"ReDCE núm. 35. Enero-Junio de 2021"
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El artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE) consagra una serie de valores «axiológicos»[1], entre los cuales figuran la democracia, el Estado de Derecho y los derechos humanos. La positivación de estos valores en el Derecho primario de la Unión significa que son jurídicamente vinculantes y que su interpretación debe realizarse a la luz de su posición «en la cúspide del ordenamiento de la Unión [y] según criterios previamente establecidos en los Tratados»[2]. Así pues, los valores consagrados en el artículo 2 TUE tienen un carácter institucional en el sistema jurídico de la UE[3]. Sirven de fundamento de la Unión, así como de denominador común en la sociedad europea[4], fundamentan su acción y reflejan su identidad.
De hecho, el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) calificó la entonces «Comunidad de Derecho» en su conocida sentencia “Parti écologiste «Les Verts» c. Parlamento Europeo” ya en 1986[5]. Asimismo, añadió en su dictamen sobre el proyecto de adhesión de la Unión Europea al Convenio Europeo de Derechos Humanos que el ordenamiento jurídico de la Unión se sustenta «en la premisa fundamental de que cada Estado miembro comparte con todos los demás Estados miembros, y reconoce que éstos comparten con él, una serie de valores comunes en los que se fundamenta la Unión Europea, como se precisa en el artículo 2 TUE»[6].
Dicha premisa también se asienta en el hecho de que, para acceder a la UE, los Estados tuvieron que cumplir con los denominados criterios de Copenhague[7] y ser parte del Convenio Europeo de Derechos Humanos.
Existe, pues, una cierta presunción de respeto de estos valores tanto por parte de las instituciones europeas como de sus Estados miembros[8]. No obstante, este núcleo común refleja sobre todo un horizonte político para la construcción europea antes que un acervo definitivo[9]. En efecto, la Unión se enfrenta actualmente a una «crisis de valores»[10], que desvela las divisiones entre sus diferentes Estados miembros sobre aspectos fundamentales como son la gestión de la cuestión migratoria, la independencia del Poder Judicial o los derechos LGBTI.
Sin duda, las derivas por parte de algunos Estados miembros cuestionan esta presunción y obligan a repensar cómo se puede asegurar el respeto a los valores de la UE a nivel interno. Si bien los Tratados ya preveían un mecanismo mediante el artículo 7 del TUE, sus resultados han sido, hasta la fecha, insatisfactorios[11]. Asimismo, la Comisión Europea ha desarrollado una panoplia de instrumentos, cuya eficacia es muy variable.
Frente a la inacción o acción insuficiente por parte de las instituciones europeas y de los Estados miembros, la vía judicial se ha impuesto como el último recurso para salvaguardar los valores de la Unión, especialmente el Estado de Derecho. Es así que el TJUE se ha convertido en garante del Estado de Derecho en el seno de sus Estados miembros (véase epígrafe II). Además, los recientes desarrollos en el ámbito del espacio de libertad, seguridad y justicia auguran una mayor participación de los tribunales nacionales en la salvaguardia del Estado de Derecho en el seno de los Estados miembros (véase epígrafe III).
2.1. Una jurisprudencia innovadora en materia de protección del Estado de Derecho.
A la vista del éxito relativo de los mecanismos pensados para hacer frente a una posible vulneración de los valores de la UE, el TJUE ha tenido que pronunciarse acerca de diversos asuntos en los cuales estaba en juego el Estado de Derecho, especialmente a través de los recursos por incumplimiento (arts. 258-260 TFUE) y de las cuestiones prejudiciales (art. 267 TFUE). Es en este contexto que diversos asuntos han llegado al TJUE sobre la base del artículo 19, apartado 1, del TUE y del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, sobre el derecho a una tutela judicial efectiva[12]. El Tribunal ha desarrollado una jurisprudencia que vincula el principio de independencia del Poder Judicial con el valor Estado de Derecho, dotándole así de un contenido justiciable. Siguiendo el razonamiento del Tribunal, precisamente porque los jueces nacionales lo son del Derecho de la Unión, debe la propia Unión garantizar la independencia de esos jueces.
La primera sentencia de calado sobre esta materia es el conocido asunto “Associação Sindical dos Juizes Portugueses”, de 27 de febrero de 2018[13]. En esta sentencia, el TJUE consagra la aplicabilidad del artículo 19 TUE a cualquier tribunal susceptible de conocer una cuestión relativa al Derecho de la Unión, sin que sea necesario averiguar la aplicabilidad del Derecho de la UE al asunto en cuestión. En efecto, el simple hecho de que un tribunal nacional tenga competencia para pronunciarse acerca de cuestiones relativas a la aplicación o interpretación del Derecho de la UE es suficiente para que rija el artículo 19 TUE[14]. Para llegar a esta conclusión, el TJUE reconoció el vínculo entre el valor Estado de Derecho y el artículo 19, apartado 1 TUE, al interpretarlo como una «mayor concreción» del valor Estado de Derecho[15]. Tras haber establecido esta premisa, el Tribunal concretizó el contenido de la garantía de independencia contemplada en el artículo 47 de la Carta, «que es inherente a la misión de juzgar» y que resulta aplicable tanto a los jueces europeos como a los jueces nacionales[16]. Así pues, la garantía de independencia del Poder Judicial se convirtió en una obligación derivada del artículo 19, apartado 1 TUE, y «adquirió un nuevo papel en el ordenamiento constitucional de la UE como obligación de Derecho primario»[17].
Con esta sentencia, el TJUE preparó el terreno para los asuntos que le llegaban desde Polonia y Hungría. Cabe mencionar los asuntos C-619/18 (Independencia de los jueces del Tribunal Supremo polaco) y C-192/18 (Independencia de los tribunales ordinarios) en los que el Tribunal consideró que las reformas del Poder Judicial emprendidas en 2017 por las autoridades polacas contravenían el Derecho de la Unión, al no ser compatibles con los elementos constitutivos del principio de independencia del Poder Judicial, especialmente el principio de inamovilidad de los jueces.
