"ReDCE núm. 36. Julio-Diciembre de 2021"
"ReDCE núm. 36. Julio-Diciembre de 2021"
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En el presente trabajo me propongo realizar un análisis del derecho a la autodeterminación a la luz del nacionalismo catalán y quebequés. Así, tras analizar el tratamiento que el Derecho internacional brinda al derecho de autodeterminación y los supuestos en que el mismo procede, me centraré en la relación existente entre los nacionalismos y el derecho de autodeterminación.
Para ello, será necesario tomar en consideración la distinción teórica entre nacionalismo político y nacionalismo cultural, así como indagar en las particularidades que presentan tanto el nacionalismo catalán como el quebequés.
Finalmente, me centraré en las diversas soluciones jurídicas que los máximos intérpretes de la Constitución han brindado tanto en el caso de Cataluña como en el de Quebec, para efectuar luego algunas consideraciones respecto al modo de abordar y solucionar el desafío soberanista por parte de los Estados democráticos contemporáneos.
El derecho de autodeterminación ha sido reconocido por la comunidad internacional prácticamente desde los albores de las Naciones Unidas. Así, lo encontramos en la Carta de Naciones Unidas, en sus artículos 1.2 y el 55, reconocido como un principio y un propósito, si bien limitado por otro principio fundamental del Derecho internacional como es la no injerencia en los asuntos internos del Estado y la integridad territorial de los mismos (artículo 2.7 de la Carta). También en la Resolución núm. 1514 de la Asamblea General de Naciones Unidas de 1960 relativa a la concesión de independencia a los pueblos coloniales, donde aparece ya reconocido como un derecho que tienen los pueblos dependientes o colonias y donde, como bien se ha remarcado, se conecta la idea de autodeterminación con la de descolonización tal como ha sido sostenido por el propio Comité de Descolonización de Naciones Unidas [2].
Luego se ha consagrado en los Pactos de Derechos Civiles y Políticos y Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966 donde parecería ampliarse el alcance del mismo, ya que en su artículo 1.1 se reconoce a todos los pueblos este derecho, en virtud del cual “establecen libremente su condición política y proveen asimismo a su desarrollo económico, social y cultural”. Sin embargo, cabe destacar que el propio artículo 1.3 de los Pactos limita el alcance de este derecho al indicar que los Estados parte en el Pacto promoverán el ejercicio del derecho de conformidad con la Carta de Naciones Unidas, la cual ha sido interpretada en el sentido de que reserva este derecho solo a los pueblos coloniales.
Finalmente, otro instrumento jurídico internacional importante en la regulación de este derecho es la Resolución núm. 2625 de la Asamblea General de Naciones Unidas de 1970 sobre los principios que rigen las relaciones de amistad y cooperación entre Estados que, tras repetir ciertas consideraciones contenidas en los Pactos de 1966 respecto al derecho de autodeterminación, da un paso hacia adelante al indicar que
y que los Estados deben abstenerse por tanto de cualquier medida de fuerza que prive a los pueblos aludidos de ejercer su derecho por estas vías. Esta última Resolución ha fomentado que se proponga un concepto lato de derecho de autodeterminación, asimilándolo lisa y llanamente a derecho de secesión. Sin embargo, cabe destacar que la propia Resolución hace hincapié en el hecho de que
Esto indica, en definitiva, que la Resolución núm. 2625 es consistente con toda la doctrina anterior emanada de los órganos de Naciones Unidas, que sostiene la primacía del principio de integridad territorial de los Estados y limita el ejercicio del derecho de autodeterminación a los supuestos coloniales; lo cual, por otro lado, es consistente con el hecho de que, en el Derecho internacional, los Estados son al mismo tiempo los creadores y destinatarios de las normas. Además, salvo contadas excepciones, estos suelen ser reticentes a reconocer un derecho de disgregación a sus miembros.
Ahora bien, llegado este punto cabe observar la doble apreciación que ha existido siempre del derecho a la autodeterminación en el contexto del Derecho internacional: a) una faz interna entendida como derecho al autogobierno y b) una faz externa entendida como el derecho de una comunidad territorial de separarse del Estado del que forma parte o mantenerse integrado al mismo. De hecho, la propia Resolución núm. 2625 al rechazar el quebrantamiento de la integridad territorial de los Estados que se conduzcan de conformidad con el principio de la libre determinación de los pueblos, está poniendo en evidencia esa concepción del derecho de autodeterminación en su faz interna, como autogobierno de los pueblos, ya que al mismo tiempo que rechaza la posibilidad de secesión de una comunidad territorial que no se encuentre inmersa en un supuesto colonial, lo hace bajo la condición de que se respete su libre determinación.
En efecto, la idea originaria de autodeterminación apunta hacia su faz interna, como un concepto que defiende que “los ciudadanos deben elegir su gobierno de modo que este repose sobre su consentimiento; igualmente, que puesto que los hombres son libres y racionales, deben participar en la vida de aquél” [3]. El derecho de autodeterminación así entendido, tiene que ver con la posibilidad de los pueblos de establecer libremente su condición política, proveyéndose de su propio desarrollo cultural, económico y social. Por otro lado, y observándolo desde su faz externa, autores como Solozábal definen al derecho a la autodeterminación como “la decisión soberana en un solo acto de una comunidad territorial sobre su propia forma política, manifestando su voluntad de separarse o mantener su integración en el Estado, con su actual posición u otra diferente” [4].
