"ReDCE núm. 31. Enero-Junio de 2019"
"ReDCE núm. 31. Enero-Junio de 2019"
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El embrollo en el que se encuentra sumido el Reino Unido como consecuencia del proceso de retirada de la Unión Europea, a pesar del tiempo transcurrido, está aún lejos de resolverse. Es más, cada día que pasa y se suceden los acontecimientos, el Brexit parece conducir a un callejón sin salida, lo cual es paradójico pues la salida de la Unión debería haber supuesto para ese país una liberación. Y no es esa la sensación que ofrecen los medios de comunicación de cuanto ocurre en las islas; el estancamiento político que se está viviendo en el Reino Unido lleva a plantearse cada vez con más fuerza las dudas sobre la resolución del proceso y, en este sentido, es demasiado aventurado pronosticar una segura conclusión satisfactoria del mismo.
El Derecho, cuando regula un proceso, acostumbra a hacerlo normalmente en un sentido positivo y finalista: positivo, porque la regulación se plantea siempre a favor de la efectiva conclusión del objetivo del procedimiento; finalista, en consecuencia, porque pretende la ordenación de un ámbito de modo que conduzca a un resultado concreto. Ello supone una redacción general que huye del minucioso detalle, aunque no obsta para que en ese proceso se prevean alternativas y se expresen las consecuencias en caso de que el mismo no se lleve a término. De aquí se deriva un problema que se manifiesta cuando la Política (rectius, sus profesionales) es incapaz de alcanzar los acuerdos necesarios y marcados por el procedimiento jurídicamente establecido, pues se compromete esa voluntad y esa finalidad de concluir satisfactoriamente el proceso iniciado. Todo ello invoca la importancia de los operadores jurídicos para buscar alternativas a esa natural finalización del proceso y determinar sus consecuencias.
Es, desde esta óptica, que encuadramos la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión de 10 de diciembre de 2018, Wightman y otros / Secretaría de Estado para la Retirada de la Unión Europea del Reino Unido, en el asunto C‑621/18 (ECLI:EU:C:2018:999), que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al art. 267 TFUE, por el Tribunal Superior de Justicia de Escocia (Sala de Apelación, Sección Primera), a cerca del art. 50 TUE y, en concreto, sobre las consecuencias de la notificación de retirada y la posibilidad de su revocación unilateral. Efectivamente, con este pronunciamiento el Tribunal de Justicia abre una tercera vía para solucionar el Brexit[1], siempre en aras de la integración, en el modo, con los matices y en el alcance que veremos.
Desde que se produjo el referéndum sobre la retirada del Reino Unido de la Unión Europea el 23 de junio de 2016, en el que ganó por escaso margen la opción a favor de la salida (51,9% de votos frente al 48,1% por la permanencia), la inestabilidad se ha adueñado de la vida política británica; mientras que la Unión Europea parece haber aguantado el envite y, especialmente, haber evitado un efecto contagio en otros países donde el euroescepticismo, en cambio, se está manifestando de distinta manera. Ya han pasado tres años desde entonces y la salida, no del Reino Unido sino a la complicada situación que se ha ido generando en este tiempo, sigue oculta en el laberinto de la incertidumbre. En este trienio ha quedado de manifiesto que el problema se ha encapsulado en el Estado saliente y que la Unión, si bien la retirada de un Estado miembro siempre es un fracaso, no ha sido herida de muerte al activarse por vez primera del art. 50 TUE. Este juego político, que incluso podríamos calificar de duelo, en el que es probable que haya perdedores y vencidos, si no los hay ya, tiene importancia a la hora de valorar la sentencia que vamos a comentar.
Tiene importancia porque el objeto de estudio no es tanto el procedimiento establecido en el art. 50 TUE sino la posibilidad de revocar la notificación de retirada, de la que habla el art. 50.2 TUE, de manera unilateral por parte del Estado solicitante y, por ende, permanecer en la UE. Como indicábamos antes, el artículo está redactado de forma que traza los principales hitos que conducen inexorablemente a la retirada del Estado que lo ejercita. Ello se manifiesta especialmente en el establecimiento de un plazo de dos años desde la notificación en el que, si no hay acuerdo, se producirá, salvo prórroga, la irremediable y desordenada desconexión.
En su momento me mostré contrario a la posibilidad de retroacción[2], precisamente ante el temor de que ese reconocimiento incondicionado fuera una herramienta más para el chantaje político por la parte británica y la obtención de beneficios y privilegios aún mayores de los logrados por el Primer Ministro Cameron antes del referéndum (febrero de 2016). Téngase en cuenta que en ese momento aún no se había producido la notificación formal del 29 de marzo de 2017 y es por ello que defendía que el momento para recular era justo el anterior a la notificación, el que medió entre el referéndum y la notificación de la decisión de conformidad con las normas constitucionales internas. Para el caso concreto esta opción ya no es viable pero la salida sigue siendo incierta.
Dos años y pocos meses después de la notificación nos encontramos en una prórroga prevista por el art. 50.3 TUE y cobra, entonces, un nuevo protagonismo esta tercera vía como solución al traumático abandono del Reino Unido sin acuerdo o al acuerdo de retirada y al marco de relaciones futuras, que no termina de ser aceptado por el Parlamento británico, donde reside, como decíamos, el actual problema[3]. Conforme las dificultades de esta dicotomía se iban haciendo más patentes, la posibilidad de revocación ha dividido a la doctrina[4], si bien tras la sentencia Wightman es claro que la interpretación que, tras un minucioso y detallado estudio, realiza del art. 50 TUE el Abogado General Campos Sánchez-Bordona en sus Conclusiones (ECLI:EU:C:2018:978), y que es seguida por el Pleno del Tribunal de Justicia, a favor de la posibilidad de revocación resulta del todo acertada, con las cautelas y requisitos que se establecen. Adelanto así mi cambio de parecer, atendidos los sólidos argumentos a favor y, en especial, los requisitos y las formas previstos para llevar a cabo la revocación de la notificación. Daremos cuenta de ello en los tres epígrafes siguientes, a los que seguirá un último con las reflexiones conclusivas al respecto.
