"ReDCE núm. 25. Enero-Junio de 2016"
Catedrático de Derecho Financiero. Universidad de Granada
"ReDCE núm. 25. Enero-Junio de 2016"
|
|
Me corresponde el inmenso honor de dirigirme a todos ustedes, desde esta histórica cátedra, para dictar la magistral en el acto central con el que conmemoramos al ilustre doctor en derecho civil y canónico, autor de las «Decretales», que, por su pericia, humildad, rectitud y sabiduría, reconocemos como patrón de los estudiosos en leyes.
Honor, puesto que en este acto distinguimos a la faceta más noble de la institución universitaria que parte del estudio y de la investigación para proyectarse sobre la trasmisión y generación de los conocimientos, la tan denostada docencia, nuestra razón de ser, nuestro oficio y nuestra vocación.
Es cierto que quien pronuncia estas palabras no aporta más mérito que la resistencia, la biológica y la vocacional, pues solo el dudoso criterio de la antigüedad me ha convocado esta mañana ante ustedes, pero también es cierto que en los tiempos que corren, con el desprestigio exógeno y endógeno de nuestro oficio, la resistencia no es solo un valor, sino toda una declaración de principios.
Hace tres décadas, más el azar que una prematura vocación, me condujo a atravesar las columnas abalaustradas de la puerta principal de este edifico San Pablo para iniciar mis estudios de Derecho. Poco queda de aquel mozalbete de pelo negro y de ingenuas aspiraciones en el doctor que tienen ustedes a la vista. La mochila repleta de años y rebosante de gratitud. Son interminables los acreedores que he recopilado a lo largo de mi camino: compañeros, maestros, discípulos, amigos, no tan amigos, a todos les debo lo que soy, y hoy, un sincero reconocimiento.
No sería posible y en absoluto aconsejable -yo presumo de ser simple y breve, y ustedes están esperanzados en que lo demuestre- que ni tan siquiera cite a las personas que han marcado mi vida, que es la universitaria, en esta Facultad y en esta Universidad de Granada. A muchas de ellas les debo gratitud, y a bastantes les debo disculpas. A las primeras, gracias por hacerme mejor persona, a las segundas, gracias por hacerme ver que aún no lo he conseguido.
No obstante, no quiero ni debo dejar de nombrar a dos de ellas que son las culpables de que me encuentre hoy entre todos ustedes, como universitario y como persona. Al doctor Eseverri, que encarna al maestro en el sentido más noble del término, y a la doctora González, que es la acreedora de mis pocas virtudes y la sufridora de mis innumerables defectos.
Soy consciente del auditorio, he pertenecido a él, como alumno, como profesor y como gestor y, en consecuencia, no he sucumbido a la tentación de torturarles con algún tema pretendidamente científico de mi presunta especialidad, o quizás sí, puesto que si el Derecho es la forma más noble de solucionar las controversias humanas, el Derecho Financiero y Tributario es el más ajustado instrumento para conseguir los objetivos que nos hemos trazado como grupo social organizado. Y desde su estudio se pueden avanzar algunas claves que nos ofrezcan luz sobre este pretendido túnel de la financiación del llamado Estado del bienestar.
Les hablaré de “tangos”, también de algunas “milongas” …
Puedo cometer la osadía de parafrasear a Gardel “Por una cabeza de un noble potrillo/ Que justo en la raya afloja al llegar/ Y que al regresar parece decir:/ No olvides, hermano vos sabés, no hay que jugar…”, pero no me apuntaré a la milonga post electoral de decirle al público lo que el público quiere oír. Por generación, aunque soy merengue de corazón, de oído prefiero a Serrat -me perdone mi paisano Sabina- y permítame el foro que desde el fuero que me otorga esta cátedra comience la magistral significándoles, con el barcelonés-culé, que “nunca es triste la verdad, lo que no tiene es remedio”.
Quizás convenga comenzar por el final estableciendo algunas premisas que nos sirvan de punto de partida:
En primer lugar, es conveniente recordar –recordarnos- (aunque sorprenda a los más jóvenes -el denominado progreso tecnológico ha enterrado mucha de nuestra historia-) que el llamado Estado del bienestar no es un elemento intrínseco del iusnaturalismo, es una conquista ambiciosa de nuestra sociedad que hemos decidido alcanzar a costa de renuncias, de intervención pública –en forma coactiva- en los patrimonios individuales. El Estado del bienestar -que forma parte del Estado Social de Derecho que acoge el artículo primero de nuestra Constitución[1] - precisa de un sistema tributario, mejor, de un sistema fiscal potente. Solo así podemos consolidar políticas sociales, pero hemos de entender que para desarrollarlas e implementarlas con calidad hemos de precisar su coste y las posibilidades que tenemos, como grupo social, para financiarlo.
Para avanzar en la consolidación de nuestro Estado de bienestar, los objetivos trazados han de ser ambiciosos, han de competir con la lógica del mercado[2], pero han de ser también alcanzables. En este sentido, también hemos de comenzar señalando que si algo hemos de demandar de un sistema tributario -como instrumento- ha de ser que este sea suficiente y a la vez que sea justo. Y para que el sistema tributario sea suficiente y aspire a la justicia, el listado de objetivos que con él pretendemos sufragar ha de ser sostenible con independencia de los diferentes ciclos económicos por los que se atraviese. Y para consensuar objetivos financiables, el sistema tributario, además de suficiente y justo, ha de ser un buen instrumento de política económica que colabore al crecimiento que nos permita avanzar en la consolidación de nuestras conquistas. En consecuencia, nuestro sistema tributario ha de ser suficiente, justo y motor de crecimiento económico; nada más, nada menos[3].
Por suficiencia hemos de entender sostenibilidad, y para ser sostenible hemos de presupuestar los objetivos en tiempos de bonanza, pero también –prioritariamente- en tiempos de crisis. La suficiencia no ha de ser anual, sino a medio y a largo plazo. El sistema ha de generar los recursos suficientes para hacer frente al gasto público en momentos de crisis, en los que será creciente al necesitar más gasto social, mientras los ingresos muy posiblemente disminuyan porque la riqueza que los genera es menor. En estos momentos de crisis, si no hemos conseguido ahorrar (¡sí, ahorrar!) en tiempos de superávit[4], posiblemente se pueda y se deba acudir a la deuda pública, es decir, al crédito para financiar nuestras mayores necesidades, pero el recurso a los tan denostados mercados -que no son otra cosa que nuestros financiadores-, debería ser coyuntural, no estructural[5]. ¡Qué tiempos en los que se enseñaba -así los aprendí- que los empréstitos públicos eran recursos financieros extraordinarios!
En segundo término, para conseguir la justicia en el sistema tributario, que ha de ser algo más que un conjunto yuxtapuesto de tributos, hemos de intentar que en su establecimiento, en su aplicación y en su eficiencia[6] se proyecten los principios constitucionales de justicia tributaria[7]. La Constitución y los principios que en ella se contemplan tampoco forman parte de un iusnaturalismo innato que tenemos como especie, son fruto del consenso que hemos logrado, como grupo social organizado, para conseguir los objetivos que también hemos consensuado[8].
En otras palabras, que el sistema sea justo, según hemos decidido, supone que los sujetos con mayor capacidad económica soporten mayor carga tributaria, es decir, que el reparto del sacrificio, para conseguir la verdadera igualdad, sea desigual, lo que significa que sea redistributivo. Para ello, el sistema tributario -es decir, el conjunto de los tributos que lo componen- ha de alcanzar dichos principios, aunque no se logren en todos y cada uno de los tributos. En consecuencia, un sistema impositivo óptimo[9] sería aquel que proyectado para unos objetivos recaudatorios y redistributivos prefijados obtuviese el logro de los restantes objetivos marcados, teniendo en cuenta las restricciones que imponen el contexto económico y político y la disponibilidad de la información[10].
En tercer lugar, conviene que no solo pretendamos ser justos, sino que en la medida de nuestras posibilidades seamos también, como grupo, inteligentes. Y para ello, no deberíamos obviar que la distribución de la renta no solo es positiva desde el punto de vista de justicia social, sino también desde el punto de vista económico: la equitativa distribución de la renta, además de paz social, genera mercado, mercado estable, uniforme, mercado capaz de generar nueva riqueza sobre la que profundizar en los ingresos necesarios para hacer sostenibles nuestros objetivos y avanzar en su desarrollo. Copiar no siempre es malo. Quizás debamos hacerlo de las sociedades más avanzadas -no solo en renta per cápita- que son aquellas con mayor distribución de renta[11].
En cuarto lugar, conviene no olvidar –y lo hacemos con enojosa frecuencia- que la intervención del ente público en la redistribución de la renta también se realiza, simultáneamente, en el diseño de las políticas de gasto, subvencionando con más o menos intensidad a las necesidades colectivas, ofreciendo más o menos servicios públicos, de forma gratuita o a coste inferior al mercado en función de los diferentes niveles de renta.
En consecuencia, cuando hablamos de sistema fiscal justo, hemos de hablar de la justicia en el ingreso y de la justicia en el gasto, para que la aplicación de los instrumentos ideados para la consecución de las necesidades públicas sea lo más eficiente posible[12]. Eficiente, en consecuencia, desde el punto de vista de lograr un Estado del bienestar sostenible y coincidente con los objetivos marcados por el grupo social organizado.
