"ReDCE núm. 39. Enero-Junio de 2023"
Traducido del italiano por Miguel J. Arjona Sánchez
"ReDCE núm. 39. Enero-Junio de 2023"
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La crisis provocada por el Covid-19, además de haber producido efectos devastadores a nivel sanitario, económico y social en todo el mundo, ha desencadenado una serie de profundos cambios no solo a nivel de las relaciones internacionales, sino también a nivel de la organización constitucional/institucional de los distintos Estados. En un plano más estrictamente institucional, e incluso si limitamos nuestra reflexión al «caso italiano», podemos ver cómo la emergencia sanitaria ha debilitado indudablemente el papel central del Parlamento, lo que ha ido acompañado de una importante concentración de poder en manos del Ejecutivo (y, en particular, en manos del Primer Ministro), ejercida sobre todo a través de la adopción de medidas extraordinarias por parte del Gobierno, ciertamente dirigidas a hacer frente a una situación muy grave de necesidad y urgencia que, sin embargo, afectaba profundamente a la esfera de los derechos fundamentales de los ciudadanos, desde la libertad de circulación hasta la de reunión [01]. Lo que se discute aquí no es la idoneidad de las medidas del Ejecutivo destinadas a garantizar, aunque sea de forma efectiva, la protección de un derecho fundamental primario como es el de la salud, sino la legitimidad de utilizar instrumentos, como el Decreto del Presidente del Gobierno, que no están sometidos a ningún control, ni siquiera posterior, por parte del Parlamento [02], aunque la Corte Constitucional, en la sentencia núm. 198/21, haya descartado sin embargo su ilegitimidad constitucional. Además, sobre la base de este modelo, se ha producido una cascada de medidas dictadas por los presidentes regionales y los alcaldes, a menudo con una total falta de poder y oportunamente anuladas por los prefectos y los órganos de justicia administrativa. El estado de conflicto permanente entre el Estado y las Regiones, que ha caracterizado la fase de la emergencia sanitaria, conduce, por tanto, a una nueva reflexión que se refiere, por un lado, al sistema de reparto de competencias entre el Estado y las Regiones y, por otro, a las perspectivas del actual bicameralismo perfecto. No se puede dejar de recordar, a este respecto, cómo solo a finales de 2019 el debate parlamentario-político en Italia fue absorbido casi totalmente por la cuestión del regionalismo diferenciado, y que el Gobierno había emitido un proyecto de ley marco (D.L. Boccia) que desarrollaba el artículo 116 de la Constitución, y que contenía los principios para la atribución a las Regiones de formas y condiciones particulares de autonomía [03]. Inevitablemente, en el espacio de unos meses, el escenario político-institucional ha cambiado por completo, pero llama la atención cómo las tres regiones que más habían insistido en aumentar los ámbitos de su competencia en virtud del artículo 116 de la Constitución (Véneto, Lombardía y Emilia Romagna) se encuentran entre las que más se han visto afectadas por la emergencia sanitaria vinculada al virus Covid-19 [04], especialmente en aquellos ámbitos como la sanidad y la educación, que más deberían haber matizado su proceso de diferenciación [05].
Las políticas de lucha contra la pandemia, en primer lugar, a nivel sociosanitario, pero también en relación con la programación y gestión de los fondos Next Generation EU, han vuelto a poner en el centro de la reflexión de la doctrina la cuestión del reparto de competencias entre las autoridades estatales y territoriales. La pandemia de Covid-19 ejerció presión sobre la red de servicios sociales y sanitarios, que se vieron expuestos a una onda expansiva imprevista, pero no imprevisible, que hizo estallar la demanda de tales servicios. Sin embargo, ningún gobierno había tomado precauciones para garantizar el futuro bienestar de la población. Por el contrario, a pesar de que la sanidad es uno de los ámbitos en los que la «interdependencia sistémica» es especialmente manifiesta, los sistemas nacionales de salud (NHS) han sido objeto de continuos recortes de recursos en las últimas décadas. En los países con sistemas sanitarios «mixtos» (públicos y privados), la contracción del gasto público impuesta por la austeridad ha afectado más a la asistencia sanitaria. Cuanto más se compone la población de personas con un alto riesgo de enfermedad, y cuanto más desean las clases más ricas abandonar el SSN [06] para asegurar su salud en el mercado, menos se financia el sistema público de mutualidades de riesgo, que penaliza, en primer lugar, la protección de las capas sociales más débiles.
Lo que hemos vivido ––y lo que seguimos viviendo–– ha puesto de manifiesto la fragilidad del Welfare, especialmente en el sistema italiano y, al mismo tiempo, ha puesto de relieve su función social como guardián de derechos fundamentales como la salud y como garantía del bienestar colectivo de la comunidad.