La importancia excepcional del asunto que estamos comentando se manifiesta tanto a nivel procesal como sustantivo, y tiene incidencia en la práctica del caso concreto y en la proyección teórica del art. 50 TUE. Como ya hemos adelantado, la interpretación de que de tal artículo se extrae la posibilidad de retractarse mediante la revocación unilateral de la notificación abre una tercera vía nada desdeñable, al estar encallado el proceso y sin visos de una clara conclusión, más allá de la salida sin acuerdo.
Comencemos por los hechos que llevaron al planteamiento de la cuestión prejudicial. Tras el resultado del referéndum, el Parlamento británico adoptó el 13 de marzo de 2017 la European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017, mediante la que se autorizaba al Primer Ministro a notificar la intención del Reino Unido de retirarse de la Unión[5], de conformidad con el art. 50.2 TUE[6]. La Primera Ministra hizo lo propio el 29 de marzo de 2017, y un mes más tarde, el Consejo Europeo adoptó las orientaciones que definen el marco de las negociaciones previstas en ese apartado segundo y establecen las posiciones y los principios generales que ha de defender la Unión durante dichas negociaciones. Posteriormente, se aprobó la Decisión (UE, Euratom) XT 21016/17 del Consejo de la Unión Europea, de 22 de mayo de 2017, por la que se autorizó la apertura de negociaciones con el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte relativas a un acuerdo en el que se establezcan las modalidades de su retirada de la Unión Europea.
Asentados los instrumentos jurídicos necesarios para realizar las conversaciones políticas entre las dos partes, nos encontramos con que el 19 de diciembre de 2017, los diputados del Parlamento escocés, Andy Wightman y Ross Greer, Joanna Cherry del Parlamento británico y los eurodiputados Alyn Smith, David Martin y Catherine Stihler preguntaron a la Sala de primera instancia del Tribunal Superior de Justicia de Escocia si cabía que la notificación de la intención de retirada fuera revocada unilateralmente antes del vencimiento del plazo de dos años del art. 50 TUE, de suerte que, de producirse esa revocación, el Reino Unido permaneciera en la Unión. Sin embargo, la solicitud fue desestimada el 6 de febrero de 2018 al considerarse que afectaba a la soberanía del Parlamento británico y que suscitaba una cuestión hipotética, ante la ausencia de indicios que pusieran de relieve la voluntad del Gobierno o del Parlamento británicos de revocar la notificación de la intención de retirada. Los demandantes recurrieron, y la Sala de apelación del Tribunal Superior de Justicia de Escocia autorizó la continuación del procedimiento el 20 de marzo de 2018, devolviendo el asunto al órgano de primera instancia para que decidiera sobre el fondo. Sin embargo, éste denegó la solicitud de tramitación de un procedimiento prejudicial ante el Tribunal de Justicia y desestimó la demanda el 8 de junio de 2018. Contra esa resolución, los demandantes volvieron a recurrir ante la Sala de apelación que, tras admitirlo, dictó el auto de 21 de septiembre de 2018 acogiendo la solicitud de planteamiento de una cuestión prejudicial a tenor del art. 267 TFUE.
Entre los motivos que dan lugar a su planteamiento se encuentra la oportunidad de la pregunta que se hacen los diputados, pues, más allá de ser un debate académico, la pregunta se realiza en un tiempo cercano al cumplimiento del plazo y, de conformidad con el art. 13 de la European Union (Withdrawal) Act 2018, los diputados del Parlamento británico deberán votar el acuerdo y el marco de las futuras relaciones, por lo que es necesario que tengan una idea de las opciones disponibles a la hora de emitir un voto tan transcendente.
En este contexto, la Sección primera de la Sala de apelación del Tribunal Superior de Justicia de Escocia elevó al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial por auto de 3 de octubre de 2018[7]:
«Si un Estado miembro ha notificado al Consejo Europeo, con arreglo al artículo 50 del Tratado de la Unión Europea, su intención de retirarse de la Unión Europea, ¿permite el derecho de la Unión que dicho Estado miembro revoque unilateralmente la notificación y, en caso afirmativo, qué requisitos deben cumplirse y cuáles serían los efectos en relación con la permanencia del Estado miembro en la Unión Europea?»
Observamos que la pregunta consta de 3 partes: la primera sobre la posibilidad de una revocación unilateral de la notificación de la intención de retirada; los requisitos que en su caso deben seguirse; y por último, los efectos que conllevaría tal opción sobre la permanencia. Como vemos, en la pregunta no se circunscribe al límite temporal de los dos años, con lo que entendemos que las previsiones del Tribunal de Justicia son aplicables al momento actual, como además se desprenderá del fallo de la sentencia, de manera más expresa que la propuesta del Abogado General. Estas 3 partes las abordaremos en los dos epígrafes siguientes.
Antes, debemos poner nuestra atención brevemente en el proceso iniciado en Luxemburgo. Primeramente, se acepta que el asunto siga el procedimiento acelerado[8]. En cuanto a la admisión, el Gobierno del Reino Unido se opone a la misma, por considerar que se trata de una situación hipotética, y niega que haya siquiera un litigio principal. Por tanto, dado que la cuestión prejudicial se refiere a hechos que no se han producido y que no es seguro que se produzcan, considera que lo que se pretende realmente es obtener un dictamen consultivo en una materia de entidad constitucional, como es la correcta interpretación del artículo 50 TUE y de los actos adoptados sobre la base de esta disposición.
Al respecto, el Tribunal recuerda que, cuando las cuestiones planteadas se refieran a la interpretación de una norma de Derecho de la Unión, está obligado a pronunciarse, citando reciente jurisprudencia[9]. De ello se desprende que las cuestiones prejudiciales relativas al Derecho de la Unión gozan de una presunción de pertinencia.
En respuesta a la objeción de falta de litigio principal y del hecho hipotético, considera que es de apreciación del Juez nacional valorar los hechos jurídicos y la situación real a la que tendrán que enfrentarse los diputados británicos, por lo que el litigio principal, aunque tenga naturaleza declarativa[10], tiene una importancia práctica considerable. De ahí la pertinencia de la cuestión prejudicial, pues versa sobre la interpretación del Derecho primario de la Unión, y ello constituye precisamente el objeto del litigio principal.
