"ReDCE núm. 31. Enero-Junio de 2019"
Traducido del alemán y del inglés por Miguel Azpitarte Sánchez
"ReDCE núm. 31. Enero-Junio de 2019"
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En primer lugar quiero agradecer profundamente el título de doctor honoris causa que me entrega hoy la Universidad Leibniz de Hannover, a propuesta de su Facultad de Derecho. Es para mí un gran honor este reconocimiento por parte de una universidad distinta a la mía y de un país europeo que no es el mío. Ser profesor es lo único que sé hacer: enseñar e investigar ha sido mi tarea a lo largo de la vida, y lo que todavía hago con gran satisfacción y alegría. Fue Roland Barthes el que dijo que un profesor no tiene otra labor que “investigar y hablar”, su investigación es “soñar en voz alta”[2]. También se trata de soñar despierto y contar a los demás esos sueños. Para mí investigar es hacer realidad un sueño y compartir ese sueño con los demás.
En este momento pienso en mi familia, a la que he de agradecerle todo. Mis padres me han hecho lo que soy. Mi padre, Nuno António, también fue jurista, notario concretamente, y de él aprendí el sentido del derecho y de la justicia. Mi madre, Maria Regina, fue maestra y de ella aprendí lo importante que es la dedicación a los alumnos y que la enseñanza exige pasión. Si estuviesen vivos, estarían especialmente felices de poder compartir este momento con nosotros.
Mi mujer Maria João, el amor de mi vida, es también mi colega, en tanto que profesora de derecho público. En broma me gusta decirle que nuestro matrimonio es “una comunidad en separación laboral”. Algo que en realidad no es verdad, pues la vida en común obliga a compartir los malos y buenos ratos del mundo académico.
Nuestra hija Sofía, nacida en el año 2000, esto es, al cambiar de siglo, ha cumplido recientemente 18 años y ha logrado superar el “Abi” con la máxima nota en el Colegio alemán de Lisboa. Ahora va a la Universidad, un momento importante en el que se toma una decisión de por vida. Su elección ha sido la bioquímica, apartándose de la monotonía de la familia. Su sueño es una carrera como investigadora. Mi esperanza es que con la compañía adecuada (también la de sus padres) logre este objetivo y realice su sueño. Con todo el corazón dedico a “mis chicas” este honor académico.
Me acuerdo de mi primera estancia en Hannover, en 1990, cuando participé en un encuentro del grupo de ELPIS. Me encontré entonces con el Profesor Hilmar Fenge, el “padre fundador” del grupo de ELPIS, que nació en el año 1984, gracias a sus relaciones académicas con diversas Facultades europeas. Hoy día ELPIS es el grupo académico más grande e importante, que, en el marco del Programa Erasmus, organiza el intercambio de estudiantes, profesores y personal administrativo de países europeos y algunos no europeos. ELPIS es un acrónimo del término inglés “European Legal Practice Integrated Studies”, pero, en griego clásico, también significa esperanza, y esta es la característica que mejor distingue a la Universidad (ayer y hoy). De la red ELPIS (“Erasmus ELPIS Network”) surgió en 2006 un Máster, también llamado ELPIS, que es ofertado por las Facultades de Derecho de Hannover, Lisboa, Rouen y Vilnius (la Universidad Mykolas Romeris), siempre con el objetivo de formar verdaderos juristas europeos (y financiado con el Programa Erasmus Mundus).
Cuando llegué por primera vez a Hannover, en esos días de invierno de 1990, nunca hubiera pensado en que años después, en 2015, sería sucesor de Hilmar Fenge y Bernd Oppermann en la dirección del ELPIS, y que de ellos aprendería la tarea de coordinar “la esperanza” (esto es, el ELPIS) y contribuir a fundar la “Europa de las Universidades”.
La Universidad de Hannover es conocida por sus excelentes profesores, empezando por el que le da nombre, Gottfried Wilhelm Leibniz, jurista, filósofo, matemático y científico, que a lo largo de su vida intentó, con la doctrina de las mónadas, armonizar la unidad con lo infinito, lo individual con el todo. En el ámbito del derecho, con su trabajo “Un nuevo método para aprender y enseñar la jurisprudencia” («Nova methodus discendae docendaeque Jurisprudentiae»), introdujo una tradición que desde entonces han seguido las Facultades de derecho, intentando vincular fondo y método, teoría y praxis, derecho alemán con europeo, lo internacional con lo global.
Puedo constatar que esta tradición que viene de Leibniz ha tenido continuidad a través de importantes profesores de la Universidad de Hannover, a los que he conocido a través de mis estancias docentes y diversos coloquios. Como ya he dicho, Hilmar Fenge fue el primer coordinador del ELPIS; pero además es un magnífico profesor de derecho civil y derecho procesal civil. Es un verdadero europeo, un precursor y pionero del Programa Erasmus. En muchas ocasiones ha sido docente en la Facultad de Derecho de la Universidad de Lisboa.
Su sucesor en la coordinación del ELPIS, el profesor Bernd Oppermann, es especialista en derecho civil y mercantil, pero también en derecho europeo e internacional. En ese sentido se mantiene fiel a la tradición cosmopolita de Leibniz. Con él he participado en muchos coloquios, conferencias y encuentros, desde China a Brasil, pasando por otras ciudades europeas y mundiales. El profesor Oppermann acude con regularidad a la Facultad de Derecho de Lisboa para enseñar a través de seminarios intensivos el derecho de la competencia de la Unión; y estuvo presente en la Conferencia internacional con ocasión del centenario de mi Facultad (2010).
En Hanover también he tenido el placer de conocer al profesor Heiko Faber, que ha compartido conmigo algunas lecciones sobre derecho administrativo y derecho procesal administrativo. De él he tomado el concepto “infraestructura administrativa”, típica del Estado postsocial, concepto que a menudo uso en mis tareas docentes. Y asimismo he conocido en Hanover al profesor Epping, cuyos escritos sobre derechos fundamentales han influido en mi concepción jurídica. Al profesor Veith Mehde, con quien he compartido muchas mesas redondas en la Universidad de Rouen. Al profesor Germelmann, destacado experto en derecho de la Unión, que vendrá este año a Lisboa para dar un curso intensivo sobre derecho a la energía. Estuve con él recientemente en las reuniones de ELPIS y la SIPE (a los que ambos pertenecemos) y ha tenido hoy la amabilidad de realizar la laudatio junto al profesor Oppermann, de lo que estoy muy agradecido.
