"ReDCE núm. 28. Junio-Diciembre de 2017"
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El cuerpo electoral suizo, como órgano supremo y activo de la Confederación ejerce sus funciones a través de los derechos políticos[3], y lo hace con extraordinaria frecuencia pues no se limita a la emisión del voto para la elección de sus órganos representativos sino que está presente en todas las decisiones normativas relevantes y, además, en todas las fases de su adopción.
El ejercicio de los derechos políticos es tan frecuente en Suiza que se le ha llegado a calificar como el “ADN” del régimen[4]. Los dos más representativos (aunque no son los únicos) son la iniciativa y el referéndum en cuyo estudio centramos este trabajo con el objeto de destacar su constante presencia e influencia en toda decisión normativa importante. A tal efecto, seguimos en la exposición dos líneas de pensamiento paralelas: de una parte, la generalidad de los efectos de tal ejercicio en los más diversos ámbitos de la vida política suiza (y, por consiguiente, en el comportamiento de sus instituciones[5]) y, de otra, la transversalidad territorial del uso permanente de tales derechos políticos.
La interdependencia del federalismo y la democracia (que, como recuerda Dardarelli[6], se justifica históricamente) cuaja, a modo de síntesis, en esa frecuencia de la manifestación de voluntad popular en toda decisión relevante cualquiera que sea el nivel territorial en el que la misma se haya de adoptar. Dicha característica típicamente suiza no solo determina el comportamiento en las estructuras federales y cantonales, también conforma la naturaleza y la estructura municipal, pudiendo llegar a afirmarse que los municipios son lo que son por constituir el espacio natural de expresión de la ciudadanía y la peculiaridad de cada concreta estructura varía de unos a otros justamente porque varían tales modos de expresión[7].
Los dos institutos democráticos en que centramos este trabajo son de uso común a la Confederación y los Cantones aunque obviamente los requisitos cambiarán en función de la población y de otras determinaciones que la legislación cantonal pueda establecer[8]. La Constitución les dedica el Capítulo II (Iniciativa y referéndum) del Título IV (Pueblo y Cantones) y los regula por separado, tal como aquí los presentamos, aunque su cabal comprensión no permite ignorar su funcionamiento paralelo y a veces también combinado, y complementario, en función de diversos momentos procesales.
Del mismo modo haremos aquí la exposición separada de ambos institutos, para conocer su procedimiento y significación, pero sin que puedan evitarse referencias comunes. Además, se tratarán conjuntamente en el último de los epígrafes en el que, más que su distinción conceptual se intenta una aproximación a la extraordinaria variedad de aplicaciones que se hallan reguladas en los ordenamientos cantonales y, muy especialmente, sobre su ejercicio en el ámbito municipal.
La iniciativa en el ordenamiento suizo, y en particular la de ámbito federal, supone siempre una llamada a todo el cuerpo electoral que acabará pronunciándose al final del proceso (como precisa, innecesariamente, el párrafo 2 del art. 138 Constitución: “se someterá al Pueblo para su aprobación”); pero su planteamiento inicial depende de una parte del mismo cuerpo electoral que varía según el contenido de la petición y el ámbito territorial en que se ejerza. Si el referéndum comporta la intervención popular al final del correspondiente proceso normativo, la iniciativa, por el contrario, se sitúa al inicio del mismo, lo estimula provocando su incoación, introduciendo un tema nuevo en la agenda política, y obligando a las élites políticas a tomar en consideración los problemas que preocupan a los ciudadanos. Tal vez, condicionar la agenda política (y legislativa) de las autoridades constituidas sea el principal efecto que a largo plazo se podría advertir en el uso de la iniciativa.
Ello es así porque la relevancia política de la iniciativa reside más en sus posibilidades de interposición y en la permanente presencia y acción política de todos los grupos políticos y sociales, que en el logro definitivo de los resultados legislativos que en cada caso se plantean[9]. Además, cabe que concretas actuaciones, ya procedan de la Asamblea, ya incluso del Consejo Federal tras la presentación de la iniciativa, logren dar satisfacción a las pretensiones de sus proponentes hasta el punto que la elaboración de un proyecto alternativo, o contraproyecto, suele conducir a la retirada de la iniciativa popular. Ello confirma la capacidad de influencia que sobre el contenido de la norma solicitada tienen las autoridades federales[10]; es decir, tanto en las pocas iniciativas que logran su fin, como en las que fracasan, el peso de la Administración federal es innegable; lo que no infravalora el poder popular ni la significación de los derechos políticos; a lo sumo, ilustra la complejidad y permanente interacción de los más diversos poderes en la vida política suiza.
Cuando el Capítulo II del Título IV de la Constitución regula la iniciativa para el ámbito federal, solo prevé su ejercicio “popular” para la reforma de la Constitución, ya sea parcial o total. Esta limitación de objeto en el ámbito federal ha generado mucha polémica porque, no siendo posible pedir otras reformas (legales), la Constitución de la Confederación se halla sometida a muchas reformas, no todas con relevancia constitucional, lo que introduce excesivas e innecesarias disposiciones en su texto[11].
La necesidad de introducir la iniciativa en materia legislativa, también en el ámbito federal, igual que existe en los Cantones, pareció hallar respuesta, tras larga polémica, al aprobar una reforma constitucional en 2003 que introdujo en la Constitución vigente el art. 139a[12], que permitía presentar una iniciativa “genérica”. Con ello, se “aportaba un nuevo derecho a los ciudadanos, el de proponer una iniciativa general pidiendo una reforma que podía afectar bien a la Constitución, bien a una ley”[13], dejando en manos de la Asamblea federal la decisión entre ambas posibilidades de regulación. Pero este novedoso artículo no entró nunca en vigor a falta del desarrollo que hubiera permitido ponerla en práctica. Las autoridades federales decidieron proponer a la Asamblea otra reforma constitucional para reponer la situación previa a 2003 iniciando un proceso que finalizó el 27 de septiembre de 2009, sancionando así la limitación de la iniciativa federal a solo reformas constitucionales.
La Constitución hoy, por lo tanto, mantiene su regulación inicial, aprobada en 1999: el texto distingue entre la iniciativa dirigida a la aprobación de una reforma total de la Constitución y la que solo pretende su reforma parcial. Los preceptos constitucionales son desarrollados por la LDP (Ley de derechos políticos, de 17 de diciembre de 1976).
2.1. La iniciativa para la reforma constitucional total.
Lo que distingue la iniciativa popular para la revisión total de la Constitución no son sus exigencias formales, que son coincidentes con la petición de reforma parcial (100.000 firmas obtenidas en 18 meses), sino los diversos roles que juegan en cada caso los órganos constitucionales que en ella intervienen (fundamentalmente, cuerpo electoral y Parlamento). Para la reforma total, el cuerpo electoral interviene en dos momentos con funciones distintas: apenas se haya comprobado el cumplimiento de los requisitos constitucionalmente exigidos, el principio o petición de reforma se somete a un primer referéndum popular con la sola pretensión de comprobar si goza del apoyo mayoritario más allá del de los ciudadanos que formalmente la han firmado. Distinta es la segunda intervención popular cuando ya la iniciativa haya sido deliberada y aprobada, no solo porque su finalidad ahora es la de aprobar o rechazar el nuevo texto, sino también porque se exige una doble mayoría que es como decir que el recuento de votos es ahora doble en la medida en que con los mismos sufragios se han de expresar dos voluntades: la del cuerpo electoral en su conjunto, por una parte, y, por otra, la de cada uno de los Cantones.
Pero esa diversidad en la función y naturaleza de la doble intervención popular también puede advertirse en la participación del Parlamento (de dos Parlamentos, en realidad) que si en un primer momento no tiene más papel que el de certificar la correcta presentación de la iniciativa y, consecuentemente, trasladarla a todo el cuerpo electoral para que se pronuncie sobre su aceptación (para poder iniciar su estudio), en ese posterior momento (de estudio y deliberación) la institución parlamentaria juega un papel esencial por ser quien dará forma a la norma. Todo ello sin perjuicio de la necesidad de que deba ser votada de nuevo en el referéndum final, por supuesto obligatorio, dada la relevancia de la materia[14]. Este referéndum final tiene extraordinario interés y nos confirma que el Parlamento no goza de total libertad en la determinación de los diversos aspectos normativos de la reforma que se le ha propuesto sino que, al contrario, cumplirá su función sin que pueda ignorar las diversas posiciones del electorado, ni la fuerza electoral de sus eventuales divisiones, con el fin de no dar al traste con el trabajo que, después, se ha de someter a referéndum.
Por lo demás, parece obvia la única vía de presentación de la reforma total que será de formulación genérica, a modo de propuesta como “principio de reforma” aunque ello no impide que pueda verse acompañada de algunas indicaciones, o líneas generales, a modo de justificación de los fines perseguidos con la propuesta. No así, cuando de lo que se trata es de proponer una reforma parcial de la Constitución pues, como enseguida veremos, cabe la doble posibilidad de presentar una propuesta en forma genérica o una propuesta articulada.
2.2. La iniciativa para la reforma parcial de la Constitución.
La iniciativa popular para la revisión parcial de la constitución fue introducida en 1891, tras la reforma total de la Constitución en 1874; entonces solo se requería la firma de 50.000 ciudadanos, pero tal exigencia se elevó a 100.000 en 1977 como consecuencia del considerable aumento del cuerpo electoral derivado del reconocimiento del derecho de voto a la mujer en 1971, de suerte que, sobre mantener con tal aumento el nivel porcentual de la exigencia de firmantes, se quiso evitar además una utilización abusiva de dichas instituciones.
Es en ella donde, como se acaba de afirmar, se establece la doble posibilidad de que se presente la iniciativa en forma genérica o en forma articulada, lo que comporta diversidad, aquí también, de funciones o de margen de actuación para la Asamblea nacional; pues, si en el primer caso su intervención es decisiva al elaborar el texto jurídico a partir de la propuesta del principio de reforma formulado por 100.000 electores, en el segundo que es el más utilizado en la práctica, el papel de la Asamblea federal se limita a someter el texto que los firmantes han presentado al cuerpo electoral en su conjunto y a los Cantones con la posibilidad, no obstante, de manifestar su posición, favorable o no, y en este segundo caso, pudiendo preparar y someter igualmente a votación un “contraproyecto”.