No se llega a comprender la batalla del Gobierno británico exclusivamente por la inadmisión, sin oponer criterios sobre el fondo, pues del resultado de la cuestión prejudicial se podría otorgar, como así ha sido, una herramienta más para desenredar el entuerto político. Sólo se entiende en el sentido de mantener la distancia con respecto a Europa, evitando así los salvavidas que puedan venir de la Unión y máxime cuando el resultado de esta opción es la permanencia, hecho que parece que no se contempla entre las élites políticas que deben decidir finalmente, si bien cada vez existe más presión para repetir incluso el referéndum, opción que desde el exiguo resultado a favor del Brexit siempre se ha tenido en mente como forma de clarificar de manera más rotunda una mayoría para una cuestión de transcendencia constitucional.
En este epígrafe entraremos en el fondo de la cuestión y analizaremos los argumentos por lo que, primero el Abogado General y después el Pleno, admiten de manera clara y convincente la posibilidad de revocación unilateral de la notificación de retirada de la Unión Europea. Conviene señalar que los argumentos dados por el Abogado General son más abundantes que los usados, aunque los siga en su práctica totalidad, por el Pleno del Tribunal. En cambio, el fallo de la sentencia es mucho más explícito y completo que la propuesta realizada por el Abogado General.
Lo primero que queremos resaltar es que tanto los demandantes como el Consejo y la Comisión están de acuerdo en que del art. 50 TUE se deriva un derecho a revocar la notificación antes de que los Tratados dejen de ser aplicables en el Estado solicitante. Todo lo que venga después de este momento, bien por cumplimiento del plazo o por acuerdo, se reconducirá al proceso normal de adhesión del art 49 TUE, conforme al art. 50.5 TUE[11]. El quid de la cuestión radica entonces en el carácter unilateral, pues en cualquier caso el resultado sería la permanencia.
La sentencia recoge en los apartados 38 a 42 la postura al respecto de la Comisión y del Consejo, donde muestran las suspicacias que ya manifesté al inicio, pues temen que el carácter unilateral favorezca el abuso del Estado miembro en perjuicio de la Unión[12] o se pueda utilizar como táctica de negociación en el caso de que no le fueran favorables los términos del acuerdo de retirada. En este caso, la amenaza serviría para presionar a las instituciones de la Unión y mejorar los términos del acuerdo en su beneficio, pues como miembro pleno podría bloquear el devenir de la Unión y precipitar, en caso de crisis y necesidad, que en la Unión es frecuente que suceda, una salida muy satisfactoria a sus intereses. Por ello, proponen una revocación consensuada, es decir, únicamente si el Consejo Europeo la acepta por unanimidad. A ello responde la sentencia expresando que tal exigencia transformaría un derecho unilateral soberano en un derecho condicional sometido a un procedimiento de aprobación, que sería incompatible con el principio de que no puede obligarse a un Estado miembro a retirarse de la Unión contra su voluntad[13].
Considero que aquí se evidencian dos claves: por un lado, y empezando por el final, la posibilidad de revocación se va a razonar, ahora lo veremos , como ejercicio de soberanía del Estado solicitante; y por otro lado, las precauciones ante el probable uso abusivo del derecho de revocación, que se prevendrá mediante los requisitos que veremos en el epígrafe siguiente.
Centrándonos en la primera idea, la misma es resultante de los especiales caracteres constitucionales de la Unión, y por tanto este caso debe examinarse a la luz de la naturaleza propia del Derecho europeo. Así se desprende de la sentencia que, a diferencia de la sensibilidad internacionalista mostrada por el Abogado General, deja entrever un razonamiento propiamente constitucional en tanto que muestra su preocupación tanto por el devenir institucional como por las consecuencias sobre el estatuto jurídico de la ciudadanía, sus derechos fundamentales y las libertades europeas[14]. Es verdad que para los mecanismos normativos necesarios de la regulación, el Derecho internacional y, en concreto, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (CVDT), resulta de interés lo allí dispuesto. El Abogado General llega a calificar el art. 50 TUE como lex specialis con respecto a la retirada de los Estados de los tratados internacionales. Tal afirmación, en cambio, no se sigue en la sentencia, que hace referencias escasas pero ajustadas al Derecho internacional, en especial a los arts. 65, 67 y 68 CVDT, y en el sentido de apoyar las conclusiones a las que llega desde la óptica interna. De hecho, la sentencia llega a recordar que, a diferencia de los tratados internacionales ordinarios, los Tratados constitutivos, que constituyen la carta constitucional fundamental de la Unión, han creado un nuevo ordenamiento jurídico, dotado de instituciones propias, en favor del cual los Estados miembros han limitado, en ámbitos cada vez más amplios, sus derechos soberanos, y cuyos sujetos no son únicamente esos Estados, sino también sus nacionales[15].
El proceso de retirada o separación de la Unión por parte de un Estado miembro entronca directamente con la naturaleza constitucional de la Unión y afecta a su elemento territorial. Sin embargo, su ejercicio depende en exclusiva del Estado, es decir, sin depender de los demás Estados miembros, y cuya decisión se debe adoptar conforme a sus propias normas constitucionales (art. 50.1 TUE). De aquí se desprende, a mi entender, una visión de constitucionalismo en red, pues es necesario respetar tanto las normas constitucionales del Estado miembro como la estructura constitucional de la Unión, que en este caso se manifestaría en el cumplimiento del dictado del conjunto del art. 50 TUE. Resulta evidente que en ambos casos seguimos, podríamos decir, una visión interna del Ordenamiento, aunque observable desde faces diversas. Ello nos conduce a entender que este proceso, en su conjunto, en ningún caso es unilateral[16]. Cuestión distinta es considerar que esta primera fase tenga carácter unilateral, como afirma el Abogado General (apartados 91 a 95) al realizar una interpretación literal y contextual del art. 50 TUE. Sólo podremos considerarla unilateral esta fase si entendemos ese carácter exclusivo que acabamos de mencionar como una fase enteramente nacional. Sin embargo, la apreciación que realiza NASSO acerca del tenor del art. 50.1 TUE resulta de interés, pues a su entender, el precepto habilita a la Unión a controlar que el Estado solicitante haya cumplido con sus normas constitucionales, lo que podría dar lugar a denegar la apertura del procedimiento a pesar de la notificación[17]. Sin duda esto nos podría conducir a no ver siquiera en la fase que hemos denominado nacional el carácter unilateral, en consonancia con el carácter pactado que hemos otorgado al conjunto del proceso. No obstante, esta disquisición que tiene su verdadero interés para una naturaleza federal de la Unión, nada quita al caso de estudio. El Abogado General, por su parte, se apoya en dicho carácter unilateral de la fase nacional para entresacar del contexto la posibilidad de revocación unilateral, como manifestación de la soberanía del Estado saliente, que opta por revertir su decisión inicial, y que se extiende, por tanto, a los siguientes pasos.