Por lo expuesto, puede afirmarse junto a Ruiz Rodríguez, que el derecho de autodeterminación “no supone el reconocimiento de la secesión salvo en las situaciones coloniales y en los supuestos de que esta se pretenda en un Estado racista o que no represente la totalidad del territorio” [5]. Es decir, si bien el derecho de autodeterminación externa es reconocido por el Derecho internacional exclusivamente para los pueblos coloniales como regla general, puede sostenerse que al mismo tiempo se establece una cláusula de salvaguarda por el cual dicho derecho se reconoce también a aquellos pueblos que formen parte de un Estado cuyo gobierno no represente a la totalidad del pueblo del territorio sin efectuar distinciones por motivos de raza, credo o color. Este último supuesto, como bien indica Tajadura Tejada, se encuentra ligado íntimamente al principio democrático, en virtud del cual
Una vez definido el alcance del derecho de autodeterminación en el Derecho internacional, analizaré en el siguiente apartado dos supuestos controvertidos donde ciertas comunidades territoriales han invocado el derecho de autodeterminación para justificar su pretensión secesionista del Estado central y procuraré determinar si, tanto a la luz del Derecho internacional como de los ordenamientos internos, dichas pretensiones son viables, así como analizar en perspectiva comparada las diversas soluciones adoptadas por los órganos judiciales de uno y otro Estado. Me estoy refiriendo, claro está, a los casos de Cataluña y Quebec.
Previo a abordar el estudio de las singularidades de cada caso, conviene aclarar la dificultad de elaborar una teoría global sobre el nacionalismo aplicable de modo certero a la multiplicidad de variantes que el fenómeno presenta. De todos modos, conviene adscribir aquí a la típica distinción entre nacionalismo político y nacionalismo cultural, una construcción de tipo ideal que no necesariamente se ajusta a la realidad, pero que permite agrupar a las naciones en dos grandes modelos según se fundamenten en uno u otro tipo de idea de nación.
Así, la idea de nacionalismo político se vincula con
Es un concepto de nación que se emparenta más al de Estado-nación y sobre el que se fundamenta el surgimiento de Estados liberales como el francés o estadounidense. Frente a esta idea, el nacionalismo cultural “tiende a acentuar rasgos más emotivos y comprometidos, menos acordes con una lógica instrumental, en coherencia todo ello con el modo de concebir la nación como objetivo en sí, mejor que como artefacto al servicio de la vida política” [8]. Y es, en efecto, sobre la idea de nación cultural sobre la que se sostiene el principio de las nacionalidades, y lo que explica que pueda existir una identificación de una comunidad territorial con una determinada nación cultural que no se corresponda con la nación política de la que dicha comunidad forma parte ya que, como bien señala Ruiz Rodríguez, “allí donde no se ha conseguido reconciliar al Estado con la nación cultural, se consideraría lógico que las nacionalidades, entendidas como naciones no realizadas políticamente, reclamen el acceso a su propia estatalidad” [9].
Por ello, la acción de los movimientos nacionalistas de estos territorios se focaliza en acentuar y fomentar una creciente homogeneidad étnico-cultural dentro del territorio, y remarcar los hechos diferenciales de esa comunidad respecto a los de otros territorios del mismo Estado y, de modo tal, justificar el reclamo de soberanía política para dicha comunidad territorial en virtud de su diversidad cultural. Dentro de los diversos aspectos culturales, la lengua y la religión tienen un peso preponderante como fundamento de los movimientos nacionalistas. En efecto, todo nacionalismo debe “potenciar y poner de manifiesto aquellos rasgos culturales, fisiológicos e históricos de los que pueden resultar elementos de diferenciación” [10], tarea por otro lado nada fácil en las sociedades contemporáneas, crecientemente globalizadas y multiculturales.
Efectuada esta disquisición, pasaré a analizar si puede hablarse de la existencia de una nación catalana o una nación quebequesa, cuáles son sus rasgos distintivos, y como juega la existencia de estos nacionalismos con su pretensión de soberanía política y el derecho de autodeterminación en el marco de los Estados democráticos, en que estas comunidades se desenvuelven.
3.1. El nacionalismo quebequés.
Quebec es una de las diez provincias en que se divide Canadá y presenta la particularidad de que su población es mayoritariamente francófona en un país como Canadá de mayoría anglófona, lo cual se explica porque fueron los franceses (con Jaques Cartier y Samuel de Champlain a la cabeza) quienes se asentaron primero en la región y fundaron la ciudad de Quebec ya en 1608. En 1763, sin embargo, Inglaterra vence a Francia en la llamada guerra de los Siete Años (1756-1763), y esta última se ve obligada a ceder la región de Nueva Francia (como se denominaba entonces) a Inglaterra, pasándose a denominar así Provincia de Quebec, por medio de un Tratado celebrado entre ambas potencias en el cual Inglaterra se comprometía a respetar la lengua francesa y la religión católica mayoritaria de los quebequeses [11].
Pese a que el dominio francés sobre la región se perdió hacia fines del siglo XVIII, lo cierto es que la implantación de la cultura y lengua francesa perdura hasta nuestros días, al punto tal que la sociedad actual de la región de Quebec (de unos 7.500.000 habitantes) es mayoritariamente de habla francesa y religión católica, con la presencia de minorías étnicas pertenecientes a los llamados “pueblos originarios”, que consisten en los iroqueses y los algonquinos. Es evidente, entonces, que existe una clara diferenciación cultural entre la población de la región del Quebec (francófona) frente a la del resto de Canadá (anglófona).
Estas diferencias culturales que encuentran raíces históricas en el proceso de colonización fueron utilizadas por los movimientos nacionalistas para reclamar una mayor autonomía política para la región de Quebec e incluso la secesión de Canadá, principalmente a partir de la grave crisis económica que atravesó Quebec hacia fines de la década de los 50 y principios de los 60, una de cuyas consecuencias fue la creciente desigualdad entre la comunidad anglófona y la francófona, en perjuicio de esta última [12].
