ha roto el equilibrio entre Derecho y política en la construcción europea[27]. La tutela del mercado de la competencia –primero con el Tratado de Maastricht mediante la previsión de la “economía de mercado abierta y de libre competencia” (ex art. 3A TUE) y, después, con el Tratado de Lisboa mediante la consagración de la “economía social de mercado altamente competitiva” (art. 3 TUE)– se convierte en el principio guía del proceso de integración europea, subordinado sólo al objetivo principal de mantener la estabilidad de los precios. Los Estados-nación deben dirigir sus propias competencias en materia económica de acuerdo con este fin. El Derecho primario de la Unión formaliza esta subordinación de las políticas económicas estatales y de coordinación de la Unión al funcionamiento y a la conservación de la competencia en el mercado. El art. 3 par. 3 TUE aclara que los objetivos sociales del pleno empleo, del progreso social, del alcance de un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente constituyen el desarrollo indirecto del “desarrollo sostenibile de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva”. El art. 119 TFUE, más claramente, dirige la acción de los Estados miembros y de la Unión “de conformidad con el respeto al principio de una economía de mercado abierta y de libre competencia”. Los mismos objetivos se reiteran en el art. 151 TFUE, dedicado a la Política social, en la presunción de que “esta evolución resultará tanto del funcionamiento del mercado interior, que favorecerá la armonización de los sistemas sociales, como de los procedimientos previstos en los Tratados y de la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas” (par. 3), mientras que el art. 120 TFUE, en tema de Política económica, condiciona la acción de los Estados miembros y de la Unión al respeto de los “principios de una economía de mercado abierta y de libre competencia”.
Además, el Derecho primario de la Unión ha despojado de la política monetaria a los Estados miembros que comparten el euro, llevándose al Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), dirigido por el Banco Central Europeo (BCE), la competencia en materia monetaria. Esta cesión de soberanía monetaria por los Estados miembros a la Unión ha resultado instrumental para la creación y conservación del fundamentalismo del mercado. Se trata de bloquear, por esa vía, las eventuales injerencias en el funcionamiento del mercado por parte de los poderes públicos estatales, privándoles de la capacidad de inyectar o de retirar cantidades de liquidez monetaria en el circuito económico y de definir los tipos de interés para prevenir la inflación. La atribución de la política monetaria al SEBC, por otro lado, se ha vinculado rígidamente a la persecución en exclusiva del “objetivo principal” del mantenimiento “de la estabilidad de los precios” (art. 127 TFUE, ex art. 105 TCE, y art. 282 TFUE) de modo que “[en] el ejercicio de su poder el BCE no dispone sin embargo de discrecionalidad política”[28] y se coloca, junto a los Bancos centrales nacionales, en una posición de absoluta autonomía e independencia, no pudiendo recibir ninguna solicitud o aceptar instrucciones ni, mucho menos, dejarse influir por las instituciones, por los órganos u organismos de la Unión, por los gobiernos de los Estados miembros ni por cualquier otro organismo. Esta solución, por tanto, no ha producido sólo una divergencia entre la política monetaria y la política económica, respectivamente operadas a nivel supranacional y nacional, privando a la política monetaria de la capacidad de servir de intrumento para la persecución de objetivos de naturaleza económica, sino que sobre todo ha forjado un SEBC despojado de potestades de naturaleza discrecional y plegado a la mera observancia de reglas fijas (art. 130 TFUE y art. 7 Estatuto del SEBC y del BCE)[29]. Esta relación de subalternidad de las políticas económicas al objetivo principal de la estabilidad de los precios, por otro lado, se repite, casi obsesivamente, con disposiciones literalmente idénticas, tanto en el segundo inciso del art. 127 par. 1 TFUE como en el art. 282 par. 2 TFUE, incluso en el art 2 del Estatuto del SEBC y del BCE, en los que se precisa que el SEBC pueda contribuir a las políticas económicas generales de la Unión “sin perjuicio de este objetivo de la estabilidad de precios”[30], así como en el art. 119 par. 2 TFUE (ex art. 4 TCE) donde se dirige la acción de los Estados miembros y de la Unión al “objetivo primordial de mantener la estabilidad de precios y, sin perjuicio de dicho objetivo[31], el apoyo a la política económica general de la Unión, de conformidad con los principios de una economía de mercado abierta y de libre competencia”[32].
La sacralización del objetivo de la estabilidad de precios se ha acompañado, por un lado, por la previsión de un “gobierno débil”[33] de la economía de la Unión y, por otro, por la intensificación del momento de control de las políticas fiscales de los Estados miembros, que constituye el “núcleo del constitucionalismo económico de la Unión”[34]. En materia de política económica y de empleo a la Unión se le ha confiado sólo un mero papel de coordinación de las políticas nacionales, mientras que la capacidad potencial de los Estados miembros de la Unión de incidir en la economía mediante impuestos se ha ido progresivamente reduciendo mediante el denominado control fuerte[35], que tendría el demérito de eliminar los espacios residuales para la integración positiva de la Unión. Las disposiciones de los Tratados, de hecho, dirigen la acción de los Estados miembros y de la Unión hacia el principio de “finanzas públicas y condiciones monetarias sólidas [así como de una] balanza de pagos estable” (art. 119 par. 3 TFUE, ex art. 4 TCE) y hacia los principios de la “buena gestión financiera” (art. 317 par. 1 TFUE, ex art. 274 TCE). La obligación de evitar déficits públicos excesivos (art. 126 TFUE, ex art. 104 TCE) fue, por lo menos en sus inicios, meramente tendencial, sin que fuera acompañado por la previsión de restricciones autoejecutables para los Estados miembros, a los que, entre otras cosas, se les reconoció la posibilidad de recurrir al endeudamiento de hasta un 3% en su relación con el déficit público anual y el PIB y de un 60% en su relación con la deuda pública y el PIB[36].
Con la firma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, compuesto de una resolución del Consejo europeo de 17 de junio de 1997 y de dos reglamentos, el n. 1466/97 relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas, y el n. 1467/97 relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo, se ha reforzado sin embargo el seguimiento de los presupuestos estatales, con la intención de facilitar y acelerar la convergencia de las finanzas públicas, previendo el objetivo, más restringente, para los países participantes en la Zona Euro respecto al establecido en la letra de los Tratados, de perseguir “a medio plazo en términos de situación presupuestaria próxima al equilibrio o con superávit y la trayectoria de ajuste para alcanzar este objetivo” (art. 3 par. 2 a) del R. 1466/97)[37]. La activación del procedimiento por déficit excesivo, con la eventual imposición de sanciones, no se vinculó a la violación del principio de equilibrio presupuestario de los Estados miembros, permaneciendo aún vinculada a las previsiones de los Tratados, que, por otra parte, tuvo una aplicación diferente y desagradable: “la de comportarse de manera fuerte con los débiles y débil con los fuertes”[38]. No se le dotó de carácter jurisdiccional, permaneciendo con una naturaleza estrictamente política, encomendada al Consejo, órgano intergubernativo, como demuestra la posición asumida por el Tribunal de Justicia de la Unión, que ha reconocido el carácter discrecional en la activación del procedimiento por déficit, en los casos de los déficits excesivos de Alemania y Francia[39]. A pesar de ello, el R. 1466/97 habría difundido, entre los países de la Unión, una cierta cultura de la estabilidad, indicando un parámetro funcional para la consecución de un proceso de convergencia de las finanzas públicas e incluso ha estado definido, quizá con razón, como culpable de haber efectuado un “golpe de Estado”[40] por haber eliminado “el único espacio de actividad política sujeta a la influencia de los ciudadanos de los Estados miembros”[41].
El marco institucional de la estructura de la Unión se completa, por último, con las disposiciones de los arts. 123 y 125 TFUE. El art. 123 TFUE (ex art. 101 TCE) limita la capacidad del BCE y de los Bancos centrales nacionales para conceder autorizaciones de descubiertos o de cualquier otro tipo de créditos en favor de las autoridades y de los organismos de Derecho público de la Unión y de los Estados miembros, así como la adquisición directa a estos últimos de instrumentos de su deuda. Esta disposición “trata de incitar a los Estados miembros a respetar una sana política presupuestaria, evitando que un financiamiento monetario del déficit público o un acceso privilegiado de las autoridades públicas a los mercados financieros conduzca a un endeudamiento excesivo o a déficits excesivos de los Estados miembros”[42]. Sin embargo, el art. 125 TFUE (ex art. 103 TCE), según el cual la Unión u otro Estado miembro no asumirá ni responderá de los compromisos de los Estados miembros, “garantiza que los Estados miembros queden sujetos a la lógica del mercado cuando contraigan deudas, la cual debe empujarlos a mantener una disciplina presupuestaria. El respeto a una disciplina semejante contribuye, a nivel de la Unión, a la realización de un objetivo superior, como es el mantenimiento de la estabilidad financiera de la Unión monetaria”[43]. Se trata de evitar, de este modo, que uno de los Estados miembros se confíe en la intervención de la Unión o de los otros Estados miembros en el caso en que se encuentren en una situación de insolvencia.
A pesar de la rigidez de esta regulación, el Tribunal de Justicia ha ofrecido una interpretación elástica de estas dos disposiciones. Ha admitido, pese al tenor literal del art. 123 TFUE, la licitud de la compra por parte del SEBC de títulos públicos negociados en mercados secundarios siempre y cuando no tengan un efecto equivalente a la compra directa de títulos públicos negociados en los mercados primarios[44], estén provistos de una serie de garantías que alienten a los Estados miembros a mantener una sana política presupuestaria[45] y estén orientados a preservar el mecanismo de transmisión de la política monetaria[46]. El art. 125 TFUE, por su parte, no habría vetado totalmente la concesión de cualquier forma de asistencia financiera siempre que esta forma de asistencia no tenga “el efecto de perjudicar el estímulo del Estado miembro beneficiario de tal asistencia a llevar una política presupuestaria virtuosa”[47] ni tampoco prohíba “la concesión de una asistencia financiera por parte de uno o más Estados miembros a un Estado miembro que sigue siendo responsable de sus obligaciones frente a sus acreedores y siempre que las condiciones fijadas a esa asistencia sean de tal modo que lo estimulen a la realización de una política presupuestaria virtuosa”[48].
Las medidas de gobernanza económica adoptadas para afrontar la crisis económico-financiera han confirmado la dirección escogida desde el proceso de integración europea. Por una parte, ponen de relieve un aumento de la interacción hacia una mayor y más estrecha integración[49]; por otra parte, evidencian el error de no aprovechar el momento como una ocasión para profundizar en la integración política. El Derecho de la crisis se coloca, de facto, como una continuidad de Maastricht (1992), confirmado posteriormente tanto en el fallido Tratado por el que se adopta una Constitución para Europa, redactado en el 2003 y definitivamente abandonado[50] en el 2007, como en el depurado[51] Tratado de Lisboa, redactado en 2007 y ratificado en 2009. El marco normativo del ordenamiento de la Unión, tras su modificación por el Tratado de Lisboa, aunque no haya evolucionado en su conjunto, parace caracterizarse como “verdad indiscutible”[52]. Con el convencimiento de que un determinado modelo económico constituye la única alternativa racional posible para reactivar y resistir la crisis económica-financiera se han aplicado “como verdades absolutas e inevitables los postulados del modelo económico vigente y también de una determinada política económica”[53] con el resultado –como destaca Francisco Balaguer Callejón– de que el “discurso económico está conduciendo a una situación de stand by del Derecho constitucional en muchos países europeos, con constituciones normativas que están en suspenso en aspectos fundamentales tanto para aquello que se refiere a los procesos democráticos como para aquello que golpea la dimensión social”[54].