Así, una vez conformada esa voluntad a nivel constitucional del Estado miembro, las ulteriores fases del procedimiento seguirán lo establecido en la sentencia de 19 de septiembre de 2018, RO (C‑327/18 PPU, ECLI:EU:C:2018:733), apartado 46:
«implica, en primer término, la notificación al Consejo Europeo de la intención de retirarse; en segundo término, la negociación y la celebración de un acuerdo que establecerá la forma de su retirada, teniendo en cuenta el marco de las relaciones futuras entre el Estado de que se trate con la Unión, y, en tercer término, la retirada propiamente dicha de la Unión en la fecha de entrada en vigor de este acuerdo o, en su defecto, dos años después de la notificación al Consejo Europeo, salvo si este último, de acuerdo con dicho Estado, decide por unanimidad prorrogar dicho plazo.»
Nada dice el Tribunal de Justicia en esa sentencia respecto del caso que nos ocupa, pero no por ello podemos entender que el carácter consensuado con el que se lleva a término el proceso es un impedimento para la revocación de la notificación de manera unilateral. Esta posibilidad, en cambio, va a encontrar su fuente en el ejercicio de soberanía que supone por sí la toma de decisión, que ocurre en exclusiva en el orden estatal. Esta decisión se transforma en intención frente a la Unión, de acuerdo con la literalidad del art. 50.2 TUE (“notificará su intención”) y, como afirma el Tribunal, las intenciones no son, por su propia naturaleza, definitivas ni irrevocables.
Esas intenciones pueden sufrir muchos cambios a lo largo de los dos años de plazo, más aún si se prorroga, como está sucediendo en nuestro caso práctico. Y esto dependerá evidentemente de lo que ocurra dentro del Estado solicitante. Como señala el Abogado General, es de sentido común que un Estado que pierde su voluntad de abandonar la Unión pueda manifestarlo y que ello haga decaer el proceso. Además, una interpretación en contrario sería como admitir de facto una salida forzada, por lo que considero que se estaría yendo en contra del carácter pactado que le hemos otorgado al conjunto del proceso, a favor de una unilateralidad excesiva, mucho más allá de tal calificación que se le pudiera arrogar en la primera fase. En este sentido, conviene recordar que en su momento no se aprobaron las enmiendas que introducían la posibilidad de expulsión de la Unión de un Estado miembro, admitiéndose sólo la suspensión del art. 7 TUE.
Como recapitulación de lo que acabamos de decir, podemos seguir las palabras de la sentencia objeto de comentario, en su apartado 56:
«De lo anterior se desprende que el artículo 50 TUE se propone lograr un doble objetivo: consagrar el derecho soberano del Estado miembro a retirarse de la Unión y establecer un procedimiento que permita que esta retirada se produzca de manera ordenada.»
Ello está en consonancia con los valores expresados en el arts. 1 (unión cada vez más estrecha) y 4 TUE (respeto de la identidad nacional), pues, siguiendo una interpretación teleológica, el art. 50 TUE es una muestra de respeto de la identidad nacional y de mantener una vinculación entre los pueblos de Europa. ¿Para qué prever si no una salida ordenada si no es con la voluntad de mantener una buena relación futura?
Aplicados estos valores a la posibilidad de revocación unilateral, el Abogado General (apartados 129 a 137) liga el respeto de la identidad nacional con el cambio de voluntad, lo que debe trasladarse como opción en la segunda fase en el sentido expuesto hasta el momento. Asimismo, el objetivo de la consecución de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa también abona la interpretación del artículo 50 TUE proclive a la revocabilidad de la notificación de la intención de retirada. Ese objetivo favorece una interpretación de las normas del derecho de la Unión que tienda a fortalecer la propia Unión, no a disolverla. No poner obstáculos a la permanencia en la Unión de un Estado miembro que opta por salirse de ella, pero que luego cambia de opinión, de conformidad con sus normas constitucionales, y quiere seguir siendo miembro, es, a juicio del Abogado General, un criterio hermenéutico especialmente apropiado, lo cual comparto.
Por su parte, la sentencia se centra solamente en esta idea de crear una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa (con referencias expresas al decimotercer considerando del preámbulo del TUE, al primer considerando del preámbulo del TFUE y al art. 1 TUE), a la que añade la intención de la Unión de eliminar las barreras que dividen Europa (segundo considerando del preámbulo del TFUE). A su vez, resalta la importancia de los valores comunes enumerados en el art. 2 TUE y en el preámbulo de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, todos ellos compartidos con toda seguridad pues es requisito para poder adherirse, de acuerdo con el art. 49 TUE. Ello demostraría mi teoría de que el territorio de la Unión viene determinado por el espacio de valores en el que se asienta[18], de acuerdo con las posiciones de HÄBERLE sobre el espacio como cultura[19]. Al apartarse ligeramente en la argumentación respecto de las Conclusiones, el Pleno evidencia su intención de marcar las notas conformadores del europeísmo que se ha transformado jurídica y políticamente en las instituciones de la UE, en el que resulta lógico que la identidad nacional y las manifestaciones de soberanía nacional sean vistas como el lastre (necesario, empero) para la consecución de los objetivos superiores plasmados en formas de valores.
En el razonamiento de la sentencia, estos valores avalan la pertinencia de la retroacción. Es, en consecuencia, difícilmente imaginable que las decisiones adoptadas conforme a las normas constitucionales en el orden estatal no respeten dichos valores y, en especial, no sigan un procedimiento democrático.
El último argumento a favor de la posibilidad de revocación unilateral lo encontramos en la génesis misma del Tratado de Lisboa que incorpora la novedad del derecho de retirada o separación del art. 50 TUE. Esto trae causa del art. I-60 de la non nata Constitución para Europa. El Abogado General, siguiendo ahora una interpretación histórica, pone de relieve el carácter unilateral que de allí se preveía, de acuerdo también con los trabajos preparatorios y los comentarios al artículo 46 del proyecto del Praesidium de la Convención. Lo que me importa resaltar es, pues, que la unilateralidad para la revocación de la notificación también se entiende en el origen del derecho contemplado en el art. 50 TUE.
