"ReDCE núm. 38. Julio-Diciembre de 2022"
"ReDCE núm. 38. Julio-Diciembre de 2022"
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El objeto de análisis es el impacto del federo-regionalismo [01], junto con sus ventajas y características, en las decisiones tomadas por algunos Estados europeos durante la pandemia del Covid-19 en el ámbito jurídico «meta-constitucional» [02] europeo, que se ha convertido en un factor interno a los ordenamientos constitucionales, especialmente en los caracterizados por una relevante descentralización territorial del poder. Además, el marco jurídico europeo es un factor no secundario en la respuesta y la gestión de las crisis sanitaria y socioeconómica resultantes de la pandemia [03]. La doctrina mayoritaria reconoce un «cambio de rumbo» en la respuesta política de la UE a la emergencia pandémica respecto a la anterior crisis económico-financiera de la eurozona. Esto se debe, también, al carácter simétrico y más homogéneo de la crisis pandémica –todos los países, antes o después, han sido afectados por la pandemia–, mientras que la crisis económica fue profundamente asimétrica. Aunque los efectos de la pandemia han sido más agudos en los países deudores respecto a los países acreedores, debido a los fuertes recortes realizados por los primeros en salud pública y gasto social, la pandemia no ha salvado en costes humanos y sociales a las economías más sanas y sólidas. Sin embargo, la respuesta a la emergencia pandémica ha dado prueba de un ablandamiento del rígido principio de austeridad sustentado por los llamados «países frugales» a favor de una línea política orientada (aunque tímidamente) a la solidaridad, base del Plan de recuperación de la UE [04].
La emergencia pública internacional provocada por la transformación del virus Sars-Cov2 en pandemia ha producido inevitablemente situaciones excepcionales que, desde una perspectiva jurídico-constitucional, se han traducido en limitaciones y/o derogaciones (o suspensiones) al pleno disfrute de los derechos y libertades fundamentales y en alteraciones del sistema de atribución de competencias a favor del centro, independientemente del diferente tipo de base jurídica utilizada para adoptar medidas de contención de la pandemia [05]. Con referencia a la forma de gobierno y al modelo territorial del Estado, la emergencia pandémica –y la gestión post-pandemia– da muestra de un fortalecimiento de los poderes del ejecutivo central que ha ido tomando la fisonomía de un «ejecutivo desatado» [06].
En la teoría clásica del estado de emergencia, el ejecutivo es el único poder que tiene información, autoridad y rapidez de respuesta en situaciones de emergencia, condiciones que conducen a amplias delegaciones de poder por parte de los demás órganos constitucionales [07]. Sin embargo, los esquemas tradicionales no se adaptan de forma automática a la emergencia pandémica. En este caso, la información está básicamente dispersa y necesita ser agregada; la gestión involucra a una multitud de sujetos –no sólo institucionales y del nivel estatal-central y no siempre de naturaleza pública–, que interactúan en un «ecosistema de información complejo» para el cual los gobiernos están «estructuralmente» más constreñidos [08]. Sin embargo, los ejecutivos centrales no pueden actuar de forma desconectada de los gobiernos sub-estatales en la gestión de tales crisis, aún más en los sistemas federo-regionales en los que la dimensión de la implementación y de la interacción –ya sean de tipo dialógico-cooperativo o dialógico-conflictivo– adquiere especial relevancia.
El marco conceptual del análisis es el «derecho constitucional multinivel de las crisis» o «de las emergencias», que desde la eurocrisis económico-financiera del 2007-2008 va convirtiéndose en un ámbito autónomo del derecho constitucional.
De hecho, estamos asistiendo a una transformación del concepto mismo de autonomía territorial ya no sólo entendida como “self-rule” [09] –autonomía de dirección política de las regiones en su propia esfera material– sino, más bien, como participación en las decisiones relativas a políticas públicas cada vez más interdependientes, que sobrepasan las etiquetas materiales rígidas contenidas en los listados de competencias. Por otra parte, separación e integración son los dos términos en torno a los cuales se han ido estructurando las relaciones entre el Estado y las entidades sub-estatales en los ordenamientos federo-regionales, actuando como si fuesen dos polos de atracción en los cuales ha ido desarrollándose la evolución autonómica de los Estados.
La pandemia ha puesto bajo lupa la estructura territorial de los Estados, alimentando un amplio debate –ya existente, en Europa, tras la eurocrisis [10]– sobre las ventajas y desventajas derivadas de la estructura federal, o regional, de los sistemas constitucionales en situaciones de crisis. De hecho, en muchos países caracterizados por una organización territorial multinivel del Estado se ha planteado la cuestión de la relación entre la estructura territorial y la capacidad de respuesta a la emergencia pandémica. A menudo se ha considerado que la presencia de múltiples centros de toma de decisiones ha producido desigualdades e ineficiencias bajo la ecuación “Estado descentralizado + emergencia = caos e ineficiencia”. Es cierto que coordinar varios centros de decisión es más complejo que decidir únicamente desde arriba porque se necesitan diálogos y negociaciones en tiempos que no tienen cabida, con un elevado grado de imprevisibilidad. Además, como ya ha dado muestra la emergencia pandémica, si las decisiones políticas están prácticamente vinculadas a valoraciones científicas, las respuestas no deberían diferir según los territorios. La consecuencia de esta lógica tan simple cuanto arriesgada es una ecuación perfecta entre autonomía y desigualdad, privilegios e ineficiencia [11]. Esta equivalencia errónea entre pluralismo institucional-territorial e ineficiencia/ineficacia de respuesta a la emergencia pandémica ha generado una serie de preguntas que constituyen el hilo central y la inquietud intelectual que anima las reflexiones desarrolladas a lo largo de estas páginas.
¿Son los sistemas federal-regionales más adaptativos y resistentes? Las decisiones tomadas, teniendo en cuenta la estructura multinivel, ¿generan mejores ejecuciones o, por el contrario, vuelven más complejo el sistema de respuestas? ¿Las relaciones intergubernamentales, formales y/o informales, han generado resultados positivos o, por el contrario, condujeron al caos organizativo? ¿En los sistemas federo-regionales, se garantiza mejor la calidad democrática de las decisiones que se toman? ¿El éxito o fracaso de la gestión de las crisis es una consecuencia directa del sistema institucional o también depende (en gran medida) de la dirección política del Gobierno central? [12]
Para contestar a estas preguntas es necesario considerar algunos elementos.
Dentro de los contextos democráticos y caracterizados por el pluralismo territorial, el análisis comparado demuestra ampliamente que la organización territorial del poder es un factor, incluso marginal, junto a otros elementos extra-jurídicos que inciden en la determinación de la eficacia de las respuestas en situaciones de crisis o emergencia [13]. Estas variables tienen naturaleza distinta pasando de la dimensión geográfica –condiciones como la insularidad o la extensión geofísica de los países afectan el aislamiento físico del territorio [14]–, a la demográfica –la distribución de la población, el nivel de urbanización, la edad media de la población [15]–, socio-económica –el diferente estado de salud de la economía de los países ha facilitado u obstaculizado la capacidad de inversión en el sistema de salud y de bienestar– hasta política –factores estructurales o contingentes como las elecciones políticas [16]–. No menos importante es la dimensión administrativa, es decir la estructura y la eficiencia de la administración [17] y, sobre todo, la eficacia de las relaciones intergubernamentales [18] que representan el verdadero test de estrés del funcionamiento de los sistemas federo-regionales, por lo que algunos sistemas autonómicos son más eficientes, y otros menos; y en algunos la centralización fisiológica debida a los momentos de crisis se ha convertido en una centralización patológica.
De hecho, la eficiencia de la respuesta no depende de la presencia o ausencia de regiones sino de la capacidad operativa de los diferentes niveles institucionales [19]. Por lo tanto, medir si la organización territorial descentralizada genera por sí misma una respuesta más eficiente o, por el contrario, la obstaculiza por la presencia de múltiples centros de toma de decisión es «irrazonable» y «metodológicamente» incorrecta [20]. Más bien, debemos preguntarnos cuál fue el grado de resiliencia de los sistemas federo-regionales con respecto a los métodos de actuación utilizados por los Gobiernos, generalmente de naturaleza centrípeta; si los que se indican entre los factores de éxito del federalismo han sido relevantes en la respuesta a la pandemia y cómo han actuado en este contexto [21]. Nos referimos a los que Watts define como «significant characteristics of federal process»: una más marcada predisposición para los procedimientos democráticos; el pluralismo (la no centralización) como antídoto a la excesiva centralización de los poderes; la negociación política abierta como principal forma de toma de decisión; un mayor respeto por el constitucionalismo y el Estado de Derecho, puesto que cada nivel de gobierno deriva su autoridad de la Constitución [22].
Como advierte la atenta doctrina, la emergencia nunca es amiga de las Constituciones, ya que tiende a justificar normas especiales que muchas veces no están previstas ni sustancial ni procesalmente, justificándose como fuentes “extra-ordinem” [23]. Una de las principales lecciones que nos ha enseñado la pandemia es que las Constituciones estaban en general mal equipadas para hacer frente a este evento extraordinario, al igual que los sistemas de salud. Atender a los segundos sin adaptar las primeras conlleva el riesgo de volver a plantear los mismos problemas –viejos problemas– en situaciones futuras [24]. Independientemente de que las Constituciones regulen o no estados de excepción o situaciones de emergencia, cuando se producen tales circunstancias se registran siempre las mismas tendencias, es decir, limitaciones al disfrute de los derechos fundamentales –en la forma de la excepción, limitación o derogación de ciertas garantías de los derechos humanos– y centralización horizontal (de los parlamentos a los gobiernos) y vertical (desde el nivel territorial al nivel central) del poder [25].