Los vínculos económicos, previstos por las medidas para afrontar la crisis económico-financiera, han acabado por determinar las limitaciones del pluralismo, despolitizando la elección democrática, y han incrementado ese gradual y progresivo, casi irreversible, proceso de deslegitimación asimétrico del poder político en favor de organismos técnicos y neutrales que no son capaces de llevar a cabo la tarea principal del Derecho constitucional: aquel que, por un lado, reconoce el pluralismo y, por otro, alcanza acuerdos a través de procedimientos y principios que son funcionales para la resolución del conflicto social[55]. Especialmente tras la crisis económica, el déficit democrático de la Unión, causado por la impostación originaria del modelo de integración que impide la función de integración y de resolución del conflicto social, se propaga al ámbito nacional: los gobiernos de los Estados miembros eluden o, mejor, puentean el circuito de la responsabilidad política parlamentaria, asumiendo, en ámbito supranacional, decisiones directamente aplicables o, de todos modos, asumidas automáticamente por el ordenamiento interno en nombre de un presunto interés nacional[56].
El Derecho, a su vez, se convierte en instrumento de una cierta racionalidad económica: “el discurso jurídico queda totalmente englobado por un discurso económico del cual no posee y no domina las líneas de confrontación”[57] . Las medidas de ayuda financiera para los países miembros de la Unión con dificultades y las medidas de coordinaci&[57]oacute;n y de vigilancia de los presupuestos estatales parecen fijar “teoremas” en cuyo nombre se pueden resolver los problemas derivados de la crisis. Consigue la formalización de parámetros numéricos, causa de la misma enfermedad que tratan de curar, casi con una función palingenésica del entero ordenamiento, convirtiéndose tanto en un mantra que debe observarse, so pena de una rebaja por parte de las agencias de rating, que deben evaluar la solidez y solvencia de los presupuestos de los Estados, o el aumento del diferencial de los tipos de interés de los títulos de deuda, ejerciendo en el conjunto una influencia decisiva en las dinámicas del mercado y en las relaciones interestatales y globales.
Básicamente, se ha mantenido igual la misma ideología originaria que había plasmado el proceso de integración europea en su inicio, donde el enfoque económico “se ha dirigido, muchas veces, hacia un ideologismo economicista (que está hecho de otro material, menos noble) de tipo cuantitativo, neoclásico, monetarista. Una influencia que se ha mantenido estable, a pesar de los fallos experimentados por las políticas basadas en este enfoque teórico”[58], aunque muchos destacados economistas, entre ellos cinco premios Nobel[59], se hayan pronunciado en contra de algunas soluciones propuestas para afrontar la crisis, como, por ejemplo, la enmienda de la Constitución americana para prever el equilibrio presupuestario, basando su posición en la convicción de la necesidad de una expansión del gasto público en las situaciones de crisis (y no de su reducción)[60]. Se adoptan, de hecho, nuevos instrumentos de gobernanza económica que no tienen como objetivo “transformar sino consolidar”[61] el estatus quo: las adaptaciones técnicas de los límites presupuestarios esconden en realidad “cambios para conservar lo que ya existe”[62].
La estructura originaria de los Tratados, aun permaneciendo formalmente fiel a la posición tradicional de la división entre política monetaria y política económica, con la correlativa separación entre mercado único europeo y los diferentes sistemas de bienestar nacionales, está siendo sometida a un progresivo proceso de deconstrucción. Ese recorrido constituye el efecto de las medidas adoptadas para afrontar la crisis económico-financiera. Las intervenciones de urgencia, durante la crisis económica, hacen reaparecer el papel de los poderes públicos que intervienen, tras la fase de desregulación de los sistemas de vigilancia, en la tutela de la estabilidad del sistema económico pero, paradójicamente, tienen también el propósito principal de restablecer el buen funcionamiento del mercado. Si, en esta dinámica, en un primer momento es el “Estado salvador” el que lleva a cabo las operaciones de rescate de los bancos mediante inyecciones de capital[63], posteriormente la crisis del sistema privado se transfiere a las finanzas públicas estatales y, para evitar el peligro del contagio del fallo del mercado al fallo del Estado, el papel de salvar al salvador, siempre en el ámbito de las reglas del mercado o de las reglas impuestas por el mercado, ha sido asumido por la Unión Europea[64].
En el ámbito de la reforma de la gobernanza económica, por tanto, se han previsto procedimientos, límites y sanciones en materia presupuestaria y se han indicado reformas que debían adoptarse en materia de mercado laboral, seguridad social, justicia y administración, reduciendo la capacidad de decisión de los órganos representativos de la voluntad popular. En particular, la condicionalidad de las políticas de ayudas a los Estados miembros en dificultades y los rígidos límites a las cuentas estatales sustraen al debate parlamentario de la resolución y la composición del conflicto social y la capaciad de definir las decisiones fundamentales en ámbito económico, incluso mediante la renovación financiera de la deuda, debiéndose de ratificar sustancialmente las decisiones negociadas entre los gobiernos de los Estados miembros[65].
En primer lugar se adoptaron algunos intrumentos de coordinación de las políticas económicas y de programación de las cuentas públicas “que actualizan institutos preexistentes a las exigencias de gestión de la crisis”[66] y que, aun continuando con el modelo de los Tratados, y viendo de todos modos una cierta implicación de los gobiernos nacionales, limitan la capacidad de decisión de los Estados miembros a pesar de la naturaleza débil de su contenido. El Pacto por el Euro Plus, una de las primeras medidas para responder a la crisis, añadido a las Conclusiones del Consejo europeo del 24 y 25 de marzo de 2011[67], por su misma precisión, se coloca “en la línea de la actual gobernanza económica de la UE y la fortalecerá”, con la finalidad “de respet[ar] plenamente la integridad del mercado único”, todo para realizar “la coordinación más estrecha de las políticas económicas para la competitividad y la convergencia”. Se consagran los siguientes objetivos: estimular la competitividad, promover el empleo, concurrir a la sostenibilidad de las finanzas públicas, reforzar la estabilidad financiera a través de la indicación de una serie de intervenciones preferibles en materia de política económica y de política fiscal, que tienen como referencia recetas de naturaleza neoliberal que tratan en su conjunto de flexibilizar el mercado e introducir en los ordenamientos nacionales reglas presupuestarias de la Unión. A pesar de ello, no se impuso la adopción de estas medidas específicas: en cuanto a las previsiones en materia de política económica el Pacto por el Euro Plus deja libertad a cada país “para decidir las actuaciones políticas específicas que se muestren necesarias para conseguir los objetivos comunes”; con referencia a las reglas presupuestarias confía a los Estados miembros amplios márgenes de maniobra, dado que no establece la fuente mediante la cual las restricciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento deben ser aplicadas en cada ordenamiento, atribuyendo a los Estados miembros “la facultad de escoger el específico instrumento jurídico nacional al que recurrir” siempre que “tenga naturaleza vinculante y sostenible suficientemente fuerte (por ejemplo, Constitución o legislación básica). Incluso la exacta forma de la regla será decidida por cada país (por ejemplo, podría asumir la forma de freno al endeudamiento, regla unida al saldo primario o regla de gasto), pero debería garantizar la disciplina presupuestaria a nivel tanto nacional como subestatal”[68].
Con la misma finalidad de favorecer la armonización de las políticas económicas y de las políticas fiscales se adoptó, igualmente, por el Consejo europeo del 8 de noviembre de 2011 el llamado “Semestre europeo” que produce el efecto de atraer el gobierno de las cuentas públicas no sólo en lo que concierne a los límites de endeudamiento público de los Estados miembros, sino también “bajo aquello –más atractivo y penetrante– relativo a los plazos, a los procedimientos y (en gran parte) a los contenidos de la programación económico-financiera de los recursos y de la inversión públicos”[69]. Se trata, de hecho, de un instrumento de coordinación preventivo y de convergencia de las políticas fiscales de los Estados miembros de la Unión, para adoptarse en los primeros seis meses del año, mediante recomendaciones, aprobadas por el Consejo, previa propuesta de la Comisión, las cuales deben ser tenidas en cuenta por los Estados miembros de la Unión, en los meses siguientes, para la elaboración de las leyes de presupuestos, de manera que se hagan efectivos los parámetros del Pacto de Estabilidad y Crecimiento[70].
Entre estos intrumentos se añade una inédita forma de intervención que, como el Pacto por el Euro Plus y el Semestre europeo, no tiene una eficacia vinculante, incluso en la parte relativa a la transpocición de las restricciones presupuestarias. Se trata, por ejemplo, de la carta enviada al Gobierno italiano el 5 de agosto de 2011 por el Presidente saliente, Jean Claude Trichet, y por el entrante, Mario Draghi, del BCE[71]. La carta indicaba la necesidad de aprobar una serie de reformas estructurales “en todos los niveles”, que procuraran la liberalización de los servicios públicos locales y de las profesiones, las privatizaciones, el mercado laboral, el sistema del bienestar, el sistema de contratación para mejorar la productividad. Invitó al Gobierno a “asumir medidas inmediatas y decisivas que aseguren la sostenibilidad de las finanzas públicas” y a alcanzar el objetivo del equilibrio presupuestario en el 2013, incluso mediante intervenciones en el sector de las pensiones igualando la edad de jubilación de las mujeres en el sector privado a la del sector público y con una reducción significativa de los costes del empleo público. Se solicitó igualmente al Gobierno introducir una cláusula de reducción automática del déficit y un sistema de control del endeudamiento, señalando como “apropiada” una reforma constitucional que “haga más estrictas las reglas presupuestarias”.