Aceptada la revocación de la notificación de la intención de retirada de la Unión de manera unilateral, conviene ahora preguntarnos, al hilo de la cuestión prejudicial, sobre los requisitos y efectos de la misma. Estos irán en consonancia con cuanto ya hemos apuntado, y que desglosaremos de acuerdo con la parte dispositiva de la sentencia. Por su parte, el Abogado General ya apunta en los apartados 142 a 156 de sus Conclusiones las condiciones y límites que considera aplicables al supuesto.
Dos son las condiciones, a su criterio, para la revocación unilateral de la notificación. Por un lado, debería llevarse a cabo mediante un acto formal del Estado miembro dirigido al Consejo Europeo. Siguiendo un paralelismo procedimental entre la notificación de retirada y la revocación, ésta deberá plantearse por escrito por parte del mismo órgano que emitió el primero. A este respecto, la sentencia añade que ha de ser unívoco e incondicional, de modo que no quepa duda de la voluntad de permanecer en la Unión. En el caso del Reino Unido, competería al Primer Ministro realizar tal documento indubitado. Por otro lado, pero íntimamente relacionado, nos encontramos con el respeto de las normas constitucionales internas. Es decir, las exigencias del derecho constitucional del Estado miembro que se hubieran aplicado para la adopción de la decisión de retirada deberían igualmente respetarse para que el Estado miembro manifieste su clara voluntad de revocación. En consecuencia, debe existir también un paralelismo entre las normas constitucionales que sirvan de fundamento para la decisión de retirada como para retirar la notificación.
De este modo ya se está poniendo coto a un problema detectado anteriormente, y que es la posibilidad de pervertir el uso de la revocación, de manera que con estos paralelismos se trata de evitar situaciones opacas, espurias y ambiguas. Usando el ejemplo británico, si la notificación de la intención de retirada de la Unión, de acuerdo con la sentencia Miller, requería de autorización parlamentaria, es lógico pensar que el Primer Ministro no podrá remitir la carta de desistimiento, por muy clara e inequívoca que sea en su contenido, salvo que se cuente con la aprobación parlamentaria. Este es el mínimo formal requerido y, por tanto, jurídicamente válido. Cuestión distinta que cabría plantearnos en el supuesto práctico que nos ocupa es si no sería conveniente un segundo referéndum en similares condiciones sobre la oportunidad de permanecer, una vez que la incertidumbre se ha adueñado de la vida política y prácticamente cualquier persona ya ha tenido acceso de primera mano a las consecuencias reales y efectivas de una salida desordenada. Este impulso político podría salvarse, empero, con la convocatoria de elecciones generales, uno de cuyos ejes de campaña fuera con altísima probabilidad la voluntad de permanencia.
Una forma de controlar la existencia de estos paralelismos se podría lograr mediante la justificación de la revocación, si bien es cierto que en la notificación de la intención no se exige expresamente la justificación de la decisión. No obstante, al parecer del Abogado General, sería razonable que el Estado exponga ante los demás Estados miembros de la Unión los motivos de su cambio de criterio, que, por ir en contra de sus actos precedentes, demandaría una explicación. A mi modo de ver, el hecho de tener que cumplir con las normas constitucionales del orden estatal implica, en ambos casos, una justificación de la razón para salirse como para quedarse. Me parece difícil de pensar que una decisión de esta naturaleza no pueda adoptarse por métodos y cauces democráticos, presentes, seguro, aunque sea implícitamente, en las normas constitucionales del Estado miembro. Lo contrario chocaría directamente con los valores de la Unión y que, como sabemos, deben ser compartidos por los Estados miembros. Salirse de la Unión por dejar de compartir esos valores no cuadra con el espíritu del art. 50 TUE de logar una salida ordenada en la que se establezca el marco de relaciones futuras. Ese tipo de salida sí que supondría un verdadero fracaso para el proyecto europeo, mucho más que lo que en principio se pensó del referéndum del Brexit. Este ha servido, en cambio, para ajustar el valor y el alcance de determinados procedimientos democráticos y, en ningún caso, se ha revelado eficaz para la determinación de una verdadera voluntad colectiva, polarizando a la sociedad en dos bloques más o menos homogéneos.
Por su parte, la sentencia no ha entrado explícitamente en esta cuestión, si bien la podemos entender implícita cuando afirma, como ya se ha señalado, que el escrito de desistimiento debe ser unívoco e incondicional. No bastaría, entendemos, con expresar que se desearía permanecer sin condiciones en la Unión, dado que se antojaría necesario manifestar igualmente la situación jurídico-política que ha conducido al nuevo acto de voluntad.
Antes dijimos que el Abogado General establecía como requisitos dos condiciones y dos límites. En cuanto a estos últimas, el primero limita al plazo de dos años para la consecución del acuerdo. Aquí, certeramente, la sentencia expresa que tal posibilidad cabe todavía durante el periodo de prórroga. Por eso actualmente, en el caso del Brexit, esta vía es muy seria, porque la opción de que haya un segundo referéndum no es en absoluto descartable. Un resultado a favor de permanecer implicaría aplicar cuanto se está comentando en estas páginas.
El último límite que señala brevemente el Abogado General se encuentra en los principios de buena fe y cooperación leal, ex art. 4.3 TUE. Estos son el anverso ante la posibilidad de abusos y tácticas de negociación. Despacha, a mi gusto, con demasiada celeridad esta cuestión sin explicitar mecanismos que los puedan evitar, más allá del reclamo a los principios mencionados. Por un lado afirma para el argumento del abuso, que basta con ponerle coto; por el otro, usa un argumento cuantitativo, en el sentido de considerar improbable que en la práctica las mismas puedan multiplicarse hasta el punto de ser verdaderamente un problema.