Estos factores, motivaron que el Partido Liberal quebequés iniciara la llamada “revolución tranquila”, impulsando una serie de medidas económicas destinadas a que el reparto de los bienes y servicios fuera más equitativo y a un fortalecimiento de la conciencia cultural de la singularidad quebequesa. A partir de allí se inició un derrotero independentista que pasó por dos referéndums de autodeterminación: El primero de ellos en 1980, donde el voto por la unidad obtuvo un 60% frente al 40 % del voto secesionista [13]; y el segundo de ellos en 1995, donde el voto por la unidad obtuvo un 50,65 % frente al 49,44 % de los secesionistas (apenas 50.000 votos más) [14].
Ante esta situación, y frente a la posibilidad de que el Gobierno de Quebec impulsase un tercer referéndum (y el temor cierto de que el mismo resultase favorable a los independentistas), el Gobierno de Canadá decidió solicitar una opinión consultiva al Tribunal Supremo de Canadá en 1998 al cual le consultó 3 preguntas: 1) ¿permite la Constitución canadiense la secesión unilateral de Quebec?; 2) ¿protege el Derecho Internacional una secesión unilateral de Quebec? y 3) en caso de contradicción entre el Derecho canadiense y el Derecho internacional, ¿cuál prevalece?
Como puede observarse, el Gobierno canadiense dejó en manos de la justicia la resolución de un conflicto eminentemente político. Posteriormente me centraré en el análisis de la solución brindada por el Tribunal Supremo canadiense; baste ahora dejar asentada la existencia de unas diferencias culturales de la población quebequesa (que de todos modos resulta cada vez más heterogénea producto de la inmigración) respecto al resto de la población canadiense. Diferencias que han sido azuzadas por los soberanistas quebequeses a partir de los años 60, para promover la causa independentista, la cual ha logrado ser gestionada y aplacada con considerable éxito por el Gobierno central en el último tiempo.
3.2. El nacionalismo catalán.
A diferencia de Quebec (antigua colonia), el punto de partida histórico de Cataluña es el de un territorio con instituciones políticas propias dentro de la Corona de Aragón que, tras la unión personal con la Corona de Castilla mediante la boda de los Reyes Católicos en 1469, sufre una unión forzada tras su derrota en la guerra de Sucesión (1702-1714). El Rey triunfante, Felipe V, mantuvo la existencia jurídica de la Corona de Aragón pero suprimiendo parte de sus instituciones y asimilándolas a las castellanas, algo propio del absolutismo monárquico de la época.
Un análisis superficial permitiría aventurar que se encuentra aquí el origen del nacionalismo catalán, el cual reclamaría el derecho a la expresión de su singularidad frente a la opresión castellana desde su derrota en la guerra de Sucesión. Sin embargo, lo cierto es que los nacionalismos periféricos no surgen con fuerza hasta fines del siglo XIX ya que hasta entonces “Estado y nación españoles fueron datos prácticamente indiscutidos a lo largo del Siglo XIX, y el discurso nacionalista de ese siglo es, en lo fundamental, el complejo discurso nacionalista de carácter español” [15]. En efecto, será el surgimiento de una burguesía industrial a lo largo del siglo XIX, la que explicará la irrupción del nacionalismo catalán hacia fines del siglo XIX, con las características que, con los matices necesarios, podemos encontrar a la fecha. Es decir, un nacionalismo catalán que percibe a España como otredad y que entiende que la patria de los catalanes es y ha sido siempre Cataluña y no España. Como bien señala Ángel Duarte, “España pasa, en este estadio, a ser, a lo sumo, la denominación de un Estado. Cataluña ya no es España o lo es de una manera tan singular como para que pueda, hasta día de hoy, serlo sin serlo” [16].
La paradoja es que, tras la guerra de Sucesión, fueron los propios borbones los que permitieron el surgimiento de esta nueva burguesía catalana mediante la libertad de comercio de los catalanes con las colonias de América decretada en 1755 por Fernando VI, hasta entonces coto privado de la Corona de Castilla. Sin embargo, lo cierto es que los beneficios de esta creciente industrialización y el comercio con las colonias permitieron la identificación catalana con el proyecto nacional español. En efecto, a partir de los decretos de Nueva Planta y hasta fines del siglo XIX surge un catalanismo que reivindica su singularidad pero cuyo objetivo político es alcanzar la hegemonía dentro del Estado español que en ese entonces detentaba Castilla, un proyecto hegemónico entonces, pero no rupturista [17].
Será entonces el limitado desarrollo del Estado liberal español del siglo XIX, sumado a la pérdida de las colonias durante el siglo XIX, y la sensación de fracaso colectivo, el caldo de cultivo para el surgimiento de un nacionalismo catalán que comenzaba a ver a España como un lastre; una España dominada por el centralismo castellano, sumida en la pobreza, anarquía y la corrupción como bien puede leerse en las obras de Valentí Almiral o Joan Maragall de fines del siglo XIX y principios del siglo XX. Un discurso que, al mismo tiempo, y tal como remarca Duarte, proporcionaba a las élites catalanas un elemento aglutinador de notable importancia en el contexto de una creciente industrialización y urbanización, donde los conflictos de clase entre una burguesía y una creciente clase obrera eran soslayados por una causa común que operaba como una cláusula de resolución de conflictos al interior de la propia comunidad histórica [18].