Con referencia a este último ámbito, lo que está en juego es precisamente la autonomía política y constitucional de las entidades sub-estatales; responder a una situación tan excepcional como una pandemia requiere evidentemente respuestas rápidas y coordinadas y los gobiernos nacionales son los órganos más adecuados para proporcionarlas. Frente a esta constatación fáctica, se ha esgrimido el argumento fácil según el cual una gestión de la emergencia parcialmente descentralizada es necesariamente un síntoma de debilidad política y falta de liderazgo [26].
La emergencia pandémica ha enfatizado una interpretación del pluralismo territorial tal como causa de contradicciones, ineficiencia y conflicto, además del coste elevado a nivel de sostenibilidad económica, ya puesta de relieve en la crisis económica y financiera de la eurozona [27].
Sin embargo, al cambiar los términos de la pregunta inicial, el análisis comparado nos muestra otra cosa. De hecho, lo que nos interesa no es si hay espacio para el federalismo en tiempos de emergencia, sino qué espacio hay y para qué tipo de federalismo en un contexto de emergencia democrática.
Los sistemas territorialmente descentralizados, incluso aquellos dotados de una cultura federal más arraigada y una tradición cooperativa más sólida, han sufrido fuertes choques, mostrando una evidente falta de preparación inicial [28] que ha llevado a la adopción de una forma de actuar muy parecida a una centralización defensiva. Que eso haya ocurrido en sistemas regionales como Italia, donde normalmente se cuestiona el regionalismo en su esencia cada vez que el viento sopla más fuerte y hace temblar a las ventanas, no sorprende.
Coherentemente a lo que ocurre en situaciones de choques exógenos a los sistemas, la gestión de la emergencia sanitaria ha producido una mayor centralización de poderes y funciones, aunque no de manera uniforme [29]. El efecto centralizador se produjo principalmente como consecuencia indirecta de la dependencia financiera de los organismos sub-estatales del nivel central, ya que en todas partes provenían del presupuesto central [30].
De los análisis realizados en el marco del «derecho comparado de la covid» [31], es posible indicar algunos axiomas sobre el funcionamiento del federo-regionalismo en el contexto europeo en tiempos pandémicos.
3.1.- El mando único de la emergencia pandémica frente a la capacidad de experimentación de los federo-regionalismos.
En primer lugar, en los sistemas federo-regionales no faltan herramientas para centralizar la línea de mando en condiciones excepcionales, evitando que se desarrollen reglas demasiado diferenciadas y escasa coordinación entre los distintos territorios. Esto no se refiere únicamente a ordenamientos jurídicos que tienen cláusulas de emergencia explícitas en la Constitución (como el español [32]), condición, entre otras cosas, que no ha implicado necesariamente su uso automático ante la pandemia del Covid-19 (como en el caso de Alemania [33]). Incluso allí donde hay un silencio de las Constituciones (el ordenamiento jurídico belga es indicativo [34]) o simplemente una referencia genérica a situaciones que requieren intervenciones urgentes y necesarias o extraordinarias (Italia [35] y Austria [36] entran en esta categoría), existe una tendencia a la centralización vertical de poderes jurídicamente legitimada por el recurso a la legislación ordinaria-sectorial existente. En la mayoría de los casos, en el contexto europeo, la pandemia se ha gestionado con instrumentos ordinarios, que permiten la centralización de las funciones en el poder ejecutivo federal utilizando la legislación sectorial y sin cambios radicales o irreversibles en la distribución de las competencias entre los órganos centrales y las entidades sub-estatales. Por supuesto, la intensidad de la centralización de la gestión de la emergencia, así como el grado de conflictividad que se ha producido entre el poder central y las entidades sub-estatales es diferente. Sin embargo, desde un punto de vista constitucional, el hecho de que los sistemas federales, por un lado, no impidan la centralización de la línea de mando y, por otro lado, permitan que esto ocurra a través de los procedimientos ordinarios, sin derogar el orden constitucional, hace posible deducir que los sistemas federo-regionales tienen mayor resiliencia, flexibilidad y adaptabilidad que los sistemas unitarios o poco descentralizados, y que sus constituciones son capaces de proporcionar, en general, estructuras más elásticas, capaces de centralizar y descentralizar según las circunstancias sin necesidad de intervenciones excesivamente derogatorias. Por ende, los sistemas federo-regionales funcionan como acordeones, centralizando cuando sea necesario y descentralizando cuando sea apropiado [37].
El caso del «casi-federalismo» español [38] es emblemático si se toman en consideración las distintas fases de gestión de la pandemia, caracterizadas por la búsqueda de un equilibrio entre ambos niveles de gobierno en una evolución dinámica del mismo. Si la declaración del primer estado de alarma [39] afectó de forma relevante el sistema competencial, ya que «implicó la prevalencia temporal y materialmente acotada de las competencias estatales» [40], sin embargo, en los siguientes pasos jurídicos de la pandemia –a partir del segundo estado de alarma [41]– impulsado por las CC.AA., se impulsa el autogobierno de las mismas al facultar a los Presidentes autonómicos para hacer frente a la pandemia [42]. Las tres fases de gestión aguda de la pandemia, que marcan una transición gradual del mando único estatal a la coordinación y, luego, a la cooperación [43], ponen de manifiesto que el sistema constitucional es flexible y «permite la adaptación a la realidad sanitaria y epidemiológica. Es descentralizado con carácter general, pero permite el “mando único” (mediante la declaración del Estado de alarma) y favorece su adaptación al ritmo de la certidumbre científica y de los datos epidemiológicos» [44].
Sin embargo, el encogimiento del acordeón cunde allí donde la «cultura de la autonomía» [45] es débil. El caso italiano es prueba de ello. De hecho, la concepción de lo que podríamos llamar constitución material del federo-regionalismo italiano, surgió en toda su evidencia en la pandemia a partir de la cadena de normatividad de la emergencia –construida utilizando dos fuentes ordinarias, el Decreto legislativo 1/2018 (Código de protección civil ) y la Ley 833/1978 reguladora del servicio nacional de salud– integrada por decretos leyes estatales, decretos del Presidente del Consejo de Ministros (DPCM), órdenes del Ministro de Salud, órdenes del Jefe del Departamento de Protección Civil, y, a nivel territorial, por órdenes regionales y locales [46]. Aunque, como en España, las fases sucesivas de gestión pandémica parecen dar muestra de una más amplia –pero prudente– apertura a la participación de las regiones, la materialización de una clausula pandémica [47] por parte de la justicia constitucional restablece una interpretación deliberadamente restrictiva de las competencias regionales en línea con las situaciones de crisis [48]. De hecho, con la sentencia 37 del 2021 la Corte Constitucional [49] identifica en la «prevención de enfermedades internacionales», competencia exclusiva del Estado, la caja mágica capaz de engullir cada medida para la contención de la pandemia, quedando la leal colaboración a una mera decoración en manos del Gobierno. Es una línea parecida a la utilizada en la emergencia financiera, cuando la materia coordinación de la financia pública fue convertida en una cláusula de supremacía a favor del centro, y ahora la prevención de enfermedades internacionales se plantea como nueva cláusula de supremacía pandémica [50].
Un segundo axioma, íntimamente relacionado con el primero, es la posibilidad de producir políticas públicas innovadoras a través de la experimentación y el aprendizaje mutuo entre los diferentes niveles de gobierno y, al mismo tiempo, limitar los errores del centro y/o de las unidades que componen el sistema. Detrás está la idea de los gobiernos sub-estatales como laboratorios experimentales en el marco del federalismo experimental expresado por el juez Brandeis en la opinión disidente New State Ice de 1932 [51] en la que el derecho a la experimentación se convierte en uno de los felices incidentes del sistema federal donde la acción de un solo Estado puede servir de laboratorio. Cuanto mayor es el número de niveles institucionales, más aumenta proporcionalmente el riesgo de que alguien cometa errores, Sin embargo, el riesgo sigue siendo mayor donde sólo un nivel de gobierno decide, porque en caso de error no hay herramientas suficientes para limitar el daño. En definitiva, los ordenamientos federo-regionales son capaces de garantizar una mayor predisposición a lo que podríamos llamar eficiencia democrática, es decir al control del poder central y a la posibilidad de introducir soluciones innovadoras, que en contextos unitarios falta incluso como posibilidad [52].
Las múltiples fases de gestión de las diferentes oleadas pandémicas en los sistemas federo-regionales europeos han registrado una tendencia fluctuante en cuanto a la relación centralización/descentralización de la respuesta y en cuanto a la relación uniformidad/diferenciación de las medidas adoptadas en el territorio nacional [53]. La asimetría, se convierte, de hecho, en otro elemento más de ventaja potencial de los sistemas federo-regionales porque afecta a la posibilidad de adaptar las soluciones a las peculiaridades territoriales teniendo en cuenta los factores extrajurídicos antes mencionados. Reglas unitarias establecidas en contextos profundamente diferentes no producen unidad, sino que acentúan las diferencias. Por esta razón, otro elemento sobre el que es necesario reflexionar es la relación entre federo-regionalismo y coordinación, partiendo de la premisa de que coordinación y centralización no necesariamente significan lo mismo.
Los sistemas federo-regionales no impiden una acción central rápida y coordinada, pero dependen mucho de la voluntad de cooperación de las instituciones territoriales y centrales. Existen, de hecho, una serie de factores, no sólo sistémicos, que afectan a este aspecto, desde el carácter dual-conflictivo más que cooperativo-colaborativo de la descentralización, hasta el contexto político-partidista y la forma de gobierno pasando por la naturaleza geofísica del sistema o el tipo de desarrollo económico. Saliendo un poco de la UE –nuestro ámbito de referencia para el análisis comparativo–, el federalismo australiano es emblemático. En este ordenamiento la pandemia parece haber actuado como catalizador de una fe renovada en el valor del federalismo. La constitución del Gabinete Nacional, compuesto por el Primer Ministro de Australia y los Primeros Ministros de los seis estados y de los dos territorios, es el producto de la convención y de la práctica constitucional, sujeto a estrictas reglas de confidencialidad, estructurado sobre la base de los principios de solidaridad ministerial y responsabilidad colectiva frente a los respectivos parlamentos estatales [54].
