"ReDCE núm. 38. Julio-Diciembre de 2022"
Traducido del italiano por Augusto Aguilar Calahorro (Universidad de Granada)
"ReDCE núm. 38. Julio-Diciembre de 2022"
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“Nadie en este país ha creído nunca que la inclusión en la UE sea necesaria para garantizar la democracia. La soberanía, para un inglés, significa exclusivamente la soberanía de la Cámara de los Comunes. Y, por tanto, para un inglés cualquier capacidad de decisión que emigre a Bruselas se aleja del control democrático”.
(Dahrendorf, R., 1996, 86).
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En el presente trabajo se pretende analizar el uso de la institución del referéndum para la toma de decisiones constitucionales en un sistema de democracia pluralista. En particular, el vínculo establecido en la última década entre este instrumento y el creciente uso de las redes sociales.
En los últimos años, hemos sido testigos del uso del referendo para resolver cuestiones referentes a principios constitucionales sobre los que, dentro de las democracias pluralistas, existe un amplio consenso derivado tanto de la aprobación de las cartas constitucionales como de una cultura democrática históricamente arraigada [02].
Como señala la doctrina:
La arquitectura constitucional, como es sabido, limita la democracia directa a través de las instituciones representativas. Estas instituciones actúan como un filtro en el proceso de deliberación en el que el voto es el resultado final de un debate ponderado de las diferentes posiciones en el terreno político. En sentido contrario, y en relación con los riesgos de un uso distorsionado de este instrumento de democracia directa, como indica Max Weber, “lo que precisamente el referéndum ignora es el compromiso, en el que se basa inevitablemente la mayoría de todas las leyes en cualquier estado de masas con fuertes contrastes regionales, sociales, confesionales y de otro tipo” [04].
Un caso reciente y emblemático lo encontramos en el referéndum para la salida del Reino Unido de la Unión Europea, el llamado Brexit. Una decisión tomada mediante referéndum que socava los cimientos de la democracia pluralista y que tendrá efectos duraderos de magnitud exorbitante. En particular, el referéndum del Brexit plantea un problema relativo a la coordinación de los mecanismos de democracia directa en los sistemas basados en la democracia pluralista [05].
Al desarrollo de este escenario ha contribuido la difusión de una imagen negativa de la Unión Europea tras la larga crisis económica y financiera, así como el avance de los partidos nacionalistas que fomentan el fenómeno del populismo al considerar la democracia como una mera regla de la mayoría, y que han hecho del referéndum su mantra (¡referéndum siempre y en todo caso!) [06].
A esto hay que añadir necesariamente la acción de la prensa y las redes sociales antieuropeas, así como la propaganda producida por ellas tanto sobre el referéndum del Brexit como sobre determinados procesos electorales europeos y no europeos. La parte central de este análisis se dedicará a estos últimos aspectos.
Antes de desarrollar el análisis relativo al referéndum del Brexit (y su conexión con las redes sociales), es obligado definir el instrumento del referéndum dentro del sistema de fuentes constitucional británico.
Este instrumento de democracia directa, como veremos, se encuentra en una posición muy particular, ya que en este sistema no existe un documento único llamado Constitución (formal, escrito y rígido), sino un conjunto de leyes que a lo largo de los años han codificado ciertos “underlying principles”, y dado que la naturaleza de las fuentes constitucionales sólo ha sido parcialmente positivizada [07].
El constitucionalismo británico, de hecho, ha sido definido por la doctrina autorizada como “Political Constitution” [08], es decir, como un fenómeno empírico y evolutivo configurado por la sucesión de acontecimientos históricos y que, por tanto, se erige como algo desarticulado en relación a la esfera política, por lo que no puede sustraer ámbitos de competencia a esta última.
En consecuencia, aunque “sería erróneo pensar en una ausencia total de disciplina en relación con el referéndum en el Reino Unido” [09], no existe una legislación “constitucional” que establezca las normas para la celebración de un referéndum y esto, como veremos, ha hecho que las decisiones sobre la celebración de referéndums hayan sido hasta ahora discrecionales. No hay más que pensar en los temas que se han sometido a referéndum a lo largo de los años, en la redacción de la pregunta, en los límites que se pueden poner al propio referéndum, en los criterios de participación o en el enorme poder en manos del gobierno en este ámbito. Este último, de hecho, “propone el referéndum, y es poco probable que decida celebrar un referéndum si no cree que puede ganarlo” [10], a pesar de que existan, como la relativa al gobierno de David Cameron en relación con el Brexit, y pese a la necesidad de una ley “ad hoc” del Parlamento de Westminster para convocar la consulta popular.
Por lo tanto, cómo se decide qué es de importancia fundamental (para requerir un referéndum) en un sistema que no tiene una constitución escrita sigue siendo una de las cuestiones más problemáticas del instrumento del referéndum en el Reino Unido.
El instrumento del referéndum en el sistema jurídico británico ya fue analizado por Dicey a finales del siglo XIX y principios del XX [11]. El autor, en pocas palabras, trazó el referéndum (de carácter consultivo y entendido como no sustitutivo del poder legislativo) dentro del constitucionalismo británico como un instrumento para “contrarrestar la aparición del poder indiscutible de una única cámara parlamentaria” [12].
En ese mismo momento histórico, de hecho, el referéndum fue visto como un instrumento capaz de limitar el poder de la mayoría parlamentaria y su voluntad política y, por tanto, útil para preservar los equilibrios institucionales [13]. Sin embargo, Dicey identificó sus límites y los posibles riesgos de su uso “extensivo”.