2.3. Regulación de la iniciativa: presentación y causas de nulidad.
La exigencia de 100.000 firmas, ya se ha dicho, es común a los diversos tipos de iniciativas ya mencionadas (para revisión total y para revisión parcial ya se presente en términos genéricos o en forma articulada), como también lo es la función de comprobación de las firmas presentadas y del cumplimiento de los requisitos que al efecto de su presentación enumera el art. 68 LDP, cuya comprobación corresponde a la Cancillería federal; de ésta (haciendo publica la recogida de firmas) depende el comienzo del plazo máximo para completarse tal recogida de firmas que es de 18 meses (art. 71 LDP). Debe, sin embargo, aclararse que la primera publicación de la Cancillería federal, dando lugar a la apertura del referido plazo, se limita a indicar dicha apertura tras un examen de la documentación presentada en la que constará el título (y en su caso el texto articulado), la identificación de los promotores en número que oscila entre 7 y 27, y el Cantón o Cantones a que pertenecen, así como una clausula relativa a la eventual retirada de la iniciativa (ex art 73 LDP) y, por último, la cláusula de reconocimiento de los arts. 281 y 282 del Código Penal referidos a la corrupción y fraude electoral[15]. Cosa distinta es el posterior depósito en bloque de todas las firmas cuyo control y vigilancia también compete a la Cancillería federal la cual, si el resultado es positivo, deberá publicarlo con expresión del número de las firmas válidas y de las nulas que corresponden a cada Cantón (art. 72 LDP). Pero ya en el examen preliminar la Cancillería analiza si el título es falaz, o contiene elementos publicitarios o induce a confusión y lo modifica, si procede, debiendo antes de la primera publicación oficial analizar la concordancia lingüística y proceder a las traducciones oficiales para su publicación, de conformidad con el art. 69 LDP.
La Asamblea puede declarar total o parcialmente nula cualquier iniciativa popular por una de las tres razones que establece el art. 139 de la Constitución: que en ella no se respete el principio de unidad, ya sea de forma o de materia, o que no se respeten las reglas imperativas de Derecho internacional[16]. Naturalmente, la unidad de materia (que el art. 75 LDP interpreta como la existencia de conexión intrínseca entre los contenidos de la propuesta) puede ser apreciada y analizada en el caso de la iniciativa que pretenda una reforma constitucional parcial pero no en el caso de la reforma total que, lógicamente, afectará a materias diversas y, por consiguiente, le es inaplicable el principio de unidad de materia.
Parece lógico pensar que los principales problemas podrían presentarse en las iniciativas articuladas (y por consiguiente solo en las de reforma constitucional parcial) en las que, según se ha dicho ya, la capacidad de intervención del Parlamento es bien escasa al limitarse éste a poner en marcha el procedimiento de sometimiento de la reforma al referéndum popular; en este caso tiene especial aplicación el art. 99 LParl (Ley del Parlamento, de 13 de diciembre de 2002)[17] que ordena la no alteración de las iniciativas por tener que someterse al pueblo y los Cantones en todas sus partes válidas y en su tenor original. Sin embargo, en el caso de las iniciativas genéricas, sin texto acabado, resulta más difícil que, siendo la Asamblea Nacional la que lo redacta (tras la necesaria presentación a la misma del correspondiente proyecto por parte del Consejo federal, en la forma establecida por el art. 97 LParl), se produzcan tales errores constitucionalmente prohibidos. Este distinto papel de la Asamblea Nacional, según se trate de iniciativa genérica o articulada explica la importancia que también se concede al principio de unidad de forma, es decir, a la exigencia contemplada en el art. 139.2 de la Constitución, en cuya virtud no cabe presentar la iniciativa en parte articulada y en parte genérica por ser, como se acaba de ver, supuestos para los que existe tratamiento y procedimiento diversos[18].
Las razones de tal declaración de nulidad responden a fines distintos pues si la unidad de la materia responde a la necesidad de respetar las reglas por las que se logra la garantía constitucional (art. 34 Constitución) de la libertad del voto (en especial la claridad que permita una cabal comprensión y una decisión libre de quienes han de votarla), la unidad de forma, es decir, la exigencia de que la iniciativa sea claramente genérica o clara y definitivamente articulada, responde a una lógica de unidad procesal en la medida en que, como ya se ha dicho y aun vamos a ver, el procedimiento es distinto. Pero la práctica, afirma Aubert[19], es mucho más generosa que las formulaciones teóricas y en más de un siglo la Asamblea no ha invalidado más que contadísimas iniciativas.
La obligación de respetar el «ius cogens» del Derecho internacional exige saber qué normas concretas lo conforman y en este sentido, y pese a algunos resultados referendarios que han escandalizado a la ciudadanía europea, en Suiza se ha consolidado una amplia concepción del mismo en el que se comprende el derecho humanitario; por esta razón, se declaró nula una iniciativa en 1996 que pretendía establecer lo que hoy se denomina “devolución en caliente” (de solicitantes de asilo clandestinos) y no, en cambio, por más que se intentó, la iniciativa contra la construcción de minaretes, de 2009, en que se ponía en juego la libertad religiosa.[20]
Por último, ha de tenerse en cuenta también la posibilidad (ex art. 73 LDP) de que una iniciativa sea retirada por sus promotores, para lo cual se necesitará la firma de la mayoría absoluta de los mismos; pero debe llevarse a cabo antes de que el Consejo federal haya acordado convocar al cuerpo electoral para su votación puesto que entonces ya no se podría retirar como tampoco podrá retirarse la iniciativa genérica después que la haya aprobado la Asamblea.
2.4. Procedimiento para la aprobación o rechazo de la iniciativa.
En lo que se refiere al procedimiento propiamente dicho ya se aludió a la diferencia entre la iniciativa de reforma total de la Constitución y la de reforma parcial debiendo también ahora distinguir entre las dos formas que puede presentar la iniciativa. Sin duda, lo más significativo del primer caso es la exigencia de un primer referéndum para comprobar que la mayoría del cuerpo electoral está de acuerdo con el planteamiento de la iniciativa, lo que provocará la inmediata disolución del Parlamento para que sean las nuevas Cámaras las que estudien la reforma que se someterá de nuevo al cuerpo electoral aunque en esta ocasión se trata de un sometimiento doble, tanto al cuerpo electoral federal como a los Cantones. Ello, sin embargo, (aunque ya se ha dicho, hemos de repetirlo) no supone que hayan de celebrarse dos elecciones sino que sobre los resultados del referéndum final (obligatorio) se lleva a cabo un doble recuento: el que exige mayoría del cuerpo electoral federal para la aprobación final (o ratificación) del texto y el de votos populares en cada uno de los Cantones cuya mayoría respectiva será considerada como voluntad del Cantón debiendo también lograse la mayoría de los Cantones para que se entienda aprobada la reforma. Por lo tanto, son en realidad tres mayorías las que han de concurrir para finalizar el proceso positivamente: la del cuerpo electoral de la Confederación, la del cuerpo electoral de cada Cantón (para conocer su respectiva voluntad) y la de los Cantones.
La vigente Constitución de 1999 se aprobó por este procedimiento aunque estas previsiones formales apenas dan cuenta de la complejidad y de la dilatación de un proceso que ha durado décadas y que en el ordenamiento suizo se desarrolla por fuerza con gran lentitud por los múltiples actores que intervienen en toda reforma y con más razón aun en la constitucional de carácter total. De tal suerte es ello así que el proceso completo, a diferencia de lo que ocurre en el caso italiano o el español (entre otros europeos) se prolonga y complica por procesos al margen, aunque en conexión, del propiamente parlamentario. Dicha reforma no requiere un procedimiento diverso del legislativo ordinario y, por consiguiente, las especialidades de la misma giran en torno a la existencia de la iniciativa popular de la que nos estamos ocupando y cuanto ello comporta de actividad por parte de los órganos estatales además del complejo proceso de las consultas prenomativas que tampoco es propiamente fase parlamentaria sino previa[21].
El Consejo Federal, cuando quede perfectamente determinada la aceptación de la iniciativa, comienza sus trabajos preparatorios para presentar ante la Asamblea tanto el proyecto redactado como el Mensaje que la ha de acompañar. Como es lógico, la actuación de las Cámaras en dicho proceso se regula en la LParl (arts 96 y ss). El art. 97 de dicha Ley establece el plazo de un año máximo (desde el depósito de una iniciativa popular confirmada) para que el Consejo federal presente a la Asamblea federal el mensaje con el proyecto correspondiente; y el mismo plazo queda también establecido para que el mismo órgano presente a la Asamblea la documentación correspondiente cuando se trata de una iniciativa popular genérica con el propósito de que se realice una reforma parcial de la Constitución. El plazo podría prorrogarse seis meses más para el caso que el Consejo acompañe la documentación referida de un contraproyecto o de un proyecto de ley estrechamente relacionado con tal iniciativa.
Pero, en realidad, tanto en el presente caso de propuesta de reforma constitucional como en el proceso legislativo ordinario (según se ha dicho ya, coincidentes en general) la mayor complejidad en el «iter» parlamentario se produce por obra de las exigencias propias del bicameralismo que, a diferencia del caso español (profundamente desigual), es en Suiza perfecto; por ello, cuando existen discrepancias entre las dos Cámaras federales la cuestión se complica y se dilata más si cabe su conclusión. Tal situación se halla prevista en el art. 156 de la Constitución que, tras establecer que el Consejo Nacional y el Consejo de Estados deliberan separadamente, dispone que las decisiones de la Asamblea Federal requerirán la aprobación de los dos Consejos. De ahí que el propio párrafo 3 del mismo artículo establezca la necesidad de que, en caso de divergencias entre las dos Cámaras, se garantice que se llegará a una decisión común en los casos que afecten a la validez o la nulidad parcial de una iniciativa popular, o a la articulación de una iniciativa popular genérica aprobada por la población.
La Ley del Parlamento ha desarrollado este proceso en sus arts. 89 y siguientes, disponiendo que si una de las Cámaras difiere de lo aprobado por la otra, deberá reenviarse, de nuevo, el proyecto a ésta[22]. Si tras tres estudios sucesivos en cada Cámara éstas no llegan a un acuerdo, se designará una Comisión de conciliación (con 13 miembros de cada parte) que trate de lograr el acuerdo (art. 91 LParl) y que, tras deliberar, aprobará por mayoría una propuesta para ambas Cámaras (art.92 LParl) que deberán revisarla por última vez puesto que, de no llegar a un acuerdo, decae el proyecto.
