"ReDCE núm. 38. Julio-Diciembre de 2022"
"ReDCE núm. 38. Julio-Diciembre de 2022"
|
|
1. A la pregunta de si está en crisis el parlamentarismo, la respuesta primera es que el parlamentarismo debe adaptarse a los cambios políticos y sociales de cada momento histórico y su crisis deriva de su mayor o menor capacidad de adaptación. En España asistimos a un relevante cambio en el sistema de partidos a partir de 2015, derivado de la aparición de nuevos partidos y el incremento paulatino de grupos políticos que acceden a las Cortes Generales. Esto afecta, lógicamente, al funcionamiento del sistema parlamentario de gobierno. Además, este cambio político se produce en el contexto de un gran cambio social derivado de la digitalización de la sociedad, que altera el paradigma en el que se había desarrollado también la forma de gobierno hasta la actualidad. Estos son los dos fenómenos que quiero traer a este Foro pues me parecen los más relevantes para abordar la pregunta sobre la crisis del parlamentarismo desde la perspectiva de su adaptación a las nuevas realidades. En primer lugar, las consecuencias de la fragmentación parlamentaria y en segundo lugar las dificultades para desarrollar en una sociedad digital que busca respuestas inmediatas a las distintas situaciones un sistema parlamentario de gobierno y, en concreto, un procedimiento legislativo creado para otro modelo de sociedad.
2. A partir de 2015 el parlamentarismo fragmentado se ha asentado también en España. El tradicional sistema de dos grandes partidos y dos o tres partidos bisagra, fundamentalmente de carácter nacionalista, que habíamos advertido desde 1978 y que favorecen tanto el sistema electoral como los reglamentos parlamentarios, se ha disipado. Tanto en la izquierda como en la derecha del espacio ideológico se han consolidado nuevas formaciones políticas y han aumentado los partidos nacionalistas y soberanistas con representación parlamentaria, a lo que se unen cada vez más partidos regionalistas o incluso de ámbito provincial con aspiraciones de asentarse en el Congreso. De esta forma, en la XIV legislatura hay 10 grupos parlamentarios, más que en ninguna otra, que acogen a prácticamente 20 grupos políticos distintos. La fragmentación política es un fenómeno habitual en el centro y el norte de Europa. Ocurre que en España es más compleja pues la diversidad no es sólo ideológica sino también territorial por lo que la defensa de intereses propios de un determinado territorio resulta más acentuada.
Si analizamos esta realidad desde la perspectiva del parlamentarismo, las consecuencias de este cambio de paradigma resultan positivas en un balance general. Nada más negativo para un parlamentarismo vivo que las mayorías absolutas y, obviamente, en un parlamento fragmentado configurar una mayoría absoluta con carácter permanente es difícil. Por tanto, el parlamentarismo es más dinámico cuando existe fragmentación pues siempre resulta necesario el debate y la negociación para articular mayorías que permitan aprobar las distintas iniciativas. Desaparecen los “rodillos parlamentarios”. Además, esas mayorías pueden ser distintas en relación a las diversas iniciativas aunque lo lógico es que la mayoría construida para el proceso de investidura se mantenga durante la legislatura, con entradas y salidas en relación a asuntos concretos.
Además, también parece claro que el control de la acción del Gobierno resulta fortalecido cuando los grupos parlamentarios del Gobierno, uno o varios si es un Gobierno de coalición como ocurre en la XIV legislatura, necesitan el apoyo externo de otros grupos para conformar mayorías. En ese contexto, no es una quimera que se apruebe en Junta de Portavoces una solicitud de comparecencia de un miembro del Gobierno. Con mayoría absoluta, el grupo o los grupos parlamentarios de Gobierno protegerán al miembro del gobierno en situación de debilidad o condicionarán su comparecencia para realizarla en los términos, con el contenido y en la fecha que más le convenga. Esto es más difícil en un parlamento fragmentado, pues los grupos parlamentarios que apoyan al Gobierno, pero no son Gobierno, también quieren ejercer su función de control parlamentario.