En este nuevo contexto cultural y organizativo, es la competencia entre operadores la que garantiza la consecución de la eficiencia del sistema sanitario, favoreciendo la concentración de personal, estructuras e inversiones tecnológicas en las actividades destinadas a abordar las patologías más costosas y la creación de polos de excelencia altamente especializados, que operan en competencia entre sí, descuidando las necesidades de tratamiento menos baratos y realizando una inversión limitada en la medicina local. La adopción decidida de un enfoque centrado en la lógica del mercado, en los servicios individuales y en su coste, ha conducido también a una reducción de la inversión en la integración sociosanitaria, que, en Lombardía, por ejemplo, ha resultado especialmente deficiente. A pesar de que la sanidad privada goza de fama de alcanzar niveles de excelencia y de contar con una elevada dotación financiera y un alto nivel de eficiencia técnica y económica, el modelo sanitario de las regiones en las que ha prevalecido el sistema privado ha sido de los peores a nivel mundial en cuanto a la eficacia de la respuesta ofrecida, especialmente en la primera oleada pandémica. Las diferentes tendencias de disminución del número de camas hospitalarias en los distintos países están en consonancia con el impacto que tuvo Covid-19 en la morbilidad de las poblaciones. Alemania y Francia, los países con sistemas sanitarios predominantemente públicos, han demostrado una mayor eficacia en la lucha contra la propagación de la infección. Suecia, que es ejemplo de lo mucho que ha afectado la austeridad, al obligar a los gobiernos a reforzar la «selectividad» del universalismo y a restringir las políticas sociales, ha experimentado la mayor reducción del número de camas hospitalarias. La tendencia a la disminución continua de las plazas de cama la han seguido los Países Bajos, cuya asistencia social lleva algún tiempo disminuyendo. En los dos mayores países anglosajones, las plazas de cama también se han reducido mucho. Los recortes en la atención sanitaria ayudan a explicar por qué estos países han decidido favorecer el recurso improvisado de la «inmunidad de rebaño» en lugar del bloqueo, para ceder a la necesidad de frenar de algún modo el crecimiento de los contagios. A pesar de su dramatismo, la lección que hay que aprender de la pandemia del Covid-19 es la necesidad de reflexionar sobre la conveniencia de transferir competencias que «en las fases ordinarias de la vida de la República, pueden tener tales características que puede considerarse indiferente que sean ejercidas por el Estado o las Regiones...», pero que, «en fases extraordinarias, como la actual, revelan una serie de especificidades críticas cuya solución parece difícil si se pide que lo haga solo la Región, y que, en cambio, solo pueden solventarse si se involucra también el nivel nacional» [07]. Como se ha argumentado con autoridad, para la competencia sobre determinadas materias de especial valor social, como la sanidad, debería preverse una función de coordinación unitaria del Estado central, proporcionando, no necesariamente mediante una ley de rango constitucional, una disciplina que defina clara y orgánicamente las competencias de los distintos niveles institucionales en situaciones de emergencia [08]. Manteniéndonos en el ámbito de la relación entre el Estado y las Regiones, pero con vistas a la transformación del actual sistema parlamentario bicameral de tipo igualitario, en nada afectado por la revisión producida por la Ley Constitucional núm. 1/2020 sobre la reducción del número de parlamentarios, más que por la lógica de la diferenciación o incluso de la oposición en cuanto a la distribución de competencias entre las distintas entidades territoriales, sería deseable retomar los hilos del debate sobre la revisión del actual modelo de bicameralismo perfecto [09]. En particular, aunque a lo largo de los años no han faltado ciertamente propuestas de revisión de la Constitución con el fin de introducir en el ordenamiento jurídico italiano formas asimétricas de bicameralismo, atribuyendo a la segunda Cámara un papel de representación de las diversas instancias territoriales y su conexión con las exigencias unitarias del Estado central, para transformar el Parlamento en el locus de la forma de Estado y de gobierno, estas reformas nunca se han completado. Independientemente de que el fracaso de estas propuestas sea atribuible a las divisiones entre las fuerzas políticas, o ––como en el caso más reciente de la reforma Boschi-Renzi–– a una valoración negativa del cuerpo electoral en el referéndum constitucional, hay que destacar que la disposición de crear una Cámara de las Regiones y de las Entidades Territoriales podría contribuir a amortiguar la tensión institucional que surgió en toda su gravedad durante la fase de emergencia sanitaria y, al mismo tiempo, podría «contrarrestar, a través de los instrumentos del regionalismo cooperativo, la elección hecha a favor de la diferenciación» [10] y facilitar, de este modo, la participación de las autonomías territoriales en los procesos de decisión centrales [11]. La tendencia a la reasignación de las competencias legislativas a favor del Estado, consolidada sobre todo gracias a la jurisprudencia constitucional que ha visto al Tribunal desempeñar un papel decisivo en la interpretación y aplicación del reparto de las competencias legislativas, también mediante el uso original de fórmulas definitorias de nuevas categorías interpretativas, como las «materias no temáticas» o las «materias transversales» (nociones que, más que circunscribir el objeto de la competencia, servían para identificar su finalidad), ha dado lugar a una constante contestación de la dirección política central por parte de las regiones, en particular las de signo político diferente al de la mayoría gubernamental nacional [12]. Por otra parte, hay que señalar que los actuales instrumentos institucionales de enlace han demostrado ser totalmente inadecuados. Así, por ejemplo, la Conferencia Estado-Regiones, aunque ha adquirido un papel más importante, no puede decirse que sea, ni que haya podido ser, una cámara de compensación de los conflictos entre el Estado y las colectividades territoriales, sustrayendo, por su carácter gubernamental, «las decisiones y las evaluaciones a los posibles titulares del poder normativo» sin que, por ello, el desapoderamiento de las asambleas legislativas se traduzca en «un mayor peso de las Regiones en el Estado» [13]. Por estas razones, con una visión sistémica y también a la luz de las dificultades surgidas durante la emergencia sanitaria provocada por el virus Covid-19, es inaplazable un proceso serio de reflexión para abordar lo que ha resultado ser el eslabón que faltaba en la reforma del Título V de la Constitución, es decir, la superación del actual sistema bicameral y el establecimiento de un Senado representativo de las entidades territoriales, que se reconozca como el principal vínculo entre el Estado central, las Regiones y las demás entidades locales.