El asunto C-619/18, de 24 de junio de 2019 (Independencia de los jueces del Tribunal Supremo polaco) es la primera sentencia condenatoria adoptada por el Tribunal de Justicia en contra de Polonia, por vulneración del artículo 19, apartado 1, párrafo segundo del TUE como consecuencia de la adopción de las reformas del Poder Judicial[18]. Concretamente, la Comisión Europea había planteado un recurso por incumplimiento en relación con las reformas que pretendían, por un lado, adelantar la edad de jubilación de los jueces del Tribunal Supremo y aplicar esta medida a los jueces nombrados antes del 3 de abril de 2018 y, por otro, atribuir al Presidente de la República un poder discrecional para prorrogar la función jurisdiccional en activo una vez alcanzada la nueva edad de jubilación.
En esta sentencia, el Tribunal subraya la relación directa entre el artículo 2 TUE y el artículo 49, sobre los criterios de adhesión, recordando pues el compromiso permanente de los Estados miembros una vez formen parte de la Unión. Reitera que la UE:
También pone el énfasis en la necesidad de respetar y salvaguardar los valores de la Unión para asegurar el buen funcionamiento del ordenamiento jurídico de la UE. La independencia del Poder Judicial, como elemento del Estado de Derecho, es un requisito para garantizar la correcta aplicación del Derecho de la Unión en todo su territorio, la preservación de sus características específicas y de su autonomía, así como de su sistema jurisdiccional[20]. Siguiendo su línea jurisprudencial, remarcó la necesidad de garantizar la independencia del Tribunal Supremo, recordando que:
Además, recordó cuáles son los elementos constitutivos de dicha independencia. Hay un aspecto externo, que implica la ausencia de «vínculo jerárquico o de subordinación respecto a terceros» así como la imposibilidad de «recibir órdenes ni instrucciones de ningún tipo, cualquiera que sea su procedencia, de tal modo que [el juez] quede protegido de injerencias o presiones externas que puedan hacer peligrar la independencia de sus miembros a la hora de juzgar o que puedan influir en sus decisiones»[22]. En cuanto al aspecto interno, se asocia a la imparcialidad y «exige el respeto de la objetividad y la inexistencia de cualquier interés en la solución del litigio que no sea el de la aplicación estricta de la norma jurídica»[23]. Aplicando estos principios al caso y vinculándolos con el principio de inamovilidad, concluye a la vulneración del artículo 19, apartado 1, párrafo segundo, del TUE.
En esta sentencia, el Tribunal denota la desconsideración de las autoridades polacas por el principio de cooperación leal[24] y expresa duras críticas en contra de la reforma. Efectivamente, emite «serias dudas en cuanto a que la reforma de la edad de jubilación de los jueces en ejercicio» del Tribunal Supremo realmente persiga los objetivos alegados –ajustar la edad de jubilación de los jueces con la edad general de jubilación aplicable a los trabajadores– «en lugar de en la voluntad de apartar a un determinado grupo de jueces de ese Tribunal»[25].
Asimismo, cabe referirse al asunto C-192/18 (Independencia de los tribunales ordinarios) de 5 de noviembre de 2019[26]. Concretamente, la Comisión Europea había planteado un recurso por incumplimiento contra el Estado polaco con motivo de la adopción de un conjunto de reformas que pretendían reducir la edad de jubilación aplicable a los jueces de los tribunales ordinarios, así como facultar al Ministro de Justicia para autorizar y denegar la prórroga del período en ejercicio en activo del cargo de juez.
En esta sentencia, el Tribunal rechazó el argumento esgrimido por las autoridades polacas según el cual no tenía competencia para pronunciarse acerca de las reformas relativas a la Administración de Justicia, al recordar que «al ejercer esta competencia, [los Estados miembros] deben cumplir las obligaciones que les impone el Derecho de la Unión»[27]. Como los tribunales ordinarios polacos «forman parte del sistema polaco de vías de recurso en los “ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión” [… ] deben cumplir las exigencias de la tutela judicial efectiva»[28], por lo que garantizar su independencia resulta esencial. En definitiva, también es la primera vez que el Tribunal califica al principio de inamovilidad como de «importancia capital»[29].
Otro recurso por incumplimiento importante es el asunto C-791/19 (Independencia de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo) interpuesto por la Comisión Europea contra Polonia. Aún está pendiente de resolver, pero en un auto de 8 de abril de 2020, el TJUE ordenó la suspensión de la aplicación de la normativa polaca sobre la nueva Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo[30]. Como señala Laurent Pech, este auto es «significativo y sin precedente»[31]. Por un lado, deja claro que el Derecho de la Unión prohíbe la creación de salas disciplinarias que no cumplen el derecho a una tutela judicial efectiva. Por otro, ordenó la suspensión inmediata de los procedimientos disciplinarios iniciados ante la Sala Disciplinaria, hasta que se dictase la sentencia definitiva. Además, el Abogado General Evgeni Tanchev ya emitió sus conclusiones el 6 de mayo de 2021, en las cuales invitaba el TJUE a declarar el nuevo régimen disciplinario del Poder Judicial como siendo contrario al Derecho de la Unión[32].
Aparte de los recursos por incumplimiento, también cabe destacar la jurisprudencia originada con base en las cuestiones prejudiciales. No obstante, si bien la cuestión prejudicial ha permitido ciertos avances importantes, también cabe recalcar los límites del sistema. En efecto, restringiéndonos al caso de Polonia, de las treinta y cinco cuestiones elevadas por los tribunales polacos durante el período 2016-2020, únicamente dos sentencias de fondo han sido emitidas por el Tribunal[33].
En el asunto L.M. (o Celmer), de 25 de julio de 2018, el TJUE considera que:
Asimismo, en el asunto A.K., de 19 de noviembre de 2019 (Independencia de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo)[35], el TJUE asentó, a petición del Tribunal Supremo polaco, los criterios que permiten determinar si un órgano judicial efectivamente satisface dicha necesidad de independencia. En la misma cuestión prejudicial, el Tribunal explicó cómo determinar si el nuevo Consejo Nacional del Poder Judicial, fruto de las recientes reformas, goza de independencia. Si bien el Tribunal evitó pronunciarse in concreto sobre la nueva cámara disciplinaria del Tribunal supremo polaco y el nuevo Consejo Nacional del Poder Judicial, el análisis entre líneas de la sentencia demuestra que no se satisfacen estas exigencias[36]. De hecho, el tribunal remitente llegó a esa misma conclusión, al considerar que la Sala Disciplinaria no podía ser considerada un tribunal acorde con el Derecho de la Unión, y que, por tanto, tampoco podía serlo según el Derecho polaco[37].