Más preocupada por este tema se muestra la sentencia. Ello se evidencia especialmente en las garantías con las que reviste su respuesta a la cuestión prejudicial. Efectivamente, los requisitos que establece para poder ejercitar la revocación unilateral de la notificación de la intención de retirada de la Unión son muy precisos y concretos, como se observa en el tenor literal que copiamos a continuación:
«El artículo 50 TUE debe interpretarse en el sentido de que, mientras no haya entrado en vigor un acuerdo de retirada celebrado entre el Estado miembro de que se trate y la Unión o, a falta de tal acuerdo, mientras no haya expirado el plazo de dos años previsto en el artículo 50 TUE, apartado 3, eventualmente prorrogado conforme a este apartado, permite que un Estado miembro que haya notificado al Consejo Europeo, conforme a dicho artículo, su intención de retirarse de la Unión revoque unilateralmente, de manera unívoca e incondicional, tal notificación mediante escrito dirigido al Consejo Europeo, una vez adoptada la decisión de revocación de conformidad con sus normas constitucionales. Esta revocación tiene por objeto confirmar la pertenencia de dicho Estado miembro a la Unión en términos inalterados por cuanto respecta a su estatuto de Estado miembro y pone fin al procedimiento de retirada.»[20]
De aquí extraemos, en consecuencia, las siguientes ideas:
1) El Estado miembro puede revocar unilateralmente la notificación de su intención de retirarse de la Unión.
2) La revocación puede hacerse antes de que entre en vigor el acuerdo de retirada, lo que supone que cabe desde el tiempo que va desde la conclusión del acuerdo y del marco de las relaciones futuras hasta que éstos entren efectivamente en vigor. Actualmente el Reino Unido se encuentra en esta tesitura, pues la Unión ya se ha mostrado contraria a modificar in toto el acuerdo alcanzado el 14 de noviembre de 2018 y aceptado por el Consejo Europeo de 25 de noviembre del mismo año.
3) A falta de acuerdo, la revocación cabe durante el plazo de dos años, lo que se extiende al periodo de la eventual prórroga que por unanimidad pueda acordar el Consejo Europeo de acuerdo con el Estado solicitante, de conformidad con el art. 50.3 TUE. Igualmente nos encontramos, como ya sabemos, en la situación de prórroga.
4) La decisión de revocación debe tomarse de acuerdo con las normas constitucionales del Estado solicitante. Entendemos, al respecto, que debe seguirse un sistema de paralelismos que ya hemos mencionado.
5) La revocación deberá realizarse por escrito de manera unívoca e incondicional, de forma que quede clara su vocación de permanencia en la Unión, de seguir compartiendo sus valores y principios, de forma inalterada. De este modo, la revocación es una vuelta al estatus anterior al iniciarse el proceso, sin que quepa entender que de su aplicación se puedan extraer directa e inmediatamente ventajas que alteren su estatuto como Estado miembro. Aquí está la principal garantía frente al abuso. En el caso del Brexit, por tanto, no podrían reclamarse los cambios acordados con Cameron antes del referéndum.
6) La notificación de la revocación pone fin al procedimiento de retirada. Dado el carácter unilateral, no queda supeditada a la aprobación del Consejo Europeo. Ello no obsta a que esté sujeta a nulidad en caso de incumplimiento de los puntos anteriores. Y siguiendo lo apuntado más arriba por NASSO, cabría realizar un control de que efectivamente los puntos se han cumplido y, de paso, se evita que pueda dar lugar a abuso o tacticismo. Es cierto que esta cuestión pone de manifiesto que el uso abusivo puede ser un problema real, que no tiene un mecanismo o solución que le responda jurídicamente, salvo confiar en la buena fe y la lealtad.
Para finalizar, debemos hacer mención a los efectos que estos requisitos surten sobre la consecuente permanencia con motivo de la revocación. Los mismos se dejan entrever en los puntos anteriores, resultando el de mayor importancia el hecho de que una vez finalizado el proceso de salida como consecuencia del escrito de desistimiento, el Estado miembro recupera la absoluta normalidad. Recordemos que en el tiempo que dura el proceso de desconexión, el Estado miembro no pierde en ningún momento su condición de tal, con las salvedades lógicas previstas en el art. 50.4 TUE en lo que respecta a su participación en las deliberaciones del Consejo Europeo y del Consejo que le afecten.
Además, dado el carácter unívoco e incondicional del escrito de revocación, del mismo no puede surgir ningún beneficio ni prebenda para el Estado solicitante como contrapartida a su permanencia. Formar parte de la Unión debería ser sólo una manifestación constante de voluntad a favor de los valores que nos unen y no (sólo) una mesa de billar donde la carambola y los choques determinen las relaciones de poder.
Concluimos este comentario resaltando que, una vez más, el Tribunal de Justicia, en Pleno, ha optado por la solución más europeísta, es decir, ha buscado la herramienta más idónea para salvar una situación que conduzca preferentemente en pos de la integración. Ante la falta de acción y carencia de altura políticas, el Derecho vuelve a ser el bálsamo para la construcción europea. En esta ocasión nos encontrábamos ante la difícil tesitura de emprender un camino de descomposición, que si bien está previsto en los Tratados Constitutivos, parece estar en stand by a la espera de que el problema constitucional se resuelva en el orden estatal. Sorprendentemente, la UE, aunque hostigada por mil fisuras, ha salido del paso al embiste tremebundo que una parte del pueblo británico causó en sus estructuras constitucionales. En cambio, no puede decirse lo mismo del nivel estatal; el Reino Unido se encuentra sumido en la parálisis y en la esquizofrenia, como demuestra el hecho de que el proceso de retirada ya se haya cobrado las cabezas de dos Primeros Ministros, de que no sean capaces de encontrar el recambio a Theresa May ni, aún más grave, consigan votar en el Parlamento los Acuerdos de salida el marco de las relaciones futuras.
La sentencia que hemos comentado ha entreabierto una puerta a una salida de la situación al aceptar que del art. 50 TUE se deduce un derecho a revocar de manera unilateral la notificación de las intenciones de retirada. Con esta tercera vía, deja en manos del Reino Unido la decisión de salir honrosamente de este entuerto, de permanecer en la Unión sin tener que verse forzada a aparecer como la gran perdedora sino como la pragmática que supo reconducir los efectos nocivos de un referéndum binario en el que las opciones no estuvieron regidas por la veracidad y el fair play[21]. No podemos olvidar que el nada desdeñable 48,1% apostó por la permanencia; con ese resultado está más que justificado, al menos, un segundo referéndum, y más si el Parlamento es incapaz de ejercer sus funciones representativas: si el órgano no se muestra diligente en la resolución de la controversia constitucional, acúdase directamente al pueblo para que ratifique la salida o la permanencia. Jurídicamente, y dejando al margen el caos que se podría generar por una desconexión abrupta, para la salida ordenada está el acuerdo y el marco de las relaciones futuras, y para la permanencia, ahora, el Tribunal de Justicia les (nos) ha brindado la solución.