La variable principal en la respuesta de los sistemas federo-regionales a la pandemia está representada por el complejo sistema de relaciones entre los niveles de gobierno, o mejor dicho, su calidad y eficiencia que se repercute en el mayor o menor funcionamiento de estos sistemas.
El uso de la negociación, en lugar de la imposición, como principal herramienta de toma de decisiones políticas forma parte de los elementos útiles para medir el desempeño de los sistemas descentralizados. Este aspecto depende de factores tanto estructurales como contingentes –la predisposición a la colaboración o al conflicto entre territorios, el contexto político (p. ej., la existencia de coaliciones políticas) [55], las condiciones geográficas (extensión territorial)–. Sin embargo, la principal variable es la calidad y la eficiencia de las relaciones intergubernamentales (RIG).
El análisis de la relación directa entre la gestión multinivel de la Covid-19 y el sistema de relaciones intergubernamentales en los sistemas federo-regionales europeos, pone de relieve la necesidad de enmarcar la pandemia en la dimensión de un problema intergubernamental complejo [56]. La pandemia, de hecho, tiene un carácter intrínsecamente intergubernamental ya que no puede ser gestionada por un solo o cualquier nivel de gobierno. Más bien, requiere una fuerte colaboración entre los diferentes centros de decisión directamente proporcional al grado de descentralización política (legislativa) del sistema. Por ende, el sistema de RIG se convierte en eje central, con lo cual se necesita analizar si y cómo el sistema intergubernamental ayuda o dificulta la respuesta a la emergencia pandémica y, al mismo tiempo, cómo ha influido el Covid-19 en las RIG en sistemas federo-regionales caracterizados por un nivel de conflictividad, Estado-regiones, muy elevado.
El funcionamiento de los instrumentos y procedimientos cooperativos no se ha desarrollado de forma similar en los distintos federo-regionalismos europeos, afectando por tanto, la eficacia de la respuesta del ordenamiento jurídico a la emergencia pandémica. Claramente, el tipo de matriz, agregativa o devolutiva, así como el carácter dual o cooperativo del federo-regionalismo y el sistema de distribución de competencias son elementos que han configurado la forma específica que asumen las RIG en los diversos ordenamientos. La pandemia ha puesto sobre la mesa otras condiciones más, como, por ejemplo, la distribución de competencias para hacer frente a la emergencia, que en algunos casos están directamente (y constitucionalmente) atribuidas al centro –así en España (art. 116 CE.)– o indirectamente –como en el caso de Italia a través de la cláusula de emergencia identificada por el Tribunal Constitucional en la competencia estatal exclusiva de la profilaxis internacional (art. 117.2 letra q Const.) [57]–.
Las formas y características que asumen las RIG en el período de la pandemia en los federo-regionalismos europeos difieren no tanto en los objetivos sino en los instrumentos utilizados y en el diferente papel otorgado a las instituciones territoriales. En algunos casos, existe una fuerte centralización de la respuesta con predominio del gobierno nacional –Italia y España, al menos en la gestión de la primera ola pandémica, caben en esta categoría– frente a los sistemas donde se hizo más evidente una fuerte colaboración y coordinación –Alemania [58]– y otro con una débil colaboración entre los diferentes niveles de gobierno – el caso de Bélgica–[59] .
No es tan sorprendente que las relaciones político-administrativas, en Alemania, entre el “Bund” y los “Länder” durante la pandemia continuaran moviéndose en el contexto de un federalismo unitario y ejecutivo caracterizado por una cultura política cooperativa y un intenso grado de coordinación. El enfrentamiento de la pandemia a la alemana tiene su base en dos elementos: en primer lugar, «el robusto diseño del federalismo alemán a nivel constitucional, con un fuerte posicionamiento de los estados federados, a los que en principio se les encomiendan las preocupaciones sobre la seguridad y el orden público, incluso en el contexto de una crisis de salud» y, luego, «la inercia de los órganos estatales alemanes respecto a la legislación de emergencia, que, entre otras cosas, explica por qué el gobierno federal no declaró el estado de emergencia durante toda la crisis del covid-19» [60]. Las dinámicas desarrolladas en las diversas fases de la pandemia muestran una relación entre la federación y los “Länder”, y entre estos, agudamente descrita como un «juego de culpas preventivo»: aprovechar la dimensión colectiva de la responsabilidad en momentos de gran incertidumbre política, eventualmente permite, en caso de quiebra, transferir la responsabilidad horizontalmente a todos los “Länder” [61]. El efecto centralizador se encuentra a nivel normativo-regulatorio más que en la gestión, que permanece, sin embargo, descentralizada y caracterizada por el esquema cooperativo propio de un federalismo administrativo. La Conferencia de los Ministros Presidentes [62] y las distintas conferencias ministeriales en los ámbitos más afectados por la pandemia (salud, educación e interior), así como la cooperación de cada “Land” con los gobiernos locales, jugaron un papel central para asegurar una coordinación que no se tradujo en una homogenización generalizada impuesta dese arriba [63]. Este tipo de resultado se debe, sin duda, a la estructura conceptual del “Infektionsschutzgestz” que asigna un rol específico a los “Länder” en la implementación de las medidas de contención y prevención del riesgo contagioso, pero también a las fuertes raíces sociales de la cláusula constitucional de las condiciones de vida equivalentes a escala territorial, así como a la distribución demográfica que registra una alta densidad de población precisamente en las zonas fronterizas intrafederales. Con lo cual los gobiernos federal y estatales tienen incentivos mutuos para cooperar en la determinación de medidas de contención porque cualquier fallo de uno (“Bund”) o de cualquiera de los otros (“Länder”) podría resultar contraproducente para todos los niveles de gobierno. En este marco, en ausencia de instituciones de gestión de emergencias preexistentes, la gobernanza cooperativa se logró a través de los canales y mecanismos típicos del sistema de RIG donde la “Landeshauptleutekonferenz” ciertamente jugó un papel importante sin faltar momentos de fricción cooperativa.
Muy interesante es el caso de Bélgica que se considera entre aquellos Estados con cooperación débil, debido a las peculiares características de este sistema federal [64], que con ocasión de la gestión pandémica muestran paulatinamente cómo estas características (mal) funcionan a un nivel concreto, dependiendo de la naturaleza fraccionada y compleja de la distribución de competencias con ámbitos materiales fragmentados entre Federación, Regiones y Comunidades [65]. El indudable liderazgo del Gobierno Federal y, por otro lado, las incertidumbres sobre el alcance de sus competencias han llevado a la experimentación de nuevas herramientas cooperativas: es la paradoja de la «cooperación contra todas las expectativas» [66]. El dualismo-bipolaridad determinado por los grupos lingüísticos flamenco y francófono, de hecho, impregna la raíz del sistema de RIG en la búsqueda constante de compromiso, caracterizando el sistema en un sentido confederal más que cooperativo [67].
La emergencia pandémica ciertamente ha empujado al sistema a utilizar herramientas y métodos cooperativos en la dirección de un liderazgo más fuerte del centro [68], pero con instrumentos nuevos, tales como la apertura del “Conseil national de sécurité, CNS/Nationale Veiligheidsraad, NVR” [69] a la participación de Ministros-Presidentes regionales y comunitarios, que hizo posible ampliar la base de consenso en una etapa crítica, superando la relativa debilidad del ejecutivo federal [70]. Se trata, como subraya algún autor, de un nuevo instrumento consociacional de la democracia belga, nacido fuera de cada previsión legislativa, con el objetivo de garantizar la adhesión de diferentes segmentos de la comunidad a la política de crisis, en una lógica cuasi-confederal bastante similar a la que existe en Alemania con el federalismo cooperativo [71]. Sin embargo, en una segunda fase, tras la entrada en funciones del nuevo Gobierno federal, ante un mayor margen otorgado a los gobiernos sub-estatales con una inevitable mayor diversificación de las reglas, retoma su papel de eje central el “Comité de concertation/Overlegcomité”, un organismo formado por los miembros de los Gobiernos de los niveles federales y sub-estatales, caracterizado tanto por la paridad lingüística como por la paridad en los representantes de parte federal y regional y comunitaria [72].
En cierto sentido, el Covid-19 ha remodelado el federalismo dual “de jure” en un federalismo cooperativo “de facto” en la gestión de la pandemia, considerada una competencia federal que cruza las competencias regionales y comunitarias [73]. Este caso parece dar prueba, entonces, de la existencia de una conexión entre gobernanza y ejecución pandémica.
Los casos italiano y español entran en la categoría de fuerte dominio del centro, sin embargo, con matices diferentes frente a un enfoque similar centralista-uniformizador –en la fase inicial– en cuanto a las medidas de contención del virus, en un marco competitivo altamente descentralizado en el ámbito de la materia salud.
La declaración del «estado de emergencia» [74], en Italia, y del estado de alarma, en España, de forma similar a los demás federo-regionalismos, ha puesto en espera cualquier intervención normativa de las Regiones en dos ordenamientos jurídicos endémicamente afectados por una patología genética: el débil sistema de RIG. En ambos casos, la Constitución no establece un marco institucional capaz de garantizar un diálogo político estable ni un sistema estructurado de relaciones intergubernamentales que, en cambio, han ido desarrollándose en la práctica y de manera informal, siguiendo una dirección tanto multilateral como bilateral (limitada a las regiones especiales de Italia) [75].