En definitiva, el nacionalismo catalán evoluciona a lo largo del siglo XX con una doble pulsión: la rupturista y la pactista, predominando tradicionalmente la segunda con la intención del catalanismo de tomar las riendas del Estado español. Ahora bien, tras la experiencia de la dictadura franquista y su labor nacionalizadora autoritaria, se producirá una “creciente identificación entre España y dictadura, de España con una concepción liquidadora de lo culturalmente diverso que radicaba en su seno” [19]. Esto explica que el nacionalismo catalán actual se haya decantado definitivamente por la tendencia rupturista, ya que, como bien señala Daniel Guerra Sesma,
Por otro lado, el régimen autonómico consagrado en la Constitución de 1978 no ha logrado aplacar el movimiento nacionalista que ha irrumpido con fuerza en el centro de la vida política española en su vertiente secesionista, principalmente en la última década [21]. Independientemente de las razones que explican este fracaso, lo cierto es que, como señala nuevamente Ángel Duarte, “desde el 2003 la insatisfacción para con España, cuando no el soberanismo, se convierten, inexorablemente, en la perspectiva de la política catalana, y todo ello desde la asunción de que Cataluña constituye un todo equiparable, como entidad colectiva, a España” [22].
Analizados los orígenes y características del nacionalismo catalán y quebequés, estamos en condiciones de afirmar que, tanto un pueblo como otro pueden ser considerados una nación, entendida esta como nación cultural. En efecto, en ambos supuestos nos encontramos ante un devenir histórico particular que se traduce en la presencia de elementos culturales diferenciales respecto al resto de la población del Estado del que forman parte estas comunidades, entre los que destaca como factor cultural diferencial (aunque no sea el único), la presencia de una lengua diversa a la que se utiliza en el resto del territorio estatal [23]. Y como bien señala De Blas, “las innegables posibilidades aglutinadores de la lengua, su capacidad para generar solidaridad hacia dentro y conciencia de disimilitud hacia fuera, hacen de ella un argumento precioso de cara a los intereses del nacionalismo cultural” [24].
Ahora bien, el reconocimiento de la existencia de una nación cultural dentro del territorio de un Estado no implica de por sí reconocerle un derecho de autodeterminación en el sentido de poder determinar libremente su pertenencia o no al Estado del que forma parte. Ello así, porque un planteamiento de ese tipo supondría tener que reconocer el derecho de autodeterminación a la totalidad de pueblos que puedan definirse como naciones culturales, lo que implicaría prácticamente una voladura del mapa del mundo [25].
Al mismo tiempo, cabe destacar que existen argumentos de peso a favor de la idea de que el derecho de autodeterminación externa o secesión se conceda únicamente como ultima ratio pese a la existencia de pueblos con determinadas singularidades que permitan considerarlos como naciones culturales, y que no sólo se relacionan con el mero pragmatismo de evitar el caos y la inestabilidad. Así, por ejemplo, el interés del Estado de proteger a las minorías que se encuentran dentro de un territorio que pretende la secesión (piénsese en las minorías indígenas que se encuentran en Quebec) o el ideal de justicia de repartir los beneficios económicos que se generan en determinado territorio del Estado hacia el resto de los territorios, en función del principio de solidaridad [26].
Efectuada esta aclaración sobre la relación entre nación cultural y autodeterminación externa, comentaré brevemente las respuestas al planteo independentista que han dado tanto el Tribunal Supremo canadiense como el Tribunal Constitucional español, para luego efectuar un análisis comparativo de ambas y esbozar una conclusión sobre los modos de abordar el desafío soberanista en los Estados democráticos contemporáneos.
4.1. La solución canadiense.
Me referiré en el presente a la Opinión sobre la secesión de Quebec, emitida por el Tribunal Supremo (TS) canadiense en 1998 respecto a las tres cuestiones que habían sido elevadas por el Gobierno Federal y que he detallado anteriormente [27]. El TS canadiense solo da respuesta a las dos primeras, ya que entiende que la tercera de ellas no debía ser analizada, por no existir contradicción entre el Derecho canadiense y el Derecho internacional en la materia.
Así, para responder a la primera pregunta relativa a la compatibilidad de una secesión unilateral de Quebec con la Constitución canadiense, el TS indica que, si bien en la Constitución no existía una prohibición expresa a la secesión unilateral, dicha norma no podía ser entendida únicamente como el texto escrito, sino que también estaba integrada por una serie de principios fundamentales que forman parte de la estructura constitucional y sirven para interpretar el sentido del texto (apartado 32) [28].
Efectuada esta aclaración, el TS canadiense responde negativamente a la primera pregunta con los siguientes argumentos que pueden sintetizarse así:
a) La secesión de una parte de Canadá supone una modificación de la Constitución, y ello exige forzosamente una negociación (ap. 84).
b) No existen límites materiales a la reforma constitucional en tanto la Constitución es expresión de la soberanía del pueblo de Canadá, y en ejercicio de dicha soberanía el mismo puede decidir modificar la Constitución incluso consagrando la secesión de Quebec (ap. 85).
c) Si bien un referéndum en una provincia no es válido por sí solo para producir una secesión unilateral, el principio democrático exige que, si un referéndum recibe el apoyo de una mayoría clara sobre una cuestión planteada sin ambigüedades, ello no puede ser ignorado por el resto de los actores políticos. Ello implica que las demás provincias y el Gobierno federal deberían en tal caso entablar negociaciones con Quebec tendientes a una reforma constitucional, única vía posible para Quebec de lograr la secesión (aps. 86, 87 y 88).
d) El Tribunal Supremo no puede preestablecer el resultado de dichas negociaciones, ya que ello es una cuestión netamente política. Sin embargo, las partes deben conducirse en las negociaciones conforme a los principios constitucionales estructurales en su conjunto, lo cual implica que ninguna de las partes en la negociación puede pretender invocar el carácter absoluto de ninguno de ellos (Aps. 89 a 93); es decir que: i) Quebec no puede pretender que la obtención de una mayoría clara a favor de la secesión en un referéndum le otorgue automáticamente un derecho de secesión en virtud del principio democrático, y ii) el gobierno central y las provincias tampoco pueden ampararse en el principio de legalidad y supremacía constitucional para desconocer de plano la pretensión soberanista quebequesa.