Aunque no es posible proceder aquí a un examen detallado de los distintos perfiles mencionados, parecen necesarias algunas reflexiones, también porque, por las razones ya expuestas, el modelo esbozado por la reforma de 2001 presenta, por un lado, elementos de incoherencia, cuando no de contradicción, y, por otro, no parece capaz de resolver definitivamente y con soluciones convincentes «el nudo de la configuración global de la relación entre Estado y Regiones, no abarcando claramente la opción “garantista” o, por el contrario, la opción “cooperativa” entre el centro y las autonomías» [14].
Además, la presencia de una Cámara de las Regiones garantiza un locus seguro de confrontación y conexión institucional que se ha echado mucho de menos en la experiencia regionalista italiana.
Sin embargo, como la historia de la gestión de la emergencia sanitaria durante la pandemia ha revelado aún más, el aspecto más relevante, pero también el más controvertido a efectos de la configuración de la forma de Estado, se refiere a los límites de la competencia de las Regiones y otras autoridades territoriales para regular la esfera de los derechos sociales y los derechos fundamentales. Por lo demás, en estas materias, las principales experiencias constitucionales, tanto de tipo federal como regional, excluyen la competencia de las distintas entidades territoriales para garantizar a todos los ciudadanos, independientemente de su adscripción territorial, la igualdad de condiciones de vida.
En esta clave interpretativa, el principio de igualdad viene a configurarse, en el contexto del Estado democrático, como un límite a la articulación autonómica, concretándose en un límite constitucional infranqueable respecto a cualquier desigualdad de hecho originada por la pertenencia territorial.
Si es cierto ––como se ha señalado–– que «las formas territoriales de poder conocen el límite inquebrantable del respeto de los principios y de la garantía de los derechos fundamentales» [15], esta interpretación, apoyada también en la experiencia italiana por la jurisprudencia constitucional más reciente, parece, por tanto, dar una respuesta clara al problema de la identificación, incluso en una forma neorregional de Estado, del garante de la efectividad de los derechos sociales.
Desde este punto de vista, parecen compartibles, por tanto, las preocupaciones expuestas por la parte de la doctrina más crítica con el modelo de distribución del poder en el Estado surgido de la reforma constitucional del Título V [16], respecto a la previsión de reservar al Estado «los niveles esenciales de los servicios relativos a los derechos civiles y sociales que deben garantizarse en el territorio nacional», como si la afirmación del principio de igualdad en una forma de Estado democrática y social solo debiera referirse a un umbral mínimo, a partir del cual las desigualdades entre los ciudadanos por razón de su diferente adscripción territorial son legítimas [17].
El modelo de regionalismo dual que ha caracterizado la experiencia constitucional italiana requiere, a la luz de la institución de la «categoría constitucional» de las Regiones diferenciadas en virtud del último párrafo del artículo 116 de la Constitución, una cuidadosa reflexión dirigida a verificar, por un lado, la pertinencia de mantener esta dualidad, que ha sido cuestionada por muchos [18], y, por otro, el nivel real de diferenciación a nivel institucional, pero sobre todo funcional, entre las Regiones especiales y las Regiones del estatuto ordinario [19].
De hecho, esta distinción, debido a la evolución institucional configurada tras la revisión del Título V y, en la fase más reciente, al proceso ––aunque inacabado–– de diferenciación por parte de algunas Regiones ordinarias, parece haber perdido su razón de ser. El texto de la Ley Constitucional núm. 3/01, en sus disposiciones transitorias, art. 10, establece que
Sin embargo, la fase de emergencia ha acentuado esta tendencia y, como se ha observado,
El principio de especialidad constituye, según una parte de la doctrina, un carácter fundamental de nuestro ordenamiento constitucional y como tal es indisponible al poder de revisión constitucional [21], por lo que la revisión del Título V de la Constitución, desde este punto de vista, hubiera sido «una obligación», ya que no hubiera sido posible proceder a una supresión, al menos en el plano formal-constitucional, de las Regiones con un estatuto especial [22].