La emergencia pandémica tuvo un claro impacto en el sistema de conferencias (con carácter sectorial además de multilateral en España), columna vertebral de la cooperación en ambos ordenamientos jurídicos con un diferente protagonismo de los segmentos de cooperación. En el caso italiano prima el segmento de corte horizontal, ya consolidado, con la Conferencia de las Regiones (en la que participan únicamente los Presidentes de las Regiones) [76] mientras que en España prevalece la línea vertical aunque con nuevas entradas representadas por la Conferencia de Presidentes [77], organismo de naturaleza vertical y multilateral formada por el Presidente del Gobierno, que la preside, y por los Presidentes de las Comunidades Autónomas [78]. No es nada nuevo que la Conferencia de Presidentes, en Italia, haya sido central incluso en el contexto de la emergencia pandémica, puesto que aquí se forma la dirección política regional. De hecho, este organismo se ha ido convirtiendo en un foro de debate y recomposición de los distintos posicionamientos de las Regiones, funcional al logro de posiciones regionales convergentes que se antepondrán al posterior enfrentamiento con el Gobierno en la Conferencia Estado-Regiones. Es cierto que las dos Conferencias se complementan, pero las formas en que operan y han actuado en la fase de emergencia son muy diferentes [79].
En el caso español, el Covid-19 ha dado impulso al circuito intergubernamental vertical no solo reactivando la Conferencia de Presidentes sino con el protagonismo del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud [80] que se convirtió en un eje central para permitir que las CC.AA. tuvieran voz en las decisiones que, de lo contrario, habrían sido adoptadas unilateralmente por el Gobierno central [81]. Junto a esto, incluso las Conferencias sectoriales se han reunido mucho más; sin embargo, más allá del dato cuantitativo, es interesante el dato cualitativo, es decir las decisiones tomadas y el número de CC.AA. que participan en ellas.
La cooperación bilateral y multilateral ha crecido, además, no sólo cuantitativamente, sino también en la relevancia de sus deliberaciones y posibles resultados. Sin embargo, cuando la pandemia ha ido ya normalizándose, las repuestas a la crisis han retomado carácter asimétrico que presupone la cooperación bilateral. A diferencia del primer estado de alarma, que supuso una clara centralización del poder reforzando tanto la cláusula de preferencia como el poder de coordinación del Gobierno central [82], sucesivamente el Plan de desescalada [83] gradual, asimétrico y coordinado, configura un sistema participativo de las CC.AA., diferenciado y bilateral, aunque en un marco de actuación dirigido por la práctica de la co-gobernanza [84]. Este procedimiento ha permitido, al mismo tiempo, dar espacio a la iniciativa regional y relevancia a la capacidad de decisión autónoma del Estado.
Sin embargo, las buenas prácticas colaborativas fomentadas por la gestión de emergencias no han sido acompañadas por una disminución en el nivel de conflicto territorial Estado-región que caracteriza a ambos sistemas. La lección aprendida por la pandemia muestra que las RIG se están convirtiendo en una variable determinante para una participación exitosa de las regiones en la toma de decisiones del gobierno central. En ambos ordenamientos, este desarrollo es crucial puesto que es el único foro para resolver los distintos posicionamientos entre regiones y el Estado ha sido la justicia constitucional con la consecuencia de sobrecargar el trabajo de los jueces, hasta el punto –como ocurrió en el caso español– de poner en peligro su propia legitimidad [85].
La emergencia sanitaria del Sars-Cov2 puede ser utilizada como una útil prueba de fuego en el funcionamiento de los ordenamientos federo-regionales que con demasiada frecuencia se describen como mosaicos ineficientes y lentos donde las situaciones de crisis requieren respuestas oportunas y uniformes. Pero, ¿estamos realmente seguros de que los “patchworks” son solo una fuente de desorden o, más bien, un instrumento relevante para responder asimétricamente a problemas diferentes?
El Covid-19 ha centrado la atención colectiva en algunos temas, redefiniendo la escala de prioridades en la agenda política, imponiendo la superación de la inercia institucional y la resistencia al cambio. Entre estos, en los estados federo-regionales, tiene especial importancia el sistema de cooperación, que ha afectado, junto con otros factores, la capacidad de respuesta de los ordenamientos a la emergencia pandémica. Más allá de las distintas formas de acciones e instrumentos jurídicos y normativos utilizados, la pandemia ha puesto un claro foco de atención en la dimensión participativa de la autonomía territorial que se materializa, principalmente, a lo largo de las líneas horizontales y verticales de cooperación.
Es cierto que la pandemia no ha producido cambios directos u automáticos, pero sí ha funcionado como un fuerte acelerador de procesos ya en marcha [86]. En los sistemas federo-regionales ha enfatizado la capacidad de cooperación y coordinación entre los niveles sin anular la posibilidad de soluciones específicas para algunos territorios donde tales capacidades ya existían, mientras que en otros contextos evidenció ineficiencias y conflictividad. La misma narración de la pandemia tuvo éxitos distintos, donde prevalece un escepticismo básico hacia la articulación territorial plural, se enfatiza el caos creado por el pluralismo de sujetos y decisores, olvidando que ese mismo pluralismo pueda significar, también, más controles y garantías democráticas, y que cuando están en juego los derechos, «un leviatán pequeño es menos aterrador que uno grande » [87].
La efectividad o el fracaso de las respuestas a la pandemia no dependen de la propia estructura federal o regional, ni sólo del grado de descentralización de cada sistema sino, más bien, de la calidad de la gobernabilidad [88]. Si es cierto que las crisis y especialmente las crisis sanitarias globales exigen decisiones uniformes, por lo menos en las fases iniciales, el pluralismo territorial, con todas sus implicaciones institucionales y normativas, no significa diferenciación “tout court”. La pregunta central entonces pasa a ser cómo adoptar tales decisiones.
La ventaja de los sistemas federo-regionales radica en la posibilidad de centralizar y diferenciar según las necesidades, y en presencia de procedimientos que garanticen que estos procesos se realicen mediante la cooperación más que por imposición. Quizás, la antecedente eurocrisis económica tuvo un impacto tan significativo en la constitución territorial de los federo-regionalismos que casi se olvida que las autonomías territoriales son una «garantía del pluralismo» actuando como «únicos contrapoderes reales»” [89] al fuerte desequilibrio, hacia el lado del gobierno, producido por la crisis pandémica.
Si la pandemia no ha tenido como resultado directo la construcción de confianza y lealtad, ha tenido, sin embargo, una función pedagógica relevante al mostrar a todos el traje nuevo del emperador.
Al fin y al cabo, sabemos que la música sinfónica es diferente de la de los instrumentos solistas. Es más compleja, más sofisticada, más poderosa. Si un músico comete un error es más fácil de ocultar y el hecho de que pueda fallar no es motivo para eliminar las orquestas o hacer que el director toque todo [90].
Resumen: El objeto de análisis es el impacto del federalismo-regionalismo en las decisiones tomadas por algunos Estados europeos en respuesta a la pandemia del Covid-19 en el marco de un derecho constitucional de las crisis o de las emergencias. Partiendo de la ecuación errónea “Estado descentralizado + emergencia = caos e ineficiencia”, analizaré los giros de emergencia que han llevado a una incisiva aceleración de la dinámica centrípeta en algunos ordenamientos europeos con una organización descentralizada del poder, pasando de una centralización fisiológica a una centralización patológica. Se analiza la pandemia en la dimensión de problema intergubernamental complejo más que la crisis, dada la centralidad que asume la coordinación y cooperación intergubernamental en la efectividad de la respuesta de los federo-regionalismos. El objetivo es analizar si y cómo la pandemia no ha producido cambios directos o automáticos, sino que ha funcionado como un fuerte acelerador de procesos ya en marcha, sobre todo en lo que se refiere al sistema de relaciones intergubernamentales que se ha convertido en eje central en la gestión de la emergencia pandémica.
Palabras claves: Federalismo, regionalismo, pandemia.
Abstract: The object of analysis is the impact of federo-regionalism on the decisions taken by some European States in response to the Covid-19 pandemic, within the framework of a “constitutional law of crises” or “emergencies”. Starting from the erroneous equation “Decentralized State + emergency = chaos and inefficiency”, I will analyze the “turns of emergency” hat have led to an incisive acceleration of the centripetal dynamic in some European systems with a decentralized organization of power, going from to a “physiological” to a “pathological centralization”. The pandemic is analyzed in the dimension of a complex intergovernmental problem rather than in the “crisis”, given the centrality that intergovernmental coordination and cooperation assumes in the effectiveness of the response of federo-regionalisms. The aim is to analyze if and how the pandemic has not produced direct or automatic changes, but it has functioned as a strong “accelerator” of processes already underway, especially regarding to the system of intergovernmental relations that has become central axis in the management of the pandemic emergency.
Key words: Federalism, regionalism, pandemic.
Recibido: 1 de octubre de 2022
Aceptado: 3 de noviembre de 2022
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[01] Se prefiere utilizar la hibridación federo-regionalismo más que las categorías de Estado regional y Estado federal, tradicionalmente considerados tipos de Estado distintos e irreconciliables. Partiendo de la fórmula unificadora del Estado unitario integrado por entidades políticas que gozan de autonomía política y legislativa, las diferencias entre las distintas formulaciones utilizadas –Estado unitario centralizado, Estado unitario compuesto, Estado federal, Estado regional, Estado autonómico– aparecen cada vez más móviles y los paradigmas de referencia parecen osmóticamente orientados a hibridarse debido a la constante transformación a la que están sujetos los ordenamientos jurídicos sin desconocer el diferente origen histórico y la diferente base constitucional. En la perspectiva dinámica, los tipos de Estados territoriales no son considerados como un diseño fijo sino en referencia a los diferentes grados que puede asumir la relación entre el gobierno y su territorio de referencia a lo largo de una línea continua delimitada por dos extremos: la unidad completa y la separación completa.