La Carta, a pesar de tener una eficacia débil[72], esto es, meramente persuasiva de las actividades que debían llevarse a cabo en el ordenamiento nacional, y de estar privada de eficacia directa, constituye una severa advertencia para los Estados miembros implicados en responder a los desafíos y secundar las peticiones de los mercados, incluso en virtud del elevado nivel de la prima de riesgo italiana frente a Alemania. Se hace referencia, de hecho, tanto a la necesidad de “una acción urgente por parte de las autoridades italianas para restablecer la confianza de los inversores” como a la “gravedad de la actual situación de los mercados financieros”. Después de esta segunda llamada invita a asumir las iniciativas en materia económica indicadas, especificando la fuente que se ha de utilizar, el decreto-ley, y los plazos brevísimos en los que intervenir, al final de septiembre de 2011, destruyendo el orden constitucional de las relaciones entre poderes y la relación entre órganos constitucionales. La carta del BCE, por tanto, no sólo dictaba los plazos y las modalidades de aprobación de las intervenciones por ella recomendados, sino que de ese modo estaba reduciendo el parlamento italiano a mero ejecutor de las previsiones del gobierno. El desprecio del órgano parlamentario se consumaba, además, en dos frentes: por un lado, se subrayaba que la urgencia de las medidas señaladas hacía indispensable intervenir mediante decretos-leyes, sin que se considerara la posibilidad de atender a los tiempos parlamentarios de discusión y deliberación; por otro lado, se esperaba que la ratificación (en verdad, conversión) de los susodichos decretos tuviera lugar antes del final de septiembre de 2011, con la consecuente reducción de los sesenta días constitucionalmente previstos para su conversión por parte de las Cámaras”[73]. En otras palabras, la carta sería la expresión “[del] trapaso del poder político, en el campo de la política económica pero con implicaciones obvias en un amplio radio del abanico de acciones políticas, de los órganos nacionales, representativos políticamente, elegidos en forma democrática, a un órgano técnico, no representativo políticamente ni elegido democráticamente, y fuertemente irresponsable en razón de su [pretendida independencia]”[74]. De ser así, la carta podría ser definida como “el relato inconsciente de las mutaciones –institucionales y políticas– constitucionalmente significativas, que nuestro ordenamiento está viviendo”[75], porque, más allá de convertir al Presidente del Consejo en su único interlocutor, incide en el carácter consustancial de la forma de gobierno para eludir el debate parlamentario y para reforzar los ejecutivos, más inclinados a aceptar la urgencia de los mercados, apartándolos de la actividad de dirección y control de las asambleas representativas.
La insuficencia de la gobernanza económica europea ha impuesto la adopción de medidas fuera del marco del Derecho de la Unión, con la finalidad de conseguir un efecto sistémico sobre toda la Unión, salvaguardando su estabilidad financiera. Del estado de necesidad, impuesto por la crisis, se originan normas derogatorias del orden constituido que no se habrían adoptado en circunstacias normales. El estado de excepción a través de la fuerza normativa de los hechos se impone al Derecho: primero con previsiones de naturaleza de urgencia y temporales, y posteriormente con intervenciones de carácter institucional[76]. Se han previsto medidas de rescate para los Estados miembros en dificultades, con transcendencia en el debate político interno, pasando por alto el obstáculo del art. 125 TFUE mediante una interpretación minimalista, con la cual se excluía solamente la posibilidad de activar una obligación de asistencia financiera para los Estados insolventes por el solo hecho de su mera pertenencia a la Unión. Por una parte, los Estados miembros de la Zona Euro, representados por la Comisión, han estipulado primero con Grecia un préstamo bilateral; por otra, el Consejo, con motivo de la extensión de la coyuntura a otros países periféricos de la Unión (los llamados PIGS), con la adopción del R. UE n. 407/2010 del 11 de mayo de 2010, ha instituido el Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera –European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM)– activando la única forma posible de ayuda financiera en el Derecho primario de la Unión, prevista por el art. 122 par. 2 TFUE, que permite al Consejo, a propuesta de la Comisión, “de conceder con determinadas condiciones[77] una ayuda financiera de la Unión al Estado miembro interesadoque se encuentre en dificultades o esté seriamente amenazado de graves dificultades a causa de calamidades naturales o de circunstancias excepcionales que escapan de su control”.
Todas estas medidas se aplican como «extrema ratio», según explicita la Declaración de Jefes de Estado y de Gobierno de la Zona Euro del 25 de marzo de 2010, cuando “la financiación por parte de los mercados es insuficiente, para volver cuanto antes al funcionamiento por parte del mercado”, todo ello “subordinado a una estrecha condicionalidad”[78], y tienen la finalidad, como ha precisado otra Declaración de Jefes de Estado y de Gobierno de 7 de mayo de 2010 a continuación del acuerdo alcanzado por el Eurogrupo para el primer tramo de ayudas a Grecia, “de preservar la estabilidad de la Zona Euro en su conjunto”. Esas, siguiendo la experimentada praxis de conceder “dinero por reformas”[79], parecerían anular los espacios de democracia económica en el interior de los Estados miembros de la Unión. El primer préstamo de 110 mil millones a Grecia se ha supeditado a un acuerdo firmado por el Banco de Grecia con los Estados miembros de la Zona Euro, que ha previsto no sólo la obligación de reducir los gastos públicos sino también la indicación de recortes específicos y el empeño de intervenir en el sector sanitario y en el mercado laboral[80]. El Mecanismo europeo de estabilización financiera, sin embargo, se adoptó por expresa indicación del art. 1 del R. 407/2010 para responder a “una situación excepcional que evita el control de los Estados miembros” que, “si no es afrontada con urgencia, […] podría representar una seria amenaza para la estabilidad financiera de la Unión Europea en su conjunto”. Esto último ha supuesto la habilitación de financiación de los Estados en dificultades mediante un procedimiento en el que la solicitud del Estado miembro debe estar acompañada de la redacción de un programa de ajuste económico y financiero que, previamente discutido con la Comisión y con el BCE, debe ser aprobado por el Consejo por mayoría cualificada. Se institucionaliza, de este modo, un mecanismo que elimina cualquier participación popular en la asunción del acuerdo para replegarse en formas débiles de democracia participativa de los gobiernos nacionales[81]. La decisión del Consejo, por otra parte, como en el primer rescate a Grecia, debe contener “las condiciones generales de política económica que acompañan a la ayuda financiera de la Unión, con vistas a restablecer una situación económica o financiera sana en el Estado miembro beneficiario y a restaurar su capacidad de financiarse en los mercados financieros” (art. 3 par. 2 b) y la “aprobación del programa de ajuste preparado por el Estado miembro beneficiario para cumplir las condiciones económicas que acompañan a la ayuda financiera de la Unión “ (art. 3 par. 2 c). Se prevé, también, la celebración de un memorándum de acuerdo entre el Estado miembro y la Comisión, en el que se detallarán las condiciones generales de política económica que deberá cumplir el beneficiario de la ayuda (art. 3 par. 5) que incidiría notablemente en la definición de las políticas económicas del Estado miembro intresado[82].
Otro instrumento de intervención, con carácter excepcional y temporal, también porque dejó de operar el 30 de junio de 2013, es la Facilidad Europea de Estabilidad Financiera – European Financial Stability Facility (EFSF)[83]. Se trata de una sociedad de Derecho privado luxemburguesa, constituida por el Gran Ducado de Luxemburgo a la cual se han adherido posteriormente los restantes 16 miembros de la Zona Euro, estipulando un acuerdo internacional en forma simplificada que, por tanto, no ha necesitado de la participación de los parlamentos nacionales mediante su ratificación. El objetivo principal de esta medida ha sido el de conceder financiación por un importe máximo de 440 mil millones de euros a los Estados miembros en dificultades mediante la emisión de bonos u otros intrumentos similares de deuda, avalados por los Estados con su propia cuota de participación en el capital, por su propia naturaleza mayormente expuestos a las valoraciones obligadas por las agencias de rating, sobre la base de acuerdos específicos según un régimen de estrecha condicionalidad, de los que se han beneficiado por dos veces Irlanda y Portugal, y una vez Grecia (el segundo rescate de 109 mil millones del 21 de julio de 2011). Sin embargo, aun teniendo carácter excepcional y temporal, el instituto del Fondo Europeo de Estabilidad Financiera no se enmarca en el ordenamiento de la Unión, constituyendo un instituto «quasi extra-ordinem», para el ordenamiento de la Unión incluso desde el momento que […] presupone el recurso a instrumentos de Derecho privado con el fin de perseguir objetivos de políticas públicas”[84], por cuyo motivo se ha dudado de su constitucionalidad europea y nacional en cuanto que “somete a la disciplina del Derecho privado (inglés, para más inri) las deudas y garantías prestadas por los Estados soberanos”[85].
La incapacidad de resolver la crisis económica, que de contingente pasó a coyuntural, incluso mediante la adopción de instrumentos de urgencia «ad hoc», por su propia naturaleza excepcional y temporal, ha abierto lo que se denomina la “tercera fase” del apoyo financiero[86]. Con la creación del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) –«European Stability Mechanism» (ESM)– como mecanismo permanente de la gobernanza económica para la ayuda financiera de los Estados miembros en dificultades, que asume las obligaciones tanto del Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera como de la Facilidad Europea de Estabilización Financiera, se verifica lo que ha estado definido como un “cambio constitucional” en el proceso de integración europeo[87]. En razón de las prohibiciones de los arts. 122 y 125 TFUE paradójicamente “Europa, desde hace tiempo acusada de sufrir un déficit democrático, ha quedado prisionera de su opuesto: una verdadera “ratonera democrática”[88]. Por un lado, las disposiciones vigentes de los Tratados de la Unión no consentían la introducción de mecanismos de rescate permanentes en el marco institucional de la Unión; por otro, la modificación del art. 136 TFUE, según el procedimiento simplificado de revisión ex art. 48 par. 6 TUE, no habría sido oportuna para permitir la adopción de un instrumento en el ámbito del Derecho de la Unión, solicitando, en cualquier caso, una aprobación de los Estados miembros “conforme a las respectivas normas constitucionales”[89]. Los Estados miembros de la Zona Euro, al entrar en vigor el par. 3 del art. 136 TFUE, que habría permitido la posibilidad de instituir un mecanismo permanente sólo para los miembros de la Zona Euro, con la intención de “garantizar la estabilidad financiera de la Zona Euro”, han constituido, mediante un acuerdo internacional, una “institución financiera internacional” (art. 1), abierta a los otros miembros de la Unión que deseen en el futuro adoptar el Euro, que tiene el objetivo de “movilizar recursos financieros y suministrar apoyo a la estabilidad, de acuerdo con condiciones rigurosas[90] apropiadas para el intrumento de asistencia financiera elegido, a beneficio de los miembros del MEDE que entonces se encontraban o estaban en riesgo de encontrarse en graves problemas financieros, si fuera indispensable para salvaguardar la estabilidad financiera de la Zona Euro en su conjunto y la de sus Estados miembros” (art. 3). La concesión del préstamo por parte del MEDE a uno de los Estados miembros en dificultades está sometida, como los intrumentos precedentes, también a un régimen de estrecha condicionalidad: el Estado solicitante de la ayuda financiera deberá pactar con la Comisión, encargada por el Consejo de Gobernadores, verdadero órgano deliberante del MEDE, un memorándum de entendimiento que precise las condiciones contenidas en el dispositivo de asistencia financiera (art. 13 par. 3). Sobretodo, la concesión de la asistencia financiera por parte del MEDE se ha conectado estrechamente con el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (en adelante, Pacto Fiscal) – Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union o Fiscal Compact (TSCG). Los dos Tratados son complemetarios en la promoción de la responsabilidad y la solidaridad presupuestaria dentro de la Unión Económica y Monetaria. Se reconoce y se acepta que la concesión de la asistencia financiera en el ámbito de los nuevos programas previstos por el MEDE se subordinará, a partir del 1 de marzo de 2013, a la ratificación del Pacto Fiscal por parte del miembro del MEDE interesado y, transcurrido el plazo de transposición del art. 3 par. 2 TSCG, respecto de los requisitos del susodicho artículo (considerando n. 5).