Igualmente, cabe destacar el reciente asunto “Repubblika”[38], donde el TJUE reconoce por primera vez el principio de no regresión del nivel de protección de los valores de la Unión. Considera, pues, que los Estados miembros no pueden modificar su normativa en materia de organización de la justicia si implica una regresión del valor Estado de Derecho[39]. Esta sentencia es, por consiguiente, extremadamente importante, ya que permite hacer el enlace de forma explícita entre los criterios de adhesión a la UE y el respeto a los valores de la UE por parte de los Estados miembros. Vincula los Estados miembros al compromiso que demostraron durante el proceso de adhesión. De este modo, se explicita en términos jurídicos la permanencia de este compromiso, y los Estados miembros no pueden eludir sus obligaciones derivadas del cumplimiento de los criterios de Copenhague una vez dentro de la UE.
Finalmente, cabe hacer una mención especial al asunto “Miasto Łowicz y Prokurator Generalny”, ya que, a pesar de sentenciar la inadmisibilidad de las peticiones planteadas por dos jueces polacos, el razonamiento seguido por el Tribunal es ilustrativo y contiene un aviso a las autoridades polacas según el cual imponer procedimientos disciplinarios por haber elevado una cuestión prejudicial contraviene el Derecho de la Unión: «la mera perspectiva de poder ser sometido, en su caso, a un procedimiento disciplinario por haber efectuado tal remisión o haber decidido mantenerla después de haberla realizado» contraviene el principio de independencia del Poder Judicial y el Derecho de la Unión[40].
Así pues, el TJUE se ha convertido en un garante del valor Estado de Derecho a nivel supranacional: protege la independencia del poder judicial a nivel nacional y asume de nuevo su papel motor del proceso de integración europea[41]. Este activismo es bienvenido frente a la ineficacia de los demás mecanismos existentes. No obstante, esta jurisprudencia ha tenido un impacto desigual sobre el terreno.
2.2. Una jurisprudencia con un impacto desigual sobre el terreno.
Aparte de los desarrollos sobre el contenido del valor Estado de Derecho y de la visibilidad otorgada a las derivas ocurridas, al menos, en Polonia y Hungría, la jurisprudencia del TJUE ha tenido ciertos efectos. Así pues, tras el auto C-619/18 R, algunos jueces que habían sido jubilados forzosamente, fueron reincorporados al Tribunal[42]. No obstante, esta jurisprudencia tiene límites, originados en parte por el propio sistema jurisdiccional de la UE y otros derivados de la actuación de las autoridades nacionales.
En efecto, se han emitido muchas críticas hacia la Comisión Europea, cuya acción ha sido considerada insuficiente a lo largo de los años: en primer lugar, de cara a las reformas adoptadas en Hungría y, en segundo lugar, frente a las autoridades polacas. Efectivamente, a pesar de los incumplimientos reiterados por parte de los Estados en cuestión, la Comisión Europea no ha asumido todas las consecuencias derivadas de su papel de guardiana de los Tratados.
Frente a las diversas cuestiones prejudiciales planteadas por los jueces polacos en relación con las reformas que menoscaban su independencia, la Comisión Europea ha planteado pocos recursos por incumplimiento. Es más, cuando sí lo ha hecho, tampoco ha tomado las medidas adicionales exigibles, tras constatar que las autoridades nacionales habían permanecido en una postura de incumplimiento de la jurisprudencia del TJUE. A modo de ejemplo, como indican Laurent Pech, Patryk Wachociec y Dariusz Mazur, el incumplimiento de las sentencias y autos del TJUE por parte de las autoridades polacas ha llegado a su extremo con la adopción a finales de 2019 de la denominada “ley mordaza”. Ésta legalizó las vulneraciones sistémicas de la jurisprudencia del TJUE, y fue seguida por la «nulificación “de facto y de iure”» de la cuestión prejudicial A. K. ya mencionada[43]. Asimismo, la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo ha seguido imponiendo medidas disciplinarias a los jueces que defendían la independencia del Poder Judicial[44].
A este respecto, una vía interesante sería interponer recursos por inejecución de las sentencias del TJUE e imponer sanciones pecuniarias, según los términos del artículo 260, apartado 2, del TFUE. Otra vía podría ser interponer recursos por omisión, precisamente para presionar a la Comisión Europea y obligarla a ser más contundente frente a las autoridades nacionales que menoscaban los valores fundamentales de la Unión. Asimismo, la jurisprudencia del TJUE ha activado nuevas herramientas de presión hacia las autoridades que vulneran el valor Estado de Derecho en el contexto de las euroórdenes, gracias a la colaboración con los tribunales nacionales.
3.1. La vulneración del Estado de Derecho como causa de no ejecución de una euroorden.
Como es sabido, el ordenamiento jurídico de la UE, incluido el espacio de libertad, seguridad y justicia, se sustenta en los principios de reconocimiento y confianza mutua. Comportan una presunción de admisibilidad de las decisiones judiciales adoptadas en el seno de los otros Estados miembros. A pesar de no gozar de un reconocimiento en los Tratados, constituyen la «piedra angular de la cooperación judicial en materia civil y penal» en la UE[45]. Sobre esta base se adoptó la Decisión-marco 2002/584/JAI relativa a la orden de detención europea y a los procedimientos de entrega entre Estados miembros[46]. Efectivamente, a falta de armonización del Derecho penal en los Estados miembros de la UE, era necesario fundamentarse en estos principios para aceptar la adopción de la Decisión-marco.