Entre irse y volver a entrar y permanecer, la opción de la revocación de la notificación aparece como la mejor opción para conseguir este propósito. De ahí que la disquisición sobre el carácter unilateral cobre aún mayor importancia. Hemos visto que todas las partes, dejando de lado al Reino Unido que no se pronunció, veían en el art. 50 TUE la posibilidad de revocación de la notificación. Al aseverar el Tribunal su carácter unilateral da una nueva oportunidad a un pueblo dividido, que vive su particular tragedia entre el recuerdo de lo que fue y el abismo de lo que está por venir. Ese tiempo intermedio que ha supuesto su membresía del club europeo no ha sido el responsable de la pérdida de su grandeza de antaño, y mucho menos lo será de la posible insignificancia rancia en el futuro. Al contrario, formar parte del espacio de valores que estamos construyendo es el único canon de dignidad que como europeos tendremos ante las incógnitas de la globalización[22].
Ahora bien, el Tribunal ha vuelto a ayudar a que el proceso de integración siga su curso y ha puesto los medios para evitar una primera descomposición. Con ello no se quiere decir que el art. 50 TUE, cuya interpretación está hoy un poco más clara, si bien aún cabrá reflexionar mucho sobre sus efectos y consecuencias sobre la estructura constitucional europea, adquiera un carácter de normalidad. A mi entender, este precepto debe revestir una tendencia a la excepcionalidad en su uso. Por ello, sea cual sea el resultado del Brexit, tanto si se consuma la retirada como si se apuesta finalmente por la permanencia, debería dar lugar a un replanteamiento del procedimiento que introdujera la imposibilidad de solicitar nuevamente la salida en un plazo corto de tiempo. O incluso impidiera, por qué no, volver a usarlo. Los elementos constitucionales no deben ser maleables a perpetuidad, pero estas últimas ideas requieren de una reflexión que excede del propósito de este comentario de la sentencia Wightman.
Resumen: El Tribunal de Justicia ha dictado la sentencia de 10 de diciembre de 2018, Wightman y otros / Secretaría de Estado para la Retirada de la Unión Europea del Reino Unido, en el asunto C‑621/18 (ECLI:EU:C:2018:999), que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al art. 267 TFUE, por el Tribunal Superior de Justicia de Escocia (Sala de Apelación, Sección Primera), a cerca del art. 50 TUE y, en concreto, sobre las consecuencias de la notificación de retirada y la posibilidad de su revocación unilateral. Tanto el Abogado General como el Pleno se muestran a favor del carácter unilateral, lo que argumentan siguiendo un criterio literal, contextual, teleológico e histórico. Asimismo se estudian los requisitos y efectos que se extraen de la respuesta del Tribunal de Justicia a la cuestión prejudicial.
Palabras clave: Brexit, artículo 50 TUE, revocación unilateral, salida de la Unión Europea.
Abstract: The Court of Justice has issued the judgment of December 10, 2018, Wightman and others / Secretary of State for Exiting the European Union, in case C-621/18 (ECLI: EU: C: 2018: 999), which concerns a request for a preliminary ruling, in accordance with art. 267 TFEU, by the Court of Session, Inner House, First Division (Scotland), in accordance with art. 50 TEU and, in particular, on the consequences of the notification of its intention to withdraw from the European Union and the possibility of its unilateral revocation. Both the Advocate General and the Full Court are in favor of the unilateral character, which they argue following a literal, contextual, teleological and historical criterion. The requirements and effects drawn from the response of the Court of Justice to the reference for a preliminary ruling are also studied.
Key words: Brexit, Article 50 TEU, Unilateral Revocation, Withdraw from The European Union.
Recibido: 8 de mayo de 2019
Aceptado: 20 de mayo de 2019
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[1] Vid. S. Soldevila Fragoso, “Una tercera vía para el Brexit”, Actualidad Administrativa , nº 3, 2019.
[2] Vid. A. Pérez Miras, “La dimensión territorial de la Unión Europea: una premisa para su construcción jurídica”, en A. Pérez Miras, G.M. Teruel Lozano, E.C. Raffiotta (dirs.), Constitución e integración europea. Forma política, gobernanza económica, organización territorial , Dykinson, Madrid, 2017, pp. 238-245, spec. 242.
[3] Hasta el momento, contamos con un proyecto de Acuerdo sobre la Retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica con fecha de 14 de noviembre de 2018. A su vez, se acordó, el 22 de noviembre de 2018, la Declaración Política en la que se expone el marco de las relaciones futuras entre la Unión Europea y el Reino Unido. Este Acuerdo y la Declaración fueron aceptados por el Consejo Europeo de 25 de noviembre de 2018. Ambos han sido, sin embargo, rechazados por la Cámara de los Comunes, que tenía que ratificarlos de conformidad con el art. 13 de la European Union (Withdrawal) Act 2018.
[4] Las Conclusiones del Abogado General recogen en su nota 32 un completo elenco que muestra esta división doctrinal, principalmente en lengua inglesa.
[5] Previamente, la sentencia del Tribunal Supremo del Reino Unido de 24 de enero de 2017, Miller señaló que el Gobierno británico necesitaba la aprobación previa del Parlamento para notificar al Consejo Europeo la intención de retirada de la Unión.
[6] “El Estado miembro que decida retirarse notificará su intención al Consejo Europeo. A la luz de las orientaciones del Consejo Europeo, la Unión negociará y celebrará con ese Estado un acuerdo que establecerá la forma de su retirada, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión. Este acuerdo se negociará con arreglo al apartado 3 del artículo 218 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. El Consejo lo celebrará en nombre de la Unión por mayoría cualificada, previa aprobación del Parlamento Europeo.”
[7] Los autos de la Sala de apelación fueron recurridos por el Gobierno británico, no habiendo prosperado ante el Tribual Supremo del Reino Unido.
[8] De conformidad con el art. 105 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia y acordado mediante auto de 19 de octubre de 2018 del Presidente del Tribunal de Justicia (ECLI:EU:C:2018:851).
[9] Sentencias de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros, C-62/14, EU:C:2015:400, apartado 24, y de 7 de febrero de 2018, American Express, C-304/16, EU:C:2018:66, apartado 31.