Mi conferencia de agradecimiento se ocupa de una cuestión que me interesa profundamente; es además la continuidad de otra que di aquí en Hanover en enero de 2018. Como saben, soy profesor de derecho público, que ha ocupado su docencia e investigación preferentemente en el ámbito del derecho administrativo y del derecho procesal administrativo, pero que de ningún modo ha descuidado el derecho constitucional (en especial los derechos fundamentales), así como ámbitos jurídicos novedosos, por ejemplo, el derecho medioambiental o el derecho cultural. Sin embargo, en los últimos tiempos me ocupo de la cuestión relativa al “derecho público sin fronteras”, en cuyo marco, mediante un análisis combinado de sus tres facetas, se intenta alcanzar una comprensión multilateral y cosmopolita del fenómeno del derecho público en su dimensión de la comparación jurídica, el derecho europeo y el derecho global. La conferencia que di aquí a principios de año se titulaba “The Impact of Administrative law without frontiers on Portuguese Administrative law”. En esta ocasión quiero tratar las consecuencias del derecho administrativo sin fronteras sobre la teoría de las fuentes del derecho, en especial del derecho administrativo. Hay buenas razones para tratar este tema, pues desde la perspectiva del derecho púbico sin fronteras considero que el ciudadano europeo y cosmopolita debe reaccionar frente a este verdadero “huevo de la serpiente” (como afirma Ingmar Bergman en el film del mismo nombre)[3] que supone el regreso del populismo a Europa y América.
Finalmente querría añadir algo sobre la lengua elegida para esta conferencia. He dudado mucho entre el inglés y el alemán. En otras ocasiones he usado una u otra, pero hoy (con el permiso de quien ha realizado la laudatio, mi “padrino” como los llamamos académicamente en Portugal), me he decidido por utilizar las dos, la alemana para esta introducción y las referencias finales, y el inglés para la parte científica. En este sentido, espero que la Universidad que me concede el doctorado honoris causa y el país en el que se encuentra acepten el uso del inglés, haciendo gala del cosmopolitismo de Hanover y de la Alemania actual, pues es el idioma del ELPIS, y de este modo el acontecimiento de hoy cobra una dimensión internacional. En verdad, citando a Umberto Eco, se podría decir que el idioma elegido no es una cuestión esencial cuando a la luz de la belleza y diversidad de las lenguas europeas se constata que la “verdadera lengua europea es la traducción”.
La evolución del principio de legalidad, entendido primero como la compatibilidad con las leyes y luego con la vinculación a la ley en un sentido amplio, esto es, a los principios generales que estructuran el ordenamiento, es uno de los temas actualmente más fascinantes en la teoría de las fuentes en el derecho constitucional y administrativo. Pero también es indicativo de la transformación del derecho administrativo, que ha evolucionado desde un derecho puramente doméstico hasta un derecho administrativo sin fronteras[4].
El principio de legalidad en el derecho administrativo, con su “difícil infancia”[5], requiere un acercamiento psicoanalítico si queremos entender la evolución del sistema de fuentes. El “traumático proceso” que experimentó el derecho administrativo al desarrollar la relación entre la administración y la ley, pide en realidad un tratamiento enteramente nuevo de las fuentes del derecho público.
La construcción teórica del principio de legalidad fue la gran contribución de la época liberal al derecho administrativo. En opinión de los autores del momento, la administración pública había de tener un ámbito limitado, tanto orgánica como funcionalmente. De acuerdo con los liberales del XIX, la función de la administración era garantizar los derechos de libertad y propiedad a través de la seguridad pública. El deber específico de la administración pública consistía en salvaguardar la seguridad interna a través de la policía y la externa mediante las fuerzas armadas.
Desde este punto de vista, para el pensamiento liberal la administración se veía como limitadora de derechos individuales; se la habilitaba con autoridad y fuerza física para imponer sus decisiones; siguiendo a Bachof, se trataba de una Administración “agresiva” (Eingriffsverwaltung)[6]. En cierta medida era una construcción contradictoria, pues de un lado determinaba que el poder de la Administración estaba limitado por la ley, pero por otro, argumentaba que la administración era libre para actuar en todos los asuntos que no estaban expresamente regulados por la ley. De este modo, aunque los autores liberales querían construir el principio de legalidad como un instrumento de protección del individuo en su relación vis a vis con la administración, tal protección quedaba limitada y dejaba un amplio margen de actuación. Era algo más que discrecionalidad; era realmente actuación arbitraria por parte de la administración dada la escasa legislación sobre la libertad y la propiedad, y la existencia de pocos límites sobre el poder de la administración. Si el parlamento aprobaba una ley, la administración no podía actuar contradiciéndola, pero en todos aquellos asuntos no regulados por la ley, la administración era libre para hacer lo que quisiera y podía ejercer su poder de forma irrestricta.
Todo esto condujo a la construcción de un tipo de derecho administrativo concernido exclusivamente con el “ejercicio de poder” y que vio “la acción de policía” como el modelo de toda acción administrativa. El énfasis se marcó en el “acto administrativo”, considerado el “centro” de un derecho administrativo restrictivo de derechos individuales, capaz de ejercerse coercitivamente contra la voluntad de sus titulares[7].
Pero la verdad es que la mayoría de las acciones llevadas a cabo por la “administración proveedora de servicios” (“Leistungsverwaltung” en términos de Otto Bachof[8]), típica del Estado social, no puede ser implementada coercitivamente contra la voluntad de los individuos, precisamente porque otorgan un servicio, porque declaran derechos o distribuyen bienes y servicios entre los individuos. El destinatario individual desea la ejecución del acto. Por tanto, carece de sentido afirmar que es aplicado coercitivamente contra la voluntad de ese individuo. Y tampoco es apropiado hablar de ejecutoriedad puesto que no existe la posibilidad (física) de ejecutar una acción contra la voluntad del individuo. Y lo mismo ocurre con una medida administrativa multilateral, que es típica de la Administración de la infraestructura (Infrastruktur Vewaltung) referida por Heiko Faber[9], y que caracteriza nuestro Estado postsocial, en el que la multiplicidad de sujetos jurídicos afectados no es consistente con el carácter unilateral de la ejecución.
Los pensadores liberales concibieron el principio de legalidad como una suerte de “right in rem”, siguiendo la imagen de la propiedad privada, una suerte de “propiedad” que se enfrentaba a otras propiedades (norte, sur, este y oeste)[10]. En consecuencia el principio de legalidad era visto como un espacio reservado en exclusiva, un principio de “reserva de derecho” (similar a una reserva de caza) combinado con “un principio de preferencia” que era usado para descartar interferencias externas y dar primacía a las disposiciones legales.