El mecanismo instaurado por la Decisión-marco establece un sistema simplificado de entrega entre los Estados miembros de las personas condenadas o sospechosas, con fines de ejecución de las sentencias o de diligencias en materia penal[47]. En 2003, el TJUE aclaró en una cuestión prejudicial que este mecanismo «implica necesariamente que exista una confianza mutua de los Estados miembros en sus respectivos sistemas de justicia penal y que cada uno de ellos acepte la aplicación del Derecho penal vigente en los demás Estados miembros, aun cuando la aplicación de su propio Derecho nacional conduzca a una solución diferente»[48]. Este instrumento jurídico fundamentado en la confianza mutua favorece el proceso de integración jurídica de la Unión, ya que permite atenuar, sino suprimir, las fronteras jurídicas en el espacio europeo, a la vez que respeta la diversidad de los ordenamientos jurídicos nacionales[49]. Así lo recordó el TJUE en su Dictamen 2/13 sobre la adhesión al CEDH, en el cual afirmó que el principio de confianza mutua “permite la creación y el mantenimiento de un espacio sin fronteras interiores” (párr. 191).
No obstante, los ataques repetidos contra la independencia del Poder Judicial en algunos Estados miembros ponen en jaque la correcta aplicación de las euroórdenes, en la medida en que suponen un riesgo para el principio de confianza mutua. Efectivamente, algunos tribunales nacionales pueden legítimamente preguntarse si todavía pueden ejecutar las órdenes de detención emitidas por las autoridades de los países que socavan los valores fundamentales de la UE. En este contexto, la Decisión-marco enumera los motivos para la no ejecución de las euroórdenes. Si bien no hace una mención explícita a los riesgos de vulneración de los derechos fundamentales, el preámbulo de la Decisión-marco afirma que “el mecanismo de la orden de detención europea descansa en un grado de confianza elevado entre los Estados miembros, por lo que su aplicación únicamente se puede suspender en caso de violación grave y persistente, por parte de uno de los Estados Miembros” de los derechos fundamentales[50].
Sobre esta base, la jurisprudencia del TJUE ha evolucionado, hasta llegar a reconocer los riesgos de vulneración sistémicas del Estado de Derecho como posible motivo de no ejecución de una euroorden. En primer lugar, el TJUE reconoció en el asunto “Aranyosi y Căldăraru” la vulneración de los derechos fundamentales como motivo de denegación de la ejecución de una euroorden «en circunstancias excepcionales»[51]. Para ello, el tribunal nacional debe realizar un análisis que le permita demostrar «la existencia de deficiencias sistémicas o generalizadas que afecten a ciertos grupos de personas o a ciertos centros de reclusión»[52]. Esta sentencia aplicable a las condiciones de detención abrió entonces el paso a excepciones derivadas del incumplimiento del valor Estado de Derecho, en su vertiente relativa a la independencia del Poder Judicial.
Posteriormente, el TJUE dictó en el asunto L.M., de 25 de julio de 2018[53], los criterios que los tribunales nacionales deben seguir para poder denegar la ejecución de una orden de detención europea en caso de amenaza al Estado de Derecho en el Estado emisor. Dicho esto, este asunto se enmarca en la línea jurisprudencial iniciada en la sentencia “Aranyosi y Căldăraru”, al considerar que los límites a los principios de reconocimiento y confianza mutua se pueden admitir únicamente «en circunstancias excepcionales»[54].
En el asunto L. M. (o Celmer), el Tribunal Superior irlandés (“High Court”) había elevado una cuestión prejudicial al TJUE para saber si, dada la naturaleza sistémica de la vulneración del Estado de Derecho en Polonia –reflejada, entre otros, en la activación del artículo 7 TUE por parte de la Comisión Europea en contra de Polonia – podía abstenerse de ejecutar una orden de detención europea emitida por las autoridades polacas. El tribunal remitente alegaba que existía un riesgo real de que el interesado fuese juzgado arbitrariamente en Polonia, que su entrega supondría una violación del artículo 6 CEDH y que, por lo tanto, debía ser rechazada.
Según el TJUE, los tribunales deben seguir un examen en dos etapas o dos criterios –uno general y otro concreto–. En primer lugar, los tribunales nacionales deben analizar,
Para ello, la información recopilada por la Comisión en el marco del mecanismo del artículo 7 TUE o por la Comisión de Venecia es especialmente relevante.
En segundo lugar, si el tribunal nacional constata que existe tal riesgo, entonces deberá «comprobar, concreta y precisamente, si en las circunstancias del caso existen razones serias y fundadas para creer que la persona buscada, tras ser entregada al Estado miembro emisor, correrá ese riesgo»[56], es decir, si la persona buscada gozará del derecho a un proceso equitativo. En caso de no cumplirse ambas condiciones –general y concreta– no se da el supuesto que permite el ejercicio normal de las euroórdenes, ya que no podría mantener la aplicación del principio de confianza mutua.
Posteriormente, en una cuestión prejudicial del 17 de diciembre de 2020 (Asuntos acumulados C-354/20 PPU y C-412/20 PPU)[57], el TJUE aclaró que las deficiencias sistémicas o generalizadas que afecten a la independencia del Poder Judicial del Estado miembro emisor, por graves que sean, no constituyen por sí solas una base suficiente que permita denegar automáticamente la ejecución de las órdenes de detención europeas [emitidas en Polonia], por lo que se ha de analizar cada caso de forma individualizada. La existencia de deficiencias sistémicas o generalizadas excluye por tanto cualquier forma de automatismo.
Al contrario, los tribunales nacionales de ejecución también deben analizar la situación concreta de cada asunto, solicitando información al tribunal emisor para evaluar si el riesgo es aplicable al asunto en concreto. Es por tanto preciso establecer una cooperación entre el tribunal de ejecución y el tribunal emisor para realizar este análisis. En efecto, atendiendo a las especificidades del sistema de cooperación judicial en materia penal, el TJUE resalta la necesidad de atestiguar este riesgo en concreto para evitar cualquier situación de impunidad[58].