Llegados a este extremo, seamos sinceros, no nos hagamos trampas al solitario. Hace ya bastante tiempo traspasamos el umbral de la inteligencia como grupo social con gobiernos de ambos colores políticos: (a mí, que la edad me ha ocasionado presbicia, me siguen pareciendo dos) por no diseñar los objetivos, por no valuar su coste, por no hacerlo sostenible, por penetrar –política y sociológicamente- en el todo gratis… El sistema tributario -mejor, el sistema fiscal- dejó de ser suficiente, dejó de ser justo y dejó también de colaborar para conseguir un mejor modelo económico productivo. Ello no quiere decir que el sistema se haya tornado en insostenible -quienes me conocen saben que soy un optimista patológico-, pero sí quiere decir, y quiero hacerlo con toda claridad, que o actuamos con decisión, urgencia e inteligencia, o puede llegar a serlo.
Y para ello, nada mejor que desmontar.
Aquellos que por impericia o por convicción ideológica –a los primeros, habría que expulsarlos de sus tribunas por incompetentes, a los segundos, cuanto menos, aplicarles la famosa defensa jurídica de Demi Moore en “Algunos hombres buenos”[13] de «¡mentira, mentira cochina!»- han utilizado la excusa de la crisis para desmantelar los pilares del Estado del bienestar, bajo la coartada de que es insostenible, y que para “salvarnos / salvarse” no tenemos más remedio que adelgazar el Estado; estos han utilizado, de forma recurrente, los siguientes argumentos que desde el punto de vista científico –para asegurarlo no necesito probetas, los juristas tenemos también nuestros métodos y nuestras técnicas[14] - se pueden reputar como falsos, o al menos, no estrictamente ciertos.
1.1. El Estado de bienestar es caro e insostenible.
Quienes así argumentan indican que el impacto de las crisis económicas en las arcas públicas es una consecuencia sistémica del Estado del bienestar. No obstante, ignoran u omiten que en aquellos países con mayor grado de bienestar -en general (y para visualizarlos a efectos de datos, en nuestro contexto macroeconómico), los países nórdicos- no solo son los que menos han sentido las crisis económicas, sino los que presentan unos niveles de deuda y de déficit (parámetros que se confunden también con frecuencia) muy por debajo del resto de los países de la Unión Europea -y no solo los del arco mediterráneo-. Conviene, en consecuencia, comenzar no uniendo miméticamente Estado de bienestar y déficit de las cuentas públicas.
Ítem más, frente a lo que usualmente se sostiene desde los sectores indicados, debemos afirmar, con datos, que los servicios esenciales que incorporamos como ejes del Estado del bienestar -educación, sanidad y servicios sociales- en la realidad española no representan unos costes especialmente altos. En 2008, año de inicio de la última crisis, el gasto de protección social por habitante y año se situaba en nuestro país 2000€ por debajo de la media de la Unión Europea y 1000€ por debajo de la Eurozona[15].
1.2. El tamaño del sector público es el responsable de los desajustes fiscales.
Nos encontramos ante otro de los recurrentes tópicos en virtud de los cuales el gran tamaño que ha alcanzado el sector público hace insostenible las cuentas públicas, de forma que solo nos salva adelgazarlo –“quitarle grasa”- para poder apuntalar la sostenibilidad del Estado del bienestar. Esta afirmación, además de errónea, es claramente tramposa. Utiliza la figura lingüística de la metonimia para visualizar su falta de argumentos.
Nuestro sector público puede ser ineficaz e ineficiente, puede abarcar objetivos no consensuados, en ocasiones claramente superfluos, puede haber sido utilizado como refugio o como trampolín de la corrupción personal o económica, esta es la parte, pero no podemos, ni debemos, confundirla con el todo. Ni todo el sector público es ineficaz e ineficiente ni sobra sector público, sobran aquellos que lo utilizan como coartada, desde dentro y desde fuera, para confundir los intereses colectivos con los de su propio patrimonio.
De nuevo conviene acudir a los recurrentes datos, y algunos son irrefutables: si medimos el tamaño del sector público utilizando los parámetros del planteamiento que pretendemos desmontar, en consecuencia, en función del peso del gasto público sobre el total del PIB, el gasto consolidado de todas las Administraciones al inicio de la última crisis, en España se encontraba cinco puntos por debajo del promedio de la eurozona y ha acabado 7 puntos por debajo de dicho promedio en el primer año de la pretendida salida de la crisis, denominada, del 2008[16].
1.3. El Estado de las Autonomías es insostenible.
Estamos ante otro de los argumentos recurrentes: se afirma que gran parte de los desequilibrios en nuestras cuentas públicas trae causa del sistema de organización territorial que nos hemos dado constitucionalmente y de su implementación, muy por encima de las propias previsiones constitucionales.
Comencemos por reconocer que la evolución de nuestro sistema de reparto de poder territorial desde la promulgación de nuestra actual Constitución ha alcanzado un altísimo nivel de descentralización. El profesor Ferreiro Lapatza, al poco tiempo de ser promulgada, ya nos advertía que “la Constitución Española establece un Estado cuya ordenación jurídica responde, sin duda, al principio federal del fraccionamiento vertical del poder”[17], y ello era compatible con la ausencia de un verdadero modelo territorial en la Constitución[18]. Quizás convenga, a estos efectos, recordar con el profesor Ramallo que la principal causa de que la financiación autonómica siga planteando las sempiternas incógnitas procede del carácter abierto del proceso de construcción autonómica desde el punto de vista competencial[19], de forma que solo tras completar el mapa de trasferencias se podría cerrar el de su financiación. Pero una cosa son los problemas de la financiación territorial de los entes públicos[20] y otra muy distinta que su financiación lastre el desajuste presupuestario y nos conduzca a un abultado endeudamiento que haga peligrar la sostenibilidad del propio Estado del bienestar.
Volvamos a los ilustrativos datos para desmontar, o al menos relativizar, la indicada afirmación: el nivel de gasto centralizado –si sumamos la Administración General del Estado y la Seguridad Social- puede situarse en torno a un 54%, mientras que el denominado gasto descentralizado corresponde en un 35 % al conjunto de la CCAA y un 11% a la Corporaciones Locales[21]. Teniendo en cuenta lo anterior, y añadiendo que en la participación en las cifras de déficit o deuda -si descontamos el porcentaje imputable a las medidas «one-off» del rescate bancario- en torno al 60 % corresponde al Estado (sin computar la Seguridad Social), un 30% se derivaría del déficit de las CCAA y un 0% -sic- a las CCLL, no se puede, ni se debe culpar, sin más, a la descentralización del Reino de España de las cifras de déficit o deuda[22].
A mayor abundamiento conviene desmitificar la pretendida relación directa entre la descentralización de gasto y la estabilidad presupuestaria, ya que como nos pone de manifiesto el profesor López Díaz, los países que han sido intervenidos por la especial gravedad del desajuste de sus cuentas son los más centralizados de Europa, mientras que -con la excepción de España- lo más descentralizados, singularmente los nórdicos, no han tenido problemas graves en sus cuentas públicas, al menos desde el punto de vista de la estabilidad presupuestaria.
Cuanto aquí sostenemos no quiere decir que las especiales características del proceso de la descentralización territorial en España no genere inquietudes en la asignación del gasto e ineficiencias en su ejecución, pero sí quiere decir que la necesidad de abordar seriamente -una vez concluido el traspaso de competencias- un nuevo sistema de financiación territorial no avala, desde el punto de vista técnico, para sostener que la relación descentralización <<versus>> mayor déficit y deuda sea correcta, “más bien, la relación sería la inversa”[23].
1.4. El enorme volumen de Empleo Público lastra la sostenibilidad del sistema.
Una vez más nos encontramos con una afirmación que a fuerza de ser reiterada forma parte del ideario de quienes, con la excusa de la crisis, pretenden socavar los pilares de lo público, eso sí, bajo la coartada de la defensa del Estado del bienestar.
De nuevo, algunos datos pueden situarnos en su dimensión real: el primer indicador que presentamos es aquel que pondera la relación del empleo público con el empleo total, indicador que sitúa los datos en España dos puntos por debajo del promedio de la OCDE, mientras que el porcentaje de representatividad del empleo público sobre el total de la población empleada en países como Dinamarca, Suecia o Finlandia es 15 puntos superior al español[24]; el segundo indicador puede resultar aún más llamativo: si presentamos la «ratio» de habitantes por empleado público, en España existe un puesto de funcionario por cada 15 habitantes[25], mientras que en Dinamarca es de 1 por cada 6.
Teniendo en cuenta los anteriores datos, una vez más hemos de negar que esta afirmación se compadezca con la realidad, en consecuencia, ni existe en nuestro país un volumen excesivo de empleo público, ni la ratio en la que nos movemos resulta desproporcionada, ni mucho menos lastra la sostenibilidad del Estado del Bienestar. Insistimos, otra cosa será el análisis que debemos hacer, también con urgencia y también desde lo público, de nuestro propio nivel de eficiencia y eficacia, y de la asignación de recursos materiales y personales a los diferentes entes territoriales, funcionales e institucionales.
Si los grandes mantras a los que se achacan de manera estructural nuestros desajustes presupuestarios no resultan del todo ciertos, o al menos, según hemos apuntado, no guardan una relación causa-efecto directa con ellos, ¿cuál es el verdadero motivo de estos desajustes? Les anticipo mi opinión: la razón podríamos encontrarla en el ámbito de los ingresos.