Por otro lado, y con respecto a la segunda pregunta relativa a la compatibilidad de una secesión unilateral de Quebec con el Derecho internacional, el TS canadiense da una respuesta negativa valiéndose de una interpretación similar, respecto al derecho de autodeterminación, a la expuesta en el primer apartado de este trabajo.
En efecto, el TS circunscribe el reconocimiento de la autodeterminación externa a los pueblos por parte del Derecho internacional a tres supuestos:
a) Pueblos coloniales.
b) Pueblos que sin estar sujetos a una dominación colonial sean objeto de una opresión o dominación extranjera.
c) Pueblos a los que su propio Estado les impide ejercer su derecho de autodeterminación interna, en el sentido de poder darse su propio gobierno [29].
Evidentemente, el TS afirma que el pueblo quebequés no puede ser encuadrado en ninguno de los tres supuestos mencionados y, por lo tanto, concluye en que no le es reconocible un derecho a la secesión unilateral en virtud del Derecho internacional [30].
4.2. La solución española.
Si bien los pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre el derecho de autodeterminación (también llamado “derecho a decidir”) son múltiples y variados, me centraré aquí en el análisis de la Sentencia 42/2014 por ser esta una sentencia completa que condensa la doctrina del Tribunal en materia del llamado “derecho a decidir” [31].
El TC en dicha sentencia utiliza la siguiente estrategia. Por un lado, analiza la declaración de soberanía del pueblo catalán que efectúa el Parlamento de Cataluña y, por otro, analiza la constitucionalidad del pretendido “derecho a decidir”. Me interesa, a los fines del presente trabajo, centrarme en las consideraciones que efectúa el TC respecto a dicho “derecho a decidir del pueblo de Cataluña” [32].
El Tribunal realiza un esfuerzo para interpretar la mención referida al “derecho a decidir” del pueblo catalán de conformidad a la Constitución, ello así en función del principio de conservación de las leyes. Entonces, en lugar de optar por interpretar la mención al “derecho a decidir” como la declaración de un derecho de autodeterminación externa por parte del pueblo de Cataluña y declararla inconstitucional, elabora una construcción teórica para interpretarla en conformidad con la Constitución, en lo que la doctrina suele llamar como sentencias interpretativas.
De este modo, el TC vincula la mención al “derecho a decidir” contenida en la Declaración del Parlamento catalán a una serie de principios que la propia Declaración estipulaba (como los de legitimidad democrática, pluralismo y legalidad), para entender dicha mención del “derecho a decidir” contenida en la Declaración, no como una proclamación del derecho a la autodeterminación sino como una “aspiración política a la que solo puede llegarse mediante un procedimiento ajustado a la legalidad constitucional” (Fundamento Jurídico 3°).
Este argumento resulta esencial para comprender el abordaje de las pretensiones separatistas por parte del TC. En efecto, el Tribunal sostiene expresamente que la pretensión separatista de una parte del territorio nacional es compatible con el ordenamiento constitucional español, ya que España no es una “democracia militante”, es decir, una democracia en el que se imponga la adhesión positiva a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, sino que simplemente se exige su respeto.
El TC reconoce entonces la inexistencia de límites materiales a la reforma constitucional, lo que hace admisible incluso la pretensión de cualquier movimiento político de modificar el propio fundamento de la Constitución, esto es, la indisoluble unidad de la Nación española (art. 2 CE). Sin embargo, aclara el TC, esta pretensión solo es viable
Al respecto, el Tribunal destaca que “los problemas derivados de la voluntad de una parte del Estado de alterar su estatus jurídico” no pueden ser resueltos por el Tribunal, sino que ello incumbe a los poderes públicos que deberán resolver mediante el diálogo y la cooperación los problemas que surjan en este ámbito. Lo que le compete al Tribunal, y así lo sostiene, es “velar porque los procedimientos que se desarrollen en el curso de este diálogo se ajusten a los requisitos exigidos por la Constitución”.
De este modo, entonces, el TC niega la existencia de un “derecho a decidir” del pueblo catalán entendido como un derecho de secesión unilateral y considera que la única interpretación constitucional posible es la de entender a dicho derecho como una aspiración política del pueblo catalán que resulta legítima en el marco de la Constitución española, pero que solo puede ser alcanzada respetando estrictamente los procedimientos que la Constitución establece para ello (en este caso, la reforma constitucional por el procedimiento agravado del artículo 168 CE).
4.3. Los límites de las soluciones jurídicas.
Una comparación de los pronunciamientos judiciales previamente mencionados nos permite observar fácilmente ciertas coincidencias. Por un lado, ambas decisiones rechazan tajantemente la existencia de un derecho de autodeterminación externa o derecho de secesión unilateral por parte de cualquier entidad territorial sub-estatal, ya sea al amparo del propio Derecho constitucional de dicho Estado o por parte del Derecho internacional. Por otro lado, ambas decisiones reconocen las limitaciones que tiene el Derecho para dar respuesta a problemas de índole netamente político y, por ello, si bien fijan ciertas pautas o reglas de negociación que deben respetar los actores políticos, difieren la solución final al producto de dicha negociación sin predeterminar el resultado de esta.
