"ReDCE núm. 39. Enero-Junio de 2023"
"ReDCE núm. 39. Enero-Junio de 2023"
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La entrada en vigor de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en adelante, Carta o CDFUE), en virtud de la ratificación del Tratado de Lisboa, ha contribuido a reforzar un fenómeno progresivo de constitucionalización de la integración europea. No obstante, como es bien sabido, este “bill of rights” europeo ni declara ni constituye ex novo los derechos fundamentales en la esfera supranacional. Más bien, es la última etapa de un largo (e inacabado) recorrido iusfundamental que se ha ido conformando a lo largo de varias décadas, cuyos orígenes se remontan a la acción pretoriana del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Esa construcción judicial encontró una inspiración inicial en las tradiciones constitucionales comunes y en el sistema del Convenio Europeo de Derechos Humanos, cristalizando decenios más tarde en un texto jurídico único que trasluce una suerte de voluntad codificadora.
La original estructuración del poder público en la Unión Europea obliga a analizar con cautela su tabla de derechos. O lo que es lo mismo, su vocación constitucionalizadora no debe hacer perder de vista la necesidad de atender a los peculiares signos distintivos del orden europeo para comprender debidamente los rasgos jurídicos básicos de la Carta. En este sentido, es imprescindible la referencia a la integración de la CDFUE en el denominado sistema multinivel de protección de derechos fundamentales en Europa. En pocas palabras, la Unión Europea ––con su propio catálogo de derechos y con una autoridad judicial superior como máximo intérprete de su Derecho–– constituye un estrato normativo adicional que se suma a los existentes en el plano estatal e internacional. Esta singular arquitectura normativa se enfrenta al reto de ofrecer respuestas coherentes y eficaces a los desafíos iusfundamentales de una sociedad enmarcada en un contexto de fuerte globalización e intensa integración regional en Europa.
La obra de Augusto Aguilar Calahorro se propone la desafiante tarea de examinar dos aspectos basilares de la CDFUE: su naturaleza y eficacia. Con ese propósito, se estructura el libro en torno a tres partes principales: I) “Objeto, método y conclusiones”; II) “Sobre valores, principios y derechos”; III) “Sobre la iusfundamentalidad de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea”. Todo ello precedido por un prólogo a cargo de Francisco Balaguer Callejón y una breve introducción.
Se comienza con una exposición de las cuestiones metodológicas esenciales, que van a permitir ordenar los contenidos de la monografía. Con respecto al objeto de investigación, se formula de manera clara y ciertamente sugerente, a saber: ¿contiene la CDFUE realmente derechos fundamentales? Pese a que a primera vista pueda resultar un interrogante contraintuitivo, se expone con acierto por qué las dificultades que rodean a la configuración jurídica de los derechos fundamentales, más allá del contexto estatal en que fueron alumbrados, merecen tratar con detalle esta cuestión. Cabe mencionar un par de aspectos formales sobre la aproximación metodológica de la investigación. Por un lado, se adopta una visión constitucional del conjunto integrado por los ordenamientos nacionales y el Derecho de la Unión como dos espacios jurídicos autónomos e interdependientes. Por otro, dadas las inherentes dificultades de un orden jurídico compuesto por veintisiete realidades jurídicas nacionales, se pone especial énfasis en la aplicación de la Carta en la jurisdicción española como única experiencia jurídica nacional.
La segunda parte constituye un auténtico “tour de force” en el que se atiende con detalle a una vasta dogmática jurídica que, con referencia a obras claves de autores como Hart, Kelsen o Dworkin, se ha dedicado a la categorización de las normas jurídicas en valores, principios y derechos. Pues bien, si este segundo bloque aspira a examinar minuciosamente el primero de los elementos que figura en el título de la obra ––la naturaleza jurídica de los derechos fundamentales de la Carta––, el tercero se detiene en el segundo de los aspectos destacados en su rúbrica ––la eficacia de los derechos integrados en la CDFUE––. Es así como la obra va avanzando metódicamente de modo que, tras haber expuesto las bases teóricas en el capítulo segundo, y en parte del tercero, se abordan directamente las preguntas de investigación principales de la obra.
En una primera aproximación, puede adelantarse que las tres categorías normativas que ocupan la atención preferente de la obra ––valores, principios y derechos–– son concebidas por su autor como elementos de una misma escala con una gradación ascendente por lo que se refiere a su concreción. Dicho de otro modo, son susceptibles de ser ordenados desde una menor precisión (o, si se prefiere, una mayor abstracción) ––representados en su expresión más imprecisa por los valores–– a una mayor determinación ––encarnados en su grado superior por los derechos––. Gracias al estudio de estas figuras, será posible determinar la naturaleza jurídica de los derechos fundamentales de la Carta en el marco del Derecho de la Unión.