A este respecto, como señala la doctrina:
El punto de inflexión en el uso de este instrumento de democracia directa en el Reino Unido se produce a partir de la década de los 70, y sobre todo en cuestiones relacionadas con la llamada “devolution”. Desde ese momento, el referéndum adquiere, de hecho, un valor diferente al indicado anteriormente, y se incrementa su uso para “regular las elecciones de estatus constitucional” [15] (a pesar de la ya mencionada complejidad de definición de la “materia constitucional” en este sistema) permaneciendo, sin embargo, su “carácter integrador y de continuidad respecto de la democracia representativa” [16].
Desde entonces, el referéndum consultivo ha perseguido “el objetivo teórico de mejorar la participación democrática, ante la crisis, común a todas las democracias modernas, de la democracia representativa” [17] y su uso se ha incrementado exponencialmente, sobre todo en momentos de “importantes cambios constitucionales que ha sufrido el ordenamiento jurídico” [18].
Una primera distinción que se puede hacer es la que existe entre los referendos legislativos y los constitucionales. Como señala la doctrina:
Uno de los ejemplos más claros es, por supuesto, el referéndum celebrado el 5 de junio de 1975 sobre la pertenencia del Reino Unido a la CEE, en el que el 67,23% de los británicos aceptó la permanencia, o los llamados referéndums de descentralización de 1998 sobre las cuatro leyes de devolución de competencias [20] (resultado del manifiesto electoral de New Labor “Britain Deserves Better”), que decretaron un sólido vínculo en este país entre la democracia directa y la devolución competencial [21].
Siguiendo con la reconstrucción del uso de este instrumento de democracia directa en el Reino Unido, debe recordarse que
Posteriormente, corresponderá al Parlamento convocar (o no convocar) el referéndum.
A la luz de lo anterior, es posible definir este instrumento como una práctica bastante reciente que no pertenece a la tradición del Derecho constitucional británico, que se introdujo a nivel nacional con la entrada del Reino Unido en la CEE y con los primeros intentos de salir de ella a través del referéndum de 1975 mencionado anteriormente [23]. En particular, el Derecho constitucional inglés postula la institución del referéndum como un instrumento “subsidiario” y “complementario” de la democracia a pesar de que, como veremos, a lo largo de los años el referéndum ha sido ciertamente la institución más poderosa (utilizada contra la mayoría progresista) que este país ha conocido desde los días de los poderes absolutos de la Cámara de los Lores [24].
Además del uso de los referendos para momentos de cambio constitucional, otra clasificación establecida por la doctrina distingue los referendos “previos” de los “posteriores” [25]. Es decir, se diferencian los referendos que necesitan una ley posterior para que los cambios aprobados se pongan en marcha, como en el caso de los referendos de 1998 sobre la “Devolution” o el referéndum del Brexit de 2016 (donde el Parlamento votó a favor de la notificación para activar el procedimiento del art. 50 TUE) [26], y los referendos “post-legislativos” para los que “las leyes que convocaron las consultas para estos referendos también regularon las disposiciones que entrarían en vigor en caso de un resultado positivo” [27], como fue el caso de los referendos de 2011 sobre el voto alternativo.
Aunque estamos de acuerdo con parte de la doctrina, sin embargo, podemos afirmar la dificultad de identificar una norma general en el ordenamiento jurídico británico para regular esta institución, dificultad que ha convertido su uso en algo irracional. La consecuencia de ello
Además, es necesario aclarar una cuestión relativa a los efectos del referéndum, y en la que se inserta uno de los principales problemas que ha dado lugar al enfrentamiento constitucional de los últimos años en torno al Brexit. El referéndum en el Derecho constitucional británico, de hecho, sólo tiene eficacia consultiva (“advisory instruments”). La eficacia vinculante sólo puede estar prevista en una disposición expresa de la ley que establece el procedimiento de referéndum, y la ley que estableció el referéndum en 2016 (“European Union Referedum Act” de 2015) no preveía una eficacia jurídicamente vinculante pero, como señalaremos, sí una eficacia política.
Por tanto, el referéndum puede ser un instrumento muy arriesgado en los sistemas con una constitución no escrita, a diferencia de lo que ocurre en el constitucionalismo continental post-totalitario, donde este instrumento está regulado en la constitución, como en el artículo 75 de la Constitución italiana o el artículo 44 de la Constitución griega [29]. En este sentido, en “Referendums in the United Kingdom. Report with Evidence della House of Lords” del 2010, se expresaron varias preocupaciones sobre un uso excesivo de este instrumento, así como la necesidad de identificar las áreas (“constitutional matters”) que deben necesariamente implicar un voto popular.
Como hemos indicado, el uso del instrumento del referéndum en el Reino Unido coincide con la entrada del país en la CEE y los primeros intentos de salida a través del referéndum de 1975. De hecho, este instrumento ha acompañado en cierta medida la relación entre el Reino Unido y la UE, y tras el referéndum de 1975 hubo mucha presión para que se celebraran nuevos referendos para ratificar la aprobación de los distintos tratados europeos.
Fue en 2011, con el Acta de la Unión Europea, cuando se decidió someter a referéndum cualquier modificación de los tratados europeos. Según argumenta la doctrina, el propio referéndum del Brexit, “se ajustaba a una práctica de uso del referéndum establecida en el Reino Unido en los últimos años, según la cual las leyes más importantes, las que podían calificarse de ‘constitucionales’, se sometían a referéndum popular” [30].