Aunque la Constitución ha configurado hasta ahora, para estas últimas, un estado de privilegio formal, sobre todo en el plano funcional a través del reconocimiento de una competencia legislativa exclusiva en las materias enumeradas en sus respectivos Estatutos, frente a la mera atribución a las Regiones ordinarias de una competencia legislativa concurrente. De hecho, las Regiones especiales han sufrido, desde el establecimiento de las Regiones ordinarias en los años setenta, una especie de deminutio capitis que, al transformar la especialidad en exclusión, las ha obligado a una «persecución antinatural» para reclamar para sí las mismas condiciones de autonomía que entretanto se habían reconocido a otras Regiones [23].
Es fácil comprender cómo la inversión, en el nuevo artículo 117 de la Constitución, del criterio de reparto de las competencias legislativas, [24] ha suscitado una considerable perplejidad sobre el sentido y el propio mantenimiento de la especialidad, en un marco competencial que prevé una «identificación textual» de las materias reservadas al Estado y las compartidas, mientras que para el resto de materias se otorga una competencia general, aunque residual, a las Regiones.
Aun suponiendo que los Estatutos Especiales, en su nueva formulación, mantuvieran en manos de la Región las materias reservadas al Estado, hay que señalar que el nuevo reparto de competencias legislativas degrada la esencia misma de la especialidad y, al mismo tiempo, el propio concepto de «reserva», que solo tiene sentido «si la conservación en el centro de determinadas decisiones se fundamenta en el supuesto de su carácter indispensable para el mantenimiento de la unidad nacional». Además, volviendo al tema de la diferenciación, si, limitado a ciertas Regiones, se pueden quitar ciertas materias al centro «sin que esta utilidad sufra» [25], como permite el artículo 116 de la Constitución párrafo III, se deduce que la reserva no tiene fundamento, es decir, carece del carácter de universalidad que la justifica.
En otras palabras, es algo difícil hablar de especialidad cuando cada Región es, al menos potencialmente, susceptible de «especialización» (diferenciación melius). Se ha argumentado [26] que en la base de la autonomía especial y de la autonomía diferenciada hay un dato común, es decir, un criterio de acuerdo, como el que se desprende de la lectura de la Ley Constitucional núm. 2/01 (que, para las modificaciones de los estatutos de iniciativa parlamentaria o gubernamental, exige un dictamen de las Regiones afectadas) y el que se deriva del nuevo artículo 116, apartado 3, de la Constitución. Sin embargo, es difícil poner los dos procedimientos en el mismo nivel y reconocer un régimen pactado también en el procedimiento de revisión de los Estatutos Especiales. Las «Regiones diferenciables» pueden ampliar sus competencias a través de un procedimiento participativo por parte de las entidades interesadas y los entes locales, que culmina con una ley aprobada por el Estado (por mayoría absoluta), pero previo acuerdo con la propia Región, mientras que las regiones especiales gozan de menos garantías al respecto, en la medida en que su participación, pero no la de las autoridades locales, tiene lugar ––en el caso de que el proyecto de modificación sea una iniciativa gubernamental o parlamentaria–– solo a nivel consultivo, permaneciendo la competencia para aprobar la ley constitucional en el parlamento nacional, y además sin posibilidad de referéndum popular [27]. De este modo, en el modelo institucional adoptado surgen contradicciones que ponen en entredicho la esperada definición de un sistema de regionalismo cooperativo, atribuibles en su mayor parte a la no resolución de lo que ––en nuestra opinión–– constituye una cuestión central, es decir, la institución de la Cámara de las Regiones, a la insuficiencia e incertidumbre de las soluciones de negociación previstas (piénsese en la exclusión de la Conferencia Estado-Regiones de la disciplina constitucional) y, lo que es más importante aquí, a la completa exclusión, confirmada también en el texto de la llamada «ley marco de Boccia», de las Regiones de derecho especial del sistema previsto, en cambio, en el artículo 116 de la Constitución, párrafo III, para las Regiones (ordinarias) que pretendan diferenciarse [28] y adquirir otras formas y condiciones especiales de autonomía [29].
Al tratar de trazar los hilos de la reflexión llevada a cabo hasta ahora, la pregunta que se plantea, y que lógicamente constituye un paso obligado, se refiere a las perspectivas del regionalismo especial en el marco constitucional e institucional modificado (y aún cambiante) relativo a la organización regional. La disciplina constitucional dictada por la revisión del Título V ha degradado, en muchos aspectos, quizá definitivamente, el papel de las Regiones especiales, acentuando su posición de desventaja con respecto a las demás Regiones y atribuyendo rango constitucional a una desigualdad de condición que, hasta la revisión del Título V, si bien constituía un elemento de hecho, contrastaba con el principio de la mayor autonomía que les atribuye la Constitución. La configuración estatutaria y organizativa es más débil que el diseño esbozado para las Regiones ordinarias, ya que las Regiones de derecho especial ven confirmado el manto estatal del Derecho constitucional sobre ellas para modificar sus estatutos y ampliar sus competencias, dado que la vía del pacto según el último párrafo del artículo 116 de la Constitución, tampoco se considera viable para ellas [30].