Del mismo modo sería posible hablar de una “reserva de administración”, de un área libre de las interferencias del poder judicial y que correspondería con los poderes discrecionales de la administración. Esta perspectiva, influida por los “traumas de la difícil infancia” del derecho administrativo, llevó a Marcello Caetano a argumentar que los poderes discrecionales constituyen una excepción al principio de legalidad[11], que es lo mismo que decir que se trata de un área dejada a la libre voluntad de la administración, dentro de un ámbito en el que puede hacer lo que quiera. Es una perspectiva “traumática”, compartida por la mayoría de los académicos portugueses, que definen la discrecionalidad como un poder “libre” de la administración, como si la “libertad” pudiese ser atribuida bajo determinadas circunstancias a la autoridad pública. Por el contrario, la autoridad pública solo puede actuar de conformidad con la ley, sus decisiones están siempre determinadas por el ordenamiento y el resultado es que nunca son libres.
El entendimiento liberal de la legalidad ya no tiene sentido. La administración hoy no está sujeta solo al derecho formalmente legislado, sino al entero ordenamiento jurídico. Toda decisión de la administración es la realización, para un caso concreto, de una decisión del sistema jurídico. Por tanto, la administración no tiene libertad de elección. La administración debe aplicar en cada caso la elección del legislador, la elección del sistema legal en su conjunto.
Sin embargo, esto no significa que no quede un margen de maniobra para la administración; se espera de esta que tome decisiones dentro de los parámetros definidos por el legislador. El legislador no puede regular todo, ni puede hacerlo de manera exhaustiva, encargado como está de la regulación general y abstracta. Por tanto, cuando la administración construye y aplica una disposición legal, la recrea, teniendo en mente las circunstancias actuales y lo hace para el caso concreto. La administración concreta las normas y principios del ordenamiento y es responsable de las decisiones que toma.
La responsabilidad de la administración debería implicar también la posibilidad de una revisión judicial completa. Mientras que, de acuerdo con el pensamiento liberal, se daba por hecho que la administración era libre y de este modo los tribunales no podían intervenir en materias “reservadas”, hoy se acepta de manera general, al margen del tipo de poderes, discrecionales o vinculantes, que se trata en cualquier caso de una cuestión de aplicación de normas para un caso. Por tanto, los tribunales siempre tienen algo que decir. Sea una cuestión de los llamados poderes discrecionales o de poderes vinculantes, tratamos con el ejercicio de potestades, vinculadas al principio de legalidad, y por tanto susceptibles de control judicial.
La comprensión actual de la legalidad no significa solo estar sometido a la ley aprobada por el parlamento, sino estar vinculado al conjunto del ordenamiento jurídico; la legalidad es sinónimo de aquello que en Alemania y Portugal llamamos “juridicidad”. La expresión “Grundsatz der Rechtsmässigkeit der Verwaltung” fue acuñada y generalizada por los académicos alemanes. En Portugal, Rogerio Soares[12], entre otros, fue el responsable de su expansión.
De acuerdo con el artículo 3.1 del Código portugués de procedimiento administrativo, “los órganos de la administración pública deben actuar de acuerdo con la ley y el derecho”. Es una fórmula feliz pues establece la correspondencia entre una dimensión estricta y otra amplia del principio de legalidad, pero sin limitarla al cumplimiento de la ley en sentido estricto, sino al conjunto del sistema jurídico. La administración, en sus diversos niveles, está sometida a todo el ordenamiento jurídico. En el nivel supra legal, la administración está sujeta al derecho constitucional, al derecho europeo, internacional y global. En el nivel legal, dentro del ordenamiento portugués, la administración está sometida a la ley aprobada por el parlamento, decretos-leyes del gobierno y decretos legislativos regionales (aprobados por los parlamentos autonómicos). En el nivel infra legal, la administración está vinculada por sus propios actos y acciones, sean planes, regulaciones, contratos o actos administrativos.
La administración está sujeta al principio de legalidad, que recoge vastas áreas, desde el derecho internacional hasta las propias decisiones de la administración. De resultas, el principio de legalidad debe abordarse de un modo distinto: la dimensión simplemente formal, típica del XIX, ya no es suficiente y debe ser entendida en un sentido material. Esto significa que la administración está sujeta al sistema legal y a todos los principios contenidos en el conjunto de las fuertes del derecho, dando una nueva dimensión “sin fronteras” al principio de legalidad[13].
Actualmente somos testigos de la transformación de un principio cerrado, en otro concepto material, abierto y flexible, por el cual la administración está sujeta a todo tipo de fuente del derecho. Como consecuencia de esta transformación del principio de legalidad, se ha de abandonar la perspectiva típica del liberalismo decimonónico, que afirmaba la autonomía de la administración –y su primacía- sobre todo tipo de fuentes más allá de la ley.
La actitud inicial de una administración vis a vis con la Constitución, respondía a un postura arrogante, que se hacía patente en las palabras de Otto Mayer, cuando dijo que “el derecho constitucional pasa; el derecho administrativo permanece” (Verwaltungsrecht besteht, Verfassungsrecht vergeht)[14]. La idea que latía bajo esta afirmación suponía que el derecho constitucional era un "asunto para políticos” antes que para juristas y que los cambios políticos que implicaba la Constitución no eran relevantes para el derecho administrativo, pues se movían al margen de lo que realmente ocurría en el mundo. La comprensión de un derecho administrativo inmune a la Constitución encuentra su origen en el desdén del derecho administrativo, que se consideraba superior a todo, pero también fue el resultado de una cierta impotencia del derecho constitucional, incapaz de alcanzar en ese momento una verdadera normatividad.
Hay que esperar hasta el siglo XX (particularmente en la segunda mitad del siglo), cuando la justicia constitucional se convierte en una realidad, para que el derecho constitucional deje de ser político y comience a ser visto como la base del conjunto del sistema. Este cambio también condujo a la comprensión del “derecho administrativo como derecho constitucional concretizado” (Fritz Werner[15]). Sin duda, supone un cambio de paradigma esta transición desde la indiferencia a la dependencia del derecho administrativo en relación con el constitucional. Desde ese punto de vista, las Constituciones contienen normas y principios fundamentales relativos a la organización, actividad y control de la administración; por otro lado, se convierte en misión de la administración concretar y aplicar esas normas y principios constitucionales.