La relación entre el Reino Unido y la UE ha sido ciertamente problemática desde el principio. Baste recordar que en la década de 1970, Lord Denning comparó (de forma célebre) el impacto del Derecho de la UE en el constitucionalismo británico con una “marea entrante” (“incoming tide”) que barre el sistema jurídico del Reino Unido y tiene un profundo impacto en la soberanía de Westminster. El Brexit, como argumenta parte de la doctrina, fue un intento de hacer retroceder esta marea (“pull back”) para volver a la configuración original de la soberanía.
En este sentido, parece interesante recordar el eslogan de la campaña del referéndum pro-Brexit: “Take back the control” o, dicho de otro modo, recuperemos la soberanía del Parlamento [31]. Aunque paradójicamente, y en lo que se ha llamado una “heterogénesis de fines” [32], tras la victoria del “Leave”, para activar el procedimiento del artículo 50 del TUE, se intentó por todos los medios dejar de lado al propio Parlamento. Un Parlamento, además, en el que la mayoría de los diputados estaban a favor del “Remain”. Esto, sin duda, reavivó el debate sobre uno de los temas clásicos del Derecho constitucional británico, a saber, la relación entre el referéndum y la soberanía parlamentaria, es decir, entre la soberanía del Parlamento y la soberanía popular.
Pero ¿cómo llegamos al referéndum sobre la salida del Reino Unido de la UE que ha hecho que el “Leave” se imponga con (sólo) el 52% de los votos? Responder a esta pregunta y desandar los pasos clave de este largo viaje es una tarea difícil, dado que, como ya se ha indicado, la relación entre el Reino Unido y la UE ha sido históricamente muy tormentosa.
Indicadores de esta “storminess”, incluso antes del Brexit, son ciertamente el referéndum de 1975, pero también las diversas cláusulas de “opting-out” concedidas al Reino Unido para no adherirse, o adherirse posteriormente, a determinadas disposiciones de los Acuerdos alcanzados en el seno de la Unión Europea, especialmente en el ámbito económico y monetario.
La coalición formada en 2010 entre los conservadores y los demócratas liberales puede considerarse uno de los pasos clave. Fue en ese momento cuando se decidió frenar la integración europea y someter a referéndum las decisiones relativas a los asuntos europeos (como se ha mencionado anteriormente). A esto hay que añadir, sin duda, el éxito del UKIP (Partido de la Independencia del Reino Unido) de Nigel Farage en las elecciones locales de 2013 en las ciudades mineras del noreste y los suburbios del sur [33]. En 2013, veinte años después de su formación, el UKIP contaba con 32.500 afiliados y se preparaba para una rotunda victoria en las elecciones europeas de 2014, tras la incesante campaña de Farage por todo el país [34].
Es entonces, con la victoria de los conservadores en las elecciones de 2015, cuando el referéndum sobre la permanencia o no del Reino Unido en la UE aparece como una realidad muy cercana.
El referéndum de 2016 fue el segundo celebrado en el Reino Unido sobre la permanencia o la salida de la UE (“memberships referéndum”). Así lo dispuso el “European Union Referedum Act” de 2015, aprobada (como forma de reforzar la política gubernamental) por el Gobierno del primer ministro David Cameron, tal y como figuraba en el programa electoral desde 2010. El “EU Referendum Act” preveía la celebración de un referéndum consultivo para determinar la permanencia o no del Reino Unido en la UE (“Remain o Leave”), así como la regulación de la campaña electoral, el derecho de voto y las tareas que correspondían al ejecutivo [35]. Sin embargo, nada se dijo sobre los pasos que habría que seguir en caso de salida de la UE y, por tanto, cuáles serían las consecuencias jurídico-constitucionales del referéndum. Nos detendremos en el análisis de la campaña electoral en la siguiente parte de este trabajo, la dedicada a la acción de la prensa y las redes sociales antieuropeas y la propaganda producida por ellas sobre el referéndum de 2016.
Lo que ahora queremos destacar es que la Ley del Referéndum de la UE no se detuvo
Los resultados del referéndum de junio de 2016 son bien conocidos: el “Leave” ganó con el 52% de los votos, a pesar del Acuerdo de febrero alcanzado entre el Primer Ministro Cameron y el Presidente del Consejo Europeo, Donald Tusk, sobre la renegociación de los Tratados a favor del Reino Unido (a través de la concesión de un estatus especial para el Reino Unido) y a pesar de la campaña del referéndum (en realidad bastante débil) realizada a favor del “Remain” [37].
Tras el referéndum, y observando la distribución del voto, con Escocia e Irlanda del Norte a favor del “Remain” (62% en Escocia y 55,8% en Irlanda del Norte), como señala la doctrina: “el país está descaradamente dividido y, por tanto, (...) existe para algunos la creencia de que el 23 de junio de 2016 hubo una ‘doble secesión’ en la que Inglaterra no sólo abandonó la Unión Europea, sino también la Unión Británica” [38]. Por cierto, la cuestión territorial es sin duda una de las consecuencias más importantes del Brexit, y “dadas las demandas de independencia y el deseo expreso de los pueblos escocés y norirlandés de permanecer en Europa, el Reino Unido corre el riesgo de ver implosionar la Unión de sus naciones constituyentes” [39].
Lo que ha sucedido desde la votación del Brexit es historia reciente, y tiene que ver con el enfrentamiento entre el Gobierno y el Parlamento sobre la forma de activar el procedimiento del artículo 50 del TUE (es decir, el poder de notificación), así como con la intervención de la High Court y del Tribunal Supremo del Reino Unido para resolver este choque institucional [40].
En la práctica,
En conclusión, el voto del Brexit adquirió tal importancia política que superó el carácter consultivo y no obligatorio del referéndum. En otras palabras, el referéndum era políticamente vinculante y estaba ligado a la formalización de su resultado.