Como las distinciones y diversidades en el plano institucional y funcional han disminuido, y la autonomía estatutaria se ha desplazado aún más en favor de las Regiones ordinarias, la noción tradicional de especialidad y la oposición rígida entre los dos modelos (o tres) de regionalismo parecen haber perdido todo su sentido, por lo que la diferenciación solo puede jugarse sobre el contenido de los Estatutos, y sobre la capacidad de las instituciones regionales, tanto de los Estatutos Ordinarios como de los Especiales, para poder aprovechar sus peculiaridades, perfilando en ellos un diseño global de definición de los derechos de ciudadanía. En esta clave interpretativa, se hace referencia a la tesis que afirma que si el fundamento de la especialidad se limita a la singularidad de algunas situaciones locales totalmente originales (posición geográfica en una frontera o isla, presencia de minorías étnico-lingüísticas), las Regiones especiales podrían atribuirse competencias especiales en materias estrictamente relacionadas con sus especificidades individuales, como las relaciones internacionales, la educación, la lengua y la protección de las minorías, es decir, «en todos aquellos ámbitos para los que el cultivo de las especificidades históricas de las regiones especiales tiene realmente sentido» [31]. Sin embargo, para llevar a cabo este proceso es imprescindible eliminar todas aquellas limitaciones, reiteradamente referidas y acrecentadas por la modificación del Título V de la Constitución, relativas a la facultad de revisión del Estatuto, a la definición de la forma de gobierno y, por último, a la limitación de los principios del ordenamiento jurídico de la República, que contribuyen a configurar esa «especialidad en lo negativo» que ha caracterizado la experiencia constitucional de las Regiones de Estatuto Especial [32]. En otras palabras, superada definitivamente la fase de la «especialidad a priori», y debido a las nuevas y mayores oportunidades que se ofrecen a las Regiones ordinarias y a la incapacidad histórica de las Regiones especiales para captar plenamente el potencial de la diferenciación, sin reducirlo a una herencia de una cruda especialidad sin contenido, se trata de superar el modelo de regionalismo dual que ha prevalecido hasta ahora [33].
La perspectiva podría estar representada por la definición de un sistema abierto y flexible de «especialización difusa» [34], que ––manteniendo en manos del Estado un núcleo esencial e inquebrantable de competencias (considerablemente menor que el que le atribuye generosamente la Ley Constitucional núm. 3/01) adscrito a intereses de relevancia nacional (y/o supranacional)–– prevé para todas las Regiones la posibilidad de acceder progresivamente, en el marco de una relación de cooperación-integración con el Estado, a competencias y funciones en razón de las necesidades y demandas de sus respectivas comunidades y de la capacidad real de cada Región para gobernarlas y dar respuestas satisfactorias.
Resumen: La crisis provocada por el Covid-19, además de haber producido efectos devastadores a nivel sanitario, económico y social en todo el mundo, ha desencadenado una serie de profundos cambios no solo a nivel de las relaciones internacionales, sino también a nivel de la organización constitucional/institucional de los distintos Estados. En estas páginas, tomando el ejemplo italiano, se reflexiona sobre el estado de conflicto permanente entre el Estado y las Regiones, que ha caracterizado la fase de la emergencia sanitaria, con una especial atención a las Regiones con una situación especial.
Palabras claves: Pandemia, Constitución italiana, regionalismo, autonomía especial.
Abstract: The crisis caused by Covid-19, in addition to having produced devastating health, economic and social effects throughout the world, has unleashed a series of profound changes not only at the international relations level, but also at the organizational level of the different States. In these pages, taking the Italian example, we reflect on the state of permanent conflict between the State and the Regions, which has characterized the phase of the health emergency, with special attention to the Regions in a special situation.
Key words: Pandemic, Italian Constitution, regionalism, special autonomy.