2.5. Iniciativa y texto alternativo elaborado por la Asamblea.
No siendo tan complejo ni dilatado el proceso cuando la petición es de reforma constitucional parcial (que lógicamente constituye la práctica totalidad de las iniciativas presentadas), sin embargo también reviste alguna complejidad en los casos en que la Asamblea redacta un contraproyecto, situación que provocó la reforma[23] del art. 76 LDP en la forma que veremos. Antes, sin embargo, hay que recordar que para la Asamblea existen varias posibilidades:
Si la iniciativa es genérica y la Asamblea comparte su planteamiento, deberá estudiarla y prepararla para someterla al voto popular. Ahora bien, puede que la Asamblea se halle en desacuerdo con tal iniciativa y por tanto la rechace; aun así, no puede dejar de someterla a votación, en un referéndum preliminar, por el que se decide si se le debe dar curso. En caso de que el cuerpo electoral la ratifique, la Asamblea Federal no podrá dejar de elaborar el proyecto en el sentido pedido por la iniciativa para, de nuevo y tras su preparación, someter el texto al pueblo y los Cantones. Pero este deber de estudio y deliberación por parte de la Asamblea Federal, incluso a su pesar, no impide que en ese proceso parlamentario se puedan plantear las divergencias de contenido entre las dos Cámaras (a las que me acabo de referir), lo que es una situación que no solo prolonga el proceso sino que podría finalizar con la muerte del proyecto.
Ya quedó dicho «supra» que el papel del Parlamento apenas resulta relevante en el caso de las iniciativas articuladas pues, a diferencia de las genéricas, que debe redactar antes de someterlas al pueblo, en las articuladas apenas si tiene otra función que someterlas al cuerpo electoral. Ello no obstante, la Asamblea podría pronunciarse recomendando la aceptación de la iniciativa y puede, incluso, formular un texto alternativo.
La votación popular entonces adquiere cierta complejidad que dio lugar a varios modos de actuación durante la vigencia de la Constitución de 1874. En principio, se votaban los dos textos y prevalecía el que obtuviera más votos, no pudiendo votarse los dos a la vez y, por consiguiente, debiendo elegir entre ambos. A partir de 1987 una reforma constitucional permitió votar los dos textos a la vez planteándose el problema de que uno de ellos pudiera obtener la mayoría en el recuento del voto popular (federal) y el otro la de los cantones a partir de lo cual debía la Asamblea revisarlos haciendo una síntesis que sería la que entraría en vigor. Pero aun ha habido una tercera posibilidad que es la ahora vigente y cuya regulación se establece en el 139b de la Constitución y en el art. 76 LDP (reformado, según se ha dicho ya, en el 2000) en cuya virtud cuando la Asamblea prepara un contraproyecto en la votación se ha de responder a tres cuestiones: a) si se prefiere la iniciativa popular al derecho vigente, b) si se prefiere el texto alternativo al derecho vigente, y c) cuál de los dos textos tendría que entrar en vigor en caso de que el pueblo y los Cantones los hayan preferido respecto del derecho vigente, de modo que esta tercera pregunta serviría para resolver el problema aludido de aceptación de ambos textos a la vez.
La LDP introdujo la obligatoriedad[24] de la formalización de la eventual retirada de la iniciativa en el caso de elaboración de un contraproyecto que acoja los principios de los proponentes iniciales (o firmantes de la iniciativa). No obstante, también esta obligatoriedad fue derogada por una iniciativa parlamentaria que concluyo en la Ley Federal, de 25 de septiembre de 2009 (sobre retirada condicionada de una iniciativa popular)[25]. Resulta de gran interés la lectura del mensaje del Consejo Federal en defensa de tal reforma[26], por constituir un ejemplo paradigmático del diálogo que se suele establecer entre ciudadanía y poderes representativos. En síntesis, esta ley de reforma de la LDP venía a resolver el problema derivado del vacío que se genera cuando, ante la existencia de un contraproyecto (que satisface los intereses de quienes interpusieron la iniciativa popular), se retira la iniciativa y después dicho contraproyecto no llega a su fin por ser combatido mediante referéndum. Por ello la propia LDP (art. 73, párrafo 2) establece la retirada “en suspenso” o diferida puesto que no se hará efectiva hasta que el contraproyecto obtenga todos los beneplácitos populares.
Ahora bien, la redacción de un contraproyecto por parte de la Asamblea no es la única manera de dar solución a la pretensión popular manifestada en la iniciativa que, según se acaba de ver, se retirará si el contraproyecto prospera. Esta forma de reaccionar la Asamblea asumiendo la iniciativa se conoce como “contraproyecto directo” y está previsto por la propia Constitución (art. 139 y 139b) pero también esa misma aceptación se puede realizar por lo que se conoce como “contraproyecto indirecto”; es decir, que, bien la Asamblea elabore una ley con el contenido y el sentido de dicha iniciativa popular, o bien el Consejo Federal elabore un Decreto en el mismo sentido pudiendo, en ambos casos, dar lugar a la retirada de la iniciativa en la medida en que los fines perseguidos por los promotores se hubieran visto satisfechos por tal actuación normativa. La citada reforma de 2009 también se aplica a estos supuestos pues, en última instancia, se trata de garantizar que la retirada de la iniciativa quede en suspenso hasta que la norma alternativa se concluya sin oposición popular.
La cuestión reviste extraordinario interés desde la perspectiva del aludido diálogo que no solo se produce entre autoridades y electorado sino entre las diversas manifestaciones de éste. Piénsese que es perfectamente posible que una parte del electorado ceda en la retirada de la iniciativa ante un proyecto parlamentario o del Consejo Federal pero puede existir otra fracción electoral que interponga a dicho proyecto un referéndum facultativo poniendo en riesgo su conclusión.
2.6. El ejercicio de la iniciativa en el ámbito cantonal y municipal
Todos los Cantones prevén la iniciativa popular, en materia constitucional y legislativa; es decir, que el número de ciudadanos que en cada caso se establezca, puede igualmente solicitar una reforma de la constitución cantonal o la reforma, derogación o aprobación, de una norma legislativa. Pero la diversidad en cada ámbito territorial es tal (en la medida en que disponen de autonomía para regular el ejercicio de los derechos políticos) que es difícil establecer una regla general, debiendo fijar varias líneas generales en las que encuadrar diversos grupos de Cantones, aunque sí es general el doble tipo de iniciativa mencionado, debiendo precisarse que la que pretende la reforma constitucional viene impuesta por la propia Constitución federal que en su art. 51. 1 ordena que la constitución cantonal “pueda ser revisada siempre que la mayoría del pueblo lo exija”[27]. Por ello, todos los Cantones prevén la iniciativa popular para la reforma parcial o total de la Constitución respectiva, aunque en rigor solo la primera viene impuesta como condición para lograr la garantía federal[28]. También cabria establecer como característica general la libertad de que goza cada Cantón para establecer el número de firmantes exigidos para presentar una iniciativa popular, de cualquier naturaleza que sea, dando por sentado que solo podrán firmarla quienes tengan su domicilio en el Cantón en que se presenta y donde, por consiguiente, se ha de tramitar (art. 39 Constitución).
Pero sí ha de haber coincidencia sobre los requisitos de toda iniciativa pues, como en el ordenamiento federal, podrían ser anuladas de no respetar el principio de unidad de forma y de materia, así como la viabilidad de la propuesta; además, en los Cantones se añaden dos nuevas exigencias respecto de las requeridas para las iniciativas federales (al constituir partes de un ordenamiento integrado) que son: la conformidad con las normas superiores y la exigencia de que se respete también el principio de unidad de rango que en este ámbito sí podría contravenirse ya que cabe tanto una iniciativa constitucional como una legislativa por lo que hay que evitar la confusión entre funciones de orden constituyente y otras de carácter legislativo.
Ello no obstante, refiere Grisel, la introducción en algunos cantones de la iniciativa “genérica” o “de tipo único” que vendría a ser semejante a la que, sin éxito, se quiso introducir en el derecho federal puesto que deja en manos del Parlamento la función de determinar el rango normativo de su desarrollo; entre los modelos existentes, baste citar el de la Constitución del Jura que solo admite la mencionada iniciativa “de tipo único” y el que se desarrolla en varios Cantones que compatibiliza los dos tipos de iniciativa, la de carácter general y la articulada[29]. El control sobre la validez de las iniciativas se realiza, según cantones, por el órgano legislativo o por el ejecutivo siendo en todo caso impugnable la decisión ante el Tribunal federal. Por último, entre tantas particularidades existentes basta ahora con recordar que algunos Cantones regulan la iniciativa, también, en materia administrativa, y que el Cantón de Zurich[30] llega al punto de reconocer el derecho de iniciativa a las comunas e, incluso, a cada ciudadano individualmente.
En lo que respecta al análisis del ejercicio de los derechos políticos en el nivel municipal, necesariamente ha de ser generalista; no solo porque importe menos el detalle que las grandes líneas de principio, sino por su extraordinaria complejidad derivada de la diversidad que la autonomía de los municipios genera en el sistema. Dando por supuesto que por mandato constitucional son los Cantones los que regulan la autonomía local, la diversa actitud de los mismos frente a esta competencia introduce un elemento más de variedad[31] pues cabe encontrar una amplia autonomía en los municipios de Grisones cuya constitución cantonal es muy parca en dicha regulación dejando, por consiguiente, amplio margen a los municipios; mientras que el Cantón de Ginebra regula con tanto detalle las competencias municipales que el margen de la autonomía local es francamente estrecho[32]. Sin ser tan extremista, también el Cantón de Neuchâtel somete a estrecha vigilancia a sus municipios a través del Consejo de Estado. En todo caso, por la problemática común que presentan la iniciativa y las votaciones referendarias en lo local, volveremos a esta cuestión tras el estudio del referéndum.
3.1. Iniciativa y referéndum, dos caras de una misma moneda.
Sin el referéndum, en realidad los referéndum, que concurren en toda reforma constitucional (frecuentes como se sabe, en Suiza), la iniciativa que se acaba de comentar no se distinguiría demasiado de las regulaciones que otros ordenamientos (como el español) ofrecen[33]; pues en el caso suizo, como se ha visto, no solo deberá ser aprobada la decisión última por el cuerpo electoral y “por los Cantones” en forma “típicamente helvética”[34] como he explicado antes, sino que, además, se acude a la participación referendaria en etapas procedimentales intermedias, bien porque lo que se solicite sea una reforma constitucional total, bien porque se trate de una reforma parcial formulada genéricamente, o bien porque el Parlamento discrepe de la iniciativa. En todos los casos, la intervención del cuerpo electoral es taxativa y vinculante para marcar el trabajo que ha de hacer el Parlamento respecto de cada iniciativa, y para determinar la eficacia última de la norma aprobada que no entrará en vigor sin la preceptiva ratificación popular.