Volvamos a ilustrarnos con algunos datos: es evidente que en nuestros país, como hemos indicado, el conjunto de recursos financieros con los que cuentan los entes públicos -singularmente el sistema tributario- no cumple con el criterio de la suficiencia, lo que se pone de manifiesto en el abultado déficit público existente, que para el año 2015 se preveía en torno al 4,5% del PIB -47.000 millones de €-. De cumplirse esta previsión, una vez más estaríamos incumpliendo las exigencias comunitarias por el anunciado desfase presupuestario. Resulta igualmente irrefutable que al margen de las demagogias y el resto del canto de sirenas, que “haberlas, haylas … como las meigas”, la contención del significado desequilibrio solo puede realizarse siguiendo la vía de la reducción del gasto –las llamadas reformas para unos, los llamados recortes, para otros- o penetrando por la senda del aumento de los ingresos (o ambas cosas a la vez).
Para poder documentarnos a efectos de apostar por una de las vías indicadas, hemos de añadir que el gasto público en España, en términos relativos, es inferior en 4 puntos a la media de la zona Euro, mientras que el ingreso se sitúa por debajo de 7 puntos -38,6% frente al 45,2%- y ello, a pesar de la importantísima subida de impuestos experimentada en tiempos de crisis -singularmente en esta última- y sin descontar las teóricas bajadas impositivas que se nos han anunciado para este ejercicio.
A la vista de estos datos, es posible que se pueda sostener, también desde el punto de vista técnico, que el problema del desequilibrio financiero español no sea tanto de gasto público excesivo -otra cosa será (no debemos cansarnos de recordarlo) su eficiencia y su eficacia- como de la insuficiencia de los recursos financieros –singularmente los tributarios- para atender a las necesidades públicas que, como grupo social organizado, hemos consensuado alcanzar.
Y si ello es así:
2.1. ¿Es posible alterar el rumbo y actuar sobre el ingreso y no solo sobre el gasto?
Desde el punto de vista de quien les habla, no solo es posible, es inteligente y resulta deseable:
Es posible, porque la llamada subida o bajada de impuestos, que no es sino una forma de simplificar -a veces de manera no neutral- para referirse a la subida o la bajada de la recaudación a través del recursos tributarios, como veremos, no solo puede materializarse actuando en los tipos aplicables en las tarifas de los impuestos personales que gravan la obtención de renta.
Es inteligente, porque profundizar en la senda de la reducción del gasto público –al margen de las consideraciones ideológicas, de justicia redistributiva y de moral pública[26]- no solo presenta una clara incidencia negativa sobre el crecimiento económico, sino que, porque no podemos desconocer que el efecto multiplicador de la reducción del gasto público proyecta graves desequilibrios macroeconómicos que influyen en la tasa de desempleo.
Es también deseable, porque conviene hacer énfasis en que -como apuntábamos al inicio de nuestra intervención- la actuación de los entes públicos en la redistribución de la renta se realiza no solo vía impositiva sino a través de las políticas de gasto[27].
2.2. ¿Es posible cambiar de metodología para lograr una financiación del Estado de bienestar?
Según pensamos, no solo es posible sino que es la única alternativa deseable para alterar el bucle en el que nos encontramos. La metodología presupuestaria actual para la estructura de las cuentas públicas[28] parte de la fijación de un techo máximo de gasto que habrá de atenderse a partir de una mera previsión de ingresos -singularmente tributarios- y la diferencia se obtiene a través del recurso al endeudamiento.
Esta metodología, al aplicarse de forma estructural, se compadece poco con los propios dictados de nuestra Constitución -de estos barros podemos recoger algunos lodos- puesto que hemos de tener presente que la misma Carta Magna que consagra la estabilidad presupuestaria también recoge un programa de principios rectores de política social y económica sobre los que se cimenta el Estado del bienestar.
En este orden de consideraciones, debemos afirmar, con convicción, que la garantía de la prestación de los servicios que se consideran esenciales requiere de un volumen de gasto público que resulte financiable en cualquiera de las fases del ciclo económico en el que nos encontremos, y, para que ello pueda ser así, habría que alterar la metodología hasta ahora existente, repartiendo la presión entre el gasto y los ingresos. En este sentido y desde nuestro punto de vista, la reducción del déficit estructural puede lograrse con mejores resultados a través de una combinación adecuada de contención del gasto e incremento de los ingresos[29].
En efecto, es necesario abandonar planteamientos demagógicos que impiden la obtención efectiva de los recursos necesarios para financiar el Estado del bienestar[30], y en el contexto económico y jurídico en el que nos encontramos[31], con las limitaciones comunitarias –que son nacionales- al recurso del endeudamiento, teniendo en cuenta la poca elasticidad recaudatoria del resto de los recursos financieros no tributarios, la actuación tendente a la generación de más ingresos solo es posible desde el establecimiento de un mayor esfuerzo tributario, -que es muy diferente, o puede llegar a serlo, que la subida de los mismos impuestos para unos únicos destinatarios-. No obstante, aclarado lo anterior, también conviene recordar que “la verdad, que no tiene remedio” es así de simple, si algo queremos, lo tenemos que pagar[32].
2.3. ¿Qué características ha de tener nuestro sistema tributario para que sea suficiente?
Como hemos señalado con anterioridad, quienes se oponen a esta suerte de planteamientos, apostando exclusivamente para conseguir el equilibrio presupuestario por las políticas de contención del gasto, utilizan sistemáticamente la equiparación del mayor sacrificio impositivo necesario con la subida de tipos en los tributos con mayor elasticidad recaudatoria -IRPF e IVA-; de esta forma, nos quieren trasmitir que la subida de tipos es la única forma de aumentar la recaudación tributaria[33], y como en ambos tributos sus marginales se acercan a los niveles más altos de la Eurozona, concluyen que es imposible actuar sobre el sistema tributario para aumentar la recaudación[34].
No obstante, frente a esta suerte de planteamientos pensamos que para ensanchar nuestro espacio fiscal a través del sistema tributario, debemos abandonar la simplicidad, el populismo, la demagogia y la actuación pro-cíclica[35], que han tenido los dos últimos ejecutivos, y actuar, con estabilidad y visión de futuro, para diseñar un sistema tributario que aporte los recursos suficientes para la financiación de los objetivos que como grupo social organizado hemos decidido conseguir.
Para ello, podemos partir con J. Mirrlees[36] a la hora de acotar los tres pilares básicos sobre los que ha de asentarse el sistema tributario óptimo: en primer lugar, las actuaciones se han de realizar sobre el sistema tributario en su conjunto; en segundo término, el sistema ha de buscar la neutralidad sin que ello signifique minimizar y dejar de actuar sobre las distorsiones económicas y, por último, el sistema ha de ser progresivo.
En efecto, un buen sistema impositivo ha de ser, en primer lugar, un sistema de tributos integrados y coordinados, no una yuxtaposición de figuras impositivas o de diversas técnicas tributarias incorporadas en el seno de los grandes tributos, que responda a una multiplicidad de funciones, en ocasiones difícilmente conciliables cuando no claramente contradictorias. Sin olvidar las funciones extrafiscales, la primera característica del sistema es que ha de responder a una finalidad fiscal, recaudatoria. Y ha de hacerlo en su conjunto[37].
El sistema tributario ha de construirse, igualmente teniendo en cuenta las capacidades económicas que se pretenden someter a tributación, seleccionando las figuras tributarias más adecuadas técnicamente para la búsqueda de la riqueza, allí donde se encuentre, de forma que cada tributo cumpla el objetivo en el engranaje del sistema, para que el sistema cumpla con los objetivos y con los principios que le demandamos.
En segundo lugar, la neutralidad del sistema ha de ser otro de los pilares que nos ayuden, no solo a hacerlo más suficiente, sino también a hacerlo más justo. La neutralidad fiscal puede ser entendida como “la condición existente en un mercado en el que las decisiones de los agentes económicos no se están determinadamente influidas por factores impositivos… lo que viene a determinar que el impuesto no debe provocar distorsiones en la competencia considerando a la misma como una institución esencialmente trascendente para el orden económico”[38].
No obstante, como anticipábamos, la neutralidad no ha de ser interpretada como el bálsamo de Fierabrás, que haga que sean legítimas las distorsiones económicas que producen las propias reglas del mercado, antes al contrario, el sistema tributario ha de cumplir, también, otras finalidades, la neutralidad ha de permitir figuras impositivas que penalicen determinados consumos (impuesto sobre bebidas alcohólicas, impuesto sobre las labores del tabaco…), o técnicas tributarias que estimulen o protejan determinadas actividades (fomento de ahorro, fomento de actividades de i+d), pero la utilización de figuras tributarias o de técnicas impositivas con finalidad extrafiscal ha de ser establecida con suma cautela, ya que no solo puede suponer el vaciamiento de las bases imponibles, sino el motor de la visualización de pretendidas actuaciones que no tienen ninguna eficacia sobre los fines que dicen perseguir[39] y que distorsionan, claramente, la recaudación de la figura tributaria en la que se insertan[40].
En efecto, cualquier especialista en Derecho ha de llamar la atención sobre el extendido error de nuestros legisladores -aunque no solo de ellos- de desenfocar las medidas fiscales destinadas a remover los obstáculos que dificultan la verdadera igualdad -art.9 CE- estableciendo una política de previsión para lograr otras finalidades, también reconocidas constitucionalmente, como exponente del Estado social –art. 1 CE-, es decir, la instrumentalización del sistema tributario al servicio de otros fines –extrafiscales-, confundiéndolas con la propia necesidad intrínseca del sistema tributario, y de los principios que lo inspiran, de adaptar la aptitud contributiva de los llamados al pago de los tributos a la verdadera capacidad económica que poseen[41].