Recibido: 21 de septiembre de 2022
Aceptado: 10 de octubre de 2022
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[01] Véase G. SILVESTRI, «Costituzione e Covid 19», unicost.eu, abril de 2020: «nessuna legge autorizzativa potrà mai consentire ad una Regione (a fortiori ad un ente locale) di emanare norme che impediscano o ostacolino la libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni, in palese dispregio del primo comma del citato art. 120 della Cost., come purtroppo in qualche caso si sta verificando. Un blocco di transito da una Regione ad un’altra ha una rilevanza nazionale per diretto dettato costituzionale. Sempre e comunque è necessario un provvedimento statale. La Repubblica «una e indivisibile» (art. 5 Cost.) non può tollerare che parti del territorio e della popolazione nazionali si pongano in contrapposizione tra loro. Vi osta, oltre che il principio di unità nazionale, anche il principio di solidarietà (art. 2 Cost.), inconciliabile con qualunque chiusura egoistica o particolaristica. Chiudere si può e si deve, se la situazione concreta lo impone, ma solo se si valuta l’impatto nazionale di provvedimenti così incisivi su princìpi supremi (unità e solidarietà), dai quali dipende l’esistenza stessa della Repubblica democratica». [«ninguna ley de autorización permitirá jamás a una Región (a fortiori una entidad local) promulgar normas que impidan o dificulten la libre circulación de personas y cosas entre Regiones, en flagrante desconocimiento del primer párrafo del citado art. 120 de la Constitución, como lamentablemente está ocurriendo en algunos casos. El bloqueo del tránsito de una Región a otra tiene una relevancia nacional por dictado constitucional directo. Una medida estatal es siempre y en todo caso necesaria. La República “una e indivisible” (artículo 5 de la Constitución) no puede tolerar que partes del territorio nacional y de la población se opongan entre sí. Lo impide no solo el principio de unidad nacional, sino también el principio de solidaridad (art. 2 Const.), que es irreconciliable con cualquier cierre egoísta o particularista. El cierre puede y debe, si la situación concreta lo requiere, pero solo si se evalúa el impacto nacional de tales medidas incisivas sobre los principios supremos (unidad y solidaridad), de los que depende la existencia misma de la República democrática» (Traducción nuestra)].
[02] Cf. G. SILVESTRI, «Costituzione e Covid 19», cit., según el cual «oggi più che mai è necessario riaffermare, senza tentennamenti, che qualunque limitazione di diritti fondamentali sanciti dalla Costituzione o disciplina restrittiva della generale libertà dei comportamenti – anche sotto forma di istituzione o ampliamento di doveri – deve trovare il suo presupposto in una statuizione di rango legislativo – legge formale o atto con forza di legge – perché, in un modo o nell’altro, la limitazione stessa possa essere assoggettata al vaglio del Parlamento. L’assolutezza o relatività delle varie riserve di legge previste in Costituzione è rimessa alla valutazione degli organi costituzionali politici e di garanzia nei casi concreti. Resta fuori dal quadro costituzionale, in ogni caso, la rimozione in blocco del controllo parlamentare e, di conseguenza, del Presidente della Repubblica e della Corte costituzionale. Ne deriva che, nelle ipotesi di emergenza, lo strumento, non surrogabile, da utilizzare per interventi immediati, è il decreto-legge, art. 77 Cost.» [«hoy más que nunca es necesario reafirmar, sin vacilaciones, que toda limitación de los derechos fundamentales sancionada por la Constitución o disciplina restrictiva de la libertad general de conducta -incluso en forma de institución o de ampliación de los deberes- debe encontrar su requisito previo en un estatuto legislativo -ley formal o acto con fuerza de ley- para que, de un modo u otro, la propia limitación pueda someterse al control del Parlamento. La absolutización o relatividad de las distintas reservas estatutarias previstas en la Constitución se deja a la apreciación de los órganos políticos y de garantía constitucionales en los casos concretos. La supresión en bloque del control parlamentario y, en consecuencia, del Presidente de la República y del Tribunal Constitucional queda fuera del marco constitucional. De ello se desprende que, en hipótesis de emergencia, el instrumento, no sustituible, a utilizar para la intervención inmediata, es el decreto-ley, art. 77 Const.». (Traducción nuestra)].
[03] Cf. G. FALCON, «Il regionalismo differenziato alla prova, diciassette anni dopo la riforma costituzionale», Le Regioni, núm. 4, 2017, pp. 625 ss.; O. CHESSA, «Il regionalismo differenziato e la crisi del principio autonistico», Astrid Rassegna, núm. 14, 2017; M. CAMMELLI, «Regionalismo differenziato oggi: risultati incerti, rischi sicuri», Astrid Rassegna, núm. 10, 2018; C. TUBERTINI, «La proposta di autonomia differenziata delle Regioni del Nord: un tentativo di lettura alla luce dell'art. 116, comma 3 della Costituzione», federalismi.it, núm. 18, 2018, p. 5; G. ARMAO, F. ASTONE, M. IMMORDINO, G. MOSCHELLA, V. PRUDENTE (eds.), Specialità e differenziazione. Le nuove frontiere del regionalismo italiano, Nápoles, 2022.