Por otro lado, si bien están implicados en su funcionamiento incluso órganos institucionales de la Unión (como la Comisón, el BCE y el TJUE, mas no el Parlamento europeo), que “da lugar a una ulterior hibridación entre instrumentos propios del Derecho Internacional y reglas de la Unión Europea”[91], el MEDE se inspira en una lógica intergubernativa en cuanto que tanto a la solicitud de asistencia financiera como la decisión de la concesión de la ayuda prevén el papel fundamental del Consejo de Gobernadores, compuesto por los Ministros de Finanzas de cada Estado miembro del MEDE, que, por otra parte, no parece en condiciones de afrontar con rapidez las situaciones de crisis de las deudas públicas nacionales[92]. Por lo demás, sus decisiones, las más importantes relativas a la concesión de préstamos de acuerdo con el art. 4, se deben acordar por unanimidad de los componentes del Consejo de Gobernadores, con la posibilidad de cada Estado miembro de bloquear la deliberación mediante el ejercicio de un verdadero poder de veto. Sólo en los casos de urgencia, que imponen la adopción de un rescate del Estado miembro interesado para garantizar la sostenibilidad económica y financiera de toda la Zona Euro, la decisión se toma por mayoría del 85% del capital social del MEDE, calculada sobre la base de la participación de capital de cada Estado miembro del MEDE. Si es así, aunque el mecanismo de solidaridad entre Estados miembros de la Zona Euro haga de la Unión, o al menos de la Zona Euro, por vez primera, una “comunidad de riesgos” más que una “comunidad de beneficios”[93], las decisiones del Consejo de Gobernadores se someterán, incluso en los procedimientos de urgencia, al poder de veto de los Estados miembros más contribuyentes, entre los cuales, Alemania, Francia e Italia, que ostenta respectivamente un porcentaje de voto del 27,14%, del 20,38% y del 17,91%, evidencian una distribución asimétrica del poder político de los Estados miebros de la Zona Euro.
La nueva regulación de coordinación y de vigilancia de las políticas económicas y de las políticas presupuestarias de los Estados miembros de la Unión comprende la adopción de los denominados «Six Pack», y «Two Pack» y del Pacto Fiscal. Estas reformas se han tomado desde la errónea convicción de que “las disfunciones en el origen de la crisis de la deuda soberana se deben imputar a la suavidad –o mejor dicho, a la excesiva permeabilidad de las instancias políticas– de los mecanismos de ejecución”[94] y que “finanzas públicas más sanas y menos sujetas al endeudamiento son condición esencial para poder afrontar y superar la grave crisis económica”[95]. En realidad, éstas han producido el efecto inverso, el de disminuir la capacidad de intervención de los Estados miembros de la Union en materia de política económica y de provocar, en consecuencia, la progresiva regresión de las prestaciones concernientes a los derechos civiles y sociales[96].
El «Six Pack», más allá de la institucionalización del mencionado Semestre europeo mediante el R. UE n. 1175/2011 de 16 de noviembre de 2011, está compuesto por otros cuatro reglamentos y una directiva, que modifican el tan denostado Pacto de Estabilidad y Crecimiento en un sentido aún más riguroso ya sea desde su vertiente preventiva como desde la correctiva. Más allá de prever un procedimiento de coordinación con el Semestre europeo, del que derivan para los Estados miembros de la Zona Euro una serie de recomendaciones para la elaboración del presupuesto anual, el R. UE n. 1173/2011 introduce un sistema de sanciones verdaderamente ajustado y casi automático[97], “para potenciar el cumplimiento de los componentes preventivo y corrector del Pacto de estabilidad y crecimiento en la zona del euro” (art. 1). Se han previsto, de hecho, una serie de sanciones para el caso en que uno de los Estados miembros de la Zona Euro no haya dado seguimiento a la parte preventiva o correctiva del Pacto de Estabilidad y Crecimiento: en el primer caso, el Consejo, a propuesta de la Comisión, adoptará la decisión por la que se solicitará al Estado miembro en cuestión la constitución de un “depósito con intereses” (art. 4); en el segundo caso, la sanción del Consejo consistirá en la constitución de un “depósito sin intereses” (art. 5), convertible en una multa, de conformidad con el art. 126 par. 8 TFUE, en el caso de que se considere que un Estado miembro no ha adoptado medidas efectivas para corregir su déficit excesivo (art. 6)[98]. Estas sanciones transforman la modalidad débil del procedimiento de coordinación en una modalidad dura: el papel del Consejo es sólo eventual dado que la adopción de la sanción no necesita de la adopción de una decisión, habiéndose introducido el sistema de voto del «reverse majority voting» según el cual una recomendación de la Comisión se entiende adoptada si no es rechazada por el Consejo por mayoría cualificada[99].
Entre otras medidas relevantes contenidas en el llamado «Six pack», el R. UE 1177/2011, por el que se modifica el R. CE 1467/1997, regula una serie de medidas encaminadas a la aceleración y la clarificación de las modalidades de actuación del procedimiento de déficit excesivo, que producen un efecto perturbador sobre los presupuestos nacionales, ya condicionados por los procedimientos de coordinación «ex ante». Establece para los Estados miembros de la Unión, que hayan superado el 60% del valor de referencia entre deuda pública y PIB, un procedimiento específico de corrección del déficit público: la proporción entre la deuda pública y PIB debería reducirse anualmente de manera suficiente, sobre la base de los cambios registrados durante los últimos tres años, a un ritmo medio de una veinteava parte al año como referencia respecto del umbral del 60% (art. 2). De aquí se deduce, en mayor medida, la incapacidad de los Estados miembros de la Unión, especialmente para aquellos con mayores dificultades, de poder afrontar la crisis mediante la adopción de medidas de política económica expansiva, las cuales, como ya se contempla en los rígidos límites presupuestarios, no podrán superar el umbral límite del porcentaje de la deuda. A raíz del procedimiento de défict excesivo, se dicta también el R. UE n. 1174/2011, que incorpora un mecanismo de corrección de los desequilibrios macroeconómicos excesivos en la Zona Euro, estableciendo un sistema de sanciones y un sistema de voto análogo al previsto para el control preventivo (art. 3), y el R. UE n. 1176/2011, que tiene por objeto disposiciones detalladas para identificar los desequilibrios macroeconómicos y para prevenir y corregir los desequilibrios macroeconómicos excesivos dentro de la Unión.
Estas medidas, que posteriormente han sido corregidas por el llamado «Two Pack» en el ámbito de la Unión mediante dos reglamentos (R. UE 472/2013 y R. UE n. 473/2013), dirigidos a reforzar ulteriormente la coordinación y la vigilancia de las políticas económicas y presupuestarias, desembocan en la adopción del Pacto Fiscal. Esto último, recibiendo el contenido de los actos normativos comunitarios[100], constituye un instrumento de Derecho Internacional para superar la resistencia de algunos Estados miembros de la Unión (República Checa y Reino Unido), sin intención de consagrar el Derecho de la Unión, ya sea mediante un acto de Derecho derivado ya sea mediante una modificación del Derecho originario de la Unión[101], la cláusula del equilibrio presupuestario para endurecer las restricciones de las cuentas públicas tras los límites propuestos, en la evolución de la integración europea, desde el Tratado de Maastricht, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y el Pacto por el Euro Plus.
El Pacto Fiscal trata de reforzar los límites presupuestarios para garantizar la estabilidad de toda la Zona Euro con la convicción de que los objetivos de la Unión Europea en materia de crecimiento sostenible, ocupación, competitividad y cohesión social pueden ser fácilmente alcanzados mediante “un conjunto de normas destinadas a promover la disciplina presupuestaria a través de un pacto presupuestario” (art. 1). Al efecto, el Pacto Fiscal obliga a las Partes Contratantes a alcanzar el equilibrio presupuestario o el superávit de la Administración Pública (art. 3 par. 1 a), estableciendo rígidos límtes al endeudamiento anual de los presupuestos del Estado, que formalizan la superación del principio de igualdad entre los Estados miembros de la Unión. Se prevén restricciones presupuestarias diferenciadas para los Estados miembros que hayan superado el umbral del 60% de la proporción entre la deuda pública y PIB y para los Estados miembros que tengan una deuda pública inferior al umbral del 60% del PIB: para los primeros países el Tratado fija un límite inferior de déficit estructural del 0,5 % del PIB (art. 3, par. 1 b), para los segundos, en cambio, establece que podrán alcanzar un déficit estructural máximo del 1 % del PIB (art. 3 par. 1 d). Esta disparidad de trato entre Estados endeudados y Estados virtuosos, por lo demás, viene cada vez más acentuada por la transposición de una de las reglas del «Six Pack», que imponía a los Estados miembros que tuvieran una proporción entre la deuda pública total y el PIB superior al 60% proceder anualmente a la reducción del propio déficit en una veinteava parte. Se trata de reglas que aumentan la divergencia entre economías débiles y economías fuertes de los Estados miembros de la Unión, especialmente durante las fases coyunturales, permitiendo una muy fuerte disparidad, en el punto de partida, de cada Estado miembro en el caso de movilizar recursos y desarrollar políticas expansivas[102]. Por otro lado, la obligación por parte de los Estados miembros de instituir mecanismos de corrección automática, siempre que se constaten desviaciones siginificativas respecto de los objetivos a medio plazo o de la trayectoria de ajuste para alcanzar ese objetivo, disminuye la capacidad de intervención de la política nacional en nombre de la salvaguardia del objetivo de la estabilidad financiera, excluyendo del abanico de posibilidades practicables, en los periodos de contracción del crecimiento económico, la de expandir el gasto público con el fin de soportar un crecimiento de la economía real[103].
El Pacto Fiscal impone, también, la obligación para las Partes Contratantes de incorporar en cada ordenamiento nacional la “regla de oro mediante disposiciones que tengan fuerza vinculante y sean de carácter permanente, preferentemente de rango constitucional, o cuyo respeto y cumplimiento estén de otro modo plenamente garantizados a lo largo de los procedimientos presupuestarios nacionales” en un año tras la fecha de entrada en vigor del presente Tratado (art. 3 par. 2). Con la intención de favorecer el contagio de los contextos nacionales más de lo que antes se había conseguido con las precedentes restricciones presupuestarias, el Pacto Fiscal impone la adecuación del ordenamiento interno, incluso mediante reforma constitucional, que tenga por finalidad la de producir una homogeneización de los sistemas jurídicos nacionales con la disciplina constitucional del equilibrio presupuestario alemana, introducida con la reforma constitucional del 2009[104]. A decir verdad, del Pacto Fiscal no se deriva esa propia obligación de constitucionalizar la cláusula del equilibrio presupuestario: si por un lado, el Tratado indica la obligación de transponer en el ordenamiento nacional, por otro lado, manifiesta una mera preferencia por una reforma constitucional, como ya habían apuntado tanto el Pacto por el Euro Plus como la carta del BCE al Gobierno italiano, a la cual no siguieron ni un procedimiento de reforma constitucional ni mucho menos la introducción del equilibrio presupuestario, por otra fuente, en el ordenamiento. Teniendo en cuenta que no todas las Partes Contratantes han procedido a modificar sus respectivos textos constitucionales, la adopción de la regla del equilibrio presupuestario en la Constitución se explica, entonces, no en razón de las estipulaciones del Pacto Fiscal, sino en la debilidad política y financiera de algunos Estados miembros que trataban de apoyar las instituciones de la Unióny recuperar peso en los mercados globales[105].