Lo mismo sucede con las Comisiones parlamentarias de investigación. Con mayoría absoluta sólo se aprueban Comisiones de investigación en relación a la actuación de gobiernos anteriores, de signo político distinto. Sin embargo, en un parlamento fragmentado los grupos que apoyan al Gobierno desde fuera no siempre están dispuestos a impedir la creación de comisiones de investigación propuestas por la oposición, cuando consideren que esa negativa puede tener un coste político para ellos. En la XIV legislatura hemos asistido a la situación, ciertamente singular, de que las comisiones de investigación propuestas por PP o Vox son rechazadas con el apoyo de los grupos que hicieron posible la investidura del Presidente del Gobierno. Sin embargo, las solicitadas por ERC o EH-Bildu, por ejemplo sobre monarquía o inmigración, son rechazadas al apoyar al Gobierno los grupos parlamentarios que desde la derecha ejercen una férrea oposición en prácticamente todos los asuntos.
Esa viveza del Parlamento fragmentado también se traslada al procedimiento legislativo con una participación más efectiva de las minorías en la tramitación de las leyes, incorporando enmiendas. De esta forma, los proyectos de ley presentados por el Gobierno pueden ser alterados durante su tramitación, situación impensable cuando el Gobierno cuenta con el apoyo de la mayoría absoluta del Congreso. En un parlamento fragmentado hay que negociar las enmiendas e incluso aceptar algunas para incorporar al acuerdo a otros grupos políticos. En su defecto, si el Gobierno considera que las propuestas son inaceptables, sólo cabe intentar parar la tramitación pues es posible incluso la incorporación de enmiendas en contra de la voluntad del Gobierno. Por ello, no es extraño que la tramitación legislativa se demore durante muchos meses hasta que se consiga un acuerdo, como ha ocurrido en la Ley de Memoria Democrática, o incluso que para aprobar la ley deban aceptarse contenidos que rechaza expresamente el Ministerio impulsor de la iniciativa legislativa, como ha ocurrido en la Ley de Bienestar Animal.
Es cierto que los parlamentos fragmentados pueden generar una imagen o apariencia de inestabilidad o incluso de parálisis en la actuación gubernamental y, por ello, podemos tender a añorar las mayorías estables. Sin embargo, fragmentación no implica inestabilidad. Lo hemos comprobado en la XIV legislatura, en la que un Gobierno de coalición, que apenas suma en este momento 153 diputados, ha aprobado tres años consecutivos los Presupuestos Generales del Estado que, como se sabe, constituyen una suerte de cuestión de confianza anual.
La clave de la estabilidad está en la investidura pues permite advertir la relación de confianza existente entre el Gobierno y el Congreso para aventurar, a partir de ahí, su estabilidad en el desarrollo del programa de gobierno. La culminación de una investidura sin configurar una mayoría estable para aprobar las distintas iniciativas durante la legislatura augura inestabilidad. Fue lo que ocurrió en la XII legislatura cuando el Presidente Rajoy, investido con la abstención de una parte de los integrantes del grupo parlamentario socialista, no tenía el apoyo de la mayoría del Congreso para el ejercicio de su acción de gobierno. La consecuencia primera fue la paralización de cualquier actividad legislativa. No se presentaban proyectos de ley pues el Gobierno no podía garantizar su aprobación definitiva ni podía impedir la incorporación de enmiendas presentadas por la oposición que tuvieran su rechazo. Incluso, resultaba cierta la posibilidad de que se tramitaran y llegaran a aprobarse proposiciones de ley de la oposición en contra de la voluntad del Gobierno. Para evitarlo el Gobierno utilizó el instrumento de mostrar su disconformidad a la tramitación (veto) al considerar que implicaba un aumento de los créditos o una disminución de los ingresos presupuestarios (art. 126 RCD), lo que dio lugar a la STC 34/2018, en la que el TC elimina en la práctica la posibilidad de que el Gobierno bloquee la iniciativa legislativa de los grupos parlamentarios al establecer que sólo podrá declararse la disconformidad del Gobierno a una tramitación legislativa indicando con precisión la partida del presupuesto del ejercicio actual que resulta afectada. Por tanto, basta con señalar en la correspondiente Disposición Final de la proposición de ley que la entrada en vigor será en el ejercicio presupuestario siguiente para que ya no resulte posible dicho veto gubernamental. Finalmente, ese gobierno investido sin contar con el apoyo de la mayoría del Congreso, sino únicamente para evitar una tercera repetición electoral, fue objeto de la primera moción de censura exitosa en España, cuando la oposición, que era mayoritaria desde el inicio de la legislatura, alcanzó un acuerdo en torno a un candidato a la Presidencia del Gobierno.