En consecuencia, se plantea la cuestión de si el referéndum es o no un instrumento adecuado para resolver cuestiones relativas a los principios constitucionales sobre los que, dentro de las democracias pluralistas, existe un amplio consenso derivado tanto de la aprobación de cartas constitucionales (cuando éstas existen) como de una cultura democrática históricamente arraigada como la del Reino Unido, donde la “Political Constitution” (el proceso político) vive (y sobrevive) gracias a los aspectos de la cultura institucional que siempre han caracterizado a este sistema.
De acuerdo con lo dicho hasta ahora, no cabe duda de que el referéndum en el Reino Unido operó a través de los partidos políticos, y en el caso concreto del Brexit, es posible identificar una clara “tensión entre la democracia directa y la representativa, y cómo en una democracia constitucional la manifestación directa de la soberanía popular se reconoce como un espacio sujeto a límites precisos” [42]. En efecto, utilizando las herramientas de la comparación jurídica para argumentar lo que se acaba de afirmar, la acción preventiva de la democracia pluralista se expresa, por ejemplo, en el procedimiento agravado de la reforma constitucional española e italiana, donde se espera un amplio consenso parlamentario antes de la (eventual) ratificación definitiva.
Como señala la doctrina:
La última parte de este análisis está dedicada a lo que hemos denominado el “backstage”, es decir, el trasfondo de lo expuesto hasta ahora, que está conformado por la ascendencia social, económica y política (nacional y europea) que condicionó innegablemente el voto de los ciudadanos en el referéndum del Brexit de 2016.[44]
Nos referimos tanto a los efectos de la larga crisis económica y financiera que ha golpeado sobre todo a la “working class”, como al auge de los partidos populistas en toda Europa, y al gran cambio que se ha producido en el mundo de la información actual impulsado sobre todo por las redes sociales y las “fake news”, que, como veremos, marcaron la campaña electoral del referéndum británico de 2016 y debilitaron enormemente el debate público democrático [45].
La crisis económica y financiera, que estalló en 2007, llevó a algunos Estados miembros, a instancias de la UE, a tomar medidas económicas drásticas destinadas a frenar el gasto público y, en consecuencia, a replantear el Estado del bienestar. Estas medidas incluían un recorte general de la contratación pública de bienes y servicios ––la llamada “spending review”–– así como una fuerte disminución de los recursos necesarios para garantizar los derechos sociales [46].
Las políticas de austeridad han provocado, sobre todo en los Estados miembros más afectados por la crisis, “la pérdida de los medios de vida de amplios sectores de la población, la reducción de los derechos laborales, la precariedad del empleo, el debilitamiento de la concertación social y otras consecuencias negativas para los derechos de la ciudadanía” [47].
Por mencionar sólo algunos de los efectos que estas políticas han producido en los años más difíciles de la crisis económica, dentro del nivel territorial de garantía y protección de los derechos, es decir, el más cercano a los ciudadanos, podríamos recordar la interrupción de ese proceso de reducción de las disparidades regionales dentro de la UE (disparidades entre los Estados miembros) que, hasta la llegada de la crisis, estaba disminuyendo [48]. Como puede leerse en el Sexto Informe sobre la Cohesión Económica, Social y Territorial de 2014 de la Comisión Europea, la interrupción de esta “convergencia” se confirma con una serie de indicadores económicos como las tasas de desempleo y el crecimiento del PIB per cápita [49].
Entre 2008 y 2011, “dos de cada tres regiones sufrieron un descenso del PIB per cápita, hasta un 3% anual y más en Grecia y en algunas regiones de Rumanía, Reino Unido e Irlanda”. Además, en los últimos años,
El Reino Unido sufrió los efectos de esta profunda crisis económica que, al igual que en otros países, provocó una profundización del malestar social de amplios sectores de la población, especialmente en las zonas donde el Partido de la Independencia del Reino Unido (UKIP), liderado por Nigel Farage, estaba obteniendo un amplio éxito electoral. La causa de la difícil situación de la clase trabajadora, por supuesto, señalada por el UKIP era el aumento de la inmigración y a las políticas de austeridad impuestas por la UE frente a las que era necesario “recuperar el control”.
De nuevo, el miedo a la globalización, la hostilidad hacia los extranjeros y la nostalgia por la grandeza del pasado “fueron las armas de distracción masiva utilizadas para convencer a millones de personas durante la campaña del referéndum de 2016 de que Europa era una especie de mal absoluto del que había que deshacerse cuanto antes” [51].
Esto está estrechamente relacionado con el problema de la desinformación y las noticias falsas que utilizó (también) el partido de Farage. En apoyo de esto, basta recordar la promesa hecha a los votantes de destinar, en caso de victoria del “Leave”, 350 millones de libras a la educación pública y al sistema nacional de salud, sacándolos así de las “arcas comunitarias”. Sobre este punto clave de la propaganda del referéndum, el propio Farage dio posteriormente un paso atrás al admitir en televisión en directo que esa promesa no debería haberse hecho. Esto último es un claro ejemplo de la desinformación apoyada por los políticos en la campaña del “Leave” y luego retransmitida tanto por la prensa antieuropea como por las redes sociales [52].