En definitiva, hemos de concluir que la iniciativa es determinante en el sistema suizo gracias al auxilio del referéndum que, tras la interposición de aquella, garantiza la dirección popular del proceso hasta su conclusión. Tal como vamos a ver de inmediato, si bien pueden convocarse referéndum en forma independiente e incluso con objetos distintos ya sea por su naturaleza constitucional o no, ya por los efectos perseguidos (de aprobación, desaprobación o de derogación), no cabe, sin embargo, la tramitación de una iniciativa sin que se lleve a cabo, cuanto menos, un referéndum.
3.2. Concepto y clases de referéndum.
El referéndum es el instrumento reconocido por la Constitución para que el pueblo y los Cantones se pronuncien, como última instancia, sobre la adopción o rechazo de un texto legislativo o constitucional. Grisel[35] lo define como “el derecho, absoluto o relativo, reconocido por la Constitución a los ciudadanos para que se pronuncien sobre un proyecto aprobado por otro órgano estatal, generalmente el Parlamento”. Su objeto es siempre un acto jurídico que deriva de la competencia de alguno de los órganos elegidos[36].
La Constitución distingue dos grandes tipos de referéndum: el obligatorio, al que dedica el art. 140, y el facultativo que se regula en el artículo siguiente. Pero cabe distinguir también sus diversas manifestaciones en función de la materia sobre la que actúan (referéndum constituyente, de reforma constitucional, los referidos a decisiones de soberanía[37] entre los cuales los de la integración internacional constituirían un caso especial y, por último, los legislativos). Por los sujetos a quienes corresponde decidir, cabe también distinguir los referéndums en que se contabiliza la voluntad del cuerpo electoral o los que se resolverán en función de la “doble mayoría”[38] representada por el pueblo y por los cantones, quedando estos reunidos en el párrafo 1 del art. 140 en el que se establece que: “Deberán ser sometidos al voto del pueblo y de los cantones: a. las revisiones de la Constitución; b. la adhesión a organismos de seguridad colectiva o a comunidades supranacionales; c. las Leyes Federales declaradas urgentes desprovistas de base constitucional y cuya validez sobrepase el año; estas leyes deberán someterse a la votación en el plazo de un año a partir de su adopción por la Asamblea Federal”.
En cambio el párrafo 2 del mismo artículo enumera los que solo requieren el resultado favorable de la votación del pueblo (sin recuento de resultados en los Cantones): “Deberán ser sometidos al voto del pueblo: a. Las iniciativas populares para la reforma total de la Constitución; abis. El proyecto de ley y el contraproyecto de la Asamblea federal relativos a una iniciativa popular genérica; b. Las iniciativas populares genéricas rechazadas por la Asamblea federal; c. La cuestión de si se debe llevar a cabo una reforma total de la Constitución en caso de desacuerdo entre las dos Cámaras”.
Por su parte, queda también regulado claramente en la Constitución el Referéndum facultativo[39] al disponer el art. 141 que: “Si 50.000 ciudadanos con derecho de voto u ocho cantones lo solicitan en un plazo de 100 días a contar desde la publicación oficial del acto, se someterán a votación popular: a. Las Leyes Federales; b. Las Leyes Federales declaradas urgentes cuya validez sobrepase un año; c. Las disposiciones federales, en la medida en que la Constitución o la ley así lo prevean; d. Los tratados internacionales que: 1. tengan una duración indeterminada y no sean denunciables; 2. prevean la adhesión a un organismo internacional; 3. contengan disposiciones importantes que fijen las reglas de derecho o cuya ejecución exija la adopción de leyes federales”.
Respecto de las categorías de actos normativos que enumera el art. 141 ha de tenerse en cuenta que la solicitud del referéndum, por su carácter facultativo, tiene un efecto suspensivo de suerte que no pueden entrar en vigor sin que se proceda antes a someterlos al voto popular. Si el voto es afirmativo, la norma entra en vigor de inmediato (con la excepción de las leyes urgentes que, sin base constitucional, pretendan una vigencia superior a un año, a las que me referiré después).
Por último, tal como comprobaremos, la existencia del referéndum extraordinario en los ámbitos territoriales, también en el ámbito federal existe; aunque no está previsto en ninguna norma escrita y resulta atípico y poco frecuente. Se puede poner en práctica en una forma indirecta (con el fin de no contravenir frontalmente la constitución que en forma taxativa establece la regulación ya vista de los arts. 140 y 141).
3.3. Analogías y diferencias entre el referéndum obligatorio y el facultativo, y de ambos con la iniciativa.
Tal vez la principal coincidencia entre los dos institutos que estudiamos, vistos desde una perspectiva general del sistema de gobierno suizo, sea la apuntada por Fleiner[40]: que ambos cumplen una función de oposición frente a los poderes legislativo, ejecutivo y judicial en cuyos órganos se hallan representados los más importantes partidos políticos. De este modo, el pueblo ejerce el papel de oposición condicionando e imponiendo la agenda política mediante la presentación de iniciativas populares y controlando la labor normativa (y, en su caso, vetándola) mediante el referéndum. Otras analogías son de orden formal[41].
Sin embargo, la similitud del procedimiento de aceptación o rechazo de las firmas y del recuento mayoritario no justifica la confusión de uno y otro instituto que tienen innegables diferencias, entre las que hay que recordar: 1. La imposibilidad de retirar un referéndum facultativo (art. 59b LDP) mientras que la iniciativa, hasta que sea formalmente convocado el cuerpo electoral para su ratificación, podría ser retirada. 2. La simplicidad de la iniciativa (porque en el ámbito federal solo cabe sobre el texto constitucional) frente a la dificultad de determinar sobre qué actos puede ser ejercido el referéndum; pues, más allá de los referéndums obligatorios que la Constitución prevé en relación con la interposición, tramitación y resolución final de las iniciativas (lógicamente constitucionales), y en relación con determinados tratados internacionales, en el ámbito federal los referéndums facultativos también requieren al electorado en relación con las normas legales enumeradas en el art. 141 de la Constitución, según se vio.
Pero la cuestión se complica especialmente cuando, además de la enumeración taxativa que se establece en ese mismo artículo, la Constitución establece una remisión a lo que ella misma pueda prever (siendo como es cambiante) e, incluso, a lo que la Ley pueda determinar sobre el uso del referéndum en relación con resoluciones federales, abriendo así una serie de posibilidades que antes de la Constitución vigente no existían. Explica Mahon[4] la dificultad que recientemente se ha ido acumulando; puesto que, si bien solo existía un supuesto constitucionalmente previsto (el del art. 53.3[43]), la reforma del art. 48a Constitución[44] ha introducido un segundo supuesto al establecer que la obligatoriedad de los acuerdos intercantonales vendrá impuesta por la declaración que deberá adoptar la forma de resolución («arreté», decreto) federal. Con todo, el problema más complejo es el de los supuestos en los que el referéndum queda previsto por Ley ya que ello deja abiertas posibilidades sin duda imprevisibles en el momento de su inclusión en la Constitución; al entrar en vigor no existía ningún caso concreto salvo, en forma indirecta e indeterminada en dos menciones de la Ley del Parlamento (contenidas en art. 28 y 29[45]). Sí, en cambio, se ha introducido ya un caso claro de referéndum previsto por la Ley en la reguladora de la energía nuclear, de 21 de marzo de 2003[46].
De querer establecer una clara línea distintiva entre estos dos grandes tipos de referéndum, el obligatorio y el facultativo, sin duda habríamos de situarla en el modo de su incoación que, si en el primero se lleva a cabo de oficio por mandato constitucional directo, en el segundo depende de la previa decisión de una porción del cuerpo electoral (50.000 ciudadanos en el nivel federal) que optan por ejercer su derecho a intervenir en las decisiones para las que la Constitución les habilita.
Pero visto el instituto desde la perspectiva más general del sistema, Aubert[47] ofrece otra distinción francamente interesante: mientras el referéndum obligatorio aporta legitimidad al sistema, el facultativo es un instrumento más de la democracia directa, porque resulta del libre ejercicio de la facultad constitucionalmente diseñada y puesta a disposición de la ciudadanía. Desde una perspectiva política, al referéndum facultativo se achacan efectos inmovilizadores por representar la posibilidad de vetar medidas innovadoras[48] en defensa del «statu quo» (no en vano se le reprocha ser instrumento usado por la derecha conservadora[49]) a diferencia de lo que sucede con la iniciativa popular que permite a las fuerzas más progresistas colocar en la agenda política asuntos novedosos.
3.4. Efectos jurídicos y efectos institucionales en el sistema de gobierno.
Como ya se ha visto en relación a la tramitación de las iniciativas populares, el referéndum surte efectos distintos según el momento procesal en que se plantea su necesidad: si se plantea para ratificar el principio de reforma constitucional, su resultado comporta, si es negativo, la retirada de la iniciativa que no ha alcanzado el apoyo popular mayoritario; y, si el resultado es positivo, comporta la obligación de que los órganos constitucionales entren en la consideración de la misma; lo mismo cabe decir cuando la iniciativa se somete a referéndum, no porque se requiera su ratificación por tratarse de la petición de una reforma total, sino porque, aun siendo solicitada una reforma parcial, existe discrepancia entre quienes la proponen y la Asamblea que no la considera necesaria.
Sin embargo, cuando el referéndum se convoca para ratificar una norma ya completada, el resultado es definitivo para la entrada en vigor, o no, de la norma, ya sea esta de orden constitucional o de rango inferior. De ahí, que el referéndum se utilice como veto a la labor de los poderes constituidos. El pueblo, en definitiva, dispone del freno que permite bloquear o diferir las modificaciones propuestas por el Parlamento o el Gobierno.
Esta capacidad de veto suele ser utilizada por las minorías a través de un doble mecanismo: el derecho de veto que la Constitución reconoce a los Cantones (que contienen en su seno sus minorías derivadas de la estructura federal del país), cuando exige la doble mayoría (pueblo y Cantones); y lo mismo puede ocurrir cuando en el ámbito federal es ejercido por otras minorías no territoriales que tal vez no tengan capacidad de veto pero a las que el referéndum facultativo permite solicitar la revisión popular del acto.
Desde la perspectiva de sus efectos (y del enfoque en que tratamos de destacar lo más característico del ordenamiento suizo), aun hemos de referirnos a los del referéndum cuando se aplica (se debe aplicar, en realidad, por tratarse de un referéndum obligatorio) en el supuesto del art. 140.1,c (leyes federales declaradas urgentes con una previsión temporal superior al año)[50]. Pues bien, en este concreto caso el referéndum al que obligatoriamente ha de someterse, si fuera negativo su resultado no comportaría su inmediata derogación[51], como cabría esperar en los supuestos ordinarios. Su efecto es diferido en este tipo de normas; el referéndum ha de celebrarse dentro del año y su resultado negativo no impide que la norma siga vigente hasta cumplir el año pero su efecto (diferido) impide toda posible prórroga: “Puesto que el referéndum tiene un efecto resolutorio, la ley urgente desprovista de base constitucional puede aplicarse durante 12 meses sin que concurra el acuerdo entre pueblo y cantones. Dicho de otro modo, por un corto tiempo la supremacía de la Ley Fundamental cede ante la necesidad de remediar con urgencia una crisis pasajera”[52].