En estas circunstancias se hace necesaria la “cooperación fructífera entre la doctrina constitucionalista y la doctrina administrativista”, puesto que “el derecho administrativo existe, se transforma y desaparece, tanto en sentido material como formal, junto al derecho constitucional –y unido a él de manera indisoluble (P. Häberle[16]). Este “cordón umbilical” (P. Häberle[17]) entre derecho constitucional y derecho administrativo creó entre los dos una relación de “doble dependencia”.
La razón de esta dependencia entre el derecho administrativo y el constitucional (y viceversa) reside en el hecho de que el derecho administrativo concreta las grandes opciones constitucionales de un país respecto a la organización, estructura, funcionamiento, actos, acciones, procedimientos y procesos de la administración. Algunos ejemplos son demostrativos y basta con señalar las diferencias entre la administración de un Estado autoritario y la de otro democrático; la de un sistema de gobierno presidencial frente a la de otro parlamentario; o si el sistema está basado en el modelo alemán, francés, inglés o norteamericano. En resumen, la Constitución establece las líneas generales que debe seguir el derecho administrativo, para el que es imposible escapar de esas decisiones, contenidas en principios y reglas de obligado cumplimiento; en consecuencia, está en una relación de dependencia respecto al derecho constitucional.
Sin embargo, lo opuesto también es verdad: existe una dependencia del derecho constitucional respecto al administrativo. Se puede decir que el derecho constitucional depende del administrativo por la simple razón de que ha de ser concretado por el segundo para ser efectivo. En orden a que la Constitución pase de palabras a actos, que sea una realidad viviente y efectiva, debe ser aplicada y ejecutada por la administración pública y por tribunales administrativos. Sin esto, la Constitución no es más que una realidad muerta, una pieza de museo, sin utilidad legal. La aplicación de la Constitución depende de la administración pública respecto al modo y al tiempo de su concreción. Por tanto, la realización de la Constitución a través de la administración es un asunto fundamental ligado a su propia supervivencia. El resultado de la relación dialéctica entre derecho constitucional y derecho administrativo es necesariamente una evolución desde un primer estadio de indiferencia a otro de doble dependencia dentro del marco del Estado postsocial en el que vivimos.
Las Constituciones son esenciales pero no conforman el universo total de las fuentes del derecho. Se necesita también tener en cuenta que nuestras Constituciones son parte del marco constitucional de la Unión, así como del más amplio marco del derecho internacional, donde hallamos convenciones, tratados y costumbres constitucionales. Existe incluso un orden global, en el que los asuntos supranacionales se resuelven con la aplicación de normas de origen internacional, que se aplican directamente en el ámbito doméstico sin intervención de la administración.
En el orden internacional encontramos fuentes normativas como las convenciones y los tratados, junto a la costumbre internacional y los principios fundamentales del orden internacional (“ius cogens”). Todas ellas son fuentes del derecho que vinculan a la administración tan pronto como son incorporadas al orden jurídico.
Pero además de estas transformaciones internacionales, han surgido nuevos fenómenos de naturaleza global, tanto en el campo constitucional como en el administrativo. En la perspectiva tradicional del derecho internacional público (así como en el derecho constitucional) no tenía sentido hablar de “constitucionalismo internacional” o “constitucionalismo global” pues los únicos sujetos de derecho internacional eran los Estados y, consecuentemente, asumían la dimensión de las “relaciones externas”, en donde los asuntos constitucionales solo surgían al nivel del Estado, y daban lugar a “relaciones internas”.
Sin embargo, las premisas tradicionales han experimentado un cambio en relación con la moderna transformación del orden legal internacional. Hoy, la visión ordinaria es la siguiente: 1) las normas internacionales pueden ser directamente aplicables sin intermediación del Estado; 2) los ciudadanos individuales (y las organizaciones internacionales distintas al Estado) pueden ser sujetos activos del derecho internacional; 3) se reconoce el derecho de estos nuevos sujetos de derecho internacional a los tribunales y demás organismos que conceden protección jurídica, incluso frente a los actos de su propio Estado. Consecuentemente, en ciertas materias como los derechos fundamentales, donde los individuos pueden hacer valer sus derechos contra su propio Estado ante órganos jurisdiccionales internacionales, nos encontramos cara a cara con el llamado “constitucionalismo global” o “el derecho constitucional global”, pese a que sin razón se sigue hablando de la “Constitución global”[18].
Dentro del campo del derecho administrativo se ha producido un desarrollo idéntico. En el esfuerzo por encontrar una base teórica para el derecho administrativo global, Sabino Cassese examinó dos casos paradigmáticos[19] -“Southern bluefin tuna case” y “Shrimp-Turtle case”[20] -, ambos vinculados de forma particular con el mar y la pesca. En los dos casos, un órgano judicial internacional apreció un conflicto transfronterizo que implicaba a entidades (públicas y privadas) de varios estados. Y en los dos se aplicaron a los afectados normas y estándares internacionales, como si estuviesen tratando una disputa de derecho administrativo (nacional).
En los dos supuestos, sobre la base de normas internacionales, el juez creó estándares de decisión tanto sustantivos como procedimentales, considerando que el derecho global implica “deberes de consulta y transparencia, la obligación de acatar el proceso debido, la revisión judicial, garantías para el ciudadano normales dentro del Estado; en otras palabras, conlleva el reconocimiento del principio de legalidad en la relación entre la administración pública y los ciudadanos de otros Estados” (Cassese)[21]. En el mismo sentido, tuvo en cuenta la existencia del principio de proporcionalidad, que vincularía a todos los sujetos a las relaciones transfronterizas.
Por tanto, junto a las fuentes reconocidas tradicionalmente, en el derecho público internacional debemos incluir también las generadas por el orden constitucional global y el orden administrativo global (algo que es extensible al resto de ramas del sistema legal). Y todas esas fuentes son vinculantes del mismo modo para la administración en tanto que constituyen una parte integral del principio de legalidad (entendido, como ya se ha dicho antes, en el sentido de un principio de legalidad sin fronteras).
No obstante, al margen de la esfera internacional general, también hay nuevas dimensiones internacionales de naturaleza regional, relevantes respecto a las fuentes del derecho, como es el caso de la Unión Europea, de la que formamos parte. La Unión Europea ya no es simplemente una organización internacional, una asociación de Estados, pues posee su propio sistema jurídico que desplaza el sistema jurídico de los Estados miembros (en virtud de los principios de primacía y de eficacia directa). Por ello este sistema legal tiene una dimensión constitucional que incluye normas y principios fundamentales relativos a la organización y separación de poderes, a la vez que el respeto a los derechos fundamentales.