Sobre el uso fluido de la terminología en el análisis de sistemas territoriales compuestos, véase entre otros, E. ARBAN, G. MARTINICO, F. PALERMO (ed.), Federalism and Constitutional Law. The Italian Contribution to Comparative Regionalism, London, 2021 y F. PALERMO, K. KÖSSLER, Comparative Federalism: Constitutional Arrangements and Case Law, Oxford and Portland, 2017 y el más reciente P. POPELIER, Dynamic Federalism. A New Theory for Cohesion and Regional Autonomy, Abingdon and New York, 2021. Con respecto a la hibridación utilizada, véase A.M. RUSSO, Pluralismo territoriale e integrazione europea. Asimmetria e relazionalità nello stato autonomico spagnolo. Profili comparati (Belgio e Italia), Napoli, 2010 y, también, G. ROLLA, «Federalismo e Regionalismo in Europa. Alcune riflessioni sulle dinamiche in atto»”, DPCE, n. spec. 2019, pp. 662 y ss.
La literatura sobre federalismo y regionalismo es muy amplia y de naturaleza interdisciplinaria. En el estudio de estos fenómenos existe una variada gama de enfoques que, con referencia al federalismo, se identifican históricamente en la perspectiva angloamericana y en la europeo-continental frente a una tradición típicamente europea en el caso del regionalismo. En este sentido, véase M. KEATING, «The Invention of Regions: Political Restructuring and Territorial Government in Western Europe», Environment and Planning C: Politics and Space, vol. 15(4), 1997, pp. 383-398. Entre la doctrina más reciente vid., F. PALERMO, K. KÖSSLER, cit.; E. ARBAN, G. MARTINICO, F. PALERMO (ed.), cit.; P. POPELIER, cit. Con referencia al uso de la categoría híbrida federo-regionalismo véase, también, A.M. RUSSO, cit.
[02] Vid, N. WALKER, «Flexibility within a Meta-Constitutional Frame: Reflections on the Future of Legal Authority in Europe», en G. DE BÚRCA, J SCOTT (eds.), Constitutional Change in the EU: From Uniformity to Flexibility?, Oxford, 2000.
[03] Vid., F. BALAGUER CALLEJÓN, «Diritto dell’emergenza e pluralismo territoriale nel contesto europeo», DPCE online, Vol 54 N. Sp. (a cura di G. D’Ignazio e A.M. Russo), pp. 27 y ss.
[04] REGLAMENTO (UE) 2021/241 DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 12 de febrero de 2021 por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.
Como afirman Ladi e Tsarouhas «the Franco-German proposal, followed by the Commission proposal, represents an instance of activism by policy entrepreneurs who sought to use the window of opportunity offered by the crisis. In doing so, they engaged in double loop learning, introducing a new organizational and normative dimension to economic governance» (S. LADI, D. TSAROUHAS, «EU Economic Governance and Covid-19: Policy Learning and Window of Opportunity», Journal of European Integration, 42 (8), 2020, pp. 1041–1056 y, en el mismo núm. de la revista V.A. SCHMIDT, «Theorizing Institutional Change and Governance in European Responses to the Covid-19 Pandemic», pp. 1177–1193. Sobre este tema veánse, también, M. KÖLLING, «Los fondos de recuperación: negociación, objetivos y gestión entre cohesión y modernización», QDL55 - Cuadernos de Derecho Local, 2021, pp. 14-36 y S. PAZOS-VIDAL, «El coronavirus como test de resistencia de la integración europea: límites del dialogo constitucional», Eunomía. Revista en Cultura de la Legalidad, núm. 19, 2020, pp. 154-183.
[05] Desde una perspectiva comparada, es posible identificar tres tipos de bases jurídicas utilizadas para el ejercicio constitucionalmente legítimo de poderes extraordinarios por parte del Gobierno central: la declaración de un estado de emergencia en virtud de una cláusula de emergencia existente en la Constitución (así, p. ej., en España, Francia, Hungría, Estonia, etc.); el uso de la legislación existente relativa a crisis sanitarias u otro tipo de emergencias (así en Austria, Alemania, Suiza y, también, en EE. UU., Canadá); el uso de una nueva legislación de emergencia (p. ej. En Reino Unido, Hungría, etc.). Vid. T. GINSBURG, M. VERSTEEG, «States of Emergencies: Part I”, Harvard Law Review Blog, 17.04.2020: https://blog.harvardlawreview.org/states-of-emergencies-part-i/.
[06] Así, E.A. POSNER, «The Executive Unbound, Pandemic Edition», Lawfare Blog (23 de marzo de 2020), https://www.lawfareblog.com/executive-unbound-pandemic-edition.
[07] Vid. E.A. POSNER, A. VERMEULE, «Crisis Governance in the Administrative State: 9/11 and the Financial Meltdown of 2008», U. Chicago L. Rev., 76 (2009), pp. 1613-1681.
[08] Vid. T. GINSBURG, M. VERSTEEG, «The Bound Executive: Emergency Powers During the Pandemic», International Journal of Constitutional Law, 19 (2021), pp. 1498–1535.
[09] Vid. D.J ELAZAR, Exploring Federalism, Tuscaloosa, 1987, pp. 12 y ss.
[10] Para profundizar este tema, véase M.I. GONZÁLEZ PASCUAL, Las salvaguardas de la autonomía política ante las crisis (De la crisis del euro a la crisis del coronavirus), Bizkaia, 2021.
[11] Así, F. PALERMO, «La gestione della pandemia nei sistemi centralizzati e in quelli federali», enG. AMATO, P. VINEIS (dir.), XXI Secolo. Il Mondo Sospeso. Gli Anni Della Pandemia, Torino, 2022, p. 197.
[12] Así, N. STEYTLER, «Introduction», en ID. (ed.), Comparative Federalism and Covid-19. Combating the Pandemic, Abingdon, 2022, pp. 5 y ss.
[13] De hecho, muchos estudios de corte comparativo destacan el impacto técnico de algunos factores en la eficacia de la respuesta de algunos ordenamientos en la de contención y gestión de la pandemia. Entre otros, vid. A. Jr. GOLIA, L. HERING, C. MOSER, T. SPARKS, «Constitutions and Contagion. European Constitutional Systems and the Covid-19 Pandemic», MPIL Research Paper Series, N. 2020-42; D. CAMERON, «The Relative Performance of Federal and Non-federal Countries During the Pandemic», Forum of Federations, Occasional Paper Series Number 50, 2021. Según este autor la existencia de un buen sistema nacional de salud pública, una aceptación amplia y compartida de la realidad pandémica sobre la base del conocimiento científico, una comunicación pública coherente y transparente capaz de reforzar la confianza en las medidas adoptadas, junto con un liderazgo eficaz, a nivel político y técnico, y a una estructura administrativa eficiente, parecen haber influido en la capacidad de respuesta de los ordenamientos jurídicos independientemente de su estructura territorial.
[14] En un interesante análisis comparado, Cameron, destaca que tres de los cuatro países con mejor ejecución de la gestión de la Covid-19, es decir Nueva Zelanda, Australia y Japón, son países insulares, con lo cual, según el Autor, la condición de isla es al menos una condición facilitadora en términos de manejo de un virus altamente infeccioso mientras que la contigüidad física con otras naciones y una frontera terrestre porosa dificultan el aislamiento nacional (D. CAMERON, «The relative performance of federal and non-federal country during the pandemic”», en R. CHATTOPADHYAY ET AL. (eds.), Federalism and the Response to COVID-19. A Comparative Analysis, London – New York, 2022, p. 269.
[15] Algunos estudios relevan que los altos niveles de urbanización en la mayoría de las federaciones, así como las ciudades grandes y densamente pobladas en países con bajos niveles de urbanización, como India y las federaciones africanas, facilitaron la trasmisión del virus. Así, N. STEYTLER, «Federalism Under Pressure: Federal ‘Health’ Factors and ‘Co-morbidities’», en N. STEYTLER (ed.), Comparative Federalism and Covid-19. Combating the Pandemic, Abingdon, 2022, p. 397.
[16] Con referencia al tema específico de la relación entre pandemia del Covid-19 y las elecciones en casos como Italia y España, véase, entre otros, M. PICCHIO, R. SANTOLINI, «The COVID-19 pandemic’s effects on voter turnout», European Journal of Political Economy, vol. 73, 2022; C. FERNÁNDEZ ESQUER, “El impacto de la pandemia del covid-19 en las elecciones: especial referencia al caso autonómico español”, en F. PALACIOS ROMEO y E. CEBRIÁN ZAZURCA, (coords.), Elección y representación: una conjunción compleja. Perspectivas y problemas de los regímenes electorales en España, Zaragoza, 2021.
[17] Véase el interesante análisis comparado llevado a cabo en la Special Issue«Testing the crisis: opportunity management and governance of the COVID-19 pandemic compared», International Review of Administrative Sciences, vol. 87(3), 2021, pp.497-690, donde se estudia la gobernanza de la pandemia de COVID-19 en 14 países de tres continentes que representan (al menos) seis tradiciones administrativas (anglosajón, Europa continental federal, Europa continental napoleónica, Europa del Este, modelo Nórdico, Asia oriental). En particular, sobre Italia y España: S. PARRADO, D. GALLI,«Intergovernmental veto points in crisis management: Italy and Spain facing the COVID-19 pandemic», en la misma revista, pp. 576-592. Además, sobre el caso de Italia, vid., F. DI MASCIO, A. NATALINI, and F. CACCIATORE, «Public Administration and Creeping Crises: Insights from COVID-19 Pandemic in Italy», American Review of Public Administration, Vol. 50(6-7), 2020, pp. 621–627.