Por tanto, lo que no resulta adecuado para el funcionamiento del sistema de gobierno parlamentario es que se produzca la investidura sin que el gobierno que se forme cuente con la posibilidad cierta de alcanzar acuerdos con otros grupos parlamentarios para articular mayorías. Por ello, no sirven atajos, ni políticos ni normativos, para facilitar la investidura de un titular de la Presidencia y, con ello, evitar la repetición electoral, sin que exista un acuerdo mínimo para el desarrollo de la acción de gobierno. Sin duda, la fragmentación parlamentaria hace más complejos esos acuerdos pero no hay más camino que fomentar una cultura del diálogo y la negociación entre los distintos grupos, incluso desde concepciones ideológicas distantes.
Lo que quería destacar, en cualquier caso, es que la fragmentación parlamentaria no es negativa para el buen desarrollo del parlamentarismo, aunque conlleva una mayor complejidad. Es desalentador para los distintos grupos parlamentarios que no sea aceptada ni una sola solicitud de comparecencia de un miembro del Gobierno presentada por la oposición o no sea incluida en la Ley finalmente aprobada ni una sola enmienda presentada por un grupo minoritario.
3. Por tanto, el problema fundamental para el parlamentarismo en la actualidad no es la fragmentación. Más problemas le causa, a mi juicio, el otro fenómeno de nuestro tiempo al que me refería al inicio: la digitalización de la sociedad, y en concreto un cambio de paradigma asociado a la sociedad digital en virtud de la cual estamos en condiciones de acelerar todos los procesos pues los avances tecnológicos lo permiten. Aquí si advertimos un desacople notable con el funcionamiento del sistema de gobierno parlamentario y, en concreto, con el procedimiento legislativo. En la actividad parlamentaria todo es demasiado lento en una sociedad que reclama actuaciones inmediatas y cuando se acelera el procedimiento siempre aparece la sospecha de que se pretende hurtar el debate. Esto se advierte tanto en el control como en el procedimiento legislativo.
En el control, un buen ejemplo es el de las preguntas para respuesta oral en Pleno. Las preguntas orales para el Pleno del Congreso deben ser presentadas un jueves a fin de que sean contestadas el miércoles de la semana siguiente. No responden, por tanto, a la actualidad de cuando se produce el debate parlamentario sino a lo que interesaba la semana anterior. Es cierto que se permiten excepciones pues hasta el lunes se pueden cambiar las preguntas por razones de especial actualidad. Sin embargo, ese cambio debe ser justificado por el demandante, requiere la unanimidad de la Junta de Portavoces y debe ser aceptado por el Gobierno. Aunque el uso parlamentario es que el Gobierno acepta siempre los cambios de pregunta, es una costumbre que, por tanto, no le vincula. Además, se pueden cambiar también como consecuencia de acuerdos del Consejo de Ministros. Esa previsión no tenía apenas trascendencia cuando el Consejo de Ministros era los viernes. Sin embargo, teniendo en cuenta que en la actualidad se celebra el martes y la sesión de control es el miércoles, significa que se puede producir el cambio un día antes del debate. En este supuesto, sólo requiere encontrar el engarce en dichos Acuerdos del Consejo y registrar el cambio antes de las 18 horas.
Más allá de este último supuesto, consecuencia imprevista del cambio en la fecha de celebración del Consejo de Ministros, es evidente que existe un excesivo alejamiento temporal entre el momento en que se plantea la pregunta y el de la respuesta por parte del Gobierno en el Pleno. Esto ha llevado a la mala práctica de presentar preguntas con un enunciado genérico para incluir luego en la intervención oral los contenidos de actualidad, especialmente en las preguntas dirigidas al Presidente del Gobierno. En este sentido, las llamadas a la cuestión de la Presidencia de la Cámara no pueden tener mucho alcance cuando el planteamiento es genérico pero distorsiona el sentido constitucional de este instrumento de control. Por ello, sería más lógico que las preguntas se presentaran en la misma semana del debate parlamentario, atendiendo a la actualidad informativa, y con un contenido concreto, de forma que conozca previamente sobre que va a debatirse y las llamadas a la cuestión también puedan resultar más efectivas.