En tercer lugar, el sistema, junto a la neutralidad armonizada, ha de lograr una progresividad tan eficiente como sea posible y, en todo caso, respetuosa con el resto de principios de justicia material en el tributo. Para ello, hemos de diseñar adecuadamente las tarifas impositivas de los tributos en función de la capacidad económica que se someten a tributación en su respectivo hecho generador, pero no solo eso. La progresividad ha de localizarse, y lograrse, a través del análisis de todos los elementos estructurales de cada una de las figuras tributarias que componen el sistema, y ha de enjuiciarse también, y de conseguirse, en el sistema en su conjunto.
En efecto, la progresividad, como principio de justicia -y como elemento técnico- intenta que el sacrificio ante el pago de los tributos sea igual, es decir desigual en función de la capacidad económica de cada ente de imputación de normas. Para ello, debemos de dejar de analizarla, exclusivamente, en función a los tipos de gravamen, y hemos de empezar a materializarla en el diseño de las bases tributarias, y no solo en relación con los métodos de determinación de las bases, erradicando las diferencias existentes entre quienes pueden optar por métodos indiciarios (mal llamados objetivos) y a quienes se les cuantifica exactamente la capacidad económica derivada de la realización del hecho imponible; y hemos de analizarla también en las distintas deducciones establecidas en base y que hacen diferenciar –discriminar- en función de las fuentes de renta; y en la existencia de diferentes tipos aplicables según el origen de la renta, discriminando las rentas del trabajo sobre las rentas de actividad y ambas sobre los rendimientos del capital[42]; y en la existencia de las deducciones o bonificaciones en cuota, eso sí, no en todos los tributos y tampoco para todas las derivadas extrafiscales posibles en función de nuestras expectativas constitucionales.
En definitiva, la progresividad del sistema ha de dejar de discriminar a la clase media que obtiene rentas de trabajo personal[43] y ha de ampliar las bases de los diferentes tributos, reduciendo el campo de las exenciones, reestructurando los diferentes campos de los distintos tipos sometidos al Impuesto sobre el Valor Añadido, creando nuevos tributos que graven rentas reales –también potenciales-, estableciendo medidas decididas para combatir las bolsas de fraude existentes en nuestro sistema… La progresividad ha de ser el eje de nuestra contribución, adaptándose a la verdadera capacidad económica de los llamados al pago de los tributos.
2.4. ¿Es posible aumentar nuestros ingresos tributarios en un sistema neutral y progresivo?
A nuestro juicio, es posible siempre que la reforma que en él se diseñe, insistimos, trascienda al incremento de tipos existentes en los tributos con mayor elasticidad recaudatoria[44], ello significa que se ha de buscar un mayor espacio fiscal[45]. Este mayor espacio fiscal podría localizarse en los siguientes ámbitos: el establecimiento de nuevos tributos que actúen sobre la denominada tributación medioambiental[46], -o en el aumento de tipos, ahora sí, en los tributos de esta naturaleza que se encuentran vigentes[47], donde la recaudación de España se sitúa en último lugar de la Eurozona[48] -; el incremento de la recaudación de los denominados impuestos especiales; una reestructuración de los diferentes campos de los distintos tipos sometidos al Impuesto sobre el Valor Añadido; la modulación de nuestros tributos clásicos gravando determinadas horquillas de riqueza claramente “olvidadas” –como acontece con el que se conoce como impuesto sobre las grandes fortunas-; explorar nuevas fuentes de financiación[49], que, a pesar de su dificultad, nos ofrecen una clara ventana a nuevas formas de tributación[50] –como el establecimiento de tributos que graven las transacciones financieras[51] -; y sobre todo, el espacio fiscal puede ensancharse tras la realización de un análisis serio y riguroso -huyendo de planteamientos demagógicos de corte cortoplacista- de los beneficios fiscales existentes en la normativa reguladora de los diferentes tributos, suprimiendo gran parte de los existentes que no responden a las finalidades que dicen perseguir.[52]
Este último extremo es esencial y lo es, en primer lugar, por su impacto recaudatorio: en los últimos cuatro ejercicios, la cuantía del presupuesto de beneficios fiscales[53] aprobados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado rondaban los 40.000 millones de Euros, es decir, se situaba en torno al 30% del total del ingreso del Estado[54]; y lo es también porque no se ha realizado un análisis serio del cumplimiento de los objetivos conseguidos por el conjunto de medidas, diseñadas a modo de precipitado histórico, sin criterio, sin plan y sin armonización[55].
Cuanto aquí se denuncia en relación con el establecimiento descontrolado de incentivos y beneficios fiscales[56] se ha producido en los tres niveles en los que se estructura el reparto del poder tributario y, en consecuencia, no solo respecto al Estado. Sin olvidar a las corporaciones locales, que son las grandes marginadas a la hora de establecer su sistema de financiación (pero que también incurren con frecuencia en el establecimiento no justificado de esta suerte de beneficios) en este proceso, queremos denunciar, específicamente, la deriva disléxica de las CCAA: necesidad de ingresos para la financiación de los servicios esenciales trasferidos <<versus>> establecimiento de beneficios fiscales en relación con los tributos propios y con los tributos estatales con cesión total o parcial de poder normativo. Y todo ello, una vez más, sin que ninguna de las Comunidades que se han lanzado a una carrera desenfrenada en el establecimiento de beneficios fiscales haya realizado un análisis serio y riguroso de los fines que demanda esta suerte de medidas, ni de su nivel de eficacia y eficiencia para conseguirlos.
Junto con el incremento de un mayor espacio fiscal, se necesita actuar, y hacerlo con decisión, en la propia efectividad a la hora de la aplicación de nuestro sistema tributario. En efecto, el extraordinario fraude fiscal existente en nuestro país comporta una sangría en recursos financieros, en valores cívicos, también en coartadas, que, en más ocasiones de las que sería de desear, sirven para adormecer nuestras conciencias; sangría que hace necesaria una actuación de Estado para solucionarla, situando el sistema tributario, al menos, en valores que resulten homologables al contexto socio-económico en el que pretendemos ubicarnos a la hora de la demanda de servicios por el sector público.
Si medimos la eficiencia de nuestro sistema tributario vigente, hemos de situarla en unos parámetros cercanos al 70% de la recaudación total posible, lo que significa que el volumen de economía sumergida que se escapa de los canales de tributación gira en torno al 22,5% del PIB, es decir 240.000 millones de Euros, que sometidos a tributación efectiva aportarían a las arcas públicas 72.700 millones de Euros por cada ejercicio[57]. Ello supone que la lucha efectiva contra el fraude fiscal ha de colocarse a la vanguardia del primer vector de lucha contra la insuficiencia de nuestro sistema tributario. Y en esta batalla debe de implicarse toda la sociedad.
Conviene, no obstante, “no colgar al oso antes de matarlo”, ya que hemos de ser plenamente conscientes de que resulta prácticamente imposible erradicar de forma absoluta la economía sumergida[58] y, en consecuencia, en “tiempos de mudanza, debemos dejarnos de tribulaciones” y no caer en los “cuentos de la lechera”, al menos hasta no disponer de la vaca.
Ensanchemos nuestro horizonte fiscal realizando una política decidida que combata con inteligencia –y con todo el peso de la ley- a la economía sumergida, pero empecemos por consolidar nuestras cuentas antes de abrir nuevas vías de agua: solo con conseguir situarnos en la media de los países de nuestro entorno lograremos unos ingresos semejantes a los recortes que en materia de gasto nos han sido exigidos en los últimos años, en cada ejercicio.
Pero este combate contra la insolidaridad y la indecencia no solo nos proporcionará mayores ingresos, sino que, además, ayudaría notablemente a la justicia de nuestro sistema fiscal, pues no debemos ser ajenos, por ignorancia o por laxitud, al hecho constatado de que el fraude no se reparte homogéneamente entre todos los ciudadanos, superponiendo un elemento de discriminación entre los convocados al pago de los tributos, que no solo es injusto, es radicalmente inasumible.
Es posible que la situación de nuestras finanzas, las influencias externas, las exigencias de nuestro marco jurídico -el propio pacto de estabilidad y la reforma constitucional que lo sacralizó-, no permitieran otra cosa en la concreta coyuntura en la que se encontraron los gobiernos españoles tras el estallido de la crisis de 2008[59], pero su actuación ha ido absolutamente en contra de cómo nos aconseja no solo el sentido común –que debería ser más utilizado a la hora de tomar decisiones macroeconómicas- sino del propio pensamiento económico más ortodoxo: cuando la economía se contrae, se necesita una política expansiva consistente en menores impuestos y mayor gasto público, y en la época de crecimiento se requiere de una política que contenga el gasto y mantenga el esfuerzo fiscal[30].
Lo anterior no solo supone un planteamiento desestabilizador desde el punto de vista económico[61], sino que representa toda una forma de actuación en el diseño de las finanzas públicas, que deja al albur de las coyunturas económicas los planteamientos posibilistas de los legisladores, diciéndole al pueblo –y dándole al pueblo- lo que el pueblo quiere oír y recibir[62]. Eso sí, más en la fase alcista que en la de contracción económica.
Decíamos al inicio de esta intervención, que empieza a llegar a su fin, que la financiación del sistema del bienestar que hemos consensuado es posible, pero para ello hemos de ser conscientes del Estado de bienestar que queremos, del Estado del bienestar que podemos y de las posibilidades que tenemos como grupo social para financiarlo. Es decir, debemos de meditar todos, y todos somos todos, a qué estamos dispuestos a renunciar para lograrlo. Decíamos también que para consolidar nuestro Estado de bienestar hemos de diseñar un sistema fiscal potente, un sistema tributario justo, y un equilibrio presupuestario inteligente que sirva de estímulo y de desarrollo económico. Y avanzábamos que ninguna de estas características adornan nuestro actual sistema. Ello significa, -también lo adelantábamos en el pórtico de esta intervención- que o actuamos con decisión e inteligencia o el sistema que hemos construido puede hacerse insostenible.