Ahora bien, me interesa en este punto resaltar la importancia de la comparación entre la solución brindada por el Tribunal Supremo canadiense y el Tribunal Constitucional español, ya que considero que (con sus limitaciones) la solución canadiense resulta más acertada para dar respuesta a los desafíos secesionistas que surgen en el seno de los Estados democráticos, ya que permite acercar en mayor medida a las partes de la negociación.
En efecto, y junto con Basaguren, considero que la decisión del TS canadiense establece una obligación “difícilmente objetable sobre la base de principios que subyacen a un estado democrático: la obligación de afrontar democráticamente las peticiones de secesión” [33]. En efecto, el aporte esencial del TS canadiense es su “teoría de la claridad”, que puede ser aplicada como parámetro de todo sistema democrático que se precie de serlo, en su tratamiento de las demandas secesionistas de una parte de su territorio.
Así, la idea que podemos extraer de la argumentación del TS canadiense es que un sistema democrático no puede sostener indefinidamente una demanda secesionista que se mantiene en el tiempo con un apoyo mayoritario cualificado y constante de la población, ya que, de lo contrario, el sistema democrático en su conjunto se vería fuertemente deslegitimado en función de un atrincheramiento en la defensa del principio de legalidad.
En este sentido, la solución del TC español parece inclinarse por una defensa más férrea del principio de legalidad y del orden constitucional restándole cierto juego al principio democrático, en comparación con el mayor espacio que le concede la decisión canadiense. Y ello lo considero así, principalmente, por dos aspectos que han sido reiterados constantemente en la jurisprudencia del TC: a) la prohibición de que una comunidad territorial celebre un referéndum de autodeterminación o secesionista y b) la obligación de cumplir estrictamente con el procedimiento de reforma constitucional como vía única que tiene una entidad territorial para separarse del Estado.
Si bien es cierto que estas diferencias de criterios entre la decisión canadiense y española pueda explicarse por el hecho de que, como bien señala Guerra Sesma, el constitucionalismo español, a diferencia del canadiense, es codificado, sistemático y cerrado y porque la Constitución “no es solo una compilación de normas de convivencia y funcionamiento institucional, sino además un sistema de principios casi inalterables que marcan la identidad definitoria de un pueblo soberano” [34]; considero que dicha justificación bien puede valer para reclamar una observancia más estricta de los procedimientos de reforma constitucional que establece la Constitución en el caso español, pero no para negar la posibilidad de que se celebre un referéndum de autodeterminación en un territorio determinado. Ello así, siempre que se entienda a dicho referéndum tal como lo hizo el Tribunal canadiense; es decir, como un mecanismo necesario para conocer la verdadera voluntad del pueblo de un determinado territorio e iniciar así un procedimiento de negociación política, que podrá culminar o no en el reconocimiento de soberanía a dicha entidad territorial. En definitiva, un referéndum como punto de largada y no de llegada.
El TC español ha optado, en cambio, por la solución de prohibir la celebración de un referéndum unilateral de autodeterminación en Cataluña, en parte tal vez influenciado por la pretensión de los nacionalistas catalanes de hacer primar el principio democrático sobre toda legalidad formal, lo que les daría según su criterio un derecho automático a la secesión ante la obtención de un resultado favorable y, en parte tal vez producto de una asimilación a mi juicio errónea entre la celebración de un referéndum de autodeterminación con el reconocimiento de secesión unilateral a una parte del territorio estatal [35].
Sin perjuicio de las mayores virtudes o defectos de una u otra solución jurídica, resulta evidente de lo expuesto que no es admisible en un sistema jurídico democrático el reconocimiento de un derecho a la secesión unilateral de una de sus partes, así como también resultan evidentes las limitaciones del Derecho y los órganos judiciales de brindar una solución definitiva a los desafíos soberanistas.
En efecto, y coincidiendo nuevamente con Basaguren,
El análisis del nacionalismo catalán y quebequés a la luz del derecho de autodeterminación nos permite extraer las siguientes conclusiones. Existe un amplio consenso en la comunidad internacional respecto a la inexistencia de un derecho de secesión unilateral de aquellos pueblos que pueden considerarse una nación cultural en virtud de ciertos factores culturales diferenciales, por el mero hecho de poseer una lengua o religión distinta a la del resto del territorio estatal en el que se encuentran integrados o por la mera voluntad mayoritaria del mismo, en función de una pretendida primacía absoluta del principio democrático.
El Derecho internacional consagra como regla general el principio de integridad territorial de los Estados, limitando el reconocimiento del derecho de autodeterminación externa a los pueblos coloniales con algunas recientes excepciones relativas a los pueblos no coloniales sujetos a dominación extranjera o pueblos oprimidos a los que se les impida la participación en la toma de decisiones del Estado del que forman parte.
La pretensión de reconocer el derecho de toda nación cultural a obtener su soberanía política constituye una verdadera quimera, no sólo por la multiplicidad de diferencias culturales que podrían alegar los múltiples pueblos del mundo como factor diferencial suficiente para autodeterminarse, sino también por las legítimas razones que amparan el derecho de los Estados nacionales de conservar su integridad territorial.
La pretensión soberanista de una comunidad territorial perteneciente a un Estado democrático supone generalmente un choque directo entre el principio democrático y el principio de legalidad, donde ninguno tiene carácter absoluto y, por tanto, no puede ser dejado de lado a la hora de arbitrar una solución.
Las soluciones jurídicas encuentran sus limitaciones, ya que existe un ámbito reservado a la negociación política que queda fuera del alcance de los tribunales. Sin embargo, la defensa de la primacía constitucional y el ordenamiento jurídico por parte de los Estados democráticos no puede soslayar, a riesgo de cargarse por completo el respeto del principio democrático, la existencia de una voluntad secesionista mayoritaria, contundente y sostenida en el tiempo del pueblo de un determinado territorio.