[18] Para mayores profundizaciones sobre este tema, véase, por lo menos, J. POIRIER, C. SAUNDERS, J. KINCAID (ed.), Intergovernmental relations in federal systems. Comparative structures and dynamics, Oxford, 2015 y el más reciente Y. FESSHA, F. PALERMO, K. KÖSSLER (eds.), Intergovernmental Relations in Divided Societies, London, 2022.
Con especial referencia a la relación entre pandémia del Covid-19 y los sistemas de relaciones intergubernamentales véase, C. SAUNDERS, «Grappling with the Pandemic: Rich Insights into Intergovernmental Relations», en N. STEYTLER (ed.), cit., pp. 377 y ss. y, en concreto en los ordenamientos europeos, T. BERGSTRÖM, S. KUHLMANN, M. LAFFIN & E. WAYENBERG, «Special issue on comparative intergovernmental relations and the pandemic: how European devolved governments responded to a public health crisis», Local Government Studies, vol. 48(2), 2022.
[19] Vid. F. PALERMO, «Il federalismo in emergenza?», en A. BAGLIONI (coord.), Il federalismo alla luce della crisi sanitaria, Osservatorio Monetario, núm. 2/2021.
[20] En este sentido véase F. PALERMO, «Principio di sistema o intralcio al decisore: l’asimmetria territoriale alla prova dell’emergenza», DPCE online, Vol 54 N. Sp., 2022.
[21] Así, F. PALERMO, «La gestione della pandemia…», cit., p. 25.
[22] Véase, R.L. WATTS, The Federal Idea and its Contemporary Relevance, Kingston, ON, Canada, 2007, p. 5.
[23] Así, F. PALERMO, «Is there a space for federalism in times of emergency?», Verfassungsblog: verfassungsblog.de/is-there-a-space-for-federalism-in-times-of-emergency/, 13 de mayo de 2020.
[24] Vid. F. PALERMO, «La gestione della pandemia…», cit., p. 202.
[25] Véase, COMISIÓN DE VENECIA, Informe Respect for democracy, human rights and the rule of law during states of emergency: reflections, CDL-AD(2020)014, Estrasburgo, 19 de junio de 2020: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdf=CDL-AD(2020)014. Como se lee en CONSEJO EUROPEO, Democratic Governance and Covid-19. Report, CDDG (2020)20: https://rm.coe.int/cddg-2020-20e-final-reportdemocraticgovernancecovid19-for-publication-/1680a0beed, los Gobiernos centrales, por lo general, han desempeñado un papel protagonista, incluso en Estados federales o fuertemente descentralizados, planteando los marcos generales de políticas y planes de acción, coordinando las políticas públicas, reasignando los recursos del presupuesto nacional, adoptando líneas de orientación.
[26] Así, F. PALERMO, «Il federalismo in emergenza?», cit. p. 21.
[27] Se renvía a A.M. RUSSO, «Los retos de la «grande crisis»: la autonomía territorial (o lo que queda) ante el espejo de Europa», en A.M. RUSSO (ed.), Los escenarios móviles del derecho regional europeo Reflexionando en el palacio de Godoy, Madrid, 2015.
[28] Véase, A.M. RUSSO, «Sistema delle fonti e pluralismo territoriale tra (in) crisi ed (in) emergenza negli Stati composti», DPCE Online,v. 50, n. Sp. 2022, pp. 131-206.
[29] Vid. N. STEYTLER (ed.), Comparative Federalism…, cit.
[30] Vid. F. PALERMO, «Il federalismo in emergenza?», cit.
[31] Véase, p. ej., la plataforma «Comparative Covid Law»: https://www.comparativecovidlaw.it/ o el grupo de investigación “Public Law Responses to Public Health Emergencies” creado por la International Association of Constitutional Law (IACL): https://blog-iacl-aidc.org/announcements/2020/9/17/iacl-research-group-public-law-responses-to-public-health-emergencies-nnwl5.
[32] Vid. el art. 116 CE que prevé una disciplina específica destinada a modular los estados de emergencia –alarma, excepción y sitio– a la situación de amenaza a afrontar, en los que la actuación del Gobierno se restringe en proporción directa a la gravedad de la situación que legitima su activación. De hecho, se pasa de un protagonismo casi exclusivo del Gobierno en el estado de alarma, al tándem con el Congreso en el estado de excepción, hasta el claro predominio del Congreso en el estado de sitio. Este artículo tiene que ser leído en combinación con la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.
[33] La Ley Fundamental alemana, modificada en 1968, contiene algunas disposiciones que configuran un derecho de emergencia externo –Art. 80a.1, GG (estado de tensión); Art. 80a.3, GG (cláusula del pacto); Art. 115a, 1, al. 1, GG (estado de defensa)– y de tipo interno –Artículos 35.2-3, 91 y 87a. 2-4, GG–. En el caso alemán se ha utilizado la Ley Federal para la Prevención y Control de Infecciones Infektionsschutzgesetz (IfSG - Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen del 20 de julio de 2020, modificada parcialmente en el 2020 para adaptarla a las especificidades del virus Sars-Cov2. Sobre este caso, véase, entre otros, M-C. FUCHS, J. NASSL, «Méritos y desafíos del sistema federal alemán ante la pandemia del covid-19», en E. NADER, M.-C. FUCHS (eds.), Covid-19 y Estados en acción: un estudio constitucional comparado entre Países federales y no federales, Bogotá, 2021, pp. 62-101; S. KROPP, J. SCHNABEL, «Germany’s response to COVID-19. Federal coordination and executive politics», en R. CHATTOPADHYAY ET. AL. (eds.), Federalism and the Response, cit., p. 84-94; M. KÖLLING, «Una perspectiva desde el federalismo alemán», en J. TUDELA ARANDA (Coord.), Estado autonómico y COVID-19: un ensayo de valoración general, Zaragoza, 2021.
[34] La Constitución prohíbe cualquier forma de suspensión parcial o total de la Constitución (art. 187 CB). La base normativa utilizada para tomar medidas de emergencia en respuesta a la pandemia ha sido la legislación de poderes especiales, derivada de una interpretación amplia del art. 105 CB según el cual el Rey no tiene otras atribuciones que las que formalmente le atribuyen la Constitución y las leyes particulares adoptadas sobre la base de la misma Constitución. En presencia de condiciones rigurosas y puntuales, estos poderes permiten una delegación muy amplia de poderes legislativos al Gobierno Federal que puede adoptar decretos especiales capaces de derogar, modificar o integrar leyes aprobadas por el Parlamento, aunque sean, formalmente, fuentes secundarias. Véase, M. VERDUSSEN, «La Constitution belge face à la pandémie de Covid-19», Confluence des droits. La revue, 4.09.2020: confluencedesdroits-larevue.com/?p=1354; M. LEROY, «Les pouvoirs spéciaux en Belgique», Administration publique, n. 4, 2014; P. POPELIER, «COVID-19 legislation in Belgium at the crossroads of a political and a health crisis», The Theory and Practice of Legislation, vol. 8(1-2), 2020, pp.131-153.
[35] El no modelo (constitucional) italiano no contempla una cláusula de emergencia explícita, sino que se limita a prever, además de la hipótesis específica del estado de guerra (art. 78 CI), un poder más general que habilita la intervención normativa del Gobierno en situaciones extraordinarias de necesidad y urgencia mediante la adopción de decretos-leyes. Véase, A. VEDASCHI, «Il Covid-19, l’ultimo stress test per gli ordinamenti democratici: uno sguardo comparato», DPCE online, n. 2/2020, pp. 1453-1489.
[36] Para un análisis del caso austriaco véanse, entre otros, K. KÖSSLER, «Pandemic in Austria. From national unity to a de facto unitary State?», en N. STEYTLER (ed.), Comparative Federalism, cit., pp. 70-87 y P. BUßJÄGER, M. ELLER,«The impact of COVID-19 on the Austrian federal system», en R. CHATTOPADHYAY ET AL. (eds.), Federalism and the Response, cit., pp. 30-38.
[37] Así F. PALERMO, «Il federalismo in emergenza?», cit., p. 26.
[38] Ente otros, vid., especialmente, R.L. BLANCO VALDÉS, Los rostros del federalismo, Madrid, 2012 y del mismo autor El laberinto territorial español, Madrid, 2014 y E. AJA, Estado autonómico y reforma federal, Madrid, 2014. Entre los más recientes, F.J. ROMERO CARO, «The Quasi-federal System of Spain», en J. CREMADES, C. HERMIDA (eds), Encyclopedia of Contemporary Constitutionalism, Cham, 2022, pp. 1-17.
[39] Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, BOE-A-2020-3692.
[40] Así, M. GONZÁLEZ PASCUAL, cit.
[41] Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2, BOE-A-2020-12898.
[42] Como afirma el Tribunal constitucional en la STC 183/2021, de 27 de octubre de 2021, que básicamente afecta la declaración del II estado de alarma (Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre) y sus prorrogas, la decisión del Gobierno, avalada con su autorización por el Pleno del Congreso de los Diputados, de designar a los Presidentes autonómicos como «autoridades competentes delegadas» para la gestión de las medidas necesaria para la contención del virus, contraviene lo dispuesto en la ley orgánica a la que reserva el art. 116.1 CE la regulación de los estados de crisis y las competencias y limitaciones correspondientes. Además, «la delegación acordada […] no respondió a lo que es propio de un acto de tal naturaleza […] que implica que el delegante, en cuanto titular y responsable de la potestad atribuida, establezca, al menos, los criterios o instrucciones generales que deba seguir el delegado para la aplicación de las medidas aprobadas; para el control que haya de ejercer durante su aplicación; y, por último, para la valoración y revisión final de lo actuado» (F.J. 10 D). A esta sentencia se han presentado cuatro votos particulares (Presidente Juan José González Rivas, los magistrados Juan Antonio Xiol Ríos, Cándido Conde-Pumpido Tourón y la magistrada María Luisa Balague) en los que algún juez subraya que la «interpretación constitucional no puede ser exclusivamente originalista, ni literalista, ni siquiera intencionalista» porque el riesgo de no asumir «un modelo interpretativo complejo y evolutivo de la Constitución» «será imposible mantener su vigencia real a largo plazo» (Voto particular que formula la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón a la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 5342-2020, 1.a)).