De otro parte, la previsión de obligar a la transposición del equilibrio presupuestario por las Partes Contratantes produce una consecuencia bien incisiva: si el control del endeudamiento por parte de las instituciones de la Unión había sido hasta entonces una cuestión de naturaleza puramente política, confiada a la dialéctica entre Consejo y Comisión, de la cual se había desvinculado el Tribunal de Justicia, sin embargo, tras la firma del Pacto Fiscal y con la introducción del equilibrio presupuestario en el ordenamiento interno, se convierte en un control de tipo jurisdiccional[106]. Por una parte, el art. 8 del Pacto Fiscal atribuye al Tribunal de Justicia la obligación de verificar la incorporación del equilibrio presupuestario en los ordenamientos internos, por otra, el Preámbulo confiere al Tribunal de Justicia el poder de imponer el pago de una suma a tanto alzada o de una multa coercitiva al Estado miembro de la Unión Europea que haya incumplido una de sus sentencias. Se reconoce a través de estas previsiones el elevado riesgo de que, allí donde el equilibro presupuestario se haya transpuesto en el Estado miembro, mediante disposiciones de rango constitucional, el Tribunal de Justicia pueda ejercitar un condicionamiento directo sobre el ejercicio del poder constituyente[107] o, por lo menos pueda conocer de cuestiones prejudiciales de los jueces nacionales sobre la interpretación de las nociones contenidas en el Derecho de la Unión, referido en el mismo Pacto Fiscal[108]. La cuestión cobra mayor importancia donde el equilibrio presupuestario, conforme se haya introducido en los ordenamientos nacionales y/o se haya reconstruido por la jurisprudencia de la Unión mediante sus intervenciones correctivas, pueda influir en las modificaciones realizadas por la Constitución y, por tanto, pueda causar una eventual posterior corrección de la Constitución de acuerdo con lo dispuesto por el Tribunal de Justicia[109].
La introducción por vía constitucional en el ordenamiento interno de la cláusula del equilibrio presupuestario, además, tendría el efecto de involucrar también a las justicias nacionales y, sobre todo, a los tribunales constitucionales en el control de la inobservancia de las restricciones presupuestarias por las leyes estatales y regionales y de los actos con fuerza de ley, terminando así de limitar la capacidad de intervención de las asambleas representativas en materia de política económica y para “preconiza[r] una recesión continuada que, partiendo de la neutralización de la política, llevará a la compresión de los derechos y después a la disolución del Derecho, sustituido por la mera fuerza del dominio económico”[110]. Este control, entre otras cosas, debería ser mucho más penetrante del originariamente ejercitado por la Comisión y por el Consejo y, ahora, gracias al Pacto Fiscal, también por el Tribunal de Justicia. Mientras todas estas instituciones puedan intervenir solamente «ex post» en el procedimeinto de déficit excesivo, previsto en el art. 126 TFUE, la Corte constitucional podría invalidar el acto viciado por contraste con la disciplina constitucional del equilibrio presupuestario, incluso de manera preventiva respecto de la activación del procedimiento de déficit excesivo[111].
En la crisis económico-financiera la gobernanza económica de la Unión ha demostrado las carencias de su estructura original y, en consecuencia, la incapacidad del Derecho de la Unión de controlar el poder económico, a pesar de que el proceso de integración se ha construido, sobre todo, sobre la base de una concepción puramente económica. En vez de reconducir la política monetaria y la política económica, que respectivamente operaban a nivel supranacional y a nivel nacional, según el tradicional planteamiento de los Tratados, a la creación de un nuevo gobierno de la economía a nivel supranacional que mitigue o, mejor, colme el déficit democrático de la Unión, la crisis económico financiera parece alimentar y alargar esa tensión entre gobernanza económica e integración política.
Por otra parte, frente a la presión de los mercados y a la crisis de solvencia de algunos Estados miembros, las medidas de reformas de la gobernanza económica propagan el déficit democrático de la Unión al ámbito nacional. El régimen de los paquetes de ayuda a los Estados miembros en dificultades, marcado por el carácter de la condicionalidad, y las medidas de coordianación y vigilancia de las políticas económicas y presupuestarias, que vienen acompañadas de la previsión de sanciones de naturaleza casi automática, vulneran, de hecho, la separación entre política económica y monetaria porque privan de la capacidad de intervención en materia de política económica a las asambleas representativas nacionales y la relativa posibilidad de resolver, de acuerdo con procedimientos democráticos, el conflicto social interno, reforzando la posición de los ejecutivos nacionales en las sedes intergubernativas. Al mismo tiempo, continúan con la concepción racional de la economía modelada en los Tratados, dirigida a la salvaguardia de la estabilidad financiera y al restablecimiento del correcto funcionamiento del mercado, más que a aliviar la visión absolutizante del monetarismo, mediante la relajación de la disciplina de los límites y de los mecanismos de control de las cuentas públicas y la relativización de la primacía del mecanismo competitivo del mercado[112].
Estando así las cosas, la nueva gobernanza económica, aun representando un cambio constitucional por haber previsto, por vez primera, algunos mecanismos de solidaridad, pero no por haber reportado el conflicto político y social a su dimensión más funcional, la supranacional, que pueda restituir actualmente al Derecho constitucional a su verdadera dimensión[113], ha introducido “[u]na solidaridad parcial, que hasta entonces se había entendido en sentido “horizontal”, entre Estados, mediante recursos puestos a disposición por los gobiernos nacionales, y no de manera “vertical”, haciendo del presupuesto de la Unión un auténtico instrumento de gobierno de la economía y para el desarrollo común, como sería más coherente con un modelo federal de integración política y, ciertamente, necesario como propiamente exigiría el actual y gravísimo estancamiento económico”[114].
A su vez, las restricciones presupuestarias, introducidas por el Pacto Fiscal, que han impuesto, también, la constitucionalización de la cláusula de equilibrio presupuestario en los ordenamientos nacionales, y los procedimientos de coordinación y de vigilancia de las políticas económicas y de las políticas fiscales de los Estados miembros de la Unión, cimentando la difusión de la cultura de la estabilidad financiera mediante la homogeneización de los sistemas nacionales, mortifican, primero, el debate parlamentario de las asambleas respresentativas nacionales y, después, provocan la recesión continuada de las prestaciones relativas a los derechos civiles y sociales. Esto sucede especialmente en los Estados miembros más duramente golpeados por la coyuntura económica que, tras una ulterior pérdida de soberanía como consecuencia de los más rígidos límites al endeudamiento, no encuentran sólo la dificultad de perseguir sus propios fines y de llevar a cabo las prestaciones sociales para las clases más necesitadas[115], sino que tropiezan con el riesgo, mucho más grave, de la quiebra frente a la soberanía del mercado[116].
Resumen: En la crisis económico-financiera la gobernanza económica de la Unión ha demostrado las carencias de su estructura original y, en consecuencia, la incapacidad del Derecho de la Unión de controlar el poder económico, a pesar de que el proceso de integración se ha construido, sobre todo, sobre la base de una concepción puramente económica. En vez de reconducir la política monetaria y la política económica, que respectivamente operaban a nivel supranacional y a nivel nacional, según el tradicional planteamiento de los Tratados, a la creación de un nuevo gobierno de la economía a nivel supranacional que mitigue o, mejor, colme el déficit democrático de la Unión, la crisis económico financiera parece alimentar y alargar esa tensión entre gobernanza económica e integración política. Este trabajo se ocupa de analizar cómo se ha ido generando paulatinamente esta espiral.
Palabras clave: Gobernanza económica, Constitución, Derecho de la Unión, Crisis.
Abstract: In the economic and fiscal crisis, the economic governance of the Unión has pointed out the original lacks of the Unión and its incapacity to regulate the economic power, although the integration process was built, for all, on an economic conception. Not being able to redirect the situation to a new economic government of supranational dimension, mitigating the democratic deficit, the crisis feeds and extends the tension between economic governance and political integration.
Key words: Economic Governance, Constitution, European Union, Crisis.
Recibido: 21 de diciembre de 2016
Aceptado: 21 de enero de 2016
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[1] R. Bin , Che cos'è la Costituzione? , en Quad. cost. , n. 1, 2007, pp. 11 ss., sostiene que la Constitución disfruta de un cierto margen de elasticidad y, como tal, está abierta a diferentes desarrollos y realizaciones por vía de las decisiones asumidas en el ámbito del circuito representativo. En respuesta a Bin, G. Bognetti , Cos'è la Costituzione?A proposito di un saggio di Roberto Bin , n. 1, 2008, pp. 5 ss., considera que la Constitución ha incorporado la elección de una cierta dirección económica, esto es, un modelo social en una versión moderada. Sostienen la tesis de que la Constitución está dotada de una marcada flexibilidad en materia económica y que no ha cristalizado el conflicto político-social L. D'Andrea , I principi costituzionali in materia economica , en Consulta OnLine , 2014, pp. 15 ss., y P. Bilancia , Modello economico e quadro costituzionale , Giappichelli, Torino, 1996. Entre las posibles evoluciones C. Lavagna , Costituzione e socialismo , il Mulino, Bologna, 1977, afirmaba la compatibilidad de una eventual socialización del sistema económico con la Constitución.
[2] G.U. Rescigno , La distribuzione della ricchezza nazionale , en Costituzionalismo.it , n. 2, 2008, pp. 3 ss. Según C.P. Guarini , Note in tema di concorrenza e giustizia economica nel processo di integrazione europeo , en F. Gabriele, M.A. Cabiddu (a cura di), Governance dell'economia e integrazione europea , Giuffré, Milano, 2009, p. 93, la Constitución italiana estaría informada por el principio de justicia distributiva.
[3] G. Bucci , La sovranità popolare nella trappola delle reti multilevel , en Costituzionalismo.it , n. 1, 2008, pp. 8 ss.
[4] A. Morrone , Teologia economica vs. Teologia politica. Appunti su sovranità dello Stato e «diritto costituzionale globale» , en Quad. cost. , n. 4, 2012, p. 833. Véase también M.R. Ferrarese , Le istituzioni della globalizzazione , -Il Mulino, Bologna, 2000, pp. 73 ss., según el cual «la globalización, disolviendo el nexo entre mercados y Estados, convierte a los mercados en directores, aunque no de manera exclusiva, de sus propios estatutos jurídicos».
[5] La expresión es de L. Gallino , Finanzcapitalismo. La civiltà del denaro in crisi , Einaudi, Torino, 2011.