En última instancia, y por lo expuesto, la manera más adecuada y beneficiosa para un Estado democrático de derrotar el desafío soberanista implicaría alcanzar una victoria política en el campo de las ideas, atacando las causas que han despertado esa voluntad separatista y recuperando la confianza de ese pueblo en un proyecto común, proyecto que no podrá ser alcanzado si no existe una mínima cohesión social entre los integrantes de dicho Estado.
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D. GUERRA SESMA, “Autodeterminación y Secesión en el ordenamiento internacional. Los casos de Quebec, Escocia y Cataluña”, Dialnet, núm. 235, 2014.
E. MENDOZA, ¿Qué está pasando en Cataluña?, Seix Barral, Barcelona, 2007
R. DE DIEGO, “Del colonialismo al nacionalismo: el modelo de Quebec”, Revista Semiosfera: Convergencias y divergencias culturales, núm. 2, Universidad Carlos III, Madrid, 2014
S. RUIZ RODRÍGUEZ, La teoría del derecho de autodeterminación de los pueblos, CEPC, Madrid, 1998
J.J. SOLOZÁBAL, “La autodeterminación y el lenguaje de los derechos”, en La autodeterminación a debate, Editorial Pablo Iglesias, Madrid, 2014
J. TAJADURA TEJADA, “El derecho a decidir, el Estado de Derecho y la Democracia”, en La autodeterminación a debate, Editorial Pablo Iglesias, Madrid, 2014
Resumen: El artículo analiza la intrínseca relación entre las nociones de derecho a la autodeterminación y nacionalismo. Mediante un análisis comparativo de los casos de Cataluña y Quebec se describen el alcance y los límites del derecho a la autodeterminación en los Estados de Derecho contemporáneos y se busca clarificar las posibles respuestas, dentro del marco constitucional, al secesionismo.
Palabras claves: Derecho de autodeterminación; nacionalismo; integridad territorial; referéndum; diálogo; negociación.
Abstract: This article analyzes the intrinsic correlation between the concepts of the right to self-determination and nationalism. Through a comparative analysis of the cases of Catalonia and Quebec it describes the scope and limits of the right to self-determination in modern and constitutional States, as well as it intends to shed light on possible constitutional responses to secessionism.
Key words: Right to self-determination; nationalism; territorial integrity; referendum; dialogue; negotiation.
Recibido: 23 de noviembre de 2021
Aceptado: 3 de diciembre de 2021
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[1] Magíster en Derecho Constitucional (CEPC – Madrid). Docente Derecho de la Integración – Universidad de Buenos Aires.
[2] A. DE BLAS, Nacionalismos y naciones en Europa , Editorial Alianza, Madrid, 1994, p. 138.
[3] Ibid., p. 144.
[4] J.J. SOLOZÁBAL, “La autodeterminación y el lenguaje de los derechos”, en La autodeterminación a debate, Editorial Pablo Iglesias, Madrid, 2014, p. 200.
[5] S. RUIZ RODRÍGUEZ, La teoría del derecho de autodeterminación de los pueblos, CEPC, Madrid, 1998, p. 139.
[6] J. TAJADURA TEJADA, “El derecho a decidir, el Estado de Derecho y la Democracia”, en La autodeterminación a debate, Editorial Pablo Iglesias, Madrid, 2014, p. 219.
[7] A. DE BLAS, Nacionalismos y naciones en Europa , Editorial Alianza, Madrid, 1994, p. 16
[8] Ibid., p. 16.
[9] S. RUIZ RODRÍGUEZ, op. cit ., p. 27. En sentido similar se expresa Andrés de Blas Guerrero cuando sostiene que “dada la importancia de esta personalidad colectiva surgida de la entraña misma del espíritu del pueblo, estaría en la naturaleza de las cosas que las organizaciones estatales conscientes de su sustancial artificiosidad se pusieran al servicio de esta idea de nación [...] En pocas palabras, esta sería la teoría básica de un principio de las nacionalidades que se fue abriendo paso a lo largo del Siglo XIX dentro de una de las grandes familias del nacionalismo.” Cfr. A. DE BLAS, “Sobre el principio de las nacionalidades”, en La autodeterminación a debate , Editorial Pablo Iglesias, Madrid, 2014, p. 56.
[10] S. RUIZ RODRÍGUEZ, op. cit., p. 28.
[11] R. DE DIEGO, “Del colonialismo al nacionalismo: el modelo de Quebec”, Revista Semiosfera: Convergencias y divergencias culturales , núm. 2, Universidad Carlos III, Madrid, 2014, pp.112-113.
[12] M. BORREGO GONZÁLEZ, “Nacionalismo de Quebec: ¿crisis del estado moderno?, Dialnet , núm. 244, 1996, pp. 47-48. La autora remarca el hecho de que los ingresos medios de la población de origen francés eran casi un 35% más bajos que los de origen inglés, a pesar de que los segundos solo constituían el 7% de la mano de obra.
[13] Ver nota “El pueblo de Quebec rechazó mayoritariamente, en referéndum, su “soberanía asociada” con Canadá”, El País, 22 de Mayo de 1980, disponible en: https://elpais.com/diario/1980/05/22/internacional/327794403_850215.html [10 de junio de 2021].
[14] Ver nota “Quebec rechaza por la mínima la secesión de Canadá”, El País, 1 de Noviembre de 1995, disponible en: https://elpais.com/diario/1995/11/01/internacional/815180423_850215.html [10 de junio de 2021].
[15] A. DE BLAS, “Cuestión nacional, transición política y Estado de las Autonomías”, en A. DE BLAS et al., Historia de la Nación y del nacionalismo español, Galaxia Gutenberg, Barcelona, 2013, p. 935.