En lo que se refiere a los efectos de ambos institutos populares en el sistema democrático suizo y en sus diversas instituciones, a diferencia de la iniciativa que como vimos se logran en un escasísimo porcentaje, en el caso del referéndum sus resultados positivos rondan el 50% de los propuestos aunque su utilización es bastante inferior a la de la iniciativa, pero en las últimas décadas se ha observado una revitalización del mismo[53].
Pero el principal efecto político del referéndum no es el que formalmente deriva de la regulación constitucional cuyos efectos jurídicos acabo de mencionar. El principal efecto es que constituye la última palabra; es como la última carta en que se jugará la suerte final de una norma. Por ello todos los actores políticos dejan sentir su presencia en una forma u otra; los grupos políticos, sindicales o de cualquier tipo, si son capaces de reunir 50.000 firmas para solicitar una convocatoria, insinuarán, advertirán en forma más o menos abierta a quienes estén interesados en su aprobación y posterior entrada en vigor la posibilidad de vetar la norma; por su parte, los órganos constitucionales que se hallan preparándola, no podrán hacer caso omiso a tales advertencias si quieren garantizar el buen fin de su trabajo. Por ello, dice Aubert, no han de extrañar ciertas incoherencias en los textos legales pues las huellas de las aludidas presiones permanecen: “quedan grabadas, negro sobre blanco, en el texto de las leyes. Tal artículo puede parecer extraño, tal laguna incompresible: ellos certifican, los dos, que se ha temido el voto popular”[54].
En una visión de conjunto, se ha reprochado su conservadurismo, el que comporte un freno en el proceso de integración con la Unión Europea, y el que conduzca en exceso a acuerdos; pero ello, aparentemente disfuncional[55], tiene su funcionalidad política al ser capaz de suplir la falta de confrontación que sí hallamos en el juego mayoría-minoría de los típicos sistemas de alternancia política[56]. Por lo demás, se han generado otras formas de comportamiento político, tanto de los grupos sociales en que se integra la ciudadanía como en las propias autoridades que han de ir adecuando sus agendas a las solicitudes de la sociedad civil. Algunas de estas formas se hallan constitucionalizadas, como las consultas pre normativas del art. 146 de la Constitución; otras (como el caso de multitud de Conferencias que se reúnen asiduamente tratando sobre todo tipo de materias[57]) no lo están pero ello no impide que se hayan consolidado en la vida política suiza.
3.5. El referéndum en los Cantones y Municipios.
También la institución del referéndum está más desarrollada en el ámbito cantonal que en el federal. De entrada, no puede olvidarse que los Cantones, como mínimo, han de prever el referéndum obligatorio exigido constitucionalmente para la aprobación (art. 6.2,c Constitución) y para toda reforma (art. 51 Constitución)[58] de sus respectivas constituciones[59]; pero, además, los Cantones aportan, a los ya conocidos, otros tipos de referéndum como son: a) El referéndum financiero en cuya virtud, los gastos superiores a una cierta suma se someten, automáticamente, a la aprobación del pueblo; éste ha ido adquiriendo cada vez más aceptación;[6[60]0] b) El referéndum sobre las decisiones del parlamento cantonal aun cuando tengan naturaleza administrativa; c) El referéndum al que la mayoría de los Cantones someten la firma de los Convenios intercantonales; y d) El referéndum extraordinario que, aun no estando formalmente previsto, puede solicitarse por la mayoría o bien por un grupo minoritario parlamentario, viniendo a representar una especie de cláusula de cierre en la medida en que existe para cubrir aquellos supuestos para los que expresamente no se ha previsto el referéndum ni con carácter obligatorio ni como facultativo.
Por consiguiente, cabe un referéndum extraordinario, junto al ordinario de carácter obligatorio, en cuyo caso se trata de un derecho o facultad del Parlamento que espontáneamente puede decidir someter una de sus decisiones al pueblo. Y cabe también el referéndum facultativo extraordinario que prevén expresamente algunos cantones (a diferencia del ámbito federal en que vimos que no existía previsión alguna), lo que no impide que, aun sin previsión expresa, pueda también utilizarse. En términos generales, cabe afirmar que el referéndum obligatorio es, en el nivel cantonal, el de mayor peso institucional (a diferencia de lo que después veremos sobre el ámbito municipal) y el facultativo, por más que ofrece multitud de aplicaciones según cada Cantón, de algún modo quedaría, al decir de Grisel[61], eclipsado por la significación destacada del obligatorio.
En lo que se refiere al número de firmas y al plazo máximo para su recogida en los supuestos de referéndum facultativo la regulación varía de Cantón en Cantón y lógicamente se establece el número de firmas atendiendo a la población de derecho en cada caso; los plazos para su recogida oscilan entre uno y tres meses. Pero de querer establecer una regla general de lo que Kriesi[62] llama “el precio” en cada caso («le prix d’entrée») lo más llamativo es que los Cantones latinos (la Suiza francesa y Ticino pero también Grisones) son los que establecen un “precio” más alto (tanto en firmas como en el plazo para su recogida que es más corto).
Aún más compleja y heterogénea resulta la situación en el ámbito local, cuya regulación depende de cada Constitución cantonal (por mandato del art. 39 de la Constitución) y de la autonomía de los municipios en la concreta materia de que se trate. El art. 39.1 de la Constitución realiza una clara distribución de competencias al respecto: “La Confederación regulará el ejercicio de los derechos políticos a nivel federal; los cantones regularán estos derechos a nivel cantonal y municipal”. Y añade el art. 50.1 de la Constitución que “Se garantizará la autonomía municipal dentro de los límites fijados por el Derecho Cantonal”. En esta esfera territorial, junto a los tipos de referéndum ya vistos, podremos encontrar otros que podrían considerarse atípicos.
Si bien es cierto que en cinco Cantones no se conoce el referéndum obligatorio para la esfera local (Fribourg, Genève, Vaud, Tessin y Schwyz[63]), cabe sin embargo afirmar que en prácticamente todos los municipios existe en un modo u otro pues si la existencia de referéndum obligatorio no es, en realidad, sino la obligatoriedad del mismo impuesta por la Ley o por la Constitución del Cantón, ya hemos podido advertir que una de las pocas reglas generales del sistema suizo es la tendencia a ampliar el uso de los instrumentos de democracia directa más allá de los mínimos establecidos formalmente (por ejemplo, en el ya mencionado art. 51 de la Constitución para el caso de las Constituciones cantonales que después se despliega en otros muchos supuestos de referéndum obligatorio).
Un ejemplo lo constituirían la variedad de referéndum del ámbito local (entre los que no faltan, incluso, casos de referéndum consultivo con efectos no vinculantes) de los que, de la mano de Martenet[64], mencionamos algún caso:
a) en los municipios del Ticino, ya sea el ejecutivo, ya parte del cuerpo electoral podrían pedir la revisión de un acto aprobado por la Asamblea de modo que debería reunirse otra Asamblea para la revisión solicitada, lo que ciertamente, resulta atípico;
b) en Nidvaldo y Obvaldo, los reglamentos del ejecutivo quedan sometidos a referéndum facultativo que, de solicitarse, se someterían a la Asamblea;
c) en Glaris, la Asamblea local puede pedir que entre en vigor un acto del ejecutivo pero bajo reserva de que una fracción del pueblo pueda solicitar una nueva Asamblea, etc.
Tratándose estos ejemplos de municipios sin parlamento, cabría pensar que cuando existe el parlamento u órgano representativo el recurso al pronunciamiento del cuerpo electoral resulta excepcional y, sin embargo, no es así; más bien cabría decir que en estos casos a los actos del ejecutivo se suman también los del legislativo como objeto de eventuales referéndums facultativo o extraordinario. La casuística es compleja y en la medida en que en algunos casos resulta de la diferente estructura orgánica de los municipios, me remito para más referencias al epígrafe siguiente en el que concluiremos con algunas consideraciones no ya referidas al referéndum sino a los derechos políticos en general.
Tras la consideración de los dos grandes institutos (iniciativa popular y referéndum) partiendo de su regulación constitucional en el ámbito confederal, se ha comprobado con algún ejemplo, que su uso se amplía extraordinariamente cuando descendemos al nivel cantonal[65] y municipal, tanto en lo que se refiere a estos dos institutos como a la multitud de variedades en su aplicación que especialmente en el terreno municipal cabe encontrar. Procede ahora detenerse algo más en su ejercicio municipal que es aquel en el que hallan sus mayores posibilidades de expresión. Para ello hay que distinguir dos grandes grupos de municipios: los que, junto al órgano ejecutivo, deciden en régimen de Asamblea de la que forman parte todos los ciudadanos domiciliados en el municipio y los que, además, cuentan con un órgano representativo o Parlamento.
El sistema de Asamblea, que es la forma más pura de la democracia directa[66], existe en todos los Cantones salvo en Neuchâtel y Ginebra; en cambio existen cantones en los que, a la inversa, este es el único sistema que se practica (Uri, Obvaldo, Glaris y Appezell Interno), dando como resultado que cuatro de cada cinco municipios practican la democracia directa en el seno de su Asamblea popular, lo que, como vamos a ver, no es óbice para que también se practique el referéndum y formas especiales de iniciativa.
El segundo gran grupo se halla conformado por los municipios que poseen un Parlamento y en él se integran todos los municipios de los dos Cantones que no cuentan con el sistema de Asamblea (Neuchâtel y Ginebra) así como del Cantón de Vaud y, en general, y por razones obvias, todos los municipios grandes, salvo los de los Cantones que practican el régimen de Asamblea con carácter exclusivo (Uri, Obvaldo, Glaris y Appezell Interno). La consecuencia es lógica: la mayoría de la población vive en municipios con parlamento pero estos, con ser los más poblados, representan solo un quinto del total de municipios suizos (que suman casi 3000).
En la medida en que cada Cantón tiene su propia Constitución con capacidad para determinar el ejercicio de los derechos políticos de sus propios municipios y, en consecuencia, también sus propias leyes en la materia, la regulación de tales derechos y su ejercicio práctico presentan extraordinaria variedad pudiendo sintetizarse en la idea de que en todos se practican los institutos de democracia directa pudiendo residenciar las notas de sus diferencias en torno a la adición, o no, de formas especiales en el ejercicio de los derechos políticos. La regla general es la capacidad del cuerpo electoral de controlar todas las decisiones relevantes para cada comunidad política.