Por otra parte, en lo que respecta a la prensa nacional, hay que señalar que la cobertura mediática del Brexit ha provocado una profunda fisura en la prensa anglosajona, dividida en dos entre los periódicos “pro-Leave” y los “pro-Remain”. Como recuerda ilSole24 ore en un artículo de 2018,
“un informe publicado en el período previo al referéndum, realizado en conjunto por el instituto Reuters para el estudio del periodismo y la empresa de análisis Prime Research, trató de poner en orden las opciones del campo propugnadas antes de la votación. De una muestra de casi 2.400 artículos dedicados sólo al referéndum, el 41% ofrecía contenidos a favor del Brexit, frente al 27% a favor de la permanencia dentro de las fronteras de la UE. Entre los 10 periódicos más leídos del país, seis estaban a favor de la ruptura (incluidos los tabloides de gran tirada como el Daily Express, el Sun y el Daily Mail), tres a favor de la permanencia (Daily Mirror, Guardian y Financial Times) y uno, el Times, estaba dividido por la mitad: teóricamente imparcial pero tendente al abandono de la Unión.
La divergencia de opiniones también se manifiesta, según la encuesta, a través de las claves y matices emocionales con los que se pintaba el momento histórico. Los tabloides que hicieron campaña a favor del Brexit insistieron en conceptos más genéricos como la soberanía y la antiinmigración, además de desvanecer la narrativa en el idilio de una “liberación” de Londres de la casa de apuestas europea. Los periódicos pro-permanencia se centraron en los factores económicos y eligieron tonos más pesimistas” [53].
En este escenario, otra pieza importante del rompecabezas es el escándalo sobre el uso de datos por parte de la consultora Cambridge Analytica para influir en las campañas electorales. En definitiva, Cambridge Analytica era una empresa especializada en la recopilación de datos de usuarios (a través de “likes”, las consultas, los comentarios, etc.) en las redes sociales. Al procesar estos datos, mediante algoritmos, creó perfiles de usuarios (los llamados “perfiles psicométricos”) para utilizarlos en campañas de marketing y, según el resultado de las investigaciones realizadas hasta ahora, para influir en campañas electorales como la de Estados Unidos (a favor de Donald Trump), así como la del referéndum del Brexit [54]. Según el periódico “The Guardian”, la empresa colaboró en la recopilación de datos e información sobre los usuarios, que luego se utilizó para condicionarlos y hacer propaganda a favor de la salida del Reino Unido de la Unión Europea [55].
Ciertamente, la acción de las redes sociales sobre el referéndum del Brexit, así como sobre los procesos electorales que tuvieron lugar en varios países europeos y no europeos (en primer lugar, en las elecciones presidenciales de 2016 en Estados Unidos), contribuyó a fomentar de forma extraordinaria los procesos disruptivos que estamos viviendo hoy [56].
En el contexto de nuestro análisis, en particular, un instrumento de participación democrática como el referéndum –¬–capaz de garantizar una amplia participación de los gobernados y de ejercer una forma de control sobre la mayoría gubernamental, como sostiene Dicey–¬– sólo puede funcionar “en un sistema en el que se garantice la más amplia libertad de información y, con ella, el derecho a la corrección de la información”. Las noticias falsas, la información incompleta o la desinformación, por el contrario, ponen en peligro la propia democracia [57].
Coincidimos, en conclusión, con la doctrina que ha puesto de manifiesto
Todo esto puede llevar a una profunda alteración de los mecanismos de funcionamiento de las democracias pluralistas basadas en el consenso constitucional, donde las constituciones “actúan como herramientas de gestión de riesgos” [59]. El referéndum, en particular, parece ser un instrumento polivalente “que debe ser lanzado con cautela en el contexto de la democracia representativa, ya que el peligro de ‘rechazo o alteración del equilibrio del sistema constitucional de referencia’ está siempre presente” [60] al igual que ocurrió en el Reino Unido tras la victoria del “Leave”.
El futuro, por tanto, parece incierto a la vista de la rapidez con la que evolucionan estas tecnologías, así como de su creciente omnipresencia en la influencia del cuerpo electoral [61]. Estas técnicas, de hecho, como señala la doctrina: “representan un desafío mortal para las democracias liberales actuales, ya que corren el riesgo de atrofiar un elemento esencial para la vitalidad de la dinámica democrática: el debate público” [62].
El temor, por tanto, es el del aumento constante de un uso “patológico” y “populista” de las herramientas de democracia directa, en un escenario en el que la opinión pública está influenciada decisivamente por la acción de las redes sociales [63]. Sobre esto último es ciertamente necesario seguir reflexionando y trabajando (a nivel estatal y europeo) para llegar a una mayor regulación de los mismos que salvaguarde los procesos democráticos y garantice los derechos.
Resumen: En el presente trabajo se pretende analizar el uso de la institución del referéndum para la toma de decisiones constitucionales en un sistema de democracia pluralista. En particular, el vínculo establecido en la última década entre este instrumento y el creciente uso de las redes sociales.
Se toma como caso de estudio el referéndum para la salida del Reino Unido de la Unión Europea, el llamado Brexit. Una decisión tomada mediante referéndum que socava los cimientos de la democracia pluralista y que tendrá efectos duraderos de magnitud exorbitante. En particular, el referéndum del Brexit plantea un problema relativo a la coordinación de los mecanismos de democracia directa en los sistemas basados en la democracia pluralista.
Palabras claves: Democracia, referéndum, Brexit, redes sociales.
Abstract: This paper tries to analyze the use of the institution of the referendum for important decisions in a system of pluralist democracy. In particular, the link established in the last decade between the referendum social networks.
The referendum for the departure of the United Kingdom from the European Union, the so-called Brexit, is taken as a case study. A decision taken by referendum that undermines the foundations of pluralist democracy and that will have lasting effects of exorbitant magnitude. In particular, the Brexit referendum posed a problem relating to the coordination of the mechanisms of direct democracy in the systems based on pluralist democracy.
Key words: Democracy, referendum, Brexit, social networks.