De hecho, “el poder constituyente que en el origen del liberalismo ha estado vinculado indisolublemente al Estado, ahora ha tomado de forma adicional una dimensión internacional, como ocurre en la Unión Europea, donde la existencia de reglas y principios fundamentales concernientes a la distribución de poder (referidas a las instituciones de la Unión entre ellas y con las instituciones del Estado) y la protección de los derechos fundamentales (véase la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión) constituyen una verdadera “Constitución europea” (al menos en su sentido material), aunque no significa que se deba hablar de un Estado europeo”[22]. Esto es lo que hace necesaria una extensión del concepto de Constitución, que abarque y armonice los distintos niveles –en este caso el nivel europeo y el estatal- de la regulación básica que ordena la división de poderes (en conformidad, particularmente, con el principio de subsidiariedad) y la protección de los derechos fundamental al nivel europeo[23].
El Tratado de Lisboa es la Constitución material europea, puesto que establece los principios y las reglas fundamentales de la Unión Europea, pese a que formalmente no sea una Constitución[24]. Esta “ley fundamental” es fruto de un poder constituyente difuso y material que incluye la intervención (directa o indirecta) de los órganos de la Unión y su ratificación por los Estados miembros, sea mediante el parlamento o por referéndum[25]. Los Tratados son el resultado de una combinación entre el poder materialmente constituyente de la Unión con el poder materialmente constituyente nacional, incorporando este último no solo a los parlamentos nacionales, sino también a otras instituciones, incluido el pueblo mediante referéndum y los tribunales constitucionales (por ejemplo, la llamada “Sentencia Lisboa” del Tribunal Constitucional federal[26], seguida por otros tribunales constitucionales nacionales[27], que parece reclamar una parte de ese poder constituyente material y difuso). Se trata de un acercamiento mixto que consiste en el ejercicio complejo de un poder constituyente material en los niveles europeos y domésticos, en conjunción con la intervención variada de múltiples órganos y poderes (legislativos y judiciales)[28].
De forma secuencial, este derecho constitucional europeo se ha vinculado al derecho administrativo europeo por la simple razón de que la función administrativa es el corazón de la Constitución europea[29], que al más alto nivel, el de los Tratados constitutivos, conlleva la tarea de implementar políticas públicas, cuyo desarrollo implica integrar el derecho y las instituciones europeas en las del Estado. De ahí que se hable de “cortar los nudos que ataban el derecho administrativo al derecho del Estado”, así como ampliar el derecho administrativo de la Unión (Cassese)[30]. Desde este punto de vista, la Unión Europea puede ser considerada una “comunidad de derecho administrativo”, si adoptamos la sugestiva formulación de Schwarze[31], puesto que sus objetivos y tareas son en gran medida de naturaleza administrativa. En un sentido material la función de implementar las políticas públicas europeas es administrativa; y también lo es en un sentido orgánico, a la luz de los organismos y agencias de la Unión o de los Estados miembros que juegan ese papel de “administración europea”.
El fenómeno de la creciente europeización se manifiesta “desde un doble punto de vista: desarrollo del derecho administrativo a nivel europeo y convergencia de los sistemas administrativos de los Estados miembros de la Unión”[32]. En mi opinión requiere que “desde ahora el derecho administrativo sea visto como concreción del derecho de la unión”[33] (parafraseando a F. Werner, quien dijo que el derecho administrativo es “derecho constitucional concretizado”)[34]. Esto se debe entender en el sentido de que existe “una dependencia mutua entre el derecho europeo y el derecho administrativo” (adoptando aquí la perspectiva de Häberle[35] relativa a las relaciones entre el derecho constitucional y el derecho administrativo, una perspectiva, que en mi opinión podría extenderse para incluir el vínculo entre el derecho europeo y los sistemas administrativos nacionales).
Dicho de otro modo, existe una dependencia del derecho europeo respecto a la administración, puesto que el derecho europeo solo puede ser ejecutado a través del derecho administrativo, y viceversa, dado que la políticas públicas europeas se corresponden con el ejercicio de una función administrativa, y la naturaleza de las disposiciones que la establecen, a nivel europeo, es también administrativa; por otro lado, la aplicación y ejecución del derecho europeo tiene lugar a través de normas, reglas, instituciones y procedimientos de derecho administrativo en cada uno de los Estados que son parte de la Unión[36].
Del mismo modo, el derecho administrativo depende de Europa, y es cada vez más derecho europeo, debido a la múltiple relevancia de las fuentes europeas en el ámbito del derecho administrativo, que da lugar a una situación de pluralismo normativo en el marco de los ordenamientos nacionales[37]; o por el incremento de la convergencia de los sistemas nacionales en este ámbito que ha llevado a un incremento de la similitud entre el derecho administrativo de los Estados miembros, todo ello bajo una triple perspectiva: substantiva, procedimiental y procesual.
La administración europea depende de la administración de los Estados miembros, pero, por otro lado, los Estados miembros están llamados a aplicar políticas públicas europeas, y tienen que realizar la función administrativa dentro del marco de reglas y regulaciones delimitadas por la Unión. Consecuentemente, aquí encontramos otro tipo de subordinación del derecho administrativo al derecho europeo, cuyo efecto es que la administración ha dejado de estar exclusivamente sometida a reglas legales, dependiendo igualmente de la Constitución, el derecho europeo, el derecho internacional y el derecho global. Es claro, por tanto, que se ha producido una transformación radical de la racionalidad que sostiene el principio de legalidad[38].
Las principales fuentes de este nuevo derecho administrativo son la legislación y la jurisprudencia. En primer lugar y por encima de todo, el legislador que actúa diariamente para hacer reglamentos y directivas en todas las áreas de las políticas públicas europeas. De la competencia al medioambiente, de las tecnologías a la agricultura y pesca, del transporte a las comunicaciones, no hay sector de la administración pública que no esté regulado. Sin embargo, el papel de la jurisprudencia también es decisivo al identificar, interpretar y rellenar los vacíos del orden jurídico europeo, estableciendo estándares para la toma de decisiones, reglas comunes y principios sobre la base de la comparación entre el derecho de los Estados, reinterpretándolo a la luz del derecho europeo[39].