Se necesita, y hemos de lograrlo con urgencia, en estos momentos en los que la situación política parece haberlos sacado del baúl de los recuerdos, un pacto de Estado que diseñe los contornos financiables del Estado del bienestar que hemos construido, que estructure los elementos de financiación necesarios para hacerlo sostenible y que mire al futuro sin improvisadas actuaciones cortoplacistas, sino con claras metas alcanzables asentadas en políticas estables y posibles –al margen de los ciclos económicos- de ingresos y de gastos públicos. Ello no supone renunciar a las diferencias ideológicas, supone sentar las bases sobre las que construir un edificio sólido, en el que quede amplio margen para poder actuar.
En palabras más autorizadas que las mías “gobernar en una democracia dirigida por los medios es difícil y hay una posibilidad de trabajar dentro de los límites de lo políticamente factible; pero hay mejores modos de hacer política impositiva. Hay impuestos más justos, menos nocivos y más simples que los que hay hoy. Ponerlos en práctica necesitará de un gobierno dispuesto a ser honesto con el electorado, a comprender y explicar los argumentos, a escuchar y consultar a los expertos y al público por igual y a poner la estrategia a largo plazo por delante de las tácticas a corto plazo”[63].
Esperemos que la salida de la crisis económica que parece atisbarse en el horizonte, que ha sido el exponente mediato de una crisis de valores compartidos, no nos impida renunciar a los objetivos establecidos en la Estrategia Europea 2020 a través de la construcción de un crecimiento inteligente, integrador y sostenible que permita implementar los objetivos de justicia que hemos consensuado. Y por esperar, esperemos que la crisis de valores, que constatamos en el día a día en nuestro país, y que ha quedado trágicamente aflorada por la última crisis económica, sea convertida en un acicate que nos permita reconstruir los propios principios que motivaron a varias generaciones de nuestros conciudadanos a dar el salto más importante en la historia de España a la hora de construir, y desarrollar, los derechos subjetivos de los ciudadanos.
Solo el presente existe, pero no podemos construirlo sin cimentar el futuro aprendiendo de las lecciones que nos da nuestro pasado.
Nada más, muchas gracias.
Aguallo Avilés, A. (2001): “La necesidad de un análisis constitucional del Derecho Financiero. Hacia un Derecho Financiero Constitucional”, en Derecho Financiero Constitucional. Estudios en memoria del profesor Jaime García Añoveros. Escribano López, Fº. (Coordinador), Civitas, Madrid.
Balaguer Callejón, F º. (2002): “El Estado social y democrático de derecho. Significado, alcance y vinculación de la cláusula del Estado Social”, en Comentarios a la Constitución socio-económica de España. Monereo Pérez, J.L.; Molina Navarrete, C y Moreno Vida, Mª, N. (Directores), Comares, Granada.
Balaguer Callejón, Fº. (2010): “Estructura institucional y Estado Autonómico”, en reformas Estatutarias y Organización territorial, Instituto Andaluz de la Administración Púbica, Sevilla.
Borrero Moro, C. (2014): “Los nuevos nichos tributarios en tiempos de crisis. La crisis como oportunidad para la justicia”, en Fiscalidad en tiempos de Crisis . Malvárez Pascual, L y Ramírez Gómez, S (Directores), Thomson Reuter. Aranzadi, Cizur Menor (Navarra).
Cazorla Prieto, L. Mª. (2014): “El canon eólico de Castilla-La Mancha: análisis constitucional”, en La distribución del poder financiero en España. Libro homenaje al profesor Juan Ramallo Massanet. Arrita Martínez de Pisón, J. y Zornoza Pérez, J. (Directores), Ed. Marcial Pons, Madrid.
Cayón Galiardo, A. (2014) “La reforma fiscal para la crisis: sus formas y su contenido”, en Fiscalidad en tiempos de Crisis . Malvárez Pascual, L y Ramírez Gómez, S (Directores), Thomson Reuter. Aranzadi, Cizur Menor (Navarra).
Espín Martín, A.M. (2014): “Las ayudas por dependencia y discapacidad y la satisfacción de sus beneficiarios. Un estudio de campo”, en Las medidas fiscales como instrumento de protección de las personas con necesidades especiales, López Martínez, J. y Pérez Lara, J, M (Directores), Tirant Lo Blanch, Valencia.
Eseverri Martínez, E. (2014): “El impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito”, en La distribución del poder financiero en España. Libro homenaje al profesor Juan Ramallo Massanet. Arrita Martínez de Pisón, J. y Zornoza Pérez, J. (Directores), Ed. Marcial Pons, Madrid.
Esteve Carbonell, V; Garcés Ferre, J y Sánchez García, J. (2013): La fiscalidad del estado del bienestar, Tirant Tributario, Tirant lo Blanch, Valencia.
Ferreiro Lapatza, J.J. (1987): “El marco constitucional de la haciendas Locales”, Escola d´Administració Pública de Catalunya , Barcelona.
Iglesias Quintana, J y Varela Donoso, J. (2013).: “El presupuesto del Estado y la estabilidad fiscal”, en Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad fiscal, Estudios de Hacienda Pública, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid.
Liñán Nogueras, D. J. (Director). (2014): Las crisis políticas y económicas: nuevos escenarios internacionales., Editorial Tecnos, Madrid.
López Díaz, A. (2014): “Crisis económica y desajuste de las cuentas públicas: La necesidad de un mayor espacio fiscal”, en Fiscalidad en tiempos de Crisis . Malvárez Pascual, L y Ramírez Gómez, S (Directores), Thomson Reuter. Aranzadi, Cizur Menor (Navarra).
López Martínez, J. (2014): “Las medidas fiscales como instrumento de protección de las personas con necesidades especiales: una apuesta por la transversalidad desde un análisis integral de nuestra perspectiva sectorial”, en Las medidas fiscales como instrumento de protección de las personas con necesidades especiales. López Martínez, J. y Pérez Lara, J, M (Directores), Tirant Tributario, Tirant Lo Blanch, Valencia.
López Martínez, J y López Molino, A. Mª (2014): “Razones históricas de la marginalidad de la hacienda local en el marco del sistema financiero territorial”, en Estudios críticos sobre la delimitación territorial del poder Financiero. Situación actual y perspectivas de reforma. Sánchez Galiana, J. A. (Director), Tirant Tributario, Tirant Lo Blach, Valencia.
López Martínez, J y López Molino, A. Mª (2014): “Modelo constitucional de reparto de poder normativo en materia financiera y tributaria y la plasmación regulativa del sistema de financiación pública territorial”, en Estudios críticos sobre la delimitación territorial del poder Financiero. Situación actual y perspectivas de reforma. Sánchez Galiana, J. A. (Director), Tirant Tributario, Tirant Lo Blach, Valencia.
Marcos Fernández, F. (2005): “La perspectiva comunitaria (II): el IGEC como ayuda de estado ilícita”, en Los impuestos sobre grandes establecimientos comerciales (IGEC): un análisis jurídico y económico .Marcos Fernández, F y Sánchez Suarez, F. (Directores), Aranzadi, Cizur Menor (Navarra).
Martos García, J.J. (2014): IRPF Dual. Análisis constitucional e incongruencias del Tribunal Constitucional , Tirant Lo Blach, Valencia.
Mirrlees, J. (1971): The Theory if optimal income taxation., Rv, Of Economic Studies, 38.
Mirrlees, J. (2013): Informe Mirrlees. Diseño de un Sistema tributario óptimo. Introducción y traducción Viñuela Díaz, J, Ed. Universitaria Ramón Areces., Madrid.
Monereo Pérez, J.L; Maldonado Navarrete, C y Viñas Armada, J. Mª. (2014): “Ámbito de integración social”, en Las medidas fiscales como instrumento de protección de las personas con necesidades especiales. López Martínez, J. y Pérez Lara, J, M (Directores), Tirant Tributario, Tirant Lo Blanch. Valencia.
Pérez de Ayala, J. L. (2001): Montesquieu y el Derecho Tributario Moderno, Ed. Dykinson, Madrid.
Pérez de Ayala y López de Ayala, J.L. (2014): “El análisis económico del Derecho y el fundamento jurídico de la extrafiscalidad autonómica”, en La distribución del poder financiero en España. Libro homenaje al profesor Juan Ramallo Massanet. Arrita Martínez de Pisón, J. y Zornoza Pérez, J. (Directores), Ed. Marcial Pons, Madrid.
Ramallo Massanet, J. (1997): “La asimetría del poder tributario y el poder de gasto de las Comunidades Autónomas”, Revista Española de Derecho Constitucional , nº 39.
Rodriguez Bereijo, A. (1979): Estudio preliminar “Laband y el derecho presupuestario del imperio alemán”, en El Derecho Presupuestario. Laband, P, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid.
Sánchez Serrano, L. (1997): Tratado de Derecho Financiero y Tributario Constitucional I, Marcial Pons, Madrid.
Viñuela Díaz, J. (2013): Introducción al Informe Mirrlees. Diseño de un sistema tributario óptimo, Ed. Universitaria Ramón Areces, Madrid.
Resumen: Este trabajo recoge la lección magistral del autor en la festividad de San Raimundo de Peñafort celebrada en la Facultad de Derecho de la Universidad de Granada. Comienza exponiendo los elementos típicos que han de guiar todo sistema tributario. A continuación evalúa críticamente algunas premisas muy extendidas como la insostenibilidad del Estado de bienestar, el Estado Autonómico o la dimensión del gasto público. Finalmente reflexiona sobre los caminos a explorar para aumentar la recaudación tributaria.