[10] De acuerdo con la jurisprudencia (sentencias de 15 de diciembre de 1995, Bosman, C-415/93, EU:C:1995:463, apartado 65, y de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros, C-62/14, EU:C:2015:400, apartado 28) la naturaleza declarativa de la acción ejercitada en el litigio principal no obsta a que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre una cuestión prejudicial, siempre que el Derecho nacional autorice la acción y la cuestión responda a una necesidad objetiva para la resolución del litigio del que legalmente conoce el órgano jurisdiccional remitente.
[11] Al respecto, llamé la atención en su momento, en Pérez Miras, op. cit. , pp. 242-243 de que podría haber cabido esperar que, dentro de la regulación de la retirada de un Estado, se previera la opción de una reentrada con mayores facilidades o que se dejara una puerta abierta a encontrar fórmulas ágiles para el reingreso. Hoy considero que una de esas fórmulas es la posibilidad de permanencia mediante la revocación, pues habida cuenta del tiempo transcurrido y del escaso horizonte que se vislumbra en el Brexit, la finalización del proceso por esta vía bien podría equipararse a una vuelta efectiva a las Instituciones, si bien sabemos que formalmente no han sido abandonadas. Por su parte, considero que la remisión al art. 49 TUE debe entenderse más bien como un signo de fortaleza de la Unión, que precisamente trata de evitar que el Estado saliente juegue a su antojo con el serio destino de una Europa unida.
[12] Como ejemplo de abuso, en el apartado 40 de la sentencia podemos leer: “El Consejo y la Comisión alegan que el Estado miembro en cuestión podría utilizar su derecho de revocación poco antes de que expirase el plazo previsto en el artículo 50 TUE, apartado 3, y notificar una nueva intención de retirada inmediatamente después del vencimiento de ese plazo, iniciando así un nuevo período de negociación de dos años. Actuando de este modo, el Estado miembro se beneficiaría en la práctica de un derecho sin limitación temporal a negociar su retirada y privaría de efecto útil al plazo previsto en el artículo 50 TUE, apartado 3.”
[13] Si bien la sentencia no abunda más de lo expuesto, el Abogado General, en cambio, sí entra en su análisis en los apartados 157 a 169, al final de sus Conclusiones. Considera que cabe también interpretar del art. 50 TUE la posibilidad de una revocación consensuada al haberse admitido lo más (la revocación unilateral), si bien precisa que en ningún caso podría depender sólo de la votación unánime del Consejo Europeo, pues quedaría fuera del control del Estado.
[14] Cfr. Soldevila Fragoso , op. cit.
[15] A propósito recuerda la sentencia de 23 de abril de 1986, Les Verts/Parlamento, 294/83, EU:C:1986:166 y el dictamen 2/13 (Adhesión de la Unión al CEDH), de 18 de diciembre de 2014, EU:C:2014:2454.
[16] Al respecto, Pérez Miras , op. cit. , p. 240 y las referencias expresas allí contenidas a L.Mª Díez-Picazo Giménez , Constitucionalismo de la Unión Europea , Cívitas, Madrid, 2002, pp. 99-149; J. De Miguel Bárcena , “La cuestión de la secesión en la Unión Europea: una visión constitucional”, Revista de Estudios Políticos , nº 165, 2014, pp. 211-245; I. Nasso, “ Il recesso degli Stati dall'Unione: effettiva possibilità o previsione meramente… ansiolitica?”, en G.M. TERUEL LOZANO, A. PÉREZ MIRAS, E.C. RAFFIOTTA, Desafíos del constitucionalismo ante la integración europea , EDITUM, Murcia . Sin embargo, parece desprenderse de las Conclusiones del Abogado General que prima la unilateralidad en todo el proceso y ello como consecuencia de la efectiva salida sin acuerdo por el mero transcurso de dos años. En cambio, la prórroga que se le ha concedido al Reino Unido y evitando lo que se ha denominado un Brexit duro refuerza desde la vertiente práctica el carácter pactado. Y ello a pesar de que geoestratégicamente, y ante la debilidad y disolución política que están mostrando los británicos podría haber sido de interés para la Unión, con el fin de acrecentar su presencia como actor internacional.
[17] Nasso , op. cit , pp. 482-483. El Abogado General sí expresa, en cambio, la posibilidad de nulidad de la decisión de retirada por parte de los tribunales estatales. En el caso británico es evidente que no ha existido controversia al respecto, pero es interesante tenerlo presente para futuros supuestos que puedan darse.
[18] Vid. Pérez Miras , op. cit. , pp. 245 ss.
[19] P. H äberle , “El valor de la autonomía como elemento de la cultura constitucional común europea”, Revista de Derecho Constitucional Europeo , nº 10, 2008, pp. 347-354, spec. 350; traducido del alemán por Miguel Azpitarte Sánchez.
[20] Las diferencias con respecto a la propuesta del Abogado General son evidentes, al ser aquella más prolija y detallada que la que a continuación traemos a colación:
«Cuando un Estado miembro ha notificado al Consejo Europeo su intención de retirarse de la Unión Europea, el artículo 50 del Tratado de la Unión Europea admite la revocación unilateral de esa notificación, hasta el momento en el que se concluya el acuerdo de retirada, siempre que la revocación haya sido decidida de conformidad con sus normas constitucionales, se comunique de manera formal al Consejo Europeo y no suponga una práctica abusiva».
[21] Cfr. F. Balaguer Callejón, “L as dos grandes crisis del constitucionalismo frente a la globalización en el siglo XXI”, Revista de Derecho Constitucional Europeo , nº 30, 2018, https://www.ugr.es/~redce/REDCE30/articulos/02_F_BALAGUER.htm , donde demuestra el influjo negativo que las redes sociales y las fake news ejercieron en el referéndum del Brexit.
[22] De nuevo, Balaguer Callejón , op. cit. , para quien: “La integración europea es absolutamente necesaria para hacer frente a la globalización y para controlar el poder de agentes que no encuentran ya en el Estado nacional un límite. El hecho de que las dos grandes crisis del constitucionalismo hayan sido también dos grandes crisis europeas evidencia que estamos en un momento crucial de la vida del proceso de integración europea y de la evolución del constitucionalismo, en el que ambos proyectos civilizatorios deben converger para sobrevivir en el contexto global.”