Lo mismo puede decirse de las solicitudes de comparecencia o cualquier otra iniciativa de control que sea trasladada a la Mesa del Congreso. Una vez presentada, es remitida a la reunión de la Mesa del Congreso de la semana siguiente y, a partir de ahí, se decidirá cuándo se hace efectiva.
Es evidente que las reglas de funcionamiento del Parlamento están hechas para una sociedad distinta a la actual. Esa inadaptación se advierte de una forma especialmente nítida en el procedimiento legislativo, convertido en una lenta reiteración de debates, con el mismo objeto, en lugar de una ágil negociación entre los distintos grupos parlamentarios. Pensemos en la tramitación de una proposición de Ley presentada ante la Mesa del Congreso por un grupo parlamentario.
En primer lugar, la Mesa, tras ordenar su publicación, la remite al Gobierno para que manifieste su criterio respecto a la toma en consideración y su conformidad o no a la tramitación, si implicara aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios. Ya hemos visto que, en la práctica, no puede vetar esa iniciativa si la entrada en vigor se ha previsto para el ejercicio presupuestario siguiente (STC 34/2018), por lo que estamos ante trámite superfluo salvo que el proponente no quiera introducir el aplazamiento de la entrada en vigor, seguramente para que se visualice el conflicto con el Gobierno. En cualquier caso, este requisito procedimental le permite al Gobierno retrasar la tramitación de la proposición de ley pues el art. 126.3 RCD le da un plazo de 30 días para ese pronunciamiento, entendiéndose su conformidad si no se pronuncia en ese plazo. Podemos suponer que los 30 días serán agotados por el Gobierno, siempre que la iniciativa no sea de grupos parlamentarios que lo apoyan, y durante ese tiempo no se podrá incluir en el pleno del Congreso para su toma en consideración aunque el autor de la iniciativa tenga cupo para ello.
Luego, transcurridos los 30 días sin que el Gobierno hubiera negado expresamente su conformidad a la tramitación, la proposición de ley puede ser incluida en el orden del día del Pleno para su toma en consideración. El debate de toma en consideración se plantea a menudo como si se tratara de la aprobación definitiva de la ley, a la que queda un largo recorrido, pues los distintos grupos parlamentarios se posicionan en relación a ella.
Una vez producida la toma en consideración, la Mesa de la cámara acuerda su envío a la Comisión legislativa permanente que sea competente y abre el plazo de presentación de enmiendas, plazo que puede ser prorrogado de manera indefinida. Esta es una las cuestiones más problemáticas en el procedimiento legislativo pues convierte a la Mesa en un órgano clave para la decisión política de tramitar una iniciativa en cuanto puede impedir dicha tramitación con el simple método de ampliar indefinidamente el plazo de presentación de enmiendas de todas las leyes. Así ocurrió en la XII legislatura, a partir de la moción de censura, cuando la mayoría de la Mesa era distinta a la que apoyaba al nuevo Gobierno y paralizó la tramitación de todas las iniciativas presentadas por aquel. ¿Tiene sentido que la Mesa, un órgano teóricamente técnico, pueda impedir sine die la tramitación de una ley? Es verdad que determinadas proposiciones de ley son tomadas en consideración sin que exista la voluntad real de culminar su tramitación. Ocurre, a menudo con iniciativas presentadas por grupos minoritarios e impulsadas por asociaciones de distinto tipo. Por su origen, suelen ser proposiciones de ley técnicamente deficientes que son tomadas en consideración para no desairar a los grupos sociales que las respaldan pero sin la voluntad de tramitarlas. Por ello, quedan varadas durante toda la legislatura en la Mesa, ampliándose el plazo de enmiendas. El problema es que, con ello, la Mesa está realizando una función política que no le corresponde. Por ello, parece lógico que se limite el número máximo de veces que se puede ampliar el plazo para presentar enmiendas y se traslade la tramitación a la Comisión. Allí, en un órgano estrictamente político, es donde debería quedar aparcada la proposición de ley durante toda la legislatura, hasta decaer con su finalización, si no hay acuerdo político de los grupos para convertirla en Ley o, idealmente, poder decidir que esa iniciativa decae por decisión política de los grupos parlamentarios, aligerando el número de asuntos pendientes en las distintas comisiones legislativas permanentes.