[04] Como señala BUZZACCHI, «Coronavirus e territori: il regionalismo differenziato coincide con la zona “gialla», lacostituzione.info, 2 marzo 2020, que Lombardía, Véneto y Emilia Romagna «stanno fronteggiando una situazione del tutto anomala per via di una epidemia, che richiede uno sforzo eccezionale per gli apparati istituzionali e amministrativi dei sistemi-Regione e del sistema-Paese, e tale straordinarietà della situazione ha delle evidenti e significative implicazioni sul piano delle competenze. Tali implicazioni appaiono in una luce ancora più paradossale se si considera che si tratta di quei territori che hanno dato un’interpretazione ‘estrema’ alla previsione costituzionale relativa al ‘regionalismo differenziato’, posto che le suddette Regioni, nelle varie proposte di differenziazione che hanno avanzato, hanno ritenuto di poter assumere larga parte o interamente le competenze di natura concorrente dell’art. 117 Cost., co. 3» [«se enfrentan a una situación completamente anómala debido a una epidemia, que requiere un esfuerzo excepcional para los aparatos institucionales y administrativos del sistema-Región y del sistema-País, y esta extraordinariedad de la situación tiene implicaciones evidentes y significativas a nivel de competencias. Estas implicaciones aparecen bajo una luz aún más paradójica si consideramos que se trata de aquellos territorios que han hecho una interpretación “extrema” de la disposición constitucional relativa al “regionalismo diferenciado”, dado que las citadas Regiones, en las distintas propuestas de diferenciación que han presentado, han considerado que pueden asumir gran parte o la totalidad de las competencias de carácter concurrente del artículo 117, apartado 3, de la Constitución» (la traducción es nuestra)].
[05] Véase R. BALDUZZI, D. SERVETTI, «Regionalismo differenziato e materia sanitaria», Rivista AIC, núm. 2, 2019.
[06] Servizio sanitario nazionale o Servicio Nacional de Salud (Nota del traductor).
[07] R. BALDUZZI, D. SERVETTI, «Regionalismo differenziato e materia sanitaria»,cit.
[08] G. SILVESTRI, «Costituzione e Covid 19»,cit.
[09] M.G. RODOMONTE, «Il Parlamento che ci è e il Parlamento che dovrebbe esserci: riflessioni su autonomia differenziata e ruolo delle Camere», Diritti regionali, núm. 1, 2020.
[10] Ibid.
[11] A. M. POGGI, «Le Regioni speciali nel contesto dell'attuale disegno di revisione costituzionale», Il Piemonte delle Autonomie.it, núm. 3, 2015. Véase también E. GROSSO, A.M. POGGI, «Il regionalismo differenziato: potenzialità e aspetti problematici», Il Piemonte delle Autonomie, núm. 2, 2018.
[12] Véase O. CHESSA, «Il regionalismo differenziato e la crisi del principio autonistico», diritto@storia, núm. 15, 2017.
[13] Cfr. sobre este punto S. MANGIAMELI, «Il Senato federale nella prospettiva italiana”, Rassegna Parlamentare, núm. 1, 2010, p. 177, según el cual, de hecho, «le Regioni non possono comunque conquistare con il sistema delle Conferenze un effettivo peso maggiore nella determinazione dei contenuti degli atti normativi che il Governo adotta o che sottopone all’esame del Parlamento, soprattutto se la partecipazione dei presidenti delle Giunte regionali è susseguente a deroghe apportate al riparto delle competenze o ha incidenze su questo»[«las Regiones no pueden en ningún caso, a través del sistema de conferencias, obtener un mayor peso efectivo en la determinación del contenido de los actos legislativos que el Gobierno adopta o somete a control parlamentario, especialmente si la participación de los presidentes de los consejos regionales obedece a excepciones hechas al reparto de competencias o afecta a éste»].
[14] Así, A. RUGGERI, P. NICOSIA, «Verso quale regionalismo? (Note sparse al progetto di revisione costituzionale approvato, in prima lettura, dalle Camere nel settembre ottobre 2000)», Rassegna Parlamentare, núm. 1, 2001, pp. 89 ss.
[15] Véase S. GAMBINO, «I diritti sociali e la riforma federale», Quaderni costituzionali, núm. 2, 2001.
[16] Véase G.U. RESCIGNO «La riforma da reforma», La Rivista del Manifesto, núm. 16, 2001, p.16.
[17] S. GAMBINO, «Regionalismo (differenziato) e diritti. Appunti a rilettura del novellato titolo V Cost, fra unità repubblicana, principio di eguaglianza ed esigenze», Astrid online, núm. 5, 2019. Véase también A. M. CITRIGNO, «La dimensione regionale dei diritti sociali nella prospettiva del regionalismo differenziato»,Diritti fondamentali.it, fasc. 1, 2020.
[18] M. LUCIANI, «Le Regioni a statuto speciale nella trasformazione del regionalismo italiano (con alcune considerazioni sulle proposte di revisione dello Statuto della Regione Trentino Alto Adige)», Rivista di diritto costituzionale, 1999, p. 220.
[19] Más recientemente sobre el tema, véase C. BERTOLINO, A. MORELLI, G. SOBRINO, Regionalismo differenziato e specialità regionale: problemi e prospettive, Torino, 2020.
[20] A. RUGGERI, «Le Regioni a Satuto speciale … cit.», p. 220, nota 24.
[21] En este sentido, véase A. D'ATENA, «Dove va l'autonomia regionale speciale?»,Rivista di diritto costituzionale, 1999, p. 208; V. ONIDA, «Le Costituzioni. Principi fondamentali della Costituzione italiana», en G. AMATO, A. BARBERA (eds.), Manuale di diritto pubblico, Bolonia, 1997, p. 112.