[6] L. Patruno , La “teologia economica” dell'Europa e il “banco da macellaio” (Schlachtbank) della Storia , en Costituzionalismo .it , p. 2.
[7] G. Di Plinio , Diritto pubblico dell'economia , Giappichelli, Torino, 1995, passim , espec. p. 29. El autor manifiesta que «cada forma de poder nace cuando la economía lo consiente y muere cuando la economía no la necesita más».
[8] G. Guarino , Cittadini europei e crisi dell'euro , ESI, Napoli, 2014, p. 9.
[9] G. Di Plinio , Nuove mappe del caos. Lo Stato e la Costituzione economica della crisi globale , en G. Cerrina Feroni, G.F. Ferrari (a cura di), Crisi economico-finanziaria e intervento dello Stato. Modelli comparati e prospettive , Giappichelli, Torino, 2012, p. 94.
[10] G. Di Plinio , Nuove mappe del caos , cit., p. 98. En sentido contrario se expresa N . Irti , L'ordine giuridico del mercato , Laterza, Roma-Bari, 1998, p. 58, que afirma que «la economía de mercado es resultado, ella misma, de decisiones políticas , de la victoria de algunos partidos e ideologias y del sucumbir de otros».
[11] Según la enseñanza de M.S. Giannini , Diritto amministrativo , Giuffrè, Milano, p. 41, «el derecho está en la historia» en cuanto que «no existe un derecho sin tiempo y sin espacio, válido en cualquier lugar y siempre, […] un derecho ahistórico, esto es, una criatura imposible».
[12] G. Di Plinio , I modelli di Maastricht e la Costituzione monetaria e finanziaria britannica , en A. T orre, L. V olpe (a cura di), La Costituzione britannica-The British Constitution. Atti del convegno dell'Associazione di diritto pubblico comparato ed europeo , Bari, 29-30 maggio 2003, Vol. II, Giappichelli, Torino, 2005, pp. 989 ss. En contra, A. Cantaro , Crisi costituzionale europea e diritto della crisi , en Diritti fondamentali , 29.05.2012, p. 2, sostiene, sin embargo, que « el déficit de soberanía política no es imputable al “destino cínico y tramposo” que ha querido que viviésemos en el tiempo de la globalización. Es un déficit constitucionalmente codificado en el orden de Maastricht . La crisis de la deuda soberana tan solo lo ha puesto de manera clamorosa al descubierto».
[13] Sobre los orígines de la «economía social de mercado» se remite a A. Somma , La Germania e l'economia sociale di mercato , en Quad. Bibl. Lib. , n. 1, 2014, pp. 7 ss.
[14] L. Ronchetti , Il nomos infranto: globalizzazione e Costituzioni. Del limite come principio essenziale degli ordinamenti giuridici, Jovene, Napoli, 2007, passim , demuestra que el ejercicio de las libertades en el espacio económico aterritorial no encuentra límites en la Constitución, la cual, en cambio, «limitando el poder aspira a su difusión entre todos de manera igual» (p. 159). Observa S. Gambino , Crisi economica e costituzionalismo contemporaneo. Quale futuro europeo per i diritti fondamentali e per lo Stato sociale? , en Astrid Rassegna , n. 5, 2015, p. 8, que el proceso de condicionamiento financiero de las políticas públicas, que ha provocado la crisis del Estado social, no representa sólo el fallo de un modelo político de la economía que ha consentido la composición del equilibrio social en régimen capitalista, sino que representa también «el empañamiento (si no casi su tendencial descomposición)» de los inderogables principios constitucionales.
[15] G. Guarino , Eurosistema , Giuffré, Milano, 2006, p. 99, percibe la transformación de la deuda pública con la apertura de los mercados internacionales. El autor considera que, hasta entonces, la deuda pública no había tenido sino una funcion favorable para el desarrollo tanto del Estado como de los ciudadanos.
[16] M. Luciani , Costituzione, bilancio, diritti e doveri dei cittadini , en Astrid Rassegna , n. 3, 2013, pp. 12-15. Cfr. también E. Reviglio , Il nuovo governo costituzionale dell'economia , en Astrid on line , n. 19, 2009, p. 3, el cual indica, más allá del sistema rígidamente cerrado a los confines nacionales, otros cuatro “pilares” que caracterizan la economía mixta del primer periodo constitucional: la empresa pública, el Estado social, el sistema político y la deuda pública.
[17] A. Somma , La dittatura dello spread , Derive Approdi, Roma, 2014, pp. 20-21, 37, 96 ma passim . Sobre la concepción neoliberal de la economía social de mercado y ssobre la adopción de tal orden económico primero en la Ley fundamental y después en el proceso de integración europea se renvía al mismo Autor (pp. 174 ss.). Han profundizado las tendencias liberales de la «Constitución económica» en el ordenamiento europeo R. Miccù , Economia e Costituzione: una lettura della giuspubblicistica tedesca , en Quad. plur. , n. 1, 1996, pp. 95 ss.; F. Cocozza , Diritto pubblico applicato all'economia , Giappichelli, Torino, 2007, pp. 171 ss.
[18] Reconstruye el estatus de ciudadano europeo en la dimensión de productor o de consumidor, P. Grossi , Ritorno al diritto , Laterza, Roma-Bari, 2015, p. 18.
[19] Sobre la tensión entre derecho y economía v. N. Irti, Norma e luoghi. Problemi di geo-diritto , Laterza, Roma-Bari, 2004, p. 9, que considera que «los cambios económicos, para un íntimo desarrollo y para la búsqueda inagotable de ganancias, no conocen los vínculos de la territorialidad. […] (La) economía palpita de impaciencia, mira más allá de las fronteras, abole la distinción entre ciudadanos y extranjeros. A la cerrada territorialidad de los Estados ella opone la abierta espacialidad; a las luchas de los partidos políticos, la neutralidad del dinero y del ahorro; a la exclusividad de los solos ordenamientos jurídicos, la inclusividad de cualquier regulación ventajosa». Cfr. también P. Grossi , Globalizzazione, diritto, scienza giuridica , en Foro it. , V, 2002, p. 156, el cual afirma que «(l)a praxis económica se hace productora del derecho: la nueva economía y las nuevas sorprendentes técnicas exigen herramientas jurídicas nuevas ilocalizables en el surco de la bimilenaria tradición romanística […]. Existen experiencias jurídicas nuevas y se “inventan” instrumentos jurídicos nuevos aptos para ordenar la nueva circulación global».
[20] Cfr. G. Ferrara , Forma di governo e forma di Stato nella crisi attuale della democrazia , en Studi in onore di Claudio Rossano , Vol. II, Jovene, Napoli, pp. 968 ss.
[21] W. Streeck , Il modello sociale europeo: dalla redistribuzione alla solidarietà competitiva , en Stato e mercato , n. 58, 2000, pp. 3 ss.
[22] Las observaciones de G. Ferrara , La crisi del neoliberismo e della governabilità coatta , en Costituzionalismo.it , n. 1, 2013, p. 1, son emblemáticas del fenómeno de deconstrucción del paradigma social de las Constituciones democrático-sociales, individualizada en la «contrarrevolución capitalista» culpable de «liquidar sus conquistas, revocar sus principios, disolver sus sujetos histórico-políticos que lo habían proyectado y que lo sostenían. Ha compactado su acción disolvente sustituyendo a las políticas keynesianas el neoliberismo, a la ética de la solidariedad y de la igualdad aquella del individualismo propietario, de la competencia destructiva y de la competición homicida, al pluralismo ideal y político el absolutismo del pensamiento único, a la representación política inclusiva aquella selectiva de las solas demandas compatibles con la economía del turbo-capitalismo, a la primacía de los Parlamentos la mística de la gobernabilidad» . Al respecto, cfr. M.A. Garcia Herrera, G. Maestro Buelga , Crisis sistémica e incongruencia de la constitución económica europea , en Costituzionalismo.it , n. 3, 2009, espec. pp. 6 ss.
[23] A. Cantaro , Il superamento della Multilevel Theory nei rapporti tra l'Europa, gli Stati membri e i livelli di governo sub-statale , Ponencia al congreso“Governance europea tra Lisbona e Fiscal Compact. Gli effetti dell'integrazione economica e politica europea sull'ordinamento nazionale”, CNR, Roma, 29-30 octubre 2014, p. 1.
[24] A. Cantaro , Il superamento della Multilevel Theory , cit., p. 1.
[25] M. Stolleis , Europa, comunità di diritto , en Materiali per una storia della cultura giuridica , n. 2, 2012, pp. 293 ss.
[26] G.F. Mancini , L'incidenza del diritto comunitario sul diritto del lavoro degli Stati membri , en Riv. dir. eur. , n. 1, 1989, p. 7, ha definido la estrucuta originaria del proceso de integración europea caracterizada por una cierta «frigidez social».
[27] Así se expresan C. Joerges, S. Giubboni , Diritto e politica nella crisi europea , en Riv. crit. dir. priv. , n. 3, 2013, pp. 345-348. Al respecto, cfr. R. Miccù , Economic Governance in a Constitution for Europe , en I. Pernice, M. Poiares Maduro (eds.), A Constitution for the European Union : First Comments on the 2003-Draft of The European Convention , Baden-Baden, Nomos, 2004, pp. 127 ss.; Id. , Proteggere la democrazia. Rinnovare il contratto sociale europeo , en Federalismi.it , n. 3, 2014, en part. p. 4.
[28] G. Guarino , Eurosistema , cit., p. 38.
[29] Op. cit.p. 59.
[30] Cursivas mías.
[31] Cursivas mías.
[32] Cfr. O. Roselli , Profili costituzionali dell'integrazione monetaria europea , en Id. (a cura di), Europa e Banche centrali , ESI, Napoli, 2004, pp. 11 ss., en part. pp. 37 ss.
[33] G. Maestro Buelga , La crisis monetaria y finanziera de la Unión europea , en S. Mangiameli (ed.), The european crisis , Giuffré, Milano, 2012, pp. 23 ss.
[34] Op. cit.p. 32.
[35] Op. cit.pp. 37 ss.
[36] Cfr. G. Rivosecchi , L'indirizzo finanziario tra Costituzione italiana e vincoli europei , Cedam, Padova, 2007, pp. 361-370.
[37] Sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento se renvía a G. Della Cananea , Il Patto di stabilità e le finanze pubbliche nazionali , en Riv. dir. fin sc. fin. , n. 4, 2001, pp. 559 ss. Cfr. G. Rivosecchi , L'indirizzo finanziario tra Costituzione italiana e vincoli europei , cit., pp. 370 ss.
[38] G. Rivosecchi , El gobierno económico en la Unión europea , en ReDCE , n. 8, 2007, p. 146.
[39] Se trata de la decisión del TJUE, Comisión c. Consejo , causa C-27/04, de 13 de julio de 2004. En esta circunstancia el TJUE se ha pronunciado sobre el recurso presentado por la Comisión para la anulación de las decisiones de 25 de noviembre de 2003 del Consejo de no adoptar para Francia y Alemania las medidas preventivas formales recomendadas por la Comisión conforme al art. 104 TCE parr. 8 y 9 (ahora art. 126 TFUE). Sobre esta decisión R. P érez , Corte di giustizia europea e regole fiscali dell'Unione , en Giorn. dir. amm. , n. 10, 2004, pp. 1073 ss.; L. C assetti , La Corte di giustizia invoca il rispetto delle regole procedurali sui disavanzi pubblici eccessivi , en Federalismi.it , n. 15, 2004.