4.1. Convivencia del régimen de Asamblea popular con otros institutos democráticos.
Resulta sorprendente que los típicos institutos de democracia semidirecta (iniciativa y referéndum) no se vean sustituidos por el instrumento más genuino de la democracia directa cual es la Asamblea, sino que conviven con ella y también, incluso, pueden ser utilizados respecto de las decisiones por ella adoptadas. Si parece lógico que la iniciativa y el referéndum se practiquen sobre resoluciones del respectivo Parlamento allí donde existe (como, por supuesto, respecto de los actos del órgano ejecutivo), la oposición a las decisiones de la Asamblea pudiera resultar incoherente o de difícil comprensión para un observador externo. Y, sin embargo, también hallamos tal concurrencia de manifestaciones populares, aunque en formas diversas que en ocasiones, realmente, comportan modos diferentes (y sucesivos) de adopción del acuerdo (ratificándolo o no) por cuanto lo que sería una especie de “segunda vuelta” de una decisión ya previamente adoptada con carácter popular, en realidad comporta un cambio en el método de la adopción de tal decisión; y ello resulta de gran interés por las dificultades que el régimen asambleario “ordinario” puede comportar para el respeto a las garantías del voto sobre el que ya en muchas ocasiones se ha pronunciado el TF (Tribunal Federal).[67] Por ello, algunos acuerdos adoptados en Asamblea pueden someterse después a referéndum, bien porque la ley lo imponga con carácter obligatorio en función del interés de la materia de que se trate[68], bien a petición de una fracción del cuerpo electoral con carácter facultativo pero dando lugar, en todo caso, a un nuevo voto sobre la cuestión “en las urnas” a diferencia del practicado en forma “tradicional” (a mano alzada)[69] en el seno de la asamblea.
Más aún, también la iniciativa se practica en los municipios de régimen de Asamblea aunque, lógicamente, en formas bien diversas que solo pueden asimilarse a la iniciativa ya estudiada si la consideramos en un sentido amplio y comprensivo que tome como punto de referencia el papel reconocido al cuerpo electoral como “iniciador” de un proceso que, en el caso de los municipios con Asamblea (puesto que es en ella donde se adoptan todas las decisiones que afectan a las competencias municipales) consistirá en ocasiones más bien en un “derecho de convocatoria” extraordinaria de la Asamblea; ello, sin perjuicio de que también pueda existir la iniciativa propiamente dicha consistente en la propuesta de estudio y deliberación sobre una medida concreta en el marco de las competencias comunales.
Las particularidades no acaban aquí pues, dando por supuesto que en los municipios con Parlamento esta forma de iniciativa “normal” es la habitual, también podemos encontrarnos en casos en que la misma llegue a reconocerse con carácter individual, es decir, que cada ciudadano tenga capacidad para proponerla; o sea, que cualquier ciudadano podría espontánea y directamente hacer una propuesta para que la Asamblea la discuta y la vote, aunque es lógico que si se tratara de un asunto ya tratado tendría que someterse tal posibilidad a la exigencia de requisitos o de mayorías reforzadas[70].
4.2. Municipios con parlamento.
Ya se dijo supra que parece más lógico que los instrumentos de democracia semidirecta se ejerzan complementando y/o controlando al órgano representativo allá donde existe, amén de desempeñar la función de otorgar mayor legitimidad a los actos del Parlamento y del Ejecutivo; y es también obvio que, en la medida en que el Parlamento existe en los núcleos más poblados, no quepa en ellos la extraordinaria variedad de formas (muchas atípicas) que sí caben en los municipios de menor población y de ejercicio directo de la democracia.
No obstante, las posibilidades de los municipios con Parlamento también vienen determinadas fundamentalmente por la legislación cantonal o, mejor dicho, por lo que la misma no diga pues el margen de actuación municipal será tanto más amplio cuanto más cauta sea la legislación cantonal al respecto (tal es el caso de Lucerna, Schwyz, Schaffhouse, Rodas Exteriores y Grisones). Por el contrario, cuando el Cantón regula con detalle los supuestos de ejercicio de estos derechos en el ámbito municipal, las posibilidades de ampliación de los mismos por parte del municipio son escasas, tal como ocurre en los Cantones de Friburgo, Bâle-Ville, Tessino, Vaud, Neuchâtel y Ginebra. Pero también existen Cantones en una situación intermedia entre las dos aludidas al haberse repartido en ellos las posibilidades de regulación de suerte que la legislación cantonal configura un marco legal en el que los municipios pueden desarrollar su propia autonomía aportando concreta normativa sobre el ejercicio de los derechos políticos en su respectivo ámbito. Esta es la situación en que se hallan Zurigo, Berna, Nidvaldo, Soleta, Bâle campaña, San Gallo, Argovia, Turgovia y Jura.
Para concluir, resulta imposible en esta sede establecer reglas generales que permitan agrupar los municipios por las soluciones que adoptan en lo que se refiere al ejercicio de los derechos políticos porque más allá de los limites o de las posibilidades que les proporciona la legislación cantonal, la propia autonomía genera formas diferentes e incluso resultaría difícil llevar a cabo tal síntesis de Cantón en Cantón, aunque sí cabe establecer como regla generalísima la mayor facilidad para ampliar las manifestaciones en los de habla germana que en los francófonos.
Con todo, y en concreto sobre el ejercicio del referéndum en este tipo de municipios, Auer establece alguna regla muy general a modo de tendencia: en primer lugar, la que se refiere a cierto aumento del referéndum facultativo respecto del obligatorio que se ve muy reducido por las competencias que el parlamento asume como propias; si bien se mantiene para los documentos “constitucionales”, respecto de los actos legislativos solamente lo prevén con carácter general los Cantones de Berna y Grisones; parece que el referéndum facultativo tiende a sustituir al obligatorio y en el caso de Ginebra lo logra en forma integral. En segundo lugar, tal preeminencia del referéndum facultativo sobre el obligatorio suele encontrarse en el uso de fórmulas genéricas por las que las leyes cantonales reguladoras de los municipios, o bien establecen que, salvo los concretos casos de aplicación del obligatorio, “todos los demás son objeto de referéndum facultativo” o bien dejan en manos del propio parlamento comunal la decisión sobre el mismo.
En este último sentido, baste para finalizar recordar que lo que antes hemos mencionado como referéndum extraordinario halla aplicación en el caso de los municipios con Parlamento por cuanto éste puede someter a la aprobación de los electores, por decisión de un grupo mayoritario o minoritario (lógicamente en función de la propia normativa parlamentaria), cualquier acto o resolución en el ámbito de las competencias propias de tal parlamento.
De querer representar gráficamente todas las posibilidades de expresión de la voluntad popular en Suiza, sin duda la pirámide sería la más apropiada. No solo porque su electorado se pronuncia en multitud de normas que cabe representar en la pirámide normativa sino, fundamentalmente, porque desde el punto de vista territorial dicha figura es la más adecuada para describir cómo a medida que se desciende en ámbitos territoriales las formas de actuación popular son más frecuentes y más variadas.
De hecho, en este trabajo se ha podido analizar en el nivel federal la regulación de los dos grandes institutos, iniciativa y referéndum. Pero al descender en lo territorial la complejidad con que esos mismos institutos se manifiestan obliga a tratar de extraer algunas reglas generales y formularlas para grupos de Cantones. Con todo, lo más relevante para valorar la peculiaridad del sistema suizo es la extraordinaria variedad de ejercicio de esos dos institutos en el ámbito local. También en este caso se ha intentado trazar grandes rasgos agrupando los municipios que cuentan con órgano representativo, de una parte, y, de otra, los que no lo tienen por adoptar las decisiones en sistema de asamblea.
De querer destacar dos peculiaridades del sistema estudiado creo que deberían ser las siguientes: de una parte, y con carácter transversal, el dialogo permanente entre autoridades y electorado; de otra, y en particular en el ámbito municipal, la convivencia del sistema de democracia directa (por decisiones en asamblea) y, a la vez, el uso de los institutos de democracia semidirecta aquí estudiados.
Resumen: La participación política en Suiza es la característica más llamativa del régimen que se considera único en el mundo contemporáneo. La democracia y el federalismo se imbrican en este ordenamiento jurídico de forma que ambas se constituyen y condicionan recíprocamente.
Por ello, la participación popular se halla generalizada en todo tipo de decisiones de relevancia política y constitucional tanto en el ámbito federal como en el de todos los cantones e, incluso, municipios. Pero lejos de limitarse a la generalización de dicha participación a través de los derechos políticos, la transversalidad alcanza también a la capacidad de regulación diversificada en cada uno de los cantones y de los municipios en la medida en que todas las entidades locales pueden introducir formas propias de participación. En síntesis, la participación popular en el ordenamiento suizo nos muestra tres peculiaridades dignas de ser estudiadas: 1. Es una constante en todo tipo de decisiones y de niveles territoriales; 2. Se ejerce a través de los derechos políticos cuyas principales manifestaciones (aunque no únicas) son la iniciativa y el referéndum; y 3. Al intervenir constantemente el pueblo en las decisiones que son competencia de los órganos constituidos aquel ejerce respecto de estos como una oposición política que siempre condiciona las decisiones y que marca la agenda política de las autoridades.
Este trabajo incide en cuestiones estructurales e institucionales para llamar la atención sobre algo que hoy parece ignorarse: referéndum no es solo la llamada al pueblo para votar. Sus efectos más o menos populistas dependerán de la estructura institucional y formal en que el mismo se inserta.
Palabras clave: Democracia, Participación, Territorialidad.
Abstract: The political participation in Switzerland is the most remarkable feature of the regime and due to that reason is considered one of a kind to the contemporary world.
Democracy and federalism are interwoven in this legal system in such a way that both establish and condition each other. Therefore, popular participation is common practice in all kinds of politically and constitutionally relevant decisions at the federal level, as well as in every canton, and even municipalities. But far from being limited to the generalization about such participation through political rights, cross-cutting also affects the capacity of diversified regulation in each canton and municipalities inasmuch as every local entity can introduce their own forms of participation.
In sum, popular participation in the Swiss legal system shows three characteristics worth being studied: 1. It is a constant in all kinds of decisions and in all territorial levels; 2. It is exercised through political rights whose main manifestations (although not exclusive) are initiative and referendum; and 3. When the people are actively involved in the decisions that are competency of the constituted bodies the former exercises regarding the latter as political opposition that always determine the decisions and shape the authorities political agenda.