Sobre este aspecto, el TJUE matizó la jurisprudencia Celmer, al enfatizar la necesidad de realizar una cierta vigilancia en caso de agravamiento de las deficiencias sistémicas o generalizadas relativas a la independencia del Poder Judicial del Estado emisor[59]. Así pues, explicitó los criterios que los tribunales nacionales pueden tomar en consideración en el ejercicio de esta vigilancia:
Este examen en dos fases ya ha sido aplicado por algunos tribunales nacionales. Por ello, parece que estemos frente a la puesta en marcha de un sistema descentralizado de «vigilancia mutua», en apoyo del TJUE.
Si bien en el caso irlandés que dio lugar a la sentencia Celmer, la “High Court” irlandesa decidió entregar a la persona buscada, al no darse el segundo criterio del examen. Desde entonces, algunos tribunales nacionales han optado por denegar la entrega de la persona buscada debido a la existencia de deficiencias sistémicas o generalizadas.
Por ejemplo, dos tribunales alemanes rechazaron la ejecución de órdenes de detención europeas emitidas en Polonia debido al estado del sistema judicial polaco, conclusión a la que llegaron tras tomar en cuenta una serie de consideraciones[61]. El Tribunal Regional Superior de Karlsruhe explicó que el motivo principal que fundamentaba su denegación de ejecución de la euroorden era la entrada en vigor de la ‘ley mordaza’ en Polonia. También alegó los abusos derivados de los procedimientos disciplinarios iniciados en contra de algunos jueces por la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo, a pesar de su falta de independencia. Según el Tribunal, una petición de entrega de un ciudadano alemán debe ser rechazada si los procedimientos penales pueden tener lugar en Alemania adecuadamente; finalmente, los riesgos de vulneración del Estado de Derecho deben ser tomados en cuenta. Por tanto, parece ser que el criterio en concreto no se ha aplicado a este caso y que la existencia de deficiencias generalizadas fue un motivo suficiente para denegar la ejecución de la euroorden.
En cambio, en una decisión del 10 de febrero de 2021, el Tribunal de Distrito de Ámsterdam sí aplicó claramente el examen en dos fases del TJUE, y denegó la entrega de la persona buscada[62]. La primera etapa no supuso mucha dificultad, pues se fundamentó en las distintas reformas del Poder Judicial, la información recopilada por la Comisión Europea en conexión con los recursos de incumplimiento y las sentencias del TJUE en la materia.
Además, en esta decisión, el tribunal de Ámsterdam también concluyó que existían pruebas suficientes para demostrar la existencia de un riesgo real de vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva de la persona buscada. Para llegar a esta conclusión, menciona los comentarios de políticos y medios de comunicación polacos sobre el asunto y el hecho de que el Fiscal General haya hecho referencia al nombre de la persona buscada en un memorándum dirigido a los fiscales[63]. También hace referencia a los procedimientos disciplinarios iniciados por la cámara disciplinaria del Tribunal Supremo en contra de al menos dos de los jueces del tribunal emisor, uno siendo presidente del tribunal en cuestión[64]. Por estos motivos, denegó la entrega, al considerar que el asunto había llamado la atención de las autoridades y que podría tener un efecto paralizador (“chilling effect”) sobre los jueces responsables del asunto.
Consiguientemente, la jurisprudencia desarrollada por el TJUE sobre la existencia de deficiencias sistémicas como motivo de la no ejecución de una euroorden se está implementando, y posiblemente, conocerá más desarrollos a falta de cambios por parte de las autoridades polacas. Demostrando, por tanto, que la vulneración de los valores de la Unión no constituye solamente un riesgo para el sistema democrático del Estado en cuestión, sino que además menoscaba los fundamentos del ordenamiento jurídico de la Unión. A este respecto, tanto el principio de confianza mutua, piedra angular de la cooperación judicial en el seno de la UE, como la propia configuración del espacio de cooperación judicial se ven alterados. Parece pues, que el sistema se esté configurando hacia una «vigilancia mutua»[65] entre tribunales nacionales, bajo los auspicios del TJUE.
3.2. ¿Desde la confianza mutua hacia una vigilancia mutua?.
La jurisprudencia del TJUE desvela las tensiones entre la necesidad de salvaguardar el Estado de Derecho en los Estados miembros y el principio de confianza mutua. En este sentido, existe una relación paradójica entre estos dos elementos, ya que la confianza mutua tiene su fundamento en la presunción de respeto a los valores de la Unión y, esta a su vez, puede llegar a constituir un límite al poder otorgado a los tribunales para asegurar el respeto de estos valores.
Existe, pues, una «relación circular» entre el principio de confianza mutua y los valores de la UE[66]. En el Dictamen 2/13 de 18 de diciembre de 2014 ya mencionado, el TJUE explicitó que es sobre la premisa de que los Estados miembros comparten un conjunto de valores, que se asienta y se justifica «la existencia de una confianza mutua entre los Estados miembros en el reconocimiento de esos valores y, por lo tanto, en el respeto del Derecho de la Unión que los aplica»[67]. Como subrayó el Presidente del TJUE, para que los tribunales efectivamente demuestren esta confianza mutua, deben ser independientes, y la protección de la independencia del Poder Judicial es esencial para fomentar la confianza mutua entre los tribunales[68].
En consecuencia, el principio de confianza mutua, a la vez que impone, se asienta en una presunción del respeto a los valores de la UE por parte de sus Estados miembros. El TJUE recordó que el principio de confianza mutua:
En este contexto, el razonamiento seguido por el TJUE en los asuntos Celmer y PPU no ha estado exento de críticas. En efecto, algunos autores consideran que el Tribunal de Justicia otorga un peso excesivamente elevado al principio de confianza mutua, poniendo en peligro la salvaguardia de los valores de la Unión. Se puede considerar que el principio de confianza mutua puede erosionar sus propios fundamentos en la medida que, tal y como está interpretado por el TJUE, descarta prevenir futuras vulneraciones de los derechos fundamentales y puede obligar a las autoridades del Estado de ejecución a respaldar un quebrantamiento demostrado[70].