[16] A. DUARTE, “España desde Cataluña. Cepas de una percepción de largo alcance” en A. DE BLAS et al., Historia de la Nación, cit., p. 935.
[17] Ibid., p. 956.
[18] Ibid., p. 961. En sentido similar se expresa Andrés de Blas Guerrero al indicar que “la vocación ideológica de los nacionalismos acostumbra a dejar poco espacio al reconocimiento de los que los mismos suponen de legítima búsqueda de espacio de poder dentro del Estado y de defensa de intereses sociales y económicos”. Cfr. A. DE BLAS, “Cuestión nacional, transición política y Estado de las Autonomías”, en A. DE BLAS et al., Historia de la Nación, cit. , Ed. Galaxia Gutenberg, Barcelona, 2013, p. 935.
[19] A. DUARTE, op. cit., p. 967.
[20] D. GUERRA SESMA, “Autodeterminación y Secesión en el ordenamiento internacional. Los casos de Quebec, Escocia y Cataluña”, Dialnet, núm. 235, 2014, p. 13.
[21] Las razones de la falta de resolución del problema de los nacionalismos periféricos son muy diversas. Sin embargo, cabe destacar el hecho de que la necesaria colaboración entre los partidos nacionales y los partidos autonómicos para garantizar la gobernabilidad y formar mayorías fue fortaleciendo las instituciones autonómicas como entes separados del Estado central. Asimismo, la crisis financiera de los últimos años configuró al movimiento independentista como cauce ideal del descontento, sobre todo de los jóvenes, los más golpeados y desencantados con la política española. Véase al respecto E. MENDOZA, ¿Qué está pasando en Cataluña?, Seix Barral, Barcelona, 2007, pp. 82-83.
[22] A. DUARTE, op. cit., p. 972.
[23] Ello sin perjuicio de que, increíblemente, algunos líderes del independentismo catalán hayan intentado esgrimir argumentos de diferenciación racial entre los catalanes y el resto de los españoles para justificar el separatismo, mostrando así una de las peores facetas de cualquier nacionalismo, la racista. Ver “Junqueras cree en las diferencias genéticas entre españoles y catalanes”, publicado en Economía Digital , 24 de Julio de 2015. Disponible en https://www.economiadigital.es/politica-y-sociedad/junqueras-cree-en-las-diferencias-geneticas-entre-espanoles-y-catalanes_174470_102.html [10 de junio de 2021].
[24] A. DE BLAS, Nacionalismos y naciones en Europa , Editorial Alianza, Madrid, 1994, p. 108.
[25] A. DE BLAS, “Razones y sinrazones de la autodeterminación”, publicado en El País, 17 de Enero de 2013. Disponible en https://elpais.com/elpais/2012/12/26/opinion/1356520319_850076.html [10 de junio de 2021]. El autor indica que un planteamiento de ese tipo chocaría de plano con el simple hecho de que en el mundo existen más de 4.000 lenguas, sumado ello a la dificultad de constatar la razón por la cual algunas singularidades culturales y no otras como las religiosas o ideológicas, por ejemplo, podrían optar por un derecho a la autodeterminación externa.
[26] Ver en este sentido A. DE BLAS, Nacionalismos y naciones en Europa, Editorial Alianza, Madrid, 1994, p. 148. El autor sostiene que “una decisión de semejante porte no es concebible que pueda ser adoptada sino por una mayoría cualificada y, seguramente, mediante una repetida expresión de la voluntad secesionista”.
[27] Ver “Opinión sobre la Secesión de Quebec”, Tribunal Supremo de Canadá, 20 de Agosto de 1998.
[28] Los principios esenciales que menciona el Tribunal son: a) federalismo, b) democracia, c) primacía del Derecho y principio de constitucionalidad y d) protección de minorías.
[29] Este sería el caso de la llamada “remedial seccesion” por la doctrina, supuesto que se basa en la vulneración repetida de los derechos de un pueblo, negándosele su derecho a la participación en la vida pública del Estado. Un ejemplo de esto sería el caso de Kosovo, donde ante las reiteradas violaciones de los derechos de la comunidad albanesa presente en Serbia, se le reconoció a la misma el derecho de secesión unilateral.
[30] Ver especialmente apartados 126 a 138.
[31] STC 42/2014, del 25 de marzo de 2014. Esta sentencia trata la impugnación por parte del Gobierno de una Resolución del Parlamento catalán que proclamó el carácter soberano del pueblo de Cataluña y su derecho a decidir su futuro político colectivo.
[32] Cabe aclarar que el TC declara la inconstitucionalidad de la declaración de soberanía del pueblo de Cataluña, en función principalmente de que la Constitución dispone que la soberanía reside única y exclusivamente en el pueblo español en su conjunto (art. 1.2 CE) y en que la Constitución se fundamenta en la “indivisible unidad de la Nación española” (art. 2 CE). Ver STC 42/2014, Fundamento Jurídico 3°.
[33] Ver A. BASAGUREN, “Demanda de secesión en Cataluña y sistema democrático. El procés a luz de la experiencia comparada”, Teoría y Realidad Constitucional, núm. 37, 2016, p. 165.
[34] D. GUERRA SESMA, op. cit., p. 13.
[35] El propio Aragón Reyes se muestra partidario de esta asimilación cuando sostiene que “el verdadero problema no reside en el resultado, sino en el hecho mismo de la consulta, que presupone admitir que una parte puede pronunciarse sobre el todo, esto es, ejercer una capacidad de autodeterminarse que la Constitución no le permite”. Cfr. M. ARAGÓN REYES, “Problemas del Estado Autonómico”, Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, núm. 31, 2014, p. 18.