Cuando se cierra el plazo de presentación de enmiendas, como se habrá presentado alguna enmienda a la totalidad, se desarrolla un debate de totalidad en el Pleno en las siguientes semanas. En esta legislatura, Vox está presentando enmiendas de totalidad a casi todos los proyectos y proposiciones de ley. En concreto, suelen ser enmiendas de devolución, más que de texto alternativo, pues requieren menos esfuerzo. Esto significa que poco después del debate plenario de toma en consideración asistimos a un nuevo debate plenario de totalidad, en el que deben rechazarse las enmiendas de totalidad. Nuevamente se reiteran los mismos argumentos genéricos sobre la ley, pues aún no se ha entrado en el debate específico sobre su contenido, y nuevamente la opinión pública tendrá la impresión de que se ha aprobado la Ley cuando apenas se ha iniciado su tramitación.
A partir de aquí, superado el debate de totalidad, la proposición de ley se traslada a la Comisión competente. Allí se forma una ponencia para trabajar en las enmiendas presentadas y elaborar un Informe, a la vista del texto de la proposición de ley y de las enmiendas presentadas. El art. 114.1 RCD da un plazo de quince días para la elaboración del Informe para indicar a continuación que la Mesa de la Comisión puede prorrogar el plazo también sin ninguna limitación, aunque en este caso está justificado pues no podemos saber el tiempo necesario para alcanzar un acuerdo que permita aprobar el informe, o incluso si llegará a producirse dicho acuerdo. Finalmente, el Informe se traslada a la Comisión, en la que se hará un debate artículo por artículo, y en relación a cada uno de ellos podrá hacer uso de la palabra tanto los enmendantes como los miembros de la Comisión (art. 114.1 RCD). De ello resulta un dictamen que será remitido a la Presidencia de la Cámara. Este es el auténtico debate parlamentario sobre el contenido de la iniciativa legislativa pues los debates plenarios no suelen adentrarse en el contenido de la proposición de ley sino en su finalidad y objetivos, cuando no en cuestiones de política general.
Aquí puede terminar la tramitación en el Congreso. Cuando no es proposición de ley orgánica, que requiere una votación final en el Pleno del Congreso sobre el conjunto del proyecto, en la que debe conseguir mayoría absoluta, el resto de proposiciones pueden aprobarse en Comisión con competencia legislativa plena. Sin embargo, en los últimos años, prácticamente todas las iniciativa se avocan a Pleno pese a la competencia legislativa plena de la Comisión. En este caso, son los grupos parlamentarios que apoyan al Gobierno quienes quieren que se visualice el acuerdo y lo conseguido en la negociación política a través de la votación plenaria. Lo cierto es que la iniciativa sometida a toma en consideración y debate de totalidad en Pleno, que luego ha sido debatida tanto en la ponencia como en la Comisión, ahora va a ser sometida de nuevo a Pleno, donde pueden mantenerse las enmiendas presentadas y no aceptadas en la Comisión.
A continuación, tras la aprobación en el Congreso, la Presidencia lo remitirá a la Presidencia del Senado. Allí se vuelve a repetir todo el procedimiento con la presentación de enmiendas o de veto a la iniciativa, debate en Ponencia, en Comisión y en Pleno. En este caso con un tiempo limitado pues debe ser tramitado en el plazo de 2 meses, que se reducen a 20 días si es por el procedimiento de urgencia. Esta tramitación por el procedimiento de urgencia resulta habitual tanto por la amplitud de los sujetos legitimados para solicitarlo (Gobierno, dos grupos parlamentarios, una quinta parte de los diputados, art. 93.1 RCD) como porque la Constitución impone este procedimiento en el caso de los proyectos de ley que tienen su origen en un decreto-ley (art. 86.3).