Recibido: 6 de junio de 2022
Aceptado: 28 de junio de 2022
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[01] Esta publicación forma parte del proyecto de I+D+i PID2019-106118GB-I00 financiado por MCIN/AEI/10.13039/501100011033.
[02] Baste recordar el referéndum de 2017 sobre la independencia de Cataluña o, de nuevo, el referéndum griego de 2015 sobre la aprobación del plan propuesto por los acreedores internacionales para solucionar la crisis económica del país.
[03] F. BALAGUER CALLEJÓN, “Algunas lecciones del Brexit para el derecho constitucional europeo. Referéndum y redes sociales frente a la democracia pluralista”, en G. D'IGNAZIO, G. MOSCHELLA (eds.), Constitución, Derechos, Europa. Jornadas en honor a Silvio Gambino, Editoriale Scientifica, 2019.
[04] M. WEBER, Economía y sociedad, II, Milán, Comunidad, 1968, pp. 751 y ss.
[05] Sobre las consecuencias constitucionales del Brexit, véase C. FASONE, C. MARTINELLI (eds.), “Le conseguenze costituzionali della Brexit”, federalismi.it, Fascicolo n.10/2022.
[06] Sobre la relación entre referéndum y populismo, véase G. MARTINICO, Il Diritto costituzionale come speranza. Secesión, democracia y populismo a la luz del Referencial Re Secesión de Quebec, Giappichelli, Turín, 2019.
[07] G. MARTINICO, “Considerazioni comparatistiche sul referendum alla luce del caso britannico”, Diritto Pubblico, número 2, mayo-agosto de 2017, p. 435. A este respecto, el autor se remite a V. BOGDANOR, The People and the Party System: The Referendum and Electoral Reform in British Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1981, pp. 75 y ss. Sobre las fuentes en los sistemas de common law, véase A. PIZZORUSSO, “La problematica delle fonti del diritto all'inizio del XXI secolo”, Il Foro Italiano, Vol. 130, nº 2, 2007, pp. 33-44.
[08] J. A. G. GRIFFITH, “The Political Constitution”,The Modern Law Review, nº 1/1979. R. Bellamy, Political Constitutionalism: A Republican defence of the Constitutionality of Democracy, Cambridge University Press, 2007.
[09] G. MARTINICO, cit., p. 450. A este respecto, el autor se refiere a la importante contribución realizada por el informe sobre el referéndum elaborado por el Select Committee on the Constitution della House of Lords. Cfr., House of Lords. Select Committee on the Constitution 12th Report of Session 2009-10, Referendums in the United Kingdom. Report with Evidence, 2010, https://www.publications.parliament.uk/pa/ld200910/ldselect/ldconst/99/99.pdf .
[10] G.G. CARBONI, I referendum mai realizzati e ancora da realizzare, en A. TORRE, J. O. FROSINI (eds.), Democrazia rappresentativa e referendum nel Regno Unito, Santarcangelo di Romagna, 2012, p. 401.
[11] A. V. DICEY, “Ought the Referendum To Be Introduced into England?”,Contemporary Review, 1890, p. 489 y ss.; Id. “A Symposium on the Referendum”, National Review, 1894, p. 65 y ss.; Id. “The Referendum and Its Critics”, Quaterly Review, 1910, p. 538 y ss,
[12] A. TORRE, “Albert Venn Dicey: a constitutional lawyer in the twilight of the Victorian age”, Journal of Constitutional History, nº 13/2007, p. 7.
[13] L. DE GRAZIA, “Oltre la democrazia rappresentativa? Sovranità popolare e referendum nell'esperienza britannica”, Nuove Autonomie, n. 3/2019, pp. 457-458. A. Torre, “Il referendum nel Regno Unito. Radici sparse, pianta rigogliosa”, en A. TORRE, J. O. FROSINI (eds.), Democrazia rappresentativa e referendum nel Regno Unito, Santarcangelo di Romagna, 2012.
[14] N. del T. Traducción propia. M. QVORTRUP, “A. V. Dicey: The referendum as the people's veto”, History of Political Thought, Vol. 20, No. 3, 1999. p. 531: “Dicey's main argument for the introduction of the referendum was based on a profound frustration with the practical implementation of the principle of representative government, which he thought, and hoped, could be remedied by the introduction of elements of direct democracy. But Dicey did not restrict his argument to a defence of the referendum, he also pointed to the potential dangers of an extensive use of the device, as well as making a case for the superiority of Parliamentary government. The referendum for Dicey, was not, therefore, an alternative to indirect democracy, but an addendum to representative government (...)”.
[15] L. DE GRAZIA, , Oltre la democrazia rappresentativa?, cit., p. 458
[16] Idem.
[17] S. PAROLARI, “Democrazia diretta nel Regno Unito: il referendum è lo strumento adeguato per uscire dall'impasse della Brexit?”, Forum di quaderni Costituzionali, 13 de febrero de 2019, p. 2.
[18] Idem.
[19] G.G. CARBONI, “A proposito della Brexit: gli effetti del referendum sul Regno Unito e l'Unione europea”, DPCE online 2016 - 2, nota a pie de página n. 14, p. 37.
[20] La Scotland Act, el Government of Wales Act, el Northern Ireland Act y el Greater London Authority Act.
[21] En referencia al procedimiento que se siguió para el referéndum de 1975, se recuerda que el 8 de mayo de 1975 se aprobó una ley ad hoc conocida como Referendum Act che “costituì la base giuridica per i successivi referendum subnazionali del 1979”. Cfr. J. O. Frosini, Dalla sovranità del Parlamento alla sovranità del popolo. La rivoluzione costituzionale della Brexit, Milán 2020, p. 28.