Existe también un nivel infra legal en relación con el principio de legalidad en tanto que la Administración queda vinculada a sus propios actos. Así, la aprobación de un plan o de un reglamento conlleva el establecimiento de reglas que la administración no puede orillar, al menos mientras que estén vigentes. Lo mismo respecto al acto administrativo, siendo irrelevante su carácter individual y concreto, pues es el resultado de un procedimiento en el que la administración ha ponderado el interés público respecto a los intereses de las personas concernidas; el acto no puede ser simplemente desplazado. Esta es la razón por la que la ley establece restricciones a la revocación o anulación del acto administrativo; su finalidad es asegurar la legalidad y salvaguardar el interés público sin poner en cuestión la buena fe o amenazar las expectativas legítimas de aquellos que pusieron su confianza en la administración (en Portugal, por ejemplo, el Código de Procedimiento administrativo, artículo 116 y siguientes). Y lo mismo se puede decir respecto a los contratos administrativos que son fruto del acuerdo de voluntades privado y público, y que hoy suponen una creciente fuente de derechos. No extraña, por tanto, que el derecho a resolver el contrato está regulado de manera estricta.
En resumen, el principio de legalidad, que en sus inicios, bajo el Estado liberal, era meramente formal y limitado, hoy ha evolucionado en el Estado postsocial hacia un principio material y abierto; vinculado, por tanto, a todas las fuentes del derecho, sean de naturaleza supra legal (la Constitución, el derecho europeo, el derecho global o el derecho internacional), legal (sea aprobada por el parlamento o por cualquiera de los órganos que tienen poder para hacer normas de conformidad con la Constitución), o, finalmente, infra-legal (planes, reglamentos, actos administrativos o contratos).
Tal y como ocurre en el derecho constitucional, donde la presencia de varios niveles de protección lleva a hablar de “derecho constitucional multinivel” (Ingolf Pernice[40]), deberíamos referirnos también a un principio de legalidad multinivel. Por tanto, no se trata ya del “bloque de legalidad” (“bloc légal”, según la noción acuñada por Hauriou[41]), o simplemente de un “bloque de constitucionalidad” (“bloc de constitutionnalité”, según Emeri/Seurin[42] y Louis Favoreu[43]), dos conceptos, que pese a tener un ámbito más amplio que la noción clásica de legalidad, sin embargo no logran ajustarse a la realidad. Primero, porque la palabra “bloque” implica una lógica homogénea y compacta que ya no es compatible con la flexibilidad actual del sistema jurídico en sus distintos niveles y las variadas relaciones entre ellos; segundo, porque implica también una visión restrictiva del ordenamiento en tanto que ignora la dimensión global e internacional, así como la dimensión interna infra-normativa; y, tercero, porque da preferencia a reglas y estándares por encima de los principios legales.
Debe señalarse asimismo que la amplia comprensión del principio de legalidad requiere un escrutinio estricto por parte de los tribunales. En este sentido, creo que deberíamos aplaudir la reciente tendencia en Portugal –especialmente significativa en el Tribunal constitucional portugués (véase la llamada crisis de jurisprudencia entre 2011 y 2014)[44], pero que se ha ido expandiendo lentamente, alcanzando a los tribunales administrativos –declarando nulas, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, normas legales y reglamentos que vulneran principios, sean principios constitucionales, de derecho europeo, derecho global o cualquier otro de los niveles del sistema legal.
En fin, lo expuesto denota un giro en la teoría de las fuentes del derecho público, y en especial del derecho administrativo. En sus inicios era esencialmente legalista y nacional. Ahora nos encontramos en una nueva dimensión “sin fronteras” como resultado de la integración del derecho global, internacional, europeo, constitucional, sea en forma de planes, regulaciones, contratos, normas individuales, principios o estándares relativos al proceso de de decisión multinivel para la creación de normas.
He llegado al final de la “parte científica” de mi conferencia y debo concluir mi intervención. Pero antes quiero confesar mi amor por la ciudad de Hannover.
Mis visitas habituales desde 1990 (casi anuales) han hecho que conozca y haga mías las “costumbres locales”. De este modo, Hannover se ha convertido en mi ciudad y a lo largo de los años ha surgido una relación pasional, que me une de por vida a Hannover. En este punto quiero recordar una película de Federico Fellini que me gusta especialmente, Amarcord[45], en la cual el director italiano recuerda con ternura y pasión episodios de su juventud. “Amarcord” significa “mi ricordo”, esto es, me acuerdo. Y yo, por ejemplo, me acuerdo:
- De las visitas imprescindibles a la ópera. Recuerdo especialmente la representación navideña de “Hänsel y Gretel” de Humperdinck; o los “Maestros cantores de Núremberg”, en una versión colorida y cosmopolita (2013); el provocador “Don Giovanni” de Calixto Bieito, con un espectacular Ferrari en el proscenio (2003); o la llamativa “Calígula” de Detlev Glanert (2015).
- Me acuerdo de una representación de ballet clásico con coreografía y ejecución de Mehmet Balkan (que tras pasar por Hannover, dirigió la “Companhia Nacional de Bailado” en Lisboa”); o el concierto de la “Biennale Neue Musik Hannover”, o (last but not least) los conciertos de la Niedersäschsischen Staatsorchester Hannover, por ejemplo, la Sinfonía núm. 4 de Bruckner que en enero de este año escuché por invitación del Dr. Dimitrios Parashu con los colegas y amigos Hilmar y Gertrud Fenge, Bernd y Tuk Oppermann, Claas-Friedrich Germelmann.
- Me acuerdo de las visitas a “mi museo” Sprengel, donde he visto a los famosos pintores de Hannover (Kurt Schwitters y sus amigos Merzgebietes, los pintores de la nueva figuración) y las exposiciones de clásicos como Pablo Picasso, Paul Klee, Max Beckmann, Max Ernst, Fernand Leger, Georg Baselitz. Sin olvidar las largas sobremesas con vistas al Maschsee (en invierno helado, en primavera y verano, lleno de “joggers” y paseantes, felices por el sol).
- Me acuerdo de las muchas obras en la Casa del teatro y en Balhof, y especialmente de la obra de Thomas Bernhard “Inmanuel Kant”, en 1997.
- Me acuerdo de la Expo de 2000 (justo después de la Expo de Lisboa en 1998) y de la estancia en la vecina Loccum, con su monasterio imponente, donde éramos invitados cada año, al ser tan difícil encontrar hoteles en Hannover.
- Me acuerdo de los paseos en el Herrenhüasergärten, la belleza del castillo y de los jardines barrocos, a principios del verano, del teatro al aire libre, y de los fuegos artificiales con ocasión de la celebración del hermanamiento entre Hannover y Bristol.
- Me acuerdo de la Galería Europa (que desgraciadamente ha cerrado sus puertas), donde compré un dibujo de Hans Joachim Klug, “La Virgen con el niño”, que cuelga en mi dormitorio y que se me vendió a crédito, pues no tenía dinero suficiente y la tarjeta no me funcionaba. Me llevé el cuadro sin pagarlo, en un gesto de confianza que todavía agradezco.