Asimismo, se puede argumentar que el TJUE no toma en cuenta el carácter sistémico de los ataques a la independencia del Poder Judicial en Polonia, a pesar de la adopción de la “ley mordaza”, con el objetivo de garantizar el principio de confianza mutua a toda costa[71]. Según estos autores, la existencia de deficiencias sistémicas o generalizadas debería de constituir un motivo suficiente para denegar la ejecución de las euroórdenes, ateniéndose a la existencia de un conjunto de sentencias que atestiguan el deterioro del Estado de Derecho en Polonia, la activación del artículo 7 TUE, la activación de procedimientos disciplinarios en contra de jueces que aplican la jurisprudencia del TJUE, así como la actitud del gobierno polaco, poco dispuesto a cumplir con el Derecho de la Unión en la materia. Mientras que el TJUE reconoció que el Estado de Derecho no puede ser garantizado si el Poder Judicial carece de independencia, parece no haber asumido todas las consecuencias de esta idea, en tanto que no considera que el deterioro estructural de la independencia del Poder Judicial implica descartar la aplicación del principio de confianza mutua[72]. Por tanto, según estos autores, la crisis de los valores de la Unión debería de ser reconocida como una vulneración de la confianza mutua.
También alegan, estos autores, que la carga de la prueba debería de recaer en las autoridades emisoras y no en los sujetos de la euroorden. Sobre este aspecto, será interesante ver cómo el Tribunal Europeo de Derechos Humanos llegará a interpretar el artículo 6 del Convenio en una situación semejante, y si compartirá el criterio del TJUE[73].
Finalmente, a nivel práctico, se puede cuestionar la relevancia de iniciar un intercambio de información entre el tribunal de ejecución y el tribunal emisor. En efecto, los jueces de ejecución se ven obligados a analizar la veracidad de las garantías presentadas por las autoridades de emisión, cuya independencia está amenazada[74].
Todas esas críticas no carecen de fundamento y, seguramente, se tendría que avanzar en este deber de “vigilancia mutua”. A este respecto, los tribunales nacionales de ejecución de euroórdenes procedentes de Estados miembros en los cuales (siguiendo los criterios del TJUE) el deterioro del Estado de Derecho ha sido documentado, deben sacar las conclusiones pertinentes. En este sentido, el TJUE ha sentado las bases de un sistema que se sustenta en una colaboración entre este y los tribunales nacionales, llegando a descentralizar la salvaguardia del Estado de Derecho. Se trata sin duda de un sistema imperfecto, pero su potencial tal vez no haya sido suficientemente aprovechado. La decisión del Tribunal de Ámsterdam demuestra que la implementación de este sistema puede producir resultados y que los tribunales nacionales están llamados a ostentar un papel importante en la protección de los valores del ordenamiento jurídico de la Unión.
El proceso de integración europea se encuentra frente a un desafío de calado: una crisis de valores, originada entre otros por la contestación de sus propios fundamentos por parte de sus Estados miembros. La salvaguardia de los valores de la UE constituye entonces una prueba de cara a su credibilidad como potencia pacificadora, tanto en su dimensión interior como en su dimensión exterior. Ciertamente se trata de una cuestión que determinará el futuro de la Unión y, por ello, se requiere una toma de conciencia por parte de todos los actores –instituciones europeas, Estados miembros, tribunales y sociedad civil– que puedan participar en la resolución de esta problemática.
Frente a la falta de voluntad política de algunas instituciones o de los Estados miembros para confrontarse a las derivas de ciertos Estados miembros, el Poder judicial ha sido llamado a ostentar un papel clave: primero, el TJUE y, ahora, los tribunales nacionales. Estos pueden contribuir a inducir un cambio favorable hacia la restauración de los valores de la UE en todos sus Estados miembros, en su calidad de jueces del Derecho común de la Unión. En el ejercicio de esta misión, los jueces nacionales participan en la correcta aplicación del Derecho de la Unión en su territorio, en particular, del acervo relativo al Estado de Derecho, en su vertiente relativa a la independencia del Poder Judicial.
Esta dinámica igualmente cuestiona otros fundamentos del sistema jurídico, como el principio de confianza mutua. No obstante, el TJUE ha enmarcado de forma restrictiva esta excepción, mitigando así en una cierta medida las posibles acusaciones de doble rasero o posibles decisiones arbitrarias adoptadas por los tribunales nacionales, y que podrían ser consideradas como formas de injerencia indebida. A este respecto, recurrir a fuentes objetivas a la hora de analizar la existencia de deficiencias sistémicas o generalizadas, como los datos aportados por la Comisión de Venecia, reviste una gran importancia.
En definitiva, es posible considerar que, lejos de socavar el principio de confianza mutua, la participación de los tribunales nacionales en la salvaguardia del Estado de Derecho en el marco del espacio de libertad, seguridad y justicia, precisamente pretende reforzar este principio. Sin Estado de Derecho y sin independencia del Poder Judicial, difícilmente se puede construir un espacio de libertad, seguridad y justicia, y la cooperación judicial no puede tener lugar. Las euroórdenes se convierten, pues, en un instrumento que permite hacer respetar los valores de la Unión, gracias a la colaboración y al diálogo entre el TJUE y los tribunales nacionales.
L. BLATIERE , “La protection évolutive de l'État de droit par la Cour de justice de l'Union européenne”, Revue des droits et libertés fondamentaux , núm. 31, 2019 ( www.revuedlf.com )
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Resumen: Reflejando las constituciones nacionales, la Unión Europea (UE) se ha dotado de valores fundamentales – la democracia, el Estado de Derecho y el respeto de los derechos humanos – actualmente consagrados en el artículo 2 del Tratado de la UE. Estos valores axiológicos legitiman la existencia de la UE, fundamentan su acción y reflejan su identidad. Existe pues, una cierta presunción de respeto de estos valores tanto por parte de las instituciones europeas como de sus Estados miembros. Partiendo de esta legitimidad interna, la UE exterioriza sus valores, promoviendo su respeto en distintas dimensiones de su acción exterior. No obstante, las derivas iliberales de algunos Estados miembros de la UE cuestionan esta presunción y obligan a repensar cómo se puede asegurar el respeto de los valores de la UE a nivel interno. Es necesario no solamente para asegurar la credibilidad de la acción exterior de la UE, sino también para la propia existencia del ordenamiento jurídico de la UE, tal y como demuestra la reciente decisión de un tribunal neerlandés negando la ejecución de una euroorden en Polonia. En este artículo, se analiza el papel del Poder Judicial europeo en la salvaguardia del Estado de Derecho, y del correspondiente papel de los tribunales nacionales en el espacio de libertad, seguridad y justicia.