Palabras clave: Financiación del Estado, derecho financiero, ingresos y gastos.
Abstract: This paper is the magister lesson given on the festivity of San Raimundo de Peñafort at the Law Faculty of Granada. The essay starts with the exposition of the elements that should guide a tributary system. Then, the author takes a critical analysis of some classical premises, for exempla, the high costs of the Social State or the Autonomic State. Finally, the author reflects on the ways to increase the tax incomes.
Key words: State funding, Financial law, expenditures and incomes.
Recibido: 12 de enero de 2016
Aceptado: 15 d enero de 2016
____________________________________
[1] El Estado Social de Derecho, en palabras del doctor f. balaguer callejón. (2002) , -pp. 98 y ss.- además de un principio en el que confluyen referentes económicos, jurídicos, sociales y políticos, es el punto de referencia en torno al cual se articula todo un modelo de sociedad, en la que las leyes de la economía se someten al Estado de Derecho, para conseguir una Democracia Social material. Proceso de democratización a la que se abre nuestra Constitución, que supone la incorporación al proceso político de grupos sociales, anteriormente marginados, que promueven una progresiva intervención del Estado sobre la sociedad, de tal manera que «no se acepta, de partida, un planteamiento estrictamente economicista por el cual el desarrollo y la efectividad del Estado social como principio constitucional dependa exclusivamente de la última revolución tecnológica que se haya producido en Japón o en Estados Unidos, o de las necesidades de acumulación de capital en la fase del capitalismo monopolista», y aunque los contornos y los límites de este Estado social son necesariamente imprecisos «hay zonas de intervención del Estado y de igualación social. La reivindicación de esas políticas y su activación forman parte también del significado histórico del Estado social como principio nuclear de una cultura constitucional de progreso, no sólo en la promoción de la igualdad sino también de la dignidad de la persona».
[2] Como nos ponen de manifiesto los doctores J.L. Monereo pérez; C. Maldonado Navarrete, y J.M. Viñas Armada , «el reconocimiento de los derechos sociales de ciudadanía ha supuesto un cambio sustancial…, al restringirse la lógica del mercado en la regulación de la protección social a través del acrecentamiento del intervencionismo público, aunque la expansión de los derechos sociales de ciudadanía está sufriendo un proceso de contención con el primado de la lógica de la racionalidad económica en la delimitación del alcance de los derechos –de integración social- y la calidad de los servicios, cuando no en creciente privatización. El elemento constitutivo esencial de la ciudadanía social es la realización de una política de bienestar social y de servicios sociales basados en la idea de que es preciso garantizar un mínimo de bienestar y una existencia digna de todos los ciudadanos y en especial de los más débiles, para lo cual es necesario que se interfiera en el funcionamiento del mercado libre, prestando servicios y realizando políticas de distribución de las rentas para alcanzar una real y efectiva integración social” (2002), p. 133.
[3] Vid. Entre otros muchos en esta línea a V. Esteve Carbonell; J. Garcés Ferre, y J. Sánchez García (2013), pp. 17 y ss.
[4] Quizás convenga recordar que en el año 2007 nos encontrábamos con un superávit presupuestario del 1,92% del PIB –mientras que el promedio de la Eurozona era del 0.7%- y esto acontecía justo un año antes del inicio “oficial” de la crisis financiera que había comenzado en 2007 por el problema de las hipotecas <<subprime>> en EEUU, crisis financiera que inmediatamente se convierte en una crisis económica causada por el cierre de las fuentes de financiación por parte de las entidades financieras a empresas y particulares.
[5] Lo anterior supone que la suficiencia del modelo exige que en las fases alcistas del ciclo económico -antes de ampliar nuestro catálogo de objetivos alcanzables- dediquemos el exceso de ingresos para amortizar la deuda pública a la que hemos tenido que acudir en momentos de crisis. No estaría de más, que igualmente se pensara en la sostenibilidad futura de los servicios ya creados en los momentos bajistas de los ciclos económicos. En esta mimas línea V. Esteve Carbonell; J. Garcés Ferre, y J. Sánchez García (2013), pp. 17.
[6] Como hemos señalado en otro lugar, un análisis mínimamente riguroso de la llamada justicia tributaria no solo ha de realizarse desde el prisma de los principios materiales y formales proclamados para nuestro sistema tributario en la Constitución. Es imprescindible, además, un estudio sobre el nivel de eficacia y de eficiencia del sistema en su conjunto y de cada una de las medidas que lo componen. J. LÓPEZ Martínez, (2014), p. 25 y ss.
[7] Es preciso, que destaquemos la necesidad de la perspectiva constitucional para dar contenido a las categorías básicas del Derecho Financiero o lo que es lo mismo un análisis del Derecho Financiero como Derecho Constitucional. A. Aguallo Avilés (2001), pp. 51 y ss.
[8] Y los principios constitucionales sobre la justicia han de actuar como límites al ejercicio del poder financiero y han de hacerlo con entidad propia, no han de ser visualizados como una simple figura retórica, “una metáfora con la que se quiere hacer referencia a un conjunto sistemático de principios aplicables, como conjunto, a toda la materia financiera, tanto en su vertiente del ingreso como en la de los gastos, sin prejuicio de que cada uno de estos principios, por su respectivo significado y contenido, pueda tener, por separado un alcance parcial o sectorial” L. Sánchez serrano (1997), p. 257.
[9] Que ha de ser entendido como aquél que tenga en cuenta, y que a su vez descanse, en cuatro pilares básicos: contexto económico y político; objetivos que se pretenden alcanzar, las restricciones de información y los objetivos instrumentales. J. M irrlees (1971), p. 175.
[10] J. Viñuela Díaz (2013), p. XXV.
[11] En parecida línea de planteamiento V. Esteve Carbonell; J. Garcés Ferre y J. Sánchez García (2013), p. 18.
[12] “La situación ideal consistiría en disponer de un sistema fiscal en sus dos vertientes, ingreso y gasto público, que fuera lo más eficiente posible, tanto desde el punto de vista de su consideración de instrumento de política económica (sobre todo de cara al crecimiento económico estable), como desde el punto de vista de financiación de un Estado del bienestar con las pretensiones de los ciudadanos”. V. Esteve Carbonell; J. Garcés Ferre y J. Sánchez García (2013), p. 18.
[13] Director: Rob Reiner . 1992. EEUU.
[14] Para los que aún dudan, recomiendo la lectura de J.L. Pérez de Ayala (2001). Montesquieu y el Derecho Tributario Moderno.
[15] A. López Díaz (2014), p. 27.
[18] En efecto, el total del gasto público consolidado de todas las Administraciones representaba en España el 46,3% del PIB en 2009, porcentaje que se ha reducido al 42% en 2013 –último año del que disponemos de cifras fiables-, mientras que el promedio de la Eurozona ha pasado en el mismo periodo del 51,2 al 49%. Es importante destacar que con estos parámetros de cómputo, solo se sitúan por debajo de España en porcentaje de gasto público sobre el PIB, Luxemburgo, Malta, Estonia y Eslovaquia. Para un mayor desarrollo de cuanto aquí solo podemos dejar anotado recomendamos la lectura de López Díaz, A. (2014), pp. 27 y 28.
[17] J.J. Ferreiro Lapatza (1987), p. 29
[18] “lo que ha aportado algunas ventajas en el tránsito hacia el Estado Autonómico, como una mayor flexibilidad y una evolución progresiva y gradual sin trasformaciones bruscas. Pero al mismo tiempo la denominada “desconstitucionalización” de la estructura territorial ha generado muchos problemas en diversos ámbitos, entre ellos en la propia configuración de las instituciones estatales y autonómicas”. F. Balaguer Callejón (2010), p. 20.
[19] «…en la medida de que el sistema constitucional español –a diferencia de lo que ocurre en los sistemas federales cerrados- se fundamenta en el pacto bilateral de cada Comunidad Autónoma y el Estado y se instrumenta a través del mecanismo competencial de doble lista flexible de los arts. 148 y 149 CE, el proceso autonómico tiene un carácter abierto que implica que mientras no se cierre el mapa de trasferencias no se podrá cerrar tampoco la financiación autonómica». J. Ramallo Massanet (1993), pp. 43 y 44.
[20] Para el desarrollo de cuanto aquí simplemente dejamos apuntado, vid. J. López Martínez y A.M. López Molino , pp. 475- 516.
[21] Desde el punto de vista de los ingresos, a pesar de la evolución sufrida en los diferentes sistemas de financiación [Vid, in extenso, J. López Martínez y A.M. López Molino (2014), pp. 329- 370], la descentralización aún resulta menor. Nos situamos, como nos recuerda A. López Díaz (2014), p. 24, en un nivel de descentralización muy similar al que presentan países federales con tres niveles de gobierno (Alemania, Austria o Bélgica).
[22] Item más, si nos limitamos a reflejar las cifras de la deuda pública en relación al PIB en torno a un 73% correspondería a la Administración Central, un 22 % a las CCAA y en torno a un 5% alas CCLL. Es cierto, -como reconoce A. López Díaz (2014), p. 25-, que para ser honestos hemos de tener en cuenta que estos últimos datos han de ser matizados puesto que buena parte de la deuda estatal se ha utilizado para financiar servicios o competencias que luego fueron trasferidos a las CCAA y CCLL, pero también hemos de indicar, que en los porcentajes señalados, sí se encuentra imputada a cada Administración territorial la cuantía de la deuda correspondiente a pagos a proveedores y a los fondos de liquidez. En consecuencia, teniendo en cuenta esta segunda perspectiva, por decirlo en términos académicos, no resulta del todo correcto responsabilizar al desajuste de las cuentas públicas nuestro sistema territorial descentralizado.