[40] G. Guarino , Cittadini europei e crisi dell'euro , cit., p. 33.
[41] Op. cit.p. 51.
[42] TJUE, Peter Gauweiler y a./Deutscher Bundestag , C-62/14, 16 de junio de 2015, par. 100.
[43] TJUE, Pringle c. Government of Ireland , C-370/12, sentencia de 27 de noviembre de 2012, par. 135.
[44] TJUE, Peter Gauweiler y a./Deutscher Bundestag , cit., par. 105.
[45] Op. cit.par. 102.
[46] Op. cit.par. 111.
[47] TJUE, Pringle c. Government of Ireland , cit., par. 136.
[48] Op. cit.par. 137.
[49] Para P. Bilancia , La nuova governance dell'Eurozona i “riflessi” sugli ordinamenti nazionali , en Federalismi.it , n. 23, 2012, p. 1, la crisis es «motor de una fuerte integración».
[50] F. Gabriele , Europa: la Costituzione “abbandonata” , Cacucci, Bari, 2008.
[51] F. Balaguer Callejón , Il Trattato di Lisbona sul lettino dell'analista. Riflessioni su statualità e dimensione costituzionale dell'Unione europea , en A. Lucarelli, A. Patroni Griffi (a cura di), Dal Trattato costituzionale al Trattato di Lisbona , cit., pp. 13 ss., sostiene que la ocultación de la dimensión constitucional de la Unión Europea en el Tratado de Lisboa ha procedido paralelamente al rechazo de la estatalidad sobre la base de la errónea convicción de que el derecho constitucional tiene una capacidad performativa de la estatalidad. En realidad, según el Autor, la Unión presenta ya caracteres típicos de estatalidad que le vienen de la atribución, por parte de los Estados miembros, de funciones típicamente estatales. Cfr., también, P. Logroscino , L'integrazione europea tra gradualismo e dissimulazione costituzionale , en Studi in onore di V. Starace , Vol. III, Sezione IV Miscellanea, 2008, p. 1956, el cual observa que la eliminación del léxico y de los símbolos constitucionales no es suficiente para producir un cambio de la naturaleza del Tratado.
[52] M. Benvenuti , Le misure anticrisi adottate dall'Unione europea: uno sguardo d'insieme (tra continuità delle scelte istituzionali, integrazione negativa e decostituzionalizzazione del diritto sovranazionale , en F. Balaguer Callejón, M. Azpitarte Sánchez, E. Guillén López, J.F. Sánchez Barrilao ( eds. ), T he impact of the economic crisis on the EU institutions and Member States / El impacto de la crisis económica en las instituciones de la UE y los Estados Miembros , Thomson Reuter Aranzadi, Pamplona, 2015, p. 73.
[53] F. Balaguer Callejón , La dimensione costituzionale dello Stato sociale di Diritto , de próxima publicación en Scritti in onore del Prof. Francesco Gabriele .
[54] F. Balaguer Callejón, La dimensione costituzionale dello Stato sociale di Diritto , cit.
[55] Según F. B alaguer Callejón, La crisi costituzionale in Europa , en S. M angiameli (a cura di), The european crisis , cit., p. 9, son las dos condiciones necesarias para que pueda hablarse de derecho constitucional.
[56] Cfr. F. Gabriele , Processi di decisione multilivello e governo dell'economia: alla ricerca della sovranità economica , en F. Gabriele, M.A. Cabiddu (a cura di), Governance dell'economia e integrazione europea , cit., p. 14. En referencia a la crisis económico-financiera F. Balaguer Callejón , Il modello europeo di integrazione e la sua incidenza sulle Corti costituzionali e sui Parlamenti nazionali , ponencia al congreso “Parlamenti nazionali e Unione europea nella governance multilivello”, Roma, Camera dei deputati , 12-13 de octubre de 2015, en http://www.nomos-leattualitaneldiritto.it/, en part. p. 13, precisa que «el conflicto político nn se risuelve a través de instrumentos democráticos, como sucedía antes de la integración supranacional, pero se transforma en un conflicto entre interés nacional y Europa, permeando en el plano interno e con ello debilitando la democracia pluralista y la función del Parlamento como órgano de expresión y debate entre opciones políticas diversas y contrapuestas».
[57] P. De Ioanna , Categorie economiche e vincoli giuridici: un medium cognitivo di difficile composizione , en Dem. dir. , n. 1, 2015, p. 71.
[58] S. Staiano , Diritti e confine nell'Europa della crisi , en Federalismi.it , n. 22, 2015, pp. 2-3.
[59] Se trata de los economistas Kennet Arrow (premio Nobel 1972), Peter Diamond (premio Nobel 2010), William Sharpe (premio Nobel 1990), Eric Maskin (premio Nobel 2007), Robert Solow (premio Nobel 1987).
[60] Sobre la carta enviada por los economistas al Presidente de los Estados Unidos de América se remite a M. Luciani , Unità nazionale e struttura economica. La prospettiva della Costituzione repubblicana , en Dir. soc. , n. 4, 2011, pp. 69, 70.
[61] G. Zagrebelsky , Moscacieca , Laterza, Roma-Bari, 2015, p. 16.
[62] Op. cit.p. 17.
[63] G. Napolitano , Il nuovo Stato salvatore : strumenti di intervento e assetti istituzionali , en Giorn. dir. amm. , n. 11, 2008, pp. 1083 ss. En particular G. Napolitano , L'assistenza finanziaria europea e lo Stato “coassicuratore” , en Giorn. dir. amm. , n. 10, 2010, p. 1096, considera como una revancha el retorno del Estado en ámbito económico respecto de las tendencias de los últimos treinta años; sin embargo, especifica que se ha tratado de una « revancha de sabor amargo, porque será pagada por los contribuyentes presentes y futuros y destinada a traducirse en mayores cargas para la economía y para el crecimiento, como demuestra la explosión de la deuda pública y el riesgo de ‘‘default'' soberano. La crisis, por otra parte, ha evidenciado cómo las reacciones de los Estados no puede circunscribirse por más tiempo dentro de los confines nacionales».
[64] G. Napolitano , La crisi del debito sovrano e il rafforzamento della governance economica europea , en Id. (a cura di), Uscire dalla crisi. Politiche pubbliche e trasformazioni istituzionali , Il Mulino, Bologna, 2012, p. 385. Cfr. G. Pitruzzella , Chi governa la finanza pubblica in Europa? , en Quad. cost. , n. 1, 2012, pp. 9 ss.
[65] Così U. Villani , Considerazioni sulla democratizzazione dell'Unione europea , en St. int. eur. , n. 1, 2015, pp. 217 ss., en part. p. 219.
[66] G.M. Ruotolo , La costituzione economica dell'Unione europea al tempo della crisi globale , en St. int. eur. , n. 2-3, 2012, p. 445.
[67] Consejo europeo de Bruselas del 24 y 25 de marzo de 2011, Conclusiones de la Presidencia ( http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/it/ec/120304.pdf ), Anexo I (Pacto por el Euro Plus refuerzo de la coordinación de la política económica en favor de la competitividad y la convergencia).
[68] Sobre la no imposición por el Pacto por el Euro Plus de la consagración constitucional de las restricciones presupuestarias se detiene, en lo específico, M. Luciani , Costituzione, bilancio, diritti e doveri dei cittadini , cit., pp. 23-24. En el mismo sentido G.L. Tosato , La riforma costituzionale del 2012 alla luce della normativa dell'Unione: l'interazione fra i livelli europeo e interno , Ponencia en el Seminario de la Corte costituzionale sobre el tema “Il principio dell'equilibrio di bilancio secondo la riforma costituzionale del 2012”, Roma, Palazzo della Consulta , 22 de noviembre de 2013, en www.cortecostituzionale.it , p. 2.
[69] G. Rivosecchi , Il governo europeo dei conti pubblici tra crisi economico-finanziaria e riflessi sul sistema delle fonti , en Osservatoriosullefonti.it , n. 1, 2011, p. 3.
[70] Se ocupa de las reflexiones de la regulación del Semestre europeo G. Rizzoni , Il “Semestre europeo” fra sovranità di bilancio e autovincoli costituzionali: Germania, Italia e Francia a confronto , en Rivista AIC , n. 4, 2011.
[71] El contenido de esta carta se publicó el 29 de septiembre de 2011 en el Corriere della sera . Sobre la carta del BCE al Gobierno italiano se remite a E. Olivito , Crisi economico-finanziaria ed equilibri costituzionali. Qualche spunto a partire dalla lettera della BCE al Governo italiano , en Rivista AIC , n. 1, 2014.
[72] I. Ciolli , The constitutional consequences of financial crisis ant the use of emergency powers: flexibility and emergences sources , en Rivista AIC , n. 1, 2015, p. 13, refiriéndose a tales formas de correspondencia entre instituciones de la Unión e instituciones nacionales precisa que «son típicas reglas de soft law adoptadas durante la crisis. De hecho, no son jurídicamente vinculantes, no tienen la típica forma y procedimiento de los actos jurídicos, pero son percibidos como tales».
[73] Op. cit.p. 10.
[74] G. Grasso , Il costituzionalismo della crisi. Uno studio sui limiti del potere e sulla sua legittimazione al tempo della globalizzazione , ESI, Napoli, 2012, pp. 82 ss.
[75] E. Olivito , op. cit. , p. 13.
[76] Una distinción semejante es ofrecida por A. Canepa , Crisi dei debiti sovrani e regolazione europea: una prima rassegna e classificazione di meccanismi e strumenti adottati nella recente crisi economico-finanziaria , en Rivista AIC , n. 1, 2015, p. 3.
[77] Cursivas mías.
[78] E. Paparella , La “stretta condizionalità” dal Fondo Monetario internazionale all'Eurozona: ancora la sovranità in discussione , en Menabò di Etica ed Economia ( www.eticaeconomia.it ), 16.07.2014.
[79] A. Somma , La dittatura dello spread , cit., pp. 200 ss., 239 ss., 260 ss.
[80] Para una cronología de los sucesos que, tras las elecciones de octubre de 2009, llevaron primero al descubrimiento del déficit real griego hasta los paquetes de rescate véase L.F. Pace , La crisi del «sistema euro» (2009-2013): cause, fasi, players e soluzioni , en Scritti in onore di Giuseppe Tesauro , Vol. III, ESI, Napoli, 2014, pp. 2151 ss.