Palabras claves: Valores de la UE; Estado de Derecho; Independencia del Poder Judicial; Confianza mutua; Euroorden.
Abstract: Reflecting national constitutions, the European Union (EU) has endowed itself with fundamental values - democracy, the rule of law and respect for human rights - now enshrined in Article 2 of the EU Treaty. These axiological values legitimise the EU's existence, underpin its action and reflect its identity. There is therefore a certain presumption of respect for these values on the part of both the European institutions and its Member States. On the basis of this internal legitimacy, the EU externalises its values, promoting respect for them in different dimensions of its external action. However, the illiberal drifts of some EU member states call this assumption into question and force a rethink of how to ensure respect for EU values internally. This is necessary not only to ensure the credibility of the EU's external action, but also for the very existence of the EU legal order, as demonstrated by the recent decision of a Dutch court refusing the execution of a European arrest warrant in Poland. This article analyses the role of the European judiciary in safeguarding the rule of law, and the corresponding role of national courts in the area of freedom, security and justice.
Key words: EU values; Rule of Law; Judicial Independence; Mutual trust; European Arrest Warrant.
Recibido: 16 de junio de 2021
Aceptado: 23 de junio de 2021
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[1] D. SIMON , “Les fondations: L'Europe modeste?, Le traité de Lisbonne: oui, non, mais à quoi?”, Europe, núm. 7, 2008 , pp. 24-138.
[2] T. FREIXES, “La juridificación de los valores y la igualdad como valor en la Unión Europea”, en VVAA, Igualdad y democracia: El género como categoría de análisis jurídico. Estudios en homenaje a la profesora Julia Sevilla Merino, Corts Valencianes, p. 256.
[3] Ibid.
[4] Ibid.
[5] Sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de abril de 1986, Parti écologiste "Les Verts" c. Parlamento Europeo, asunto C-294/83, EU:C:1986:166, párr. 23.
[6] Dictamen 2/13 del Tribunal de Justicia (Pleno) (Adhesión de la Unión al CEDH II ), 18 de diciembre de 2014, EU:C:2014:2454, párr. 168.
[7] TUE, artículo 49.
[8] Partiendo de esta legitimidad interna, la UE exterioriza sus valores, promoviendo su respeto en distintas dimensiones de su acción exterior. Sobre este aspecto, véase, por ejemplo: B. STEIBLE, Ensuring compliance with International Humanitarian Law. The EU, France, and Spain , Universidad Pública de Navarra, Pamplona, 2020.
[9] C. RIZCALLAH, “Le principe de confiance mutuelle: une utopie malheureuse ?”, Revue trimestrielle des droits de l'homme , núm. 118, 2019, p. 298.
[10] D. KOCHENOV, “Europe's Crisis of Values”, Revista Catalana de Dret Públic , núm. 48, 2014, pp. 106-118.
[11] L. PECH, “From «Nuclear Option» to Damp Squib? A critical assessment of the four article 7(1) TEU hearings to date”, Verfassungsblog, 13 de noviembre de 2019. Disponible en el siguiente enlace: https://verfassungsblog.de/from-nuclear-option-to-damp-squib/ (última consulta: 15 de junio de 2021).
[12] R. MANKO, Briefing ‘Protecting the rule of law in the EU. Existing mechanisms and possible improvements', European Parliamentary Research Service, noviembre de 2019. Disponible en: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2019/642280/EPRS_BRI(2019)642280_EN.pdf (última consulta: 15 de junio de 2021).
[13] Sobre esta sentencia, véanse, entre otros: M. BONELLI y M. CLAES, “Judicial serendipity: how Portuguese judges came to the rescue of the Polish judiciary”, European Constitutional Law Review , vol. 14, núm. 3, septiembre de 2018, pp. 622-643; L. PECH y S. PLATON, “Rule of Law backsliding in the EU: The Court of Justice to the rescue? Some thoughts on the ECJ ruling in Associação Sindical dos Juízes Portugueses”, EU Law Analysis, disponible en: https://eulawanalysis.blogspot.com/2018/03/rule-of-law-backsliding-in-eu-court-of.html (última consulta: 15 de junio de 2021); L. BLATIERE, “La protection évolutive de l'État de droit par la Cour de justice de l'Union européenne”, Revue des droits et libertés fondamentaux, núm. 31, 2019.
[14] Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juizes Portugueses contra Tribunal de Contas, asunto C-64/16, EU:C:2018:117, párr. 40: “Por consiguiente, en la medida en que el Tribunal de Contas esté facultado, en calidad de «órgano jurisdiccional» —en el sentido expuesto en el apartado 38 de la presente sentencia—, para pronunciarse sobre cuestiones relativas a la aplicación o interpretación del Derecho de la Unión, extremo que incumbe verificar al tribunal remitente, el Estado miembro de que se trata deberá garantizar que aquel órgano cumpla las exigencias inherentes a la tutela judicial efectiva, de conformidad con el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo”.
[15] Ibid., párr. 31.
[16] Ibid., párr. 42.
[17] M. BONELLI y M. CLAES, op. cit., pp. 622-643 (traducción libre).
[18] Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 24 de junio de 2019, asunto C-619/18, EU:C:2019:531.
[19] Ibid., párr. 42.
[20] Ibid., párr. 44-45.
[21] Ibid., párr. 58.
[22] Ibid., párr. 72.
[23] Ibid., párr. 73.
[24] L. PECH, P. WACHOCIEC y D. MAZUR, “Poland's Rule of Law Breakdown: a Five-Year Assessment of EU's (In) Action”, Hague Journal on the Rule of Law, vol. 13, 2021, p. 30.
[25] Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala), de 24 de junio de 2019, asunto C-619/18, EU:C:2019:531, párr. 82.