[23] A. López Díaz, A. (2014), p. 26.
[24] En efecto, en la actualidad, nos situamos en torno al 15% de los empleados públicos en relación con el empleo total en España, el porcentaje promedio de la OCDE se sitúa en torno a un 17%, mientras los países nórdicos citados se acercan al 30%. Vid. En este sentido A. López Díaz (2014), p. 29.
[25] Solo nos supera Chipre, Portugal, Italia y Austria. A. López Díaz (2014), p. 29.
[26] Que nunca deberíamos dejar al margen.
[27] En parecidos términos V. Esteve Carbonell; J. Garcés Ferre y J. Sánchez García (2013), p. 18.
[28] Realizando, a efectos expositivos, un ejercicio de síntesis, (para un mayor desarrollo ver, entre otros, a J. Iglesias Quintana y J. Varela Donoso -2013-, pp. 41 y ss.) pero sin desconocer, entre otros muchos extremos, que “estudiar presupuestos es penetrar, pues, en el fondo de los problemas constitucionales y, particularmente, en los regímenes democráticos con separación de poderes, es plantear el estudio de las relaciones entre el poder legislativo y el poder ejecutivo en orden al ciclo presupuestario (elaboración, aprobación, ejecución y control)”, A. Rodríguez Bereijo (1979), pág. XI.
[29] “ … Adicionalmente debe tenerse en cuenta que un mayor peso de los ingresos, acompañado de una equitativa asignación de los recursos, permite a su vez incidir en la mejor redistribución de la renta y la riqueza entre los ciudadanos” (A. López Díaz -2014-, p. 33).
[30] V. Esteve Carbonell; J. Garcés Ferre y J. Sánchez García (2013), p. 149.
[31] D.J. Liñán Nogueras, D.J. (Director). (2014).
[32] Sin llegar a las propias excentricidades del análisis económico del derecho que pueden derivar “en una teoría jurídica del tributo incompatible con prioridades fiscales del Estado Social de derecho”, el impuesto puede ser considerado como el “coste del ejercicio de los derechos subjetivos de los ciudadanos”. (J.L. Pérez de Ayala Y López de Ayala . -2014-, pp. 250 y 258.
[33] En esta línea, desafortunadamente a nuestro juicio, se han movido las grandes reformas que se ha realizado en el IRPF en las que ha primado, en general, el principio de la eficiencia frente al de la distribución, lo que ha supuesto, teniendo en cuenta que este tributo, además de su importancia recaudatoria, actúa como el elemento redistributivo clave del sistema fiscal, que las paulatinas reformas -con alguna excepción como la del 2007- han contribuido al aumento de la desigualdad del sistema fiscal.
[34] No obstante, desde esta suerte de planteamientos se omite que España es uno de los países del Euro con menor presión fiscal. Los datos facilitados por Eurostat , a principios de enero de 2016, situaban a nuestro país en el decimotercer país del Euro por presión fiscal.
[35] A. Cayón Galiardo (2014), p. 133.
[36] J. Mirrlees (2013), p. 510.
[37] En este mismo orden de consideraciones, no encontramos ninguna razón científica, ni de utilidad, para la afectación de ingresos a gastos concretos, es más, una afectación de un concreto impuesto o tasa que no suponga una restricción vinculante de gasto que pretende financiar no es más que “retórica vacía: un ejercicio para engañar a los votantes de que los impuestos pagan (determinan) el gasto público de una manera que no se cumplirá, … desorientando a los contribuyentes en lugar de extender la democracia”. J. Mirrlees (2013), p. 511.
[38] J.J. Martos García, (2014), p. 41.
[39] Cuando no encubren situaciones de claro privilegio.
[40] Por poner solo un ejemplo que hemos tenido la ocasión de trabajar con detenimiento estos últimos años, la pléyade de deducciones y bonificaciones incorporadas por las CCAA y por el Estado, en el ejercicio de su corresponsabilidad fiscal, en los impuestos más representativos de nuestro sistema -y sobre atenciones que quedan al margen de toda duda como pueden ser los beneficios fiscales que se establecen a personas con necesidades especiales-, presentan las siguientes características a juicio de sus propios destinatarios, (extraídas de un estudio de campo desarrollado en el seno del proyecto de investigación DER 2008-03166, que tuve el honor de dirigir – ver A.M. Espín Martín (2014), pp. 593 y ss.-) que dicen, y dicen mucho, de su eficiencia y de su eficacia:
En primer lugar, el nivel de conocimiento y satisfacción de las prestaciones y medidas que los poderes públicos ponen al servicio de este colectivo varía sustancialmente en función no solo de las situaciones socioeconómicas y culturales del individuo o del grupo familiar en el que se inserta, sino, sobre todo, del ámbito geográfico en el que tiene fija su residencia, lo que sin duda nos pone de manifiesto la ausencia de la elaboración de un sistema integral de protección.
En segundo lugar, no nos parece baladí el dato abrumador de su desconocimiento por parte del ente subjetivo objeto de protección. Este dato también nos habla claramente de su nivel de eficacia y de eficiencia.
En tercer lugar, de entre el grupo poblacional objeto de estudio que conocían al menos la existencia de las diferentes medidas establecidas por los entes públicos para atender a la promoción personal de las personas con necesidades especiales, casi un 80% prefería la prestación de servicios públicos directos a la promulgación de medidas de corte fiscal que afecten a los entes subjetivos de imputación de normas o a sus familiares. Y ello también nos habla claramente de su nivel de eficiencia y de eficacia.
En cuarto lugar, el dato de que de entre el 37,8 % que conocía la existencia de las indicadas medidas de protección analizadas, solo el 41,4 % reconocía haber tenido la oportunidad de haberse aplicado alguna de ellas y el 22% reconocía la aplicación de alguna de las medidas por parte del grupo familiar, También resulta muy representativo de cuanto queremos trasmitir.
Por último, la práctica totalidad de los destinatarios afirmaba desconocer las medidas diferenciadoras establecidas por parte de las Comunidades Autónomas. Y este dato también nos parece rotundo para apuntalar las aseveraciones que hemos extraído de nuestro análisis, e igualmente nos parece que habla, con toda claridad, sobre su propio nivel de eficacia y de eficiencia.
[41] Antes al contrario, como hemos desarrollado en otro lugar (J. López Martínez -2014-, pp. 24 y ss.), hemos de diferenciar nítidamente ambas facetas para no convertir estas técnicas del Derecho Tributario en medidas legitimadoras de respuestas claramente insuficientes, que no solo vienen a adormecer nuestras conciencias –sin valorar su eficacia, su eficiencia y su propia justificación- sino que distorsionan la propia finalidad medial del sistema tributario, que tiene su principal razón de ser, precisamente, en adoptar medidas que mejoren o sostengan el Estado del bienestar.
[42] J.J. Martos García (2014).
[43] Si hacemos un análisis riguroso del conjunto de la presión fiscal sobre el trabajo (imposición sobre la renta más las correspondientes cotizaciones sociales), podemos constatar que un trabajador medio se sitúa en el 41,4 % -5 puntos porcentuales por encima de la media de la OCDE (35,6%). Pero es más, como nos pone de manifiesto A. López Díaz (2014), p. 37, lo anterior lleva implícito que para que un trabajador pueda recibir una retribución neta de 1000 € mensuales, los costes totales que ha de soportar el empleador ascienden a 1700€ lo que, sin lugar a dudas, supone no solo una distorsión en el sistema impositivo sino también un extraordinario hándicap para la reactivación, absolutamente necesaria, del mercado laboral.
En este mismo sentido, se han pronunciado recientemente tanto el foro económico mundial, que sitúa a España en el cuarto país del mundo que mayor esfuerzo fiscal exige a sus trabajadores, solo por detrás de Suecia, Dinamarca y Francia, como el Think tank Civismo , que en su documento “un marco fiscal para el empleo” han puesto énfasis en que “los impuestos al trabajo en España son tan elevados que dificultan la creación de empleo”.
[44] En efecto, los tipos marginales de nuestros principales tributos se sitúan en la banda alta de los que se aplican en los países de nuestro entorno: en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el tipo máximo se sitúa entre los cuatro más altos de la Eurozona; en el Impuesto sobre Sociedades –de no haber sido vaciado de contenido- entre los ocho primeros; el tipo general del Impuesto sobre el Valor Añadido (21%) se acerca a los tipos más altos fijados en un 25%.
[45] A. López Díaz (2014), pp. 33 y ss.
[46] No obstante, uno de los principales problemas de la fiscalidad medioambiental, además del aumento de los costes de producción de determinadas empresas o sectores, es su dispersión y falta de coherencia ya que al ser competencia autonómica, da lugar a una gran disparidad de figuras, con objetivos contradictorios –también con la política medioambiental de la propia UE-. Para un análisis de cuanto solo dejamos anotado, vid. L.M. Cazorla Prieto (2014), pp. 369 y ss.