- Me acuerdo de mis visitas a las librerías, en especial la Decius Buchhandlung, en busca de las novedades en el ámbito jurídico.
- Me acuerdo de mis paseos a lo largo del río, a través de la ciudad.
- Me acuerdo del mercadillo y del fascinante mercado navideño.
- Me acuerdo de la misa dominical católica en la Hochsulgemeinde en St. Clemen, así como de los conciertos en la Iglesia Evangélica de la Marktkirche, donde con sumo placer escucho desde hace años el oratorio navideño de Bach, o su pasión, con la interpretación de los instrumentos históricos de la Camerata de Hannover o del Norddeutschen Figuralchors.
- Me acuerdo de mis visitas a la Casa de Leibniz y a las casas gremiales de la parte vieja, y allí un restaurante en el que comí el ganso navideño. Quiero recordar mi última visita a la casa de Liebniz (2015) y mi última visita a la ciudad en enero de 2018, cuando me alojé en la hospedería luterana Hans-Lilje, frente a la Marktkirche.
Y todavía puedo seguir con los recuerdos… Me atrevería a decir, y discúlpenme si suena demasiado familiar, que en la Casa Leibniz donde nos encontramos, es como si fuese mi casa. ¡Mi querido amigo Leibniz, que suerte tienes de vivir en Hannover!
Finalmente, parafraseando al Presidente Kennedy en Berlín, durante la Guerra fría: ¡Soy un hannoveriano!
Soy un ciudadano y jurista portugués, alemán, europeo y cosmopolita, en un mundo sin fronteras.
Resumen: El presente trabajo, que recoge el discurso de aceptación del doctorado honoris causa por la Universidad de Hanover, analiza la evolución del principio de legalidad. Comienza repasando el peso de este principio en el Estado liberal y sus limitaciones, puesto que acababa dejando un cierto margen a la arbitrariedad. A continuación da cuenta de la transformación de este principio, que pasa a limitar a la Administración, no solo desde la ley, sino desde el conjunto de todo el ordenamiento, con la Constitución al frente. Y, finalmente, estudia una nueva fase que se incardina en el derecho administrativo sin fronteras, centrado en construir límites para ordenar la acción administrativa transnacional.
Palabras claves: Principio de legalidad, derecho administrativo sin fronteras, Estado liberal, Estado constitucional.
Abstract: These paper is the written version of the speech given by the author in his acceptance of the honoris causa doctorate from the University of Hanover. It analyzes the evolution of the principle of legality or rule of law. It begins by reviewing the weight of this principle in the liberal state and its limitations, since it ended up leaving a certain margin for arbitrariness. Then it gives an account of the transformation of this principle, which limits the Administration, not through the law approved by Parliament, but from the whole law system, with the Constitution at the front. And, finally, it studies a new phase that is embedded in what it is called administrative law without borders, focused on building limits to regulate the transnational administrative action.
Key words: Rule of law, administrative law without frontiers, liberal State, constitutional State.
Recibido: 8 de mayo de 2019
Aceptado: 20 de mayo de 2019
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[1] Este texto recoge el discurso de aceptación del Doctorado Honoris Causa de la Universidad de Hanover (Alemania).
[2] R. BARTHES, Leçon Inaugurale de la Chaire de Sémiologie Littéraire du Collège de France pronnoncée le 7 Janvier 1977 , Seuil, Paris, 1978, p. 9.
[3] I. BERGMAN, “Das Schlangenei”, 1977.
[4] V. PEREIRA DA SILVA, “The impact of Administrative Law without Frontiers on Portuguese Administrative Law”, Facultad de Derecho de la Universidad Leibniz, Hanover, enero de 2018.
[5] V. PEREIRA DA SILVA, “Zur Psychopatologie des Alltagslebens des portugiesischen Verwaltungsprozessrechts”, en B. H. OPPERMANN, H. FENGE, V. PEREIRA DA SILVA, S. CALMES-BRUNET y R. VALUTYTE (eds.), International Legal Studies III , Universitätsverlag Halle-Wittenberg, Wittenberg, 2016, p. 151; V. PEREIRA DA SILVA, O Contenciosos Administrativo no Divã da Constituição. Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo , Almedina, Coimbra, 2009, p. 9; V. PEREIRA DA SILVA y A. SALGADO DE MATOS, “Die Grundzüge des Nationalen Verwaltungsrechts in Gemeinschaftlicher Perspektive - Portugal”, en A. VON BOGDANDY, S. CASSESE y P. HUBER, Handbuch Ins Publikum Europeum , vol. V, C.F. Müller, 2014, p. 561-629.
[6] O. BACHOF, “Die Dogmatik des Verwaltungsrechts vor den Gegenwartsaufgaben der Verwaltung”, Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer , vol. 30, 1972, p. 277.
[7] V. PEREIRA DA SILVA, “Em Busca do Ato Administrativo Perdido”, Almedina, Coimbra, 1996, p. 38.
[8] O. BACHOF, op. cit. , p. 277.
[9] H. FABER, Auf einem Dritten Weg. Festschrift für Helmut Ridder zum siebzigsten Geburtstag , Luchterhand, Munich, 1989, p. 291; “Verwaltungsrecht”, JuristenZeitung , núm. 15/16, 1989.
[10] Véase F. LUCAS PIRES, O Problema da Constituição , Universidade de Coimbra, Coimbra, 1970.
[11] M. CAETANO, Manual de Direito Administrativo , Almedina, Coimbra, 1980, p. 506.
[12] En el Derecho alemán, véase M. JESTAEDT, “Maßstäbe des Verwaltungshandelns”, en H. U. ERICHSEN y D. EHLERS (eds.), Allgemeines Verwaltungsrecht , De Gruyter, 2010, p. 239. En Portugal, véase R. G. E. SOARES, “Interesse Público, Legalidade e Mérito”, Coimbra, 1955, p. 57; M. REBELO DE SOUSA y A. SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral , tomo I, Dom Quixote, Amadora, 2004, p. 155; V. PEREIRA DA SILVA, “Do Princípio da Legalidade à Juridicidade. O Sentido Atual das Fontes em Direito Público”, Osservatorio sulle fonti , año X, núm. 3, 2017. Disponible en Internet: http://www.osservatoriosullefonti.it
[13] Véase M. RUFFERT, “Rechtsquellen und Rechtsschichten des Verwaltungsrechts”, en W. HOFFMANN-RIEM, E SCHMIDT-AßMAN y A. VOßKUHLE (eds.), Grundlagen des Verwaltungsrechts , vol. I, Beck, Munich, 2012, p. 1165.