Entre los muchos comentarios, vid. A. LÓPEZ BASAGUREN, «El Tribunal Constitucional frente a la emergencia pandémica. Profunda controversia sobre elementos fundamentales de una jurisprudencia problemática», Revista Española de Derecho Constitucional, n. 125, 2022.
[43] Así, P. BIGLINO CAMPOS, «El impacto de la COVID en la distribución de competencias», en J. TUDELA ARANDA (Coord.), cit., pp. 23-33.
[44] Así, F. VELASCO CABALLERO, A. EGEA DE HARO, «Distribución territorial del poder público y lucha contra la pandemia en España: mutaciones durante la emergencia sanitaria», en E. NADER, M.-C. FUCHS (eds.), cit., p. 257.
[45] Vid. R. TONIATTI (cur.), La cultura dell’autonomia: le condizioni pre-giuridiche per un’efficace autonomia regionale, Trento, 2018.
[46] Este sistema genera una «pandemia de las fuentes», en palabras de F. PALERMO, «La pandemia delle fonti», publicado en el diario Alto Adige del 28 de octubre de 2020. Sobre el tema véase, entre otros, M. BELLETTI, «La “confusione” nel sistema delle fonti ai tempi della gestione dell’emergenza da Covid-19 mette a dura prova gerarchia e legalità», Rivista AIC, n. 3/2020.
[47] Véase, A.M. RUSSO, «Sistema delle fonti e pluralismo…», cit.
[48] Así, B. CARAVITA, «La sentenza della Corte sulla Valle d’Aosta: come un bisturi nel burro delle competenze (legislative) regionali», Federalismi.it, n. 11, 2021.
[49] Corte Constitucional Sent. n. 37/2021, con la que se declara la ilegitimidad constitucional de la ley de la Región Valle d’Aosta del 9 de diciembre de 2020, n. 11 (Medidas para contener la propagación del virus Sars-CoV-2 en las actividades sociales y económicas de la Región Autónoma de la Valle de Aosta en relación con el estado de emergencia), ya suspendida anteriormente de forma cautelar con la orden núm. 4/2021, en la parte en la que hizo no inmediatamente aplicables en el territorio de la Región especial las disposiciones de la ley estatal destinadas a contener la pandemia, subordinando, por el contrario, su eficacia a la previa compatibilidad con un diferente y alternativo régimen normativo, supuestamente fundado en competencias constitucionales y estatutarias precisas.
Para un análisis más detenido de la sentencia y de sus elementos críticos o que dejan margen a dudas sobre lo que representa el regionalismo en el sistema constitucional, véase U. ADAMO, «¿A quién le corresponde la competencia en el ámbito de la emergencia sanitaria? Alguna observación crítica sobre los motivos invocados en apoyo de la decisión de la Corte constitucional», en este núm. de la revista.
[50] Vid. G. D’IGNAZIO, A.M. RUSSO, «I ‘primi’ cinquanta anni delle Regioni nella crisi pandemica Sars-Cov-2: verso un regionalismo dell’emergenza?», en R. TONIATTI (a cura di), Le relazioni fra autonomie speciali e regioni ordinarie in un contesto di centralismo asimmetrico: le complessità di una dialettica (1970-2020), Trento, 2022, pp. 123 y ss.
[51] New State Ice Co. v. Leibmann, 285 U.S. 262, 311 (1932) (J. Brandeis, dissenting). A este respecto, véase E. E. STEINER, «A Progressive Creed: The Experimental Federalism of Justice Brandeis», Yale Law & Policy Review, Vol. 2:1, 1983.
[52] Así, F. PALERMO, Il federalismo in emergenza?, cit.
[53] Sobre el tema de las asimetrías» en los federo-regionalismos en el contexto de la pandemia de Covid-19, véase, especialmente, F. PALERMO, «Principio di sistema o intralcio al decisore: l’asimmetria territoriale alla prova dell’emergenza», DPCE online, Vol 54 N. Sp., 2022.
[54] Vid. T. TULICH, M. RIZZI, F. MCGAUGHEY, «Cooperative Federalism, Soft Governance and Hard Laws in Australia’s State of Emergency»,VerfBlog, 2020/4/10: https://verfassungsblog.de/fighting-covid-19-legal-powers-and-risks-australia/; A. FENNA, «Australian federalism and the COVID-19 crisis», en R. CHATTOPADHYAY ET. AL. (eds.), Federalism and the Response, cit., 17-29.
[55] Con referencia específica al caso español, véase M. GONZÁLEZ PASCUAL, «The State of Autonomies in Troubled Times: The Pandemic Provides a Catalyst for Reinvigorating Inter-Governmental Relations», DPCE online, Vol 54, N. Sp., 2022.
[56] Enmarcados como problemas políticos irreductibles que trascienden fronteras y que se desarrollan dentro de un sistema intergubernamental, los problemas intergubernamentales complejos constituyen una categoría nacida en los estudios sobre las relaciones intergubernamentales en el federalismo canadiense e indican un tipo de enfoque que toma como punto de partida, no los arreglos federales, sino el análisis de la naturaleza y las características de un problema político para entender cómo encajan los sistemas de gobierno. Cfr. M. PAQUET, R. SCHERTZER, «COVID-19 as a Complex Intergovernmental Problem», Canadian Journal of Political Science, 53, 2020, pp. 343–347.
[57] En la doctrina italiana, muchos se han expresado de manera crítica sobre la sentencia. Entre los muchos comentarios, véase, L. CUOCOLO, F. GALLARATI, «La Corte difende la gestione unitaria della pandemia con il bazooka della profilassi internazionale», Corti supreme e salute, n. 1/2021, pp. 1 y ss.; C. CARUSO, «Il regionalismo autarchico è incostituzionale: dal Giudice delle leggi una pronuncia che mette ordine nella gestione territoriale della pandemia», Questione Giustizia, 13 de abril de 2021; G. BOGGERO, «In pandemia nessuna concorrenza di competenze. La Corte costituzionale promuove un ritorno al “regionalismo della separazione”», Forum di Quaderni Costituzionali, n. 3, 2021; D. MORANA, «Ma è davvero tutta profilassi internazionale? Brevi note sul contrasto all’emergenza pandemica tra Stato e regioni, a margine della sent. n. 37/2021», Forum di Quaderni costituzionali, n. 2/2021, M. MEZZANOTTE, «Pandemia e riparto delle competenze Stato-Regioni negli stati emergenziali», Consulta Online, n. 1/2021, pp. 333-334; V. BALDINI, «Conflitto di competenze tra Stato e Regione nella lotta alla pandemia. Un sindacato politico della Corte costituzionale?», Dirittifondamentali.it, n. 1/2021; G. MARCHETTI, «Il ruolo dello Stato e delle Regioni nella gestione dell’emergenza Covid-19»,Federalismi.it, n. 8/2022.
Para una lectura más positiva de la sentencia, vid. A. MORRONE, «Per la Repubblica delle autonomie dopo la pandemia, in Europa», Le Istituzioni del Federalismo, n. 1/2021. Como afirma el autor, en la pandemia hemos vuelto a experimentar no tanto que las situaciones críticas (bélicas, económicas, insurreccionales, terroristas, sanitarias, etc.), supongan una centralización de la cadena de mando, con el consiguiente aumento de los poderes del centro y limitación de los espacios de las periferias, sino que la centralización encuentra justificación en la necesidad de la salus populi o en la garantía para todos los ciudadanos de los derechos fundamentales que, precisamente en situaciones excepcionales, podrían ser objeto de derogaciones o contracciones especialmente significativas (p. 60).
[58] Vid. J. SAUREER, «Patterns of cooperative administrative federalism in the German response to Covid-19», Administrative Law Review, vol. 73(1), 2021, pp. 139-163; S. KUHLMANN, J. FRANZKE, «Multi-level responses to COVID-19: crisis coordination in Germany from an intergovernmental perspective», Local Government Studies, vol. 48(2), 2021, pp. 312-334.
[59] Vid. R. CHATTOPADHYAY, F. KNÜPLING, «Comparative summary», en R. CHATTOPADHYAY ET. AL. (eds.), cit., pp. 277 ss.
[60] Así M.-C. FUCHS, J. NASSL, «Méritos y desafíos del sistema federal alemán ante la pandemia del Covid-19», en E. NADER, M.-C. FUCHS (eds.), cit., p. 63.
[61] Vid. K. KUHN, I. MORLINO, «Decentralisation in Times of Crisis: Asset or Liability? The Case of Germany and Italy During Covid-19», Swiss Polit Sci Rev., vol. 28, 1, 2022, pp. 109-11.
[62] Sobre las características y los mecanismos de funcionamiento de la Conferencia de los Ministros-Presidentes (un organismo de colaboración horizontal que reúne a los primeros ministros de los Länder) así como sobre la centralidad adquirida por la misma en el contexto del federalismo cooperativo alemán, véase Y. HEGELE, N. BEHNKE, «Horizontal Coordination in CooperativeFederalism: The Purpose of Ministerial Conferences in Germany», Regional & Federal Studies, 2017. Sobre el papel de este órgano de colaboración en la emergencia pandémica, vid. N. BEHNKE, «Deutschland: Föderales Krisenmanagement und die Rolle der Ministerpräsidentenkonferenz», Jahrbuch des Föderalismus 2021. Föderalismus, Subsidiarität und Regionen in Europa, Baden-Baden, 2021, pp. 39 y ss. Expresa una evaluación crítica del papel de los Parlamentos de los Länder, marginalizados, B. HÖHNE, «Die Landesparlamente im Zeichen der Emergency Politics in der Corona-Krise», Zeitschrift für Politikwissenschaft, vol. 32, 2022, pp. 627–653.