[22] G.G. CARBONI, A proposito della Brexit ... cit., p. 35.
[23] En su libro Dalla sovranità del Parlamento alla sovranità del popolo. La rivoluzione costituzionale della Brexit, J. O. Frosini cita la expresión “planta exótica” utilizada por el diputado conservador Francis Pym para subrayar la extrañeza del instrumento del referéndum para el orden constitucional británico, p. 21.
[24] Cf. J. O. FROSINI, Ibidem.
[25] L. DE GRAZIA, Oltre la democrazia rappresentativa?... cit., p. 459.
[26] El artículo 50 del Tratado de la Unión Europea establece el procedimiento para la retirada voluntaria y unilateral de un Estado miembro de la Unión Europea.
[27] Ibid, p. 461.
[28] S. PAROLARI, Democrazia diretta nel Regno Unito... cit., p. 3.
[29] Sobre el referéndum en el derecho comparado, véase L. CUOCOLO, “Referendum e altri strumenti di democrazia diretta”, en G.F. FERRARI (coord.), Atlante di Diritto pubblico comparato, Torino, 2010, pp. 1-20. Cfr., M. LUCIANI, “Il referendum: questioni teoriche e dell'esperienza italiana”, Revista catalana de dret públic, n.37/2008..
[30] E. PALICI DI SUNI, “Fake news y referéndum”,federalismi.it, nº 11/2020, p. 144. Véase también C. MARTINELLI, “I presupposti del referendum e i cleavages costituzionali aperti dalla Brexit”, Diritto pubblico comparato ed europeo, nº 3/2016, pp. 811-812.
[31] Sobre el fracaso de la campaña del referéndum Remain, véase J. O. FROSINI, Dalla sovranità del Parlamento alla sovranità del popolo ... cit., pp. 79 y ss.
[32] J. O. FROSINI, Ibidem, p. 11.
[33] Desde 2010, el Ukip, liderado por Nigel Farage, ha llegado al centro de la escena política “en nombre de un populismo antieuropeo que permite el crecimiento continuo del consenso (...) gracias también a la ingenuidad o debilidad de las otras fuerzas políticas que han respondido regularmente a las provocaciones de Farage, convirtiéndolo en un interlocutor creíble a los ojos de la opinión pública”. Véase R. BERTINETTI, “Brexit, storia e protagonisti dell'euroscetticismo britannico”, Scritture migranti, nº 9-10 (2015-2016), p. 57.
[34]J. O. FROSINI, Dalla sovranità del Parlamento alla sovranità del popolo... cit., p. 59.
[35] La cuestión de la “ampliación” del derecho de voto ha sido muy debatida. Tras la victoria del “Leave”, se discutió mucho sobre si los jóvenes de 16 y 17 años, así como los ciudadanos de la UE residentes en el Reino Unido, debían ser incluidos en el electorado.
[36] F. SGRÒ, “Il caso "Brexit”: qualche considerazione sulla sovranità parlamentare e sul sistema delle fonti nell'ordinamento costituzionale britannico dopo la sentenza della Supreme Court of the United Kingdom”, federalismi.it, no.5/2017, p.4.
[37] Como se recordará, en noviembre de 2015, el primer ministro Cameron había enviado a Donald Tusk, presidente del Consejo Europeo, unas exigencias muy precisas en materia de gobernanza económica, competitividad empresarial, soberanía nacional, inmigración (también entre los Estados miembros de la UE). Las exigencias se habían aceptado entonces casi en su totalidad (mediante el mencionado Acuerdo) a cambio de la permanencia del Reino Unido en la UE.
[38] J. O. FROSINI, cit., p. 84.
[39] G. G. CARBONI, Sull Brexit... cit, pp. 33-34.
[40] Cabe recordar que la falta de claridad sobre los aspectos jurídico-constitucionales de la Ley de Referéndum de la UE provocó un enfrentamiento entre el Gobierno, que, a través de la llamada Prerrogativa Real ejercida por la Primera Ministra Theresa May, afirmó la posibilidad de una activación directa del procedimiento ex art. 50 TUE sin la participación del Parlamento, y el Tribunal Supremo británico, que en cambio afirmó el principio de soberanía parlamentaria y el carácter consultivo (y complementario) del referéndum. En consecuencia, el Tribunal Supremo confirmó la necesidad de una ley del Parlamento para dar fuerza legal al resultado del referéndum e iniciar así la modificación del sistema constitucional. Como es sabido, el Parlamento se pronunció entonces sobre la cuestión coincidiendo con el Gobierno y procediendo a la notificación en virtud del art. 50 del TUE que activó el proceso de salida del Reino Unido de la UE. Este proceso terminó con el acuerdo de retirada ratificado por la UE y el Reino Unido el 29 de enero de 2020 y que entró en vigor el 1 de febrero de 2020.
[41] F. SGRÒ, Il caso "Brexit": qualche considerazione sulla sovranità parlamentare... cit., p. 5.
[42] L. DE GRAZIA, Oltre la democrazia rappresentativa?... cit., p. 462.
[43] F. BALAGUER CALLEJÓN, “L'Unione europea di fronte alla Brexit e ad altri processi disgregativi nel contesto globale”,federalismi.it, nº 13/2020, pp. 9-10.
[44] Para una visión general del futuro de la Unión Europea, véase J. HABERMAS, “¿Hacia dónde va Europa”, El País, 18 de noviembre de 2018.
[45] Sobre la relación entre referéndum y fake news, véase E. PALICI DI SUNI, Fake news... cit.