Finalmente, si en el Senado se hubiera opuesto un veto o se hubieran introducido enmiendas, la proposición de ley vuelve al Congreso. En el caso de veto, supuesto muy inhabitual, el texto de la ley se someterá de nuevo en el Congreso a un debate de totalidad y si fuera ratificado por mayoría absoluta quedará levantado el veto. En caso contrario, se someterá de nuevo a votación dos meses después de la interposición del veto y en este supuesto el veto quedará levantado por mayoría simple. En caso contrario, la iniciativa resultará rechazada. Por otro lado, las enmiendas introducidas en el Senado serán objeto de debate y votación en el Congreso y quedarán incorporadas al texto definitivo de la Ley si obtienen la mayoría simple de los votos emitidos.
Si en lugar de ser una proposición de ley es un proyecto de ley presentado por el Gobierno, no será sometido a debate plenario de toma en consideración pero debe recordarse que ha sido sometido a una larga vía administrativa previa. Ha pasado dos veces por el Consejo de Ministros y entre la primera y la segunda vuelta ha sido sometido a informe y valoración de buena parte de los Ministerios y de diversos órganos consultivos que suelen demorar durante meses la emisión del correspondiente informe, especialmente cuando es preceptivo aunque no vinculante. Ese largo proceso preparlamentario puede estar justificado cuando se trata de una nueva regulación de una materia o un texto normativo extenso pero no cuando se trata de modificaciones puntuales de normas legales vigentes.
Pero, centrándonos en la tramitación parlamentaria, la pregunta que surge tras este repaso al procedimiento, más allá de la crítica a la indeterminación del plazo de presentación de enmiendas, es si tiene algún sentido que el proyecto o proposición de ley pueda ser sometido a nueve debates con similares actores, contenidos y negociaciones. En realidad, el debate profundo sobre el contenido de la iniciativa legislativa se hace en la Comisión correspondiente del Congreso. No obstante, asistimos en el Pleno del Congreso a un debate de toma en consideración, un debate de totalidad, un debate de aprobación final si ha sido avocada a Pleno o requiere aprobación plenaria y otro debate tras su paso por el Senado, si se ha introducido alguna enmienda.
En tiempos de agilización de procedimientos y en los que se piden respuestas rápidas a las necesidades, habría que revisar el procedimiento legislativo para simplificarlo, sin que ello impida el necesario debate parlamentario sobre el contenido de la iniciativa. En este sentido, tras la toma en consideración, debería limitarse el plazo máximo para presentar enmiendas y trasladarse a la Comisión correspondiente, en la que deberían rechazarse las enmiendas a la totalidad, sin necesidad de convocar de nuevo al Pleno, debatirse con detenimiento el texto y aprobarse, salvo que se trate de una ley orgánica, para dar traslado al Senado.
4. Tras el relato del procedimiento legislativo, no puede extrañar que los Gobiernos utilicen habitualmente la figura del Decreto-ley cuando se trata de adoptar medidas o modificar puntualmente normas legales en vigor. El Decreto-ley se aprueba por el Consejo de Ministros, entra en vigor al día siguiente de su publicación en el BOE y, en el plazo de 30 días, son convalidados por el Congreso, con lo que termina su provisionalidad, sin perjuicio de que puedan tramitarse como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.
A menudo se dice que el Gobierno utiliza con tanta frecuencia el decreto-ley (el “abuso” del Decreto-ley) ante una situación de debilidad parlamentaria, al ser más fácil su aprobación. Sin embargo, no es así. Basta recordar un dato para demostrar que los motivos son otros. Hasta los años 2020 y 2021, ciertamente excepcionales por la pandemia de la Covid-19, el año con mayor número de decretos leyes había sido el año 2012, en la X legislatura, con mayoría absoluta del PP. Era evidente que el Gobierno no tenía ninguna dificultad política para tramitar las leyes pero era mucho más rápido aprobar un decreto ley.