[63] Vid. G. FÄRBER, «Germany’s fight against Covid-19. The tension between central regulation and decentralised management», en N. STEYTLER (ed.), cit.
[64] El elemento territorial se entrecruza constantemente con el elemento personalista (lingüístico-identitario) sobre la base de un sistema federal dual-competitivo organizado con el criterio de exclusividad de las competencias de cada nivel de gobierno –federal, regional y comunitario– pero, de hecho, sujeto a la superposición inevitable.
[65] Vid. P. BURSENS, «Federalism and the COVID-19 crisis: Reflections on competences, actors and party politics in Belgium», Forum of Federations: www.forumfed.org/.
[66] Vid. P. POPELIER, P. BURSENS, «Managing the Covid-19 crisis in a divided Belgian federation: Cooperation against all odds», en N. STEYTLER (ed.), cit., pp. 88-105.
[67] Vid. P. POPELIER, «How dynamic federalism sheds new light on the Belgian federalism-confederalism debate», Fédéralisme Régionalisme, vol. 20/2020: https://popups.uliege.be/1374-3864/index.php?id=2041.
[68] Sí es cierto que el legislador federal tiene competencias para hacer frente a la crisis de la pandemia, no sólo para las cuestiones sanitarias, sin embargo, desde 2013 el Consejo de Estado ha reafirmado la necesidad de tener en cuenta la división esbozada en la Constitución y en las leyes especiales, con lo cual no existe una correspondencia unívoca entre una crisis sanitaria internacional y la existencia de poderes federales. Como advierte la Sección legislativa del “Conseil d’État” en la opinión consultiva Avis n° 53.018/AG du 13 mai 2013, no es porque las medidas se refieran a la lucha contra una crisis que afecta a la salud pública que la autoridad federal puede considerarse competente. Por el contrario, cada autoridad es responsable de combatir una crisis que afecta a la salud pública dentro de los límites de sus propias competencias materiales, que no excluye, sin embargo, que pueda celebrarse un acuerdo de cooperación al respecto. Si bien algunos asuntos son (casi) exclusivamente competencia de un nivel de gobierno otros asuntos son compartidos entre diferentes niveles de gobierno, como la política de salud y la política económica. Con lo cual, cabe en este marco el desarrollo de aplicaciones digitales de rastreo de contactos diseñadas específicamente para detectar el contagio de COVID-19 conectada a la competencia de las Comunidades (opinión consultiva Conseil d’État no° 67.424/3 du 26 mai 2020).
[69] Creado con “Arrêté royal portant création du Conseil national de sécurité”, 28.01.2015 a raíz del atentado terrorista contra la sede parisina de Charlie Hebdo, el Consejo de Seguridad Nacional es un Comité interministerial formada por el Presidente del Gobierno y los ministros de Justicia, Interior, Asuntos Exteriores y Defensa, así como por los viceprimeros ministros, por regla general, uno por cada uno de los partidos que componen la mayoría parlamentaria.
[70] Después de las elecciones federales de mayo de 2019 se inició un difícil proceso de formación de gobierno finalizado después de 494 días sobre todo bajo la presión de la gestión pandémica. Al respecto, vid. P. POPELIER, «COVID-19 legislation in Belgium at the crossroads of a political and a health crisis», TheTheory and Practice of Legislation, vol. 8(1-2), 2020, pp. 131-153.
[71] Así, J. CLARENNE, C. ROMAINVILLE, «Le droit constitutionnel belge à l’épreuve du Covid-19 (1/2)»,JPBlog, 23 de abril de 2020 (blog.juspoliticum.com/2020/04/23/le-droit-constitutionnel-belge-a-lepreuve-du-covid-19-1-2-par-julian-clarenne-et-celine-romainville/).
[72] Sobre las RIG en Bélgica, vid. P. POPELIER, «Intergovernmental Relations in Belgium: Obstacles for Effective Cooperation in Dyadic Federalism», en Y. FESSHA, F. PALERMO, K. KÖSSLER (eds.), cit. pp. 61-89.
[73] Así, P. POPELIER, «Intergovernmental Relations…», cit.
[74] Resolución del Consejo de Ministros “Dichiarazione dello stato di emergenza in conseguenza del rischio sanitario connesso all’insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili” del 31 de enero de 2020, G.U., Serie gen., 1 de febrero de 2020, n. 26.
[75] Con referencia al caso español véase, entre otros, M.J. GARCÍA MORALES, X. ARBÓS MARÍN, «Intergovernmental relations in Spain: An essential but underestimated element of the state of autonomies», en J. POIRIER, C. SAUNDERS, J. KINCAID (Eds.), Intergovernmental relations in Federal Systems: Comparative Structures and Dynamics, Don Mills, Ontario, 2015, pp. 350–378; J-B. HARGUINDÉGUY, C. FERNÁNDEZ RIVERA, A. SÁNCHEZ SÁNCHEZ,«So close yet so far: intergovernmental tensions in Spain», Regional Studies, vol. 55(5), 2021, pp. 894-906; y, el más reciente J.Mª. CASTELLÀ ANDREU, M. KÖLLING, «Intergovernmental Relations and Communal Tensions in Spain», en Y. FESSHA, F. PALERMO, K. KÖSSLER (eds.), cit., pp. 159-182, mientras para el caso italiano en la misma obra N.P. ALESSI, F. PALERMO, «Intergovernmental Relations and Identity Politics in Italy», pp. 183-218.
[76] Constituida en 1981, la Conferencia de Presidentes ha funcionado sobre la base de prácticas y decisiones tomadas de vez en cuando hasta la adopción, el 9 de junio de 2005, de su propio Reglamento, con el fin de determinar un marco de reglas encaminadas a dar mayor eficacia, certeza y funcionalidad en el desarrollo de su tarea. No es casual que el 13 de marzo de 2022 la Conferencia haya reformado su Reglamento:
[77] Sí es cierto que tanto la Conferencia Estado-Regiones como las Conferencias Unificadas se vieron eclipsadas por la intervención de la Conferencia de Regiones, la cooperación sólo se produjo a través de meras comunicaciones al Presidente de dicha Conferencia. Así E. CATELANI, «Centralità della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome durante l’emergenza Covid-19? Più forma che sostanza», Osservatorio sulle fonti, n. 2/2020: http://www.osservatoriosullefonti.it, p. 506.
[78] Es un foro informal de encuentros nacido por voluntad del entonces presidente del Gobierno Zapatero pero convocado muy pocas veces al menos hasta 2020 con el comienzo de la pandemia (hasta el 13 de marzo de 2022 se han celebrado 26 encuentros) (http://www.mptfp.es/). Véase, entre otros, J. TAJADURA TEJADA, «La Conferencia de Presidentes: origen, evolución y perspectivas de reforma», RDP, n. 101/2018, pp. 549-572.
[79] Vid. E. CATELANI, cit., pp. 507 y ss.
[80] El Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud (CISNS) está formado por el Ministro de Sanidad, en representación de la Administración General del Estado, y los consejeros autonómicos competentes en materia de sanidad. Representa el principal órgano de coordinación entre las administraciones competentes para la configuración del Sistema Nacional de Salud. Sobre la naturaleza jurídica del CISNS, vid. F. DE MONTALVO JÄÄSKELÄINEN, «La competencia constitucional de coordinación sanitaria en tiempos de pandemia: análisis de la naturaleza y eficacia de la estrategia nacional de vacunación frente a la Covid-19», Revista de Derecho Político, nº 112, 2021, pp. 56 y ss.
[81] Así, T. DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI, «Estado autonómico y lucha contra la pandemia», en P. BIGLINO CAMPOS, F. DURÁN ALBA, Los Efectos Horizontales de la COVID sobre el sistema constitucional: estudios sobre la primera oleada, Zaragoza, 2020. Vid., también, F. VELASCO CABALLERO, A. EGEA DE HARO, cit., pp. 244 y ss.
[82] Vid. M. GONZÁLEZ PASCUAL, «The State of Autonomies…», cit., p. 210.
[83] Plan para la desescalada de las medidas extraordinarias adoptadas para hacer frente al COVID-19, adoptado por el Gobierno estatal el 28 de abril de 2020: https://www.lamoncloa.gob.es/.
[84] La práctica de la co-gobernanza se instituyó con la Orden SND/387/2020, de 3 de mayo, por la que se regula el proceso de co-gobernanza con las Comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla para la transición a una nueva normalidad. Sin embargo, adquiere un sentido más amplio tras la declaración del segundo estado de alarma (Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre) con un mayor arraigo de los mecanismos de coordinación previstos en el ámbito sanitario (el citado Consejo Interterritorial) con lo que se inicia una nueva etapa de colaboración. Vid. J. RIDAO MARTÍN, «Carencias y problemáticas de las relaciones de colaboración entre el Estado y las Comunidades autónomas durante la gestión de la Covid-19», RIBRIG, n°. 2, 2021, pp. 1-46.
[85] Vid. M. GONZÁLEZ PASCUAL, «The State of Autonomies…», cit., pp. 212 y ss.
[86] Vid. F. PALERMO, «Il federalismo in emergenza?», cit.
[87] Vid. F. PALERMO, «Il federalismo in emergenza?», cit., p. 29.
[88] Vid. F. PALERMO, «Is there a space for federalism…», cit.
[89] Vid. F. PALERMO, «La pandemia delle fonti», cit.
[90] F. PALERMO, «Il federalismo in emergenza? », cit., p. 29.