[46] Para una reconstrucción de las etapas de la reciente crisis económica y financiera europea, A. POGGI, “Crisi economica e crisi dei diritti sociali nell’Unione europea”, Revista AIC, nº 1/2017.
[47] F. BALAGUER CALLEJÓN, “La prospettiva spagnola sul pilastro sociale europeo”,federalismi.it, número especial 4/2018, p. 71. Sobre la ideología de las crisis económicas y sus efectos en las constituciones nacionales europeas, Id., “Crisis económica y crisis constitucional en Europa”, Revista española de derecho constitucional, nº 98, 2013, pp. 91-107
[48] G. MASSA GALLERANO, “L’impatto della crisi economica sulla distribuzione territoriale del potere. Alcune tendenze comuni nei Paesi membri dell’Unione europea”, en F. BALAGUER CALLEJÓN, M. AZPITARTE SÁNCHEZ, E. GUILLÉN LÓPEZ, J.F. SÁNCHEZ BARRILAO (eds.), El impacto de la crisis económica en las instituciones de la UE y los estados miembros, Thomson Reuters, Aranzadi, Navarra, 2015.
[49] Para un examen más completo nos remitimos a nuestro, “Spesa pubblica, Pil e crisi economica. Un’analisi comparata”, en F. BALAGUER CALLEJÓN, M. AZPITARTE SÁNCHEZ, E. GUILLÉN LÓPEZ, J. F. SÁNCHEZ BARILLAO, La dimensión de la Administración Pública en el contexto de la Globalización, Aranzadi, Pamplona, 2015. Id., Political elections in Greece. First reform measures of the new Government at a crossroad between international debt and humanitarian crisis, Civitas Europa, Irenee, París, nº 34, 2015.
[50] Comisión Europea, Investment for jobs and growth. Fomento del desarrollo y la buena gobernanza en las ciudades y regiones de la UE. Sexto informe sobre la cohesión económica, social y territorial, Bruselas, 2014, p. 41. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/cohesion6/6cr_it.pdf
[51] R. BERTINETTI, Brexit, storia e protagonisti dell'euroscetticismo...cit., p. 60.
[52] A este respecto, tenga en cuenta que la Comisión Europea ha dedicado una sección de su sitio web a desmentir las noticias falsas. La sección, titulada “UE: noticias falsas, mitos y realidad”, puede consultarse en la siguiente dirección: https://italy.representation.ec.europa.eu/notizie-ed-eventi/ue-fake-news-miti-e-realta_it. Sobre la relación entre las redes sociales y la democracia, véase A. DEB, S. DONOHUE, T. GLAISYER, Is Social Media a Threat to Democracy? , 1 de octubre de 2017, https://www.omidyargroup.com/wp-content/uploads/2017/10/Social-Media-and-Democracy-October-5-2017.pdf.
[53] A. MAGNANI, Fake News e militanza anti-UE, così la Brexit ha mandato in tilt la stampa britannica IlSole24Ore, 19 de noviembre de 2018,
[54] V. M. DONOFRIO, “L'ombra di un “Cambridge Analytica bis” sulle presidenziali USA 2020: la moderna essenza di democrazia nella morsa di vecchi fantasmi e futuri inquietanti scenari”, federalismi.it, n.29/2020.
[55] C. CADWALLADR, The great British Brexit Robbery: how our democracywas hijacked, The Guardian, Sun 7 May 2017, https://www.theguardian.com/technology/2017/may/07/the-great-british-brexit-robbery-hijacked-democracy. En un artículo de IlPost.it, E. MENIETTI sostiene que algunas valoraciones de la investigación de The Guardian parecen un poco exageradas. Añade, sin embargo, que la investigación de The Guardian tiene “el mérito de aportar nuevos elementos al gran debate sobre las noticias falsas, la propaganda y la facilidad con la que estos contenidos pueden difundirse mediante un uso distorsionado de las redes sociales”. E. MENIETTI, Il caso Cambridge Analytica, spiegato bene, Il Post, 19 de marzo de 2018. Para profundizar en la relación entre comunicación política y redes sociales, véase F. PIRA, La Net Comunicazione politica. Partiti, movimenti e cittadini-elettori nell'era dei social network, Milán, 2012.
[56] F. BALAGUER CALLEJÓN, L’Unione Europea di fronte alla Brexit ... cit., p. 11.
[57] E. PALICI DI SUNI, Fake news ereferendums... cit., p. 143.
[58] F. BALAGUER CALLEJÓN, L'Unione europea di fronte alla Brexit... cit., p.2. Sobre la relación entre las redes sociales y la democracia, véase también A. DEB, S. DONOHUE, T. GLAISYER, Is Social Media a Threat to Democracy? , 1 de octubre de 2017, https://www.omidyargroup.com/wp-content/uploads/2017/10/Social-Media-and-Democracy-October-5-2017.pdf.
[59] G. MARTINICO, Considerazioni comparatistiche...cit., p. 462 donde el autor recoge las palabras de A. Vermule (“risk management tolos”) en The Constitution of Risk, Cambridge University Press, 2013.
[60] Ibidem.
[61] A. D'ATENA, “Democrazia illiberale e democrazia diretta nell'era digitale”, Revista AIC, nº 2/2019.
[62] Ibid, p. 13.
[63] Para una interpretación del Brexit como fenómeno populista, véase G. MARTINICO, “Equilibrio precario. La fragile architettura costituzionale britannica fra populismo e Brexit”, en C. FASONE, C. MARTINELLI (eds.), Le conseguenze costituzionali della Brexit,federalismi.it, Fascicolo n.10/2022, pp. 133-148.