Structural and institutional issues have been raised in this work to draw attention to something that seems to be ignored today: a referendum is not just the call to the people to vote. Its more or less populist effects will depend on the institutional and formal structure in which it is inserted.
Key words: Democracy, Participation, Territoriality.
Recibido: 12 de abril de 2017
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[1] El presente trabajo es fruto de una estancia de investigación financiada por la Universitat de Valencia en julio de 2015.
[2] Departamento de Derecho Constitucional, Ciencia Política y de la Administración. Facultad de Derecho. Universidad de Valencia. Avenida de los Naranjos, s/n. 46022 Valencia. Email: remedio.sanchez@uv.es.
[3] Cfr. R. SÁNCHEZ FERRIZ, “El pueblo de la Confederación suiza: su significación constitucional y composición”, UNED. RDP, núm. 95, 2016, pp. 11-38. Un intento de (la dificil) comparación entre Suiza y España puede consultarse en L. MÉRILLAT, De la diversidad y unidad mediante el federalismo. Comparación entre el estado español de las autonomías y el estado federal suizo , Fundación Manuel Giménez Abad, Zaragoza, 2014.
[4] S. GEROTTO, Suiza. Sobre cómo se gobiernan los suizos , CEPC, Madrid, 2015, p. 92. La democracia suiza representa así un caso único y de dificil imitación. Una interesante lectura comparativa de las intervenciones populares en, de una parte, America y las democracias europeas y, de otra, en Suiza, en G.A. FOSSEDAL, Direct Democracy in Switzerland , Transaction publishers, 2007, pp. 251 y ss. (con un cuadro comparativo en 256). Ello se manifiesta también en el ámbito cantonal, cfr. J. L. REQUEJO PAGÉS, “La reforma de las constituciones cantonales suizas”, REP , núm. 151, 2011, pp. 363-371.
[5] Desde el condicionamiento de la agenda de toda autoridad pública hasta la tradicional negativa suiza al control de constitucionalidad, pasando por la evolución de los partidos políticos, la permanente manifestación popular condiciona toda la vida politica suiza. A los efectos que en las estructuras institucionales genera el permanente ejercicio de los derechos políticos, véase S. GEROTTO, op. cit.
[6] P. DARDANELLI, “Democràcia federal a Suïssa”, en M. BURGESS y A-G. GAGNON (eds.), Democràcies federals , Institut d'Estudis Autonòmics, Barcelona, 2013, pp 209-233. En red: https://reformafederal.files.wordpress.com/2014/04/iea_87.pdf, pag.212: “la democràcia directa va quedar estretament vinculada al federalisme per produir la forma diferent de democràcia federal que ara hi ha a Suïssa”.
[7] Cfr. T. FLEINER, “The Curent Situation of Federalism in Switzerland”, Revista d'Estudis Autonomics i Federals , num. 9, 2009, pp. 51-90.
[8] Otros instrumentos que no tratamos en esta ocasión limitan su uso a los niveles cantonal y municipal como es el caso de la revocación o la langesmeinde. De querer buscar un derecho político general para los tres niveles territoriales sin duda sería el derecho de petición para el que la Constitución federal prevé unas exigencias mínimas dirigidas a toda autoridad sin distinción. Si para ordenamientos como el español el derecho de petición es un potencial modo de conexión (muy débil desde luego, poco usado y hasta desconocido) de la ciudadanía con los poderes públicos, en el caso suizo puede parecer, sobre redundante, innecesario, al hallarse imbricado en un sistema en el que la participación en los asuntos públicos no es la excepción sino la regla. Sin embargo, en el ordenamiento suizo puede adquirir relevancia este derecho (en principio inocuo) hasta el punto de poder considerarse el broche de oro de las relaciones entre ciudadanos y autoridades. Y ello es asi porque quienes no dispongan de medios (incluso financieros) para presentar una iniciativa o referéndum facultativo pueden manifestarse por este medio; además, la no exigencia de un número mínimo de firmas también permite que, pese a su carácter no vinculante para las autoridades, se utilice subsidiariamente en los casos en que no se consigue cumplir los requisitos exigidos para los otros instrumentos. Es el caso, por ejemplo, de la “euro iniciativa” que en 1991 solicitaba la adhesión de Suiza a la UE pero que, advirtiendo la imposibilidad de lograr las 100.000 firmas en los 18 meses de plazo máximo requerido, pudo convertirse en petición por la mayor flexibilidad que esta representaba. Pero también sucede a la inversa que una o más peticiones pueden ir dando señales de movimientos de opinión que, al difundirse, pueden acabar en la formulación de una inciativa.
[9] Es escaso el nivel de conclusión del proceso legislativo que se abre por la vía de la iniciativa ( 3% aprox.) Cfr. L. TAUXE, “La concretisation legislative des initiatives populaires federales acceptees en votation: un processus aux outputs tres incertains”, Swiss political science review , vol. 13, núm. 3, 2007, p. 438.
[10] S. GEROTTO, “La apertura democratica del procedimento legislativo svizzero nella fase preparlamentare: funzionamento e ruolo della progettazione legislativa”, Diritto comparato ed europeo , num. 17, 1999, p. 1296. E. SAENZ ROYO, “La regulación y la práctica del referéndum en Suiza: un análisis desde las críticas a la institución del referéndum”, REP , núm. 171, 2016 p. 75, subraya la gran aceptación popular de la formalización por los poderes constituidos de las propuestas populares.
[11] Esta fue una de las razones por las que tuvo que realizarse la reforma total de 1999, para recuperar la sistemática perdida con más de 100 años de reformas parciales introducidas en la Constitución de 1874.
[12] El texto fue aprobado en votación popular de 9 febrero 2003 y derogado por votación de 27 septiembre 2009. Cfr. www.admin.ch/opc/it/classified-compilation/19995395/index.html#a139a
[13] Un estudio detallado de esta reforma en M. HOTTELIER, “Suisse: réforme des droits populaires de rang fédéral”, Revue française de droit constitutionnel , vol. 2003/3, núm. 55, 2003, pp. 657-670. En red: http://www.cairn.info/revue-francaise-de-droit-constitutionnel-2003-3-page-657.htm .
[14] Que por ello mismo también se somete al procedimiento de consultas ex art. 147 Const. Cfr. R. SÁNCHEZ FERRIZ, “Un mecanismo de integración federal y ciudadana: las consultas “prenormativas” del ordenamiento constitucional suizo”, Teoría y Realidad Constitucional , num. 36, 2015, pp. 353-376.
[15] Texto en https://www.admin.ch/opc/it/classified-compilation/19370083/index.html#a281
[16] Al margen de las causas de nulidad expresadas también se ha consolidado la exigencia de “ejecutabilidad” o viabilidad práctica de lo solicitado en la iniciativa aun cuando no haya llegado a concretarse en el texto constitucional. Por todos, S. GEROTTO, op. cit. , p. 96.
[17] Texto en https://www.admin.ch/opc/it/classified-compilation/20010664/index.html
[18] El art. 98 LParl reafirma la obligación de la Asamblea de someter al pueblo y Cantones la iniciativa, lo que, en función de su naturaleza, según se ha dicho ya, deberá hacerse en modos distintos.
[19] J-F. AUBERT, y P. MAHON, Petit commentaire de la constitution fédéral de la Confédération suisse du 18 avril 1999 , Schulthess, Zurich, 2003, p. 1093.
[20] A. PETERS, “El referéndum Suizo sobre la prohibición de Minaretes”, Teoría y Realidad constitucional, núm. 25, 2010, pp. 429-31, relata todas las reticencias de la Asamblea Federal, consciente de la violación del Derecho Internacional, pero obligada a someter la iniciativa al voto popular por no formar parte del <<ius cogens>>.
[21] Y. PAPADOPOULOS, “La consultation: Un outil de gouvernabilité? Fonctions et dysfonctions de la phase préparlamentaire”, en LeGes II , 1997, p. 43.
[22] Aunque, tras la primera discusión y deliberación, en las posteriores revisiones hasta que se llegue al acuerdo entre las dos Cámaras, solo deberán analizarse los aspectos sobre los que se discrepa (pero cabría una nueva consideración de aspectos concretos si se hallan vinculados a los cambios introducidos por la otra Cámara o cuando las Comisiones competentes lo estimen conveniente), arts. 91-93 Lparl.
[23] Realizada por Ley Federal de 8 oct. 1999, en vigor desde 1° marzo 2000 (RU 2000 411; FF 1999 6784). Texto en https://www.admin.ch/opc/it/classified-compilation/19760323/index.html#a76
[24] Desde 1906, en que un comité promotor de iniciativa pidió delegación expresa para poder retirarla si se formulaba un contraproyecto que satisficiera los fines perseguidos por la iniciativa, se fue difundiendo dicha práctica e, incluso, adquirió reconocimiento legal desde 1950 pero solamente con carácter facultativo. La obligatoriedad introducida por LDP no fue asumida con carácter general por los Cantones de modo que en ellos convive la solución obligatoria (en unos) con la facultativa (en otros). Cfr. E. GRISEL, Initiative et referéndum populaires. Traité de democratie semi-directe en droit Suisse , Stämpfli Editions, Bern, 2004, pp. 172 y 182.
[25] Entró en vigor el 1 feb. 2010 (texto en https://www.admin.ch/opc/it/official-compilation/2010/271.pdf).
[26] Ver en https://www.admin.ch/opc/it/federal-gazette/2009/3019.pdf
[27] Para J. L. REQUEJO, op. cit , p. 367, ello convierte a los Cantones en el unico caso de entidades territoriales integradas en un Estado soberano que aun conservan un vestigio de soberania.
[28] E. GRISEL, op . cit , p. 37, avala esta interpretación (frente a quienes creen que la garantía constitucional exigiría ambas previsiones, la de reforma parcial y total) en base a dos razones: por una parte no seria logico que se imponga la iniciativa para una revisión parcial si al tiempo no se exige también que sea totalmente articulada, pues ambos elementos se hallan intimamente ligados; y, por otra parte, tal exigencia resultaria incompatible con la interpretación histórica de la Constitución federal pues cuando estableció la obligación de que los Cantones reconocieran el derecho de iniciativa, no existia mas que la reforma total no pudiendo haber pensado entonces en otra posibilidad que la existente.
[29] E. GRISEL, op. cit., p. 212.
[30] Constitución de 27 feb. 2005. Texto en https://www.admin.ch/opc/it/classified-compilation/20051651/index.html , cuyo art. 24 atribuye la iniciativa a 6000 electores, o a cualquier autoridad, o a cualquier ciudadano con derecho a voto.