[81] E. Chiti , Le istituzioni europee, la crisi e la trasformazione costituzionale dell'Unione , en Giorn. dir. amm. , n. 7, 2012, pp. 784-785, subraya cómo las respuestas dadas por la Unión frente a la crisis (la decisión de acordar préstamos bilaterales a Grecia, la constitución del Fondo Europeo de Estabilidad financiera y del Mecanismo Europeo de estabilización financiera) se han elaborado todas al término de negociaciones que se han llevado a cabo en el Consejo europeo, en la formación Ecofin del Consejo y en las reuniones de los Jefes de Estado y de Gobierno de la Zona Euro. Del resto, el Autor remarca que estas reuniones de los Jefes de Estado y de Gobierno de la Zona Euro no están siquiera previstas en el Tratado de Lisboa y han tenido lugar durante las sesiones del Consejo europeo pero sin la participación de los Jefes de Estado o de Gonierno que no pertenecen a la Zona Euro.
[82] Así también, M. Benvenuti , Le misure anticrisi adottate dall'Unione europea , cit., p. 85.
[83] En particular sobre el Fondo Europeo de Estabilidad financiera se remite a F. Savastano , Il Fondo europeo di Stabilità: un elemento propulsivo della nuova Europa , en Federalismi.it , n. 3, 2012.
[84] G.M. Ruotolo , op. cit. , p. 450. Sobre las contradicciones de este mecanismo de intervención respecto de la disciplina de la Unión y, en particular, del art. 122 par. 2 TFUE se expresa M. Messina , La nuova governanc e economica e finanziaria dell'Unione: aspetti giuridici e possibili scenari per la sua integrazione nell'ordinamento giuridico UE , en Federalismi.it , n. 23, 2013, p. 6.
[85] A.J. Menéndez , De la crisis económica a la crisis constitucional de la Unión europea , EOLAS, 2012, p. 62. Consideran en cambio que el Fondo salva-Estados es conforme al art. 125 TFUE A. Viterbo, R. Cisotta , La crisi della Grecia, l'attacco speculativo all'Euro e le risposte dell'Unione europea , en Dir. Un. Eur. , n. 4, 2010, pp. 987-988, dado que ese mecanismo es continuador de una serie de instrumentos adoptados fuera del marco de los Tratados, aunque juzguen que la adopción del procedimiento de cooperación reforzada ex art. 136 TFUE habría sido preferible.
[86] Subdividen el rescate financiero en tres fases fundamentales (la primera, de los préstamos bilaterales a Grecia, la seconda, del Mecanismo Europeo de Estabilización financiera y la tercera, del Fondo Europeo de Estabilización financiera) G.L. Tosato , L'integrazione europea ai tempi della crisi dell'euro , en Dir. Un. Eur. , n. 4, 2011, p. 9; M. Messina , op. cit. , pp. 5 ss.
[87] Así, G. Napolitano , Il Meccanismo europeo di stabilità e la nuova frontiera costituzionale dell'Unione , en Giorn dir. amm. , n. 5, 2012, pp. 461 ss.
[88] G. Napolitano , La crisi del debito sovrano , cit., p. 419.
[89] La decisión de reforma del art. 136 TFUE, adoptada por el Consejo europeo de 25 de marzo de 2011 (2011/199/UE), está vigente desde el 1 de mayo de 2013, tras la recepción por parte del Secretario General del Consejo UE de la notificación de su ratificación por la República Checa. Por el contrario, el MEDE ha sido firmado por los 17 Estados miembros de la Zona Euro el 2 de febrero de 2012 y ha entrado en vigor el 27 de septiembre de 2012 después de que el Secretario Generale del Consejo hubiera recibido el depósito del instrumento de ratificación por parte de Alemania en cumplimiento de las condiciones indicadas en el art. 48 par. 1, del Tratado sobre el MEDE. Se pregunta, sin embargo, si la adopción del MEDE se habría podido acordar en el marco del derecho de la Unión, quizás acudiendo a la llamada cláusula de flexibilidad ex art. 352 TFUE o a una cooperación reforzada, si bien considera que ambos procedimientos no estás privados de dificultades en su aplicación ( Messina , op. cit. , pp. 11-15).
[90] Cursivas mías.
[91] G. Napolitano , La crisi del debito sovrano , cit., p. 423.
[92] P. Bilancia , La nuova governance dell'Eurozona: alla ricerca del demos, en F. A ngelini, M. B envenuti (a cura di), Il diritto costituzionale alla prova della crisi economica , Jovene, Napoli, 2012, p. 24, subraya la naturaleza intergubernativa del MEDE en el cual los «[p]rotagonistas son los Estados y, en particular, los gobiernos nacionales, a los cuales corresponde la obligación de asumir todas las decisiones, mientras que la presencia institucional «europea» dentro del órgano se limita a la participación, en calidad de observador, del Comisario europeo para Asuntos Económicos y del Presidente del BCE». Cfr., también, F. Donati, Crisi dell'Euro, governance economica e democrazia nell'Unione europea , en Rivista AIC , n. 2, 2014, pp. 4-5.
[93] E. Chiti , Le istituzioni europee, la crisi e la trasformazione costituzionale dell'Unione , cit., p. 88.
[94] E. Mostacci , La sindrome di Francoforte: crisi del debito, Costituzione finanziaria europea e torsioni del costituzionalismo democratico , en Pol. dir. , n. 4, 2013, p. 516.
[95] Así se expresa P. Bilancia , La nuova governance dell'Eurozona: alla ricerca del demos, cit., pp. 31-32, si bien refiriéndose sólo al Pacto Fiscal.
[96] Me permito remitirme a mi trabajo Corti costituzionali e governance economica: democrazia e diritti fondamentali nel turbine della crisi , en F. Balaguer Callejón, M. Azpitarte Sánchez, E. Guillén López, J.F. Sánchez Barrilao ( eds. ), T he impact of the economic crisis , cit., pp. 573 ss., y a las referencias que allí se contienen.
[97] Sobre este punto se remite a M. Benvenuti , Le misure anticrisi adottate dall'Unione europea , cit., pp. 93 ss.
[98] Cfr. R. Dickmann , Le regole della governance economica europea e il pareggio di bilancio in Costituzione , en Federalismi.it , n. 4, 2012, pp. 24-25; M. Messina , op. cit. , pp. 17-18.
[99] Al respecto, cfr. G.L. Tosato , L'integrazione europea ai tempi della crisi dell'euro , cit., p. 13.
[100] F. Nugnes , Il Fiscal Compact. Prime riflessioni su un accordo ricognitivo , en Forum di Quaderni costituzionali , 06.03.2012.
[101] Como señala M. Messina , op. cit. , pp. 20-21, ya el R. UE n. 473/2013, contenía, en su propuesta inicial, la regla del equilibrio o superávit presupuestario, eliminada del texto final porque se consideró oportuno proceder a la introducción de semejante regla mediante una revisión de los Tratados, después bloqueada por la necesidad de alcanzar la unanimidad conforme al procedimiento simplificado del art. 48 par. 6 TUE.
[102] F. Bilancia , Note critiche sul c.d. “pareggio di bilancio” , en Rivista AIC , n. 2, 2012, pp. 4-5.
[103] Es la opinión de Federico Caffè. En este sentido véanse las notas que resumen la doctrina de Caffè en D. Piccione , Revisione e legislazione costituzionale ai tempi della crisi (Riserve sul procedimento di codificazione costituzionale del principio del pareggio di bilancio. In ricordo di Federico Caffè, a venticinque anni dalla scomparsa) , en Giur. Cost. , n. 5, 2012, pp. 3859 ss., especialmente pp. 3873 ss.
[104] Alemania se anticipó a la consagración constitucional del equilibrio presupuestario y ha coordinado la política presupuestaria del Parlamento alemán con las orientaciones de la UE, introduciendo una normativa que se ha convertido en una referencia de las «soluciones después adoptadas o impuestas por la Unión, ha condicionado las posteriores de la UE y de los Estados miembros». Así se expresa R. Bifulco , Il pareggio di bilancio in Germania: una riforma costituzionale postnazionale? , en Rivista AIC , n. 3, 2011, pp. 4-6. Cfr., también, L. Besselink-J.H. Reestman , The Fiscal Compact and the European Constitutions: ‘Europe speaking German' , en Eur. Const. Law Rev. , n. 8, 2012, pp. 1 ss.
[105] G.L. Tosato , La riforma costituzionale del 2012 alla luce della normativa dell'Unione: l'interazione fra i livelli europeo e interno , cit., p. 2; M. Luciani , Costituzione, bilancio, diritti e doveri dei cittadini , cit., pp. 24 ss. Cfr., también, V. Faggiani , La constitucionalización del equilibrio presupuestario: entre spending review y garantía del nivel mínimo de las prestaciones sociales , en KorEuropa , n. 4, 2014, pp. 9-10.
[106] Cfr. G. Rivosecchi , Il governo della politica economico-monetaria tra Bruxelles, Lussemburgo e Karlsruhe (a proposito di mutamenti delle norme dei Trattati sul governo dell'economia , en Rassegna di diritto pubblico europeo , n. 1, 2014, pp. 84-90.
[107] F. F abbrini , The fiscal compact, the “Golden Rule”, and the paradox of European Federalism , en Boston Coll. Int. Comp. Law Rev. , n. 1, 2013, pp. 1 ss.
[108] O. P orchia , La Corte di giustizia dell'Unione europea e la governance economica europea , en Dir. Un. Eur. , n. 3, 2013, pp. 607-608.
[109] Se trata de un riesgo advertido por el Conseil constitutionnel (Décision n° 2012-653 DC del 9 de agosto de 2012, par. 30) que surge del intento de salvaguardar la autonomía interna (y no sólo la constitucional), instrumentalizando las obligaciones que se derivan de las disposiciones internacionales por medio de una descomposición del significado del art. 3 par. 2 del Pacto Fiscal. Según el Conseil constitutionnel la disposición coloca a los Estados frente a la alternativa de adoptar disposiciones vinculantes y permanentes, preferiblemente constitucionales, o de acudir a disposiciones «cuyo respeto fiel está de otro modo rigurosamente garantizado a lo largo de todo el procedimiento nacional del presupuesto». La segunda opción reconoce a los Estados la obligación de respetar la regla del art. 3 par. 1 del Pacto Fiscal mediante disposiciones de derecho interno pero, al mismo tiempo, excluye que su observancia se deba asegurar en el derecho interno mediante «una norma de una autoridad superior a la de las leyes». Sobre la decisión del Conseil constitutionnel , R. Casella , Il Consiglio Costituzionale francese e il Trattato sul Fiscal compact , en Forum di Quaderni costituzionali , 26.10.2012 .
[110] G. Ferrara , Regressione costituzionale , en Il Manifesto , 18.04.2012.
[111] D. M organte , Note in tema di “Fiscal Compact” , en Federalismi.it , n. 7, 2012, p. 18.
[112] G. Maestro Buelga , La crisis monetaria y finanziera de la Unión europea , cit., pp. 54-55.
[113] F. B alaguer callejón, La crisi costituzionale in Europa , cit., p. 20.
[114] A. Morrone , Una Costituzione per l'Europa? Per uno Stato costituzionale europeo , en Federalismi.it , n. 23, 2014, p. 5.
[115] J. O'Connor , La crisi fiscale dello Stato , Einaudi, Torino, 1973.
[116] G. Zagrebelsky , op. cit. , pp. 33 ss.