[26] Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala), de 5 de noviembre de 2019, asunto C-192/18, Comisión Europea contra República de Polonia, EU:C:2019:924. Sobre esta sentencia, véase, entre otros: L. PECH y S. PLATON, “The beginning of the end for Poland's so-called “judicial reforms”?” RECONNECT Blog, 2 de julio de 2019. Disponible en: https://reconnect-europe.eu/blog/pech-platon-poland-ecj-rule-of-lawreform (última consulta: 15 de junio de 2021).
[27] Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala), de 5 de noviembre de 2019, Comisión Europea contra República de Polonia , asunto C-192/18, EU:C:2019:924, párr. 102.
[28] Ibid., párr. 104.
[29] L. PECH, P. WACHOCIEC y D. MAZUR, op. cit., p. 30.
[30] Auto del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 8 de abril de 2020, Comisión Europea contra República de Polonia, asunto C-791/19 R, EU:C:2020:277.
[31] L. PECH, “Protecting Polish judges from Poland's Disciplinary «Star Chamber»: Commission v. Poland (Interim proceedings)”, Common Market Law Review, núm. 58, 2021, pp. 137-138.
[32] Véanse las Conclusiones del Abogado General Evgeni Tanchev, presentadas el 6 de mayo de 2021, Comisión Europea contra República de Polonia, asunto C-791/19, EU:C:2021:366.
[33] L. PECH, P. WACHOCIEC y D. MAZUR, op. cit., p. 32.
[34] Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala), de 25 de julio de 2018, LM, asunto C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, párr. 48.
[35] Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala), de 19 de noviembre de 2019, AK/Krajowa Rada Rada Sadownictwa y CP y DO/Sad Najwyzszy, asuntos acumulados C-585/18, C-624/18 y C-625/18, EU:C:2019:982.
[36] S. PLATON, “Writing between the lines. The preliminary ruling of the CJEU on the independence of the disciplinary chamber of the Polish Supreme Court”, EU Law Analysis . Disponible en: http://eulawanalysis.blogspot.com/2019/11/writing-between-lines-preliminary.html (última consulta: 15 de junio de 2021); L. PECH, P. WACHOCIEC y D. MAZUR, op. cit., p. 32.
[37] L. PECH, P. WACHOCIEC y D. MAZUR , op. cit., p. 34.
[38] Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala), de 20 de abril de 2021, Repubblika contre II-Prim Ministru , asunto C-896/19, EU:C:2021:311.
[40] Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala), de 26 de marzo de 2020, Miasto Lowicz y Prokurator Generalny, asuntos acumulados C-558/18 y C-563/18, EU:C:2020:234, párr. 58.
[41] L. BLATIERE, “La protection évolutive de l'État de droit par la Cour de justice de l'Union européenne”, Revue des droits et libertés fondamentaux, núm. 31, 2019.
[42] L. PECH, P. WACHOCIEC y D. MAZUR, op. cit., p. 15.
[45] Consejo Europeo de Tampere, 15 y 16 de octubre de 1999, Conclusiones de la Presidencia.
[46] Decisión-Marco 2002/584/JAI del Consejo, de 13 de junio de 2002, relativa a la orden de detención europea y a los procedimientos de entrega entre Estados miembros, JO L 190 de 18.7.2002, p. 1–20.
[48] STJUE de 11 de febrero de 2003, Gözütok y Brügge, asuntos acumulados C-187/01 y C-385/01, párr. 33.
[49] C. RIZCALLAH, op. cit., p. 299.
[50] Considerando 12 de la Decisión marco 2002/584.
[51] Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala), de 5 de abril de 2016, asuntos acumulados C-404/15 y C-659/15 PPU, ECLI:EU:C:2016:198, párr. 78-82; Dictamen 2/13 del Tribunal de Justicia (Pleno), cit., párr. 191.
[57] Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala), de 17 de diciembre de 2020, asuntos acumulados C-354/20 PPU y C-412/20 PPU, EU:C:2020:1033.
[59] L. PECH, P. WACHOCIEC y D. MAZUR, op. cit., p. 26.
[60] Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala), de 17 de diciembre de 2020, asuntos acumulados C-354/20 PPU y C-412/20 PPU, EU:C:2020:1033, párr. 61.
[61] OLG Karlsruhe, resolución del 6 de octubre de 2020 [Ausl. 301 AR 34/20] y del 17 de febrero de 2020 [Ausl 301 AR 156/19]. Véase A. WÓJCIK, A German court refuses to extradite a German citizen to Poland, because of the state of the Polish judicial system , 14 de enero de 2021. Disponible en: https://ruleoflaw.pl/german-court-european-arrest-warrant-poland/ (última consulta: 15 de junio de 2021).
[62] ECLI:NL:RBAMS:2021:420. Disponible en (en inglés): https://www.rechtspraak.nl/SiteCollectionDocuments/4501679623-zaak-ml-tbv-vertaling.pdf#search=judgment%20amsterdam%20court%2010%20February%202021 (última consulta: 15 de junio de 2021).
[65] Colloque de la Cour de cassation, “Le mandat d'arrêt européen: de la reconnaissance mutuelle vers la supervision mutuelle?” , 3 de junio de 2021.
[66] C. RIZCALLAH, op. cit., p. 303.
[68] K. LENAERTS, “The Court of Justice and national courts: a dialogue based on mutual trust and judicial independence”, Speech at the Supreme Administrative Court of the Republic of Poland, Warsaw, 19 de marzo de 2018, disponible en: www.nsa.gov.pl/download.php?id=753&mod=m/11/pliki_edit.php (última consulta: 15 de junio de 2021).
[69] Dictamen 2/13 del Tribunal de Justicia, cit., párr. 191.
[70] C. RIZCALLAH, op. cit., p. 303.
[71] L. PECH, P. WACHOCIEC y D. MAZUR, op. cit., pp. 36-37.
[72] C. RIZCALLAH, op. cit., p. 321.
[73] R. SPANO, “The rule of law as the lodestar of the European Convention on Human Rights: The Strasbourg Court and the independence of the judiciary”, European Law Journal, núm. 1, 2021, p. 16.
[74] C. RIZCALLAH, op. cit., p. 319.