[31] Tal como recuerda A. AUER,“Le caratteristiche della democrazia diretta locale in Svizzera”, Amministrare , 1999, p. 194.
[32] Así, el art. 2 de su Ley de Municipios establece que “la autonomía municipal se ejerce en el marco del ordenamiento jurídico, en particular, en el marco de las competencias cantonales y federales así como bajo el poder de supervisión a que se halla sometido el municipio”.
[33] La iniciativa del art. 87.3 de la Constitución española es, sin más, un modo de pedir que el Parlamento se ocupe en legislar sobre una determinada cuestión sin más participación popular que la presencia en él de tres personas del comité para defender la propuesta caso de que sea admitida; pero, apenas presentada, no existe garantía alguna siquiera de que pase el primer trámite parlamentario, de toma en consideración de la propuesta sin la cual siquiera se inicia discusión alguna.
[34] Por todos, S. GEROTTO, “La dinámica costituzionale nella Confederacione svizzera: qualche spunto di riflessione sul ruolo dei diritti popolari nel procedimento di revisione costituzionale”, Il Diritto della Regione, (Liber amicorum per Nino Olivetti Rason) , nº. 5-6, 2009, pp. 119 y ss.
[35] E. GRISEL, op. cit. , p. 297.
[36] La Constitución federal (arts. 140 y 141) regula en forma bastante sistemática y clara el ejercicio del referéndum en el ámbito federal.
[37] El ejemplo propuesto por A. AUER y otros, Droit constitutionnel suisse , Stämpfli Editions SA, Berne, 2006, p. 263, sobre la creación del Cantón Jura (referéndum de 24 de septiembre de 1978, por aplicación del art. 53.2 Const.), es clarificador para este concreto tipo.
[38] La aplicación de tal criterio de distinción, en realidad, depende del momento o fase del desarrollo del iter legislativo en que se haya de convocar el referendum.
[39] La razón de su inclusión en el ámbito federal por la Constitución de 1874 merece recordarse como ejemplo de la imbricación federalismo-democracia (apuntada en la introducción) que llega a configurar su esencia como fusión de ambos; J-F. AUBERT, Petit commentaire, cit ., p. 265, recuerda que tal inclusión a nivel federal se llevó a cabo para compensar la debilitación del federalismo que la ampliación de las competencias federales comportaba.
[40] T. FLEINER, y otros, Suiss Constitutional Law , Kluwer Law International, The Hague, 2005, p. 60.
[41] Así, debe tenerse en cuenta que la regulación del procedimiento aplicable a la iniciativa es también de aplicación a los referéndums por lo que tanto el control de validez de las listas como la condición jurídica de votante y la participación en la lista de proponentes del referéndum facultativo se rige por las mismas normas. En cuanto al recuento de la votación final y su atribución a cada Cantón se regula en el art. 141 Const, que he transcrito en el texto; y así como en el recuento del voto popular federal se decide por mayoria, también cuando se exige el pronunciamiento de los Cantones, habrá de obtenerse la mayoría de ellos teniendo en cuenta que cada uno tiene un voto salvo los cantones de Obwalden, Unterwalden, Basilea (Ciudad y Campo), y de Appenzell (las dos Rodas) que cuentan cada uno como un medio voto. A ello ya me he referido apuntando la idea de las 3 mayorías.
[42] P. MAHON, Droit constitutionnel , 3 ed. Helbing Lichtenhahn, Vol. I, Zürich, 2015 p. 176.
[43] En tal precepto se establece: “Toda modificación del territorio de un cantón se someterá a la aprobación del electorado y cantones afectados; seguidamente se someterá a la aprobación de la Asamblea Federal en forma de decreto federal”.
[44] Aprobada por votación popular de 28 nov. 2004, y que entró en vigor el 1 enro 2008.
[45] Sobre decisiones programáticas y de planificación e, incluso, sobre actos singulares del Parlamento que podrían someterse a referéndum. Texto en https://www.admin.ch/opc/it/classified-compilation/20010664/index.html
[46] Texto en https://www.admin.ch/opc/it/classified-compilation/20010233/index.html . Sus arts. 42 y ss. regulan la tramitación para la concesión de la licencia y sobre vigilancia y, sin perjuicio de la obligatoriedad de consultas en dicha tramitación, a todas las entidades locales afectadas, el art. 48 que regula la decisión final, dispone que la resolución de la Asamblea federal se somete a referendum facultativo.
[47] J-F. AUBERT, y P. MAHON, Petit commentaire ... cit. , p. 262.
[48] J-F. AUBERT, Exposé des institutions politiques de la Suisse à partir de quelques affaires controversées , Payot, Lausanne, 1978, p. 263.
[49] Cfr. H. KRIESI, Le système politique suisse , Economica, Paris, 1998, pp. 129 y ss. En el mismo sentido el reciente trabajo de E. SAENZ ROYO, “La regulación y la práctica...”, cit.
[50] A ellas tambien se refiere el art. 165 Const. en el que se regula la legislación de urgencia. E. GRISEL, op. cit. , p. 307, aporta algun ejemplo a este tipo de leyes que podrian carecer de base constitucional: las que exceden de las competencias reconocidas a la Confederación, las que violan el principio de caracter organizativo, o las que afectan a una libertad individual.
[51] Téngase en cuenta que estas son leyes que por su caracter de urgencia ya se hallan vigentes cuando se lleve a cabo el referendum constituyendo así una excepción (apuntada mas arriba) al efecto suspensivo de la interposición del referendum.
[52] E. GRISEL, op. cit. , p. 311.
[53] Y. PAPADOPOULOS, “Les mécanismes du vote référendaire en Suisse: l'impact de l'offre politique”, Revue française de sociologie , núm. 37-1, 1996, p. 32. Entre nosotros el estudio mas reciente es el de E. SAÉNZ ROYO, “La regulación y la práctica...” cit. , con datos que confirman lo expresado. En el mismo sentido, vid nota 55.
[54] J-F. AUBERT, Exposé des institutions ... cit ., p. 262.
[55] E. SAENZ ROYO, “La regulación y la práctica...”, cit ., p. 88. Ya Y. PAPADOPOULOS, (“Les mécanismes du vote...”, cit ., p. 26) advertia que la valoración a corto plazo presenta apariencias de disfuncionalidad y muestra situaciones de conflicto y desapego de la ciudadanía con sus representantes. Pero analizando a largo plazo la lectura cambia totalmente en un sentido integrador que genera el conportamiento democratico consorcional. A. AUER, y otros, Droit constitutionnel... cit. , p. 269 sobre las disfuncionalidades que se suelen achacar, concluyen que, al fin y al cabo, el compromiso que sin duda alguna favorece, no es el peor sistema de adopción de las decisiones políticas. No puede ser negativo que hayan de votar las leyes aquellos a quienes van dirigidas... Sin embargo, no cabe desconocer que sí se ha manifestado una real disfuncionalidad en el uso de ambos institutos estudiados por la utilización populista de Blocher (líder de la derecha) hasta el punto de haber roto la famosa “fórmula mágica” del Consejo Federal. Cfr. J. ALTWEGG, Une Suisse en crise . De Ziegler à Blocher , Presses polytechniques et universitaires romandes, Lausanne, 2004.
[56] J-D. DELLEY y C. MASCOTTO, “Parler des droits populaires. Les discours des élites, des sciences sociales et des juristes sur la démocratie directe”, Centre d'études et de documentation sur la démocratie directe (C2D) , Université de Genève. décembre 1997, p. 5. En el mismo sentido de la nota 52, sostienen que hace falta una perspectiva de décadas: “los derechos políticos no han sido víctimas de su éxito sino que continúan ejerciéndose y... continua viva la convicción de que es un distintivo nacional, el elemento esencial del pueblo suizo; lo que no es baladí donde no existen apenas similitudes étnicas ni lingüísticas”.
[57] P. DARDANELLI, “El federalismo suizo: orígenes evolución y desafíos”, en W. HOFMEISTER y J. TUDELA ARANDA (coords.), Sistemas federales. Una comparación internacional , Fundación Konrad Adenauer Stiftung y Fundación Manuel Gimenez Abad, 2017, p. 237.
[58] J. L. REQUEJO PAGÉS, op. cit ., p. 367.
[59] Cabría que algún Cantón añadiera la exigencia de voto mayoritario de municipios u otras entidades públicas pero siempre sería por añadidura, nunca sería por si solo suficiente para suplir la exigencia de referéndum obligatorio.
[60] Cfr. A. AUER y otros, Droit constitutionnel, cit., p. 293.
[61] E. GRISEL, op. cit. , p. 332.
[62] H. KRIESI, op. cit ., pp. 95 y ss.
[63] Para KRIESI ( op. cit ., p. 97), no es casualidad que cuatro de los cinco Cantones pertenezcan a la Suiza latina dado que, tanto en el ámbito local como cantonal, la democracia semidirecta está más desarrollada y las instituciones son más accesibles en la Suiza germánica
[64] V. MARTENET,“Il referendum nei Comuni svizzeri”, Amministrare , XXIX, núm 2, 1999, p. 204.
[65] T. FLEINER, y otros, Suiss Constitutional , cit. , p. 131, afirma que, en términos generales, el sistema de gobierno como tal, y en él, el papel del pueblo en el ámbito cantonal es más potente que en el federal.
[66] V. MARTENET , op. cit ., p. 202.
[67] En particular sobre la langesmeinde y sus disfunciones (ausencia de secreto en el voto, imposibilidad de asistir, etc. ATF, 121 I, 138ss. Cfr. V. MARTENET , op. cit ., p. 205.
[68] A. AUER (“Le caratteristiche della democracia ...” cit ., p. 197) cita, a modo de ejemplo, el que podría considerarse una especie de “referéndum constitucional obligatorio” que se aplica a los reglamentos municipales que son como su propia constitución.
[69] No obstante, también sobre las Asambleas se han ido incorporando al ordenamiento formas de votar distintas a la tradicional mano alzada tratando de salvaguardar el secreto del voto, solución que la mayoría de las leyes cantonales posibilitan a sus respectivos municipios. En ocasiones puede la propia asamblea decidir el sistema del voto, o incluso podría solicitar urnas una minoría: en el Cantón de Zugo puede hacerlo un tercio de los presentes y en Nidvaldo es el Consejo municipal el que puede solicitarlo. Evidentemente, ello es posible o no en función de las materias que se vean afectadas en la votación y que vienen determinadas en la propia legislación cantonal o incluso municipal.
[70] A. AUER, “Le caratteristiche della democracia…”, cit . p. 198.