Desde la perspectiva de la negociación política, en un parlamento fragmentado es más fácil tramitar una ley que convalidar un decreto ley. La proposición de ley se toma en consideración, se rechazan las enmiendas a la totalidad y luego el contenido se debate en Comisión con escasa atención mediática y pudiendo ofrecer la modificación de algún contenido para conseguir el apoyo de los grupos parlamentarios. Sin embargo, en la convalidación de un decreto ley se trata de decir sí o no en el Pleno del Congreso, con toda la atención mediática. Además, tiene que aceptarse en su totalidad, sin poder modificar en ese momento ninguno de sus contenidos por lo que pueden unirse rechazos a la convalidación con distinto origen pero que permiten sumar una mayoría negativa. Aunque luego pueda tramitarse como proyecto de ley e introducirse enmiendas, la decisión de la convalidación no permite ninguna negociación sobre el contenido en ese momento, más allá de promesas sobre su modificación ulterior.
En consecuencia, el atractivo del decreto ley no radica en una hipotética facilidad para su aprobación sino en la rapidez de la actuación normativa. En los tiempos actuales, es difícil entender que deba esperarse varios meses para que entre en vigor una medida normativa.
Sabemos que el Tribunal Constitucional ha hecho una interpretación extensiva del presupuesto habilitante del Decreto ley: la extraordinaria y urgente necesidad. Corresponde al Gobierno considerar que la actuación normativa resulta urgente. No es fácil, en la práctica, contradecir esa decisión. Es cierto, además, que nos falta una doctrina adecuada del Tribunal Constitucional sobre los límites del decreto ley. En el año 2021 se declararon inconstitucionales varios decretos leyes por no cumplir con el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad. Se dijo que el Tribunal estaba limitando la capacidad del Gobierno para dictar decretos leyes. Sin embargo, a mi juicio, no estuvo acertado al elegir los supuestos en los cuáles limitar la actuación del Gobierno.
En las dos sentencias en las que el Tribunal consideró que el Gobierno no había respetado el presupuesto habilitante constitucional de la “extraordinaria y urgente necesidad” (SSTC 111/2021 y 124/2021), los decretos leyes recurridos por la minoría parlamentaria se referían a cambios en la estructura del propio Gobierno que están sometidos a reserva de ley, es decir, eran decisiones de autoorganización gubernamental. Por ello, según el Tribunal Constitucional no existía la extraordinaria y urgente necesidad constitucionalmente requerida para hacer esos cambios a través de la fuente del derecho que habilita al Gobierno para modificar leyes.
La doctrina es discutible. Si en el inicio de una legislatura, el Gobierno entiende que la gestión de las clases pasivas debe pasar del Ministerio de Trabajo a un recién creado Ministerio de Inclusión, ¿no puede considerar que es una actuación normativa rápida? ¿a quién afecta, si se trata de la estructura del propio Gobierno? ¿Debe impulsar una ley específica con ese objeto y esperar meses para hacer la reasignación competencial?
Y si al inicio de la legislatura se quiere cambiar la composición de una Comisión Delegada en relación a la cual hay reserva de ley, ¿se debe tramitar una ley específica? Está claro que esa posibilidad no es funcional y, por tanto, en la práctica se incluye en el primer decreto-ley que vaya a aprobarse o, como contenido heterogéneo, en alguna ley que esté tramitándose.
Lo que quiero decir con esto es que tras muchos supuestos en los que el Tribunal Constitucional ha podido intervenir para limitar la posibilidad de establecer regulaciones normativas a través de esta fuente utilizable, lo ha hecho en relación a asuntos de autoorganización gubernamental en los que la intervención del propio Gobierno está materialmente justificada y lo que resulta discutible es que corresponda hacerlo a las Cortes Generales desde una perspectiva material de la relación entre los órganos constitucionales. En definitiva, ya sabemos que los cambios en la estructura gubernamental no puede hacerlos el propio Gobierno a través de la fuente legal que la Constitución pone a su disposición, pero seguimos sin conocer los límites del presupuesto habilitante del decreto ley.
5. En definitiva, termino esta participación en el Foro con una conclusión: si queremos que el parlamentarismo resulte útil en la sociedad digital debe ir adaptándose a la realidad actual a partir de dos principios: agilidad y simplicidad. Esto significa que:
-. Debe acercarse temporalmente el momento de presentación de un escrito parlamentario con la ejecución de su contenido. En ese sentido, se ha mencionado un ejemplo paradigmático: la presentación de las preguntas parlamentarias de respuesta oral en Pleno no puede hacerse la semana anterior a su respuesta en Pleno.