[22] Véase F. PALERMO, «Il regionalismo differenziato», en T. GROPPI, M. OLIVETTI, La Repubblica delle autonomie, Turín, 2001, p. 51; P. CIARLO, M. BETZU, «Dal regionalismo differenziato al regionalismo pasticciato», Le istituzioni del federalismo, - Il regionalismo differenziato - Studi e ricerche núm. 1, 2008.
[23] En este sentido, véase G. PASTORI, «La nuova specialità», le Regioni, núm. 3, 2001, p. 487.
[24] Véase P. CIARLO, «Federalismo amministrativo e Regioni speciali», Giurisprudenza costituzionale, núm. 1, 2000, p. 129.
[25] Cf. M. LUCIANI, «Le Regioni a statuto speciale… cit.», p. 221. El autor argumenta que reservar ciertas materias al Estado «solo per alcune Regioni e non per altre non è logicamente accettabile, perché è proprio della logica della riserva la sua…universalità» [«solo para algunas Regiones y no para otras no es lógicamente aceptable, porque es inherente a la lógica de la reserva su... universalidad» (traducción nuestra)].
[26] Cf. F. PALERMO, op. cit. pp. 54 y ss., quien considera que el criterio del pacto subyace tanto a la autonomía especial como al derecho de diferenciación, y como tal está sujeto al poder de revisión constitucional para ambos. De ahí «la presenza nell’ordinamento italiano di due tipologie di diversità regionali, quelle speciali e quelle differenziate, distinte tra loro per qualità e quantità del potere devoluto, ma accomunate nel requisito fondante del trattamento particolare» ["la presencia en el ordenamiento jurídico italiano de dos tipos de diversidades regionales, la especial y la diferenciada, distintas entre sí por la calidad y la cantidad del poder desconcentrado, pero unidas por la exigencia fundadora de un tratamiento especial" (traducción nuestra)]. En este sentido, véase también G. ROMAGNOLI, «Riforme costituzionali e autonomie speciali», Nuove Autonomie, núm. 3, 2002, p. 311, quien constata, sin embargo, una atenuación de la lógica de pacto que subyace en la disposición contenida en la Ley Constitucional núm. 2/02 de la iniciativa parlamentaria y gubernamental de las modificaciones estatutarias.
[27] Véase F. TERESI, «L'autonomia normativa delle Regioni speciali (con particolare riguardo alla Regione siciliana). Considerazioni interlocutorie», en A. RUGGERI, G. SILVESTRI (eds.), Le fonti di diritto regionale alla ricerca di una nuova identità, cit., p. 200.
[28] Cf. A. RUGGERI, «L'obscuro volto del neoregionalismo», Nuove Autonomie, 2002.
[29] Véase R. BIN, «L'insostenibile leggerezza dell'autonoma “differenziata”: allegramente verso l'eversione», forumcostituzionale.it, 16 de marzo de 2019.
[30] De opinión diferente es G. PASTORI, «La nuova specialità»,Le Regioni, núm. 3, 2001, quien sostiene que la cláusula evolutiva puede aplicarse también a las Regiones especiales, puesto que la reforma en cuestión ya prevé diversas formas de codecisión entre los distintos tipos de Regiones y el Estado (art. 117 Const., art. 11, ley Const. núm. 3/01).
[31] M. LUCIANI, op. cit, p. 222.
[32] O. CARAMASCHI, «Dalla specialità regionale alla differenziazione ex art. 11ł, terzo comma, cost.: verso un sistema regionale asimmetrico?», dirittiregionali.it, 6 de agosto de 2019.
[33] T. CERRUTI, «Regioni speciali e differenziate: verso una convergenza?», dirittiregionali.it, 24 de agosto de 2019.
[34] Esta definición es «eludida» por A. RUGGERI que, en «Prospettive di una 'specialità diffusa' delle autonomie regionali», Nuove Autonomie, núm. 6, 2000, p. 868, sostiene que sería conveniente «tornare all’originaria intuizione emersa alla Costituente, per quanto poi noncoltivata e raccolta, gettando dunque le basi per un regionalismo asimmetrico e progressivo, idoneo a portare alla realizzazione di un modello di specialità “plurale” o diffusa,fondata sulla integrazione delle competenze (e degli atti che ne sono espressione) e sullasussidiarietà» [«volver a la intuición original surgida en la Asamblea Constituyente, aunque no cultivada y recogida, sentando así las bases de un regionalismo asimétrico y progresivo, apto para conducir a la realización de un modelo de especialidad 'plural' o difusa, fundado en la integración de las competencias (y de los actos que son su expresión) y en la subsidiariedad»]. Sobre este punto, del mismo autor, véase también «ElezionedirettadeiPresidentiregionali,riformadeglistatuti,prospettivedella“specialità», cit. y junto con P. NICOSIA, «Verso quale regionalismo?», cit., pp. 89 y ss.