[14] O. MAYER, Deutsches Verwaltungsrecht , vol. 1, Von Duncker & Humboldt, Berlin, 6ª. ed., 1969, p. VI.
[15] F. WERNER, “Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht”, en F. WERNER, Recht und Gericht unserer Zeit , Carl Hermanns Verlag, Cologne-Berlin-Bonn-Munich, 1971, p. 21
[16] P. HÄBERLE, “Verfassungsprinzipien ‹‹ im ›› Verwaltungsverfahrensgesetz”, en W. SCHMITT GLÄSER, R. BOORBERG VERLAG, Verwaltungsverfahren: Festschrift zum 50-jährigen Bestehen des Richard Boorberg Verlags , Boorberg, Stuttgart-Munich-Hannover, 1977, p. 51
[17] P. HÄBERLE, “Verfassungsprinzipien... ”, cit.
[18] V. PEREIRA DA SILVA, A Cultura a que Tenho Direito. Direitos Fundamentais e Cultura , Almedina, Coimbra, 2007, pp. 43-44.
[19] S. CASSESE, Oltre lo Stato, Laterza, Roma, 2006, p. 38.
[20] S. CASSESE, Oltre lo Stato..., cit. , p. 38.
[21] S. CASSESE, Oltre lo Stato..., cit. , p. 68.
[22] V. PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise - Ensaio Sobre as Ações no Novo Processo Administrativo , Almedina, Coimbra, p. 100.
[23] V. PEREIRA DA SILVA, A Cultura a que Tenho Direito ..., cit. , pp. 45-47.
[24] Habermas mantiene una perspectiva similar: en concreto, considera que la Unión Europea es un verdadero “proyecto constitucional”. Véase J. HABERMAS, Um Ensaio sobre a Constituição da Europa , Edições 70, Lisboa, 2012, p. 61.
[25] Although the Treaty of Lisbon is formally the result of a mandate conferred by the governments of the Member States on the In ter-governmental Conference, there was a real (direct or indirect) involvement of all the organs of the European Union in the various phases of the process of drafting the European constitution.
[26] En cuanto a la “Sentencia Lisboa” (das “Lisbon-Urteil”), véase D. GRIMM, “Das Grundgesetz als Riegel vor einer Verstaatlichungen Europäischen Union - Zum Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts”, Der Staat , vol. 48, núm. 4, 2009, p. 475; R. WAHL, “Die Schwebelage im Verhältnis von Europäischer Union und Mitgliedstaaten - Zum Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts”, Der Staat , vol. 48, núm. 4, 2009.
[27] En cuanto a la jurisprudencia de las Cortes constitucionales de los Estados miembros de la Unión Europea, véase la tesis doctoral codirigida por F. Balaguer Callejón y V. Pereira Da Silva, de F. VECCHIO, Primazia do Direito Europeu e Salvaguarda das Entidades Constitucionais, Granada-Lisboa.
[28] V. PEREIRA DA SILVA, “Na Senda de Häberle: à Procura do Direito Constitucional e do Direito Administrativo Europeu”, en V. PEREIRA DA SILVA y F. BALAGUER CALLEJÓN, O Constitucionalismo do Séc. XXI na sua Dimensão Estadual, Supranacional e Global (e-book), ICJP, Lisboa, 2015, http://icjp.pt/publicacoes/1/5103
[29] V. PEREIRA DA SILVA, “Na Senda de Häberle..., cit.
[30] S. CASSESE, Trattato di Diritto Amministrativo - Diritto Amministrativo Generale , vol. I, Giuffré, Milan, 2000, p. 180.
[31] J. SCHWARTZE, Europäisches Verwaltungsrecht - Entstehen und Entwicklung im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft , vol. 1, Nomos, Baden-Baden, 1988, p. 3.
[32] V. PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise..., cit., p. 102; V. PEREIRA DA SILVA y A. SALGADO DE MATOS, “Die Grundzüge des nationalen Verwaltungsrechts in Gemeinschaftlicher Perspektive - Portugal”, cit. , pp. 561-629; F. WOLLENSCHLÄGER, “Constitutionalisation and Deconstitutionalisation of Administrative Law in view of Europeanisation and Emancipation”, Review of European Administrative Law , vol. 10, 2017, p. 6.
[33] V. PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise..., cit., pp. 103-104.
[34] F. WERNER, op. cit. , p. 212.
[35] Véase P. HÄBERLE, “Auf dem Weg zum Allgemeinen Verwaltungsrecht”, Bayerische Verwaltungsblätter , núm. 24, 1977, pp. 745-746.
[36] V. PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise..., cit. , pp. 103-104.
[37] Véase M. CHITI, “Monismo e Dualismo in Diritto Amministrativo: Vero o Falso Dilemma?”, Rivista Trimestrale di Diritto Amministrativo , núm. 2, 2000, p. 305.
[38] V. PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise..., cit. , pp. 103-104.
[39] Véase V. PEREIRA DA SILVA, “O Impacto do Direito Administrativo sem Fronteiras no Direito Administrativo Português”, Atas do XII Colóquio Luso-Espanhol dos Professores de Direito Público (25 e 26 de Novembro de 2016) ”, Lisboa, 2018.
[40] I. PERNICE, “Global constitutionalism and the Internet: Taking People Seriously”, en R. HOFFMANN y S. KADELBACH (eds.), “Law beyond the State. Pasts and Futures”, Campus Verlag, Frankfurt-Nueva York, 2016, p. 151; I. PERNICE, “The Treaty of Lisbon: Multilevel Constitutionalism in Action”, Humbold-Universität zu Berlin, WHI-Paper, núm. 2/09, http://www.whiberlin.de/documents/whi-paper0209.pdf
[41] M. HAURIOU, Précis de Droit Administratif et de Droit Public , Paris, Dalloz, 2002 [1993], p. 577.
[42] C. EMERI y J. L. SEURIN, “Vie et Droit Parlementaire”, Revue de Droit Public , núm. 86, 1970, p. 678.
[43] L. FAVOREU, “Le Principe de Constitutionnalité. Essai de définition d'après la Jurisprudence du Conseil Constitutionnel”, Recueil d'e´tudes en hommage a` Charles Eisenmann , 1975, p. 35.
[44] V. PEREIRA DA SILVA, “Portugal - Table Ronde: Juge constitutionnel et Interprétation des Normes”, Annuaire International de Justice Constitutionnelle , núm. XXXIII, 2017, p. 417.
[45] F. FELLINI, “Amarcord”, 1973.