-. Las distintas iniciativas que entran en el Congreso deben tramitarse con celeridad, de un día para otro, pues existen medios tecnológicos para hacerlo sin que sea justificable la demora.
-. Debe eliminarse la posibilidad de prorrogar sin límite temporal cualquier plazo, y con ello paralizar de facto una iniciativa. El supuesto de la ampliación de los plazos para presentar enmiendas a un proyecto o proposición de ley es el ejemplo más relevante en la actualidad. En el plazo máximo de un mes, salvo supuestos muy excepcionales, deberían presentarse las enmiendas para que el texto y las enmiendas presentadas sean debatidas en la Comisión correspondiente.
-. Debe evitarse la reiteración de debates plenarios en los que los distintos grupos parlamentarios se posicionan sobre la iniciativa sin adentrarse en su contenido. En este sentido, tras el debate de toma en consideración, el de totalidad, en relación a las enmiendas a la totalidad presentadas, puede hacerse en comisión, antes de que la ponencia inicie su trabajo. Es cierto que, en ese caso, los proyectos de ley y las proposiciones de ley procedentes del Senado no serían debatidas en Pleno. Por ello, seguramente la posibilidad de avocación a Pleno debería limitarse a estas iniciativas, además de, lógicamente, las leyes orgánicas.
-. En relación a los decretos leyes, más que limitar la habilitación del Gobierno para determinar cuándo una actuación normativa resulta de extraordinaria y urgente necesidad, habría que establecer una distinción en virtud de la cual todos los decretos leyes que no son estrictamente medidas normativas que se agotan con su aplicación, dígase ayudas por la erupción del volcán de La Palma, deben tramitarse siempre como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.
Se trata, en definitiva, de configurar un parlamentarismo ágil en el que, por un lado, el control de la actuación del Gobierno sea más inmediato, cuando el asunto aún resulta de actualidad, y, por otro, si hay mayoría suficiente para aprobar una ley, esa aprobación y, con ello, la entrada en vigor de las normas, se produzca en un plazo breve de tiempo, sin que sean las condiciones formales del procedimiento las que demoren durante meses la entrada en vigor de una ley.
Resumen: El sistema parlamentario de Gobierno debe adaptarse a los cambios políticos y sociales de cada momento histórico. La fragmentación del Parlamento y la digitalización de la sociedad son los dos fenómenos que más han incidido en el funcionamiento del sistema parlamentario de Gobierno en España en los últimos años. El acercamiento a esa incidencia constituye el objeto de estas páginas. En primer lugar, se analizan las consecuencias de la fragmentación parlamentaria tanto en relación al control parlamentario como al desarrollo de la actividad legislativa. A continuación, nos detenemos en la inadaptación del procedimiento legislativo y del control parlamentario a una sociedad digital que reclama actuaciones rápidas. En ese sentido, se proponen algunos cambios en los reglamentos y en las prácticas parlamentarias en aras de su mejor adaptación al tiempo histórico.
Palabras claves: Parlamentarismo, sistema parlamentario de gobierno, control parlamentario, procedimiento legislativo, Congreso de los Diputados, Decreto-ley.
Abstract: The parliamentary system of Government must adapt to the political and social changes of each historical moment. The fragmentation of Parliament and the digitization of society are the two phenomena that have had the greatest impact on the functioning of the parliamentary system of Government in Spain during the last years. The purpose of these pages is to examine these two phenomena. First of all, we analyse the consequences of parliamentary fragmentation in relation to both parliamentary control and the development of legislative activity. Next, we focus on the inadequacy of the legislative procedure and parliamentary control to a digital society which demands swift action. In this sense, some changes in the regulations and parliamentary practices are proposed in favour of their better adaptation to historical time.
Key words: Parliamentarism, parliamentary system of government, parliamentary control, legislative procedure, Congress of Deputies, Decree-Law.
Recibido: 12 de octubre de 2022
Aceptado: 31 de octubre de 2022
______________________________________