[47] Otro orden de cuestiones, muy diferente de las aquí analizada –aumento de la presión fiscal al margen de los tributos de mayor elasticidad recaudatoria- será discutir qué debemos entender por impuesto verde –según la organización internacional de la energía y la OCDE, “aquellos cuya base imponible consiste en una unidad física de algún material que tiene un impacto negativo, comprobado y específico sobre el medio ambiente”-; qué posibilidades nos ofrece desde el punto de vista recaudatorio -salvo que, como ocurre con frecuencia, tras bellas epopeyas medioambientales incorporadas en la exposiciones de motivos de las leyes que los crean, en realidad se está gravado una capacidad económica ya gravada por otros tributos que conforman el sistema-; y, sobre todo, se ha de hacer una reflexión serena sobre quienes pagan, en realidad, los tributos denominados verdes en nuestro país.
[48] Puesto que la recaudación que podemos estimar de estas figuras tributarias apenas alcanza al 2 % del PIB. El indicado volumen e ingresos, si bien supone una cantidad importante [los datos de los que disponemos son de 2013 y alcanzaban a 19.220 millones de Euros, asi sumamos el impuesto sobre hidrocarburos (9.933 millones de €), más el impuesto sobre la electricidad (1.445 millones de €), el impuesto sobre determinados medios de trasporte (324 millones de €), junto a otra serie de figuras impositivas de menos peso recaudatorio o de reciente implantación -impuesto sobre gases fluorados de efecto invernadero o el impuesto sobre la explotación de petróleo o gas-], su peso es claramente inferior a la media de la eurozona, por lo que tanto la Comisión Europea, como el Fondo Monetario Internacional han recomendado al ejecutivo, en reiteradas ocasiones, el establecimiento de nuevas figuras tributarias que se enmarquen dentro de la denominada fiscalidad verde.
[49] Que en ocasiones son perfectamente compatibles con la propia lucha contra el fraude fiscal de corte multinacional. Por ejemplo, el llamado impuesto Google del Reino Unido –que consiste básicamente en que los beneficios obtenidos en el país y declarados fuera de él tributarán a un 25%- que pretende recaudar en torno a 350 millones de € anuales. Y en otras, el propio establecimiento de estas figuras impositivas pudiera tener problemas en relación con la propia normativa europea relativa a la vulneración de la libertad del establecimiento y la prohibición de las ayudas de Estado, como el impuesto sobre grandes establecimientos comerciales (F. Marcos Fernández -2005-, pp. 97 y ss.).
[50] La rocambolesca histórica del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito que por sí sola no solo daría para una magistral, sino para una o varias monografías, en la que se expliquen cómo no se deben de hacer las cosas desde los parámetros que abordamos en este trabajo, ha recaudado, a pesar de todo, en el ejercicio 2015, 316 millones de €. Por todos vid. E. Eseverri Martínez (2014), pp. 401 y ss.
[51] En este último sentido recomendamos la lectura del trabajo de C. Borrero Moro (2014), pp. 141 y ss. En este contexto, aunque de forma muy lenta, y gracias a Alemania, Francia y España, con la clara reticencia del gobierno de Londres, a principios de diciembre de 2015, una decena de socios del euro han sellado un pacto político para la puesta en marcha de la denominada “tasa Tobin” , que gravará tanto las acciones como los derivados y que, como deseaba el gobierno español, no tendrá impacto sobre la deuda soberana.
[52] Utilizando los datos ofrecidos por el sindicato de los técnicos de Hacienda (Gestha), las compañías con mayores ingresos y con mayores beneficios, aquellas que facturan más de 45 millones de euros anuales, apenas suponen un 0,6% de todo nuestro tejido empresarial y, sin embargo, suman el 100% de las reducciones fiscales netas del resultado contable –unos 3000 millones- lo que supone una pérdida de ingresos al Estado de 9.000 millones de euros anuales. Y eso si solo tenemos en cuenta los beneficios que estas compañías contabilizan en España, aspecto éste sobre el que volveremos más adelante.
[53] En la cultura anglosajona, al concepto analizado se le denomina “gastos fiscales” desde que S. S. Surrey en <<Tax Expeditures>>, lo acuñó para designar aquellas exenciones o bonificaciones que no forman parte de la estructura esencial del impuesto, pero que se introducen en la norma fiscal para lograr finalidades de naturaleza extrafiscal.
[54] Como nos pone de manifiesto A. López Díaz (2014), pág. 36, es cierto que hemos de tener en cuenta que la cifra indicada recoge el impacto de las reducciones, bonificaciones, deducciones… y recoge, igualmente, tanto la aplicación de los tipos reducidos del IVA, como el de diferentes técnicas tributarias desgravatorias de difícil revisión
[55] En este mismo sentido, recomendamos la lectura de las conclusiones del proyecto de investigación que tuve el honor de coordinar: “Protección social de la mujer, de las familias con personas dependientes y discapacitados, como instrumento de equidad en el mercado de trabajo y de conciliación de la vida familiar”. Otorgado por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, FIPROS 2005/112. 2005-2007.
[56] Solo hay un dislate superior a la desgravación por la adquisición de la vivienda habitual, y se consiguió extendiéndola a la segunda residencia.
[57] Los datos los extraemos del informe elaborado por R. Murphy (2013). Aunque podemos acudir a otras fuentes como el Eurostat que cuantifica, en el mismo ejercicio, específicamente para el IVA, una cantidad dejada de ingresar por operaciones que se escapan a tributación de unos 15.000 millones de Euros.
[58] Y hemos también de tener presente de que en muchas ocasiones la lucha contra la defraudación fiscal no se puede realizar, exclusivamente, con las armas del Derecho nacional. El combate contra la “ingeniería financiera” o la denominada “planificación fiscal agresiva”, que realizan muchas empresas, especialmente las multinacionales, necesita de claras actuaciones de corte internacional y no solo de intercambio de información (como sobre los <<tax ruling>> –acuerdos fiscales de los países con las multinacionales para que tributen en sus territorios a cambio de reducir sus obligaciones fiscales-), sino también de armonización de tributos en espacios supranacionales.
Algunos datos pueden ser ilustrativos, en el ejercicio fiscal 2014, los grandes grupos tecnológicos –Amazon, Twitter, Microsoft, Ebay, Google, Facebook y Appel- declararon unos ingresos en torno a los 650 millones (mientras que los productos que comercializan están valorados en miles de millones) que suponían unas ganancias en España de 48 millones de Euros que se concretaban en el pago, en concepto de impuestos, de 18,3 millones de Euros. Según los propios cálculos del sindicato de los técnicos de Hacienda (Gestha), la ingeniería fiscal permite a las multinacionales ahorrarse el pago de unos 8.250 millones de Euros anuales en España. Su cálculo es creíble, se trata de analizar la diferencia entre la tributación de las grandes empresas, que pagan un tipo efectivo que se sitúa en el entorno del 5% -sic-, frente al 16% que pueden abonar las pymes sobre su resultado contable.
En este sentido, además de las actuaciones de corte nacional, como el denominado impuesto Google establecido en el Reino Unido que, como hemos adelantado, grava el 25% de los beneficios que las grandes corporaciones obtengan en un país y las desvíen a otro, puede ser interesante apostar por actuaciones como la propuestas por la propia Comisión Europea en mayo de 2015, (aunque la denominada BICCIS - base imponible consolidada común del impuestos sobre sociedades- no es una idea nueva –ya existía un primer proyecto en 2011-) para crear una base común en el impuestos sobre sociedades en la UE, con objeto de que las empresas paguen impuestos en función de los beneficios reales obtenidos en cada país. Esta propuesta, de materializarse, podría encontrar un complemento perfecto en el programa Beps (erosión de la base imponible y trasferencia de beneficios), desarrollado en el seno de la OCDE y que pretende que a partir de 2017. Se trata de que cada empresa detalle los impuestos que abona, la facturación que realiza y el número de trabajadores que cuenta en cada país. De esta forma se conocería el tipo efectivo que las empresas pagan en cada Estado, pudiendo articular medidas conjuntas que dificulten la denominada planificación fiscal.
[59] Podemos compartir con A. Cayón Galiardo (2014), p. 133, que muy posiblemente su actuación en otra dirección hubiese ocasionado un peaje mayor que el coste asumido, aunque éste haya sido enorme.
[60] De nuevo acudir a los datos facilitados por la propia Administración tributaria, nos ayudarán a comprender nuestras consideraciones: A finales de 2015 se está cerca de alcanzar la mayor cifra de la serie histórica de la Agencia Tributaria ya que se esperan conseguir más de 180.000 millones de Euros de ingresos tributarios, solo por detrás del año 2007, en el que el escenario de crisis era imprevisible, en el que se ingresó, por tal concepto, 200.000 millones de Euros. Y todo ello, teniendo en cuenta que en plena burbuja inmobiliaria -¡aquellos mejores tiempos!- la presión fiscal española (ingresos públicos sobre el PIB), se situaba en un 38% frente a la media de la eurozona, que era superior al 46%.
[61] Puesto que en momentos de expansión, las políticas fiscales pro-cíclicas sobrecalientan la actividad, aumentan la inflación y alimentan la creación de burbujas, mientras que en la fase de recesión ayudan a la caída del PIB y provocan más desempleo –A-. Cayón Galiardo (2014), p. 133-.
[62] Uno de los grandes problemas de la política tributaria consiste en su interacción con el propio proceso político de coyuntura, condicionando las actuaciones debidas a su traslación por los medios de comunicación y en consecuencia, en última instancia a su repercusión electoral. Cuando se necesitan aumentar los ingresos, la presión tributaria se dirige no a las capacidades económicas menos nocivas, sino a las menos trasparentes o a las más transitoriamente populares. El llamado retraso del dolor genera problemas mayores en el futuro. (J. Mirrlees. -2013-), p. 544.
[63] J. Mirrlees (2013), p. 544.