Los valores de la Unión, que son a su vez comunes a los Estados miembros, aparecen actualmente reconocidos en el art. 2 TUE. Su redacción presente es a todas luces deudora del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, que contenía una disposición idéntica a la vigente a día de hoy. Genera confusión que sean referidos ahora como valores, en contraste con lo verbalizado en versiones previas de los Tratados que aparecían recogidos bajo el “nomen iuris” de principios. De ahí que sea conveniente un esfuerzo doctrinal con intención de esclarecer los caracteres definitorios de esta categoría. En opinión del autor, los valores cumplen un doble cometido. Expresan “los fundamentos de la Unión derivados de la caracterización de la sociedad europea” y, al propio tiempo, “despliegan efectos jurídicos muy concretos que los distinguen de los meros ideales o aspiraciones constitutivas”. Junto a la bien conocida eficacia de los mismos como presupuestos para la adhesión y permanencia en el proyecto europeo, también son un parámetro de legalidad de los actos de la Unión.
Teorizar sobre los principios no se presenta tampoco como una tarea sencilla. Una primera mirada al contenido de los Tratados y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia revela que con ese término se hace referencia a realidades muy heterogéneas. Se propone el autor en este punto un triple cometido conducente a examinar las concepciones de los principios jurídicos por diferentes escuelas de pensamiento, ofrecer una clasificación e identificar su significado.
En esencia, la primera cuestión que se propone abordar consiste en determinar la relación entre la moral y el Derecho. Esto se traduce en el ámbito de los principios en su posible consideración, o bien como realidades previas al Derecho impregnadas de una determinada concepción axiológica, o bien como como instrumentos puramente jurídicos que pueden cumplir diferentes finalidades. Augusto Aguilar se posiciona en este debate apostando por una perspectiva dualista, en virtud de la cual reconoce que el Derecho tiene un “sentido eminentemente positivo”, pero al mismo tiempo admite que “su validez general como Derecho (…) remite a elementos externos al propio Derecho sobre el que se va a jugar su aceptación social”.
Ante la dificultad de formular un concepto de principios que reúna los rasgos esenciales comunes de dicha categoría, se elaboran dos clasificaciones con la idea de arrojar luz sobre esta imprecisa noción. A diferencia de la primera, que presenta un carácter más general, la segunda se centra en el marco del Derecho de la Unión. De un lado, se distingue entre “principia cognoscendi”, que sirven de orientación para el conocimiento, interpretación y aplicación de las restantes normas; “principia essendi”, que son fuentes del Derecho expresas o derivadas del Derecho positivo; “prima principia”, que concretan los valores sobre los que se fundamenta el ordenamiento jurídico. De otro lado, se diferencia entre principios generales del Derecho originario, principios generales no escritos y principios rectores de las políticas de la Unión. Es posible distinguir dos grupos, de modo que, por lo que aquí interesa, las dos primeras categorías son directamente eficaces, mientras que los principios rectores son generalmente objetivos que las políticas de la Unión deben alcanzar y requieren de la intervención del poder público para adquirir eficacia.
Las constituciones normativas han venido a reconsiderar el papel de los valores y principios en los ordenamientos europeos contemporáneos. Una mayor adhesión a las teorías dualistas está comportando una distinción cada vez más difusa entre Derecho y moral y, por ende, un creciente protagonismo de esta tipología de normas. Los debates teóricos se han concentrado en los límites entre el poder legislativo y el poder judicial, la legitimidad de los jueces para interpretarlos y aplicarlos, para realizar ponderaciones entre disposiciones constitucionales y determinar la norma aplicable al caso. En breve, no cabe dudar del carácter abierto de los valores y los principios, que están necesitadas de una ulterior concreción para que puedan ser empleados por los operadores jurídicos; otra cosa distinta, es el papel del juez a la hora de interpretarlos y aplicarlos al caso concreto.
Continuando con esta gradación normativa, el tercer peldaño está representado por las reglas. Como primera caracterización, las reglas establecen una correlación entre un presupuesto de hecho, dotado de un cierto grado de determinación, y una consecuencia jurídica que impone una obligación a sus destinatarios. Esta estructura normativa está íntimamente conectada con su aplicación, que responde a un silogismo lógico de subsunción. Así, estas primeras notas ponen de relieve una nítida distinción con los valores y principios. Especial interés suscita la eficacia de las reglas, que contienen un mandato de obediencia dirigido a sus destinatarios y, en caso de incumplimiento, podrán ser impuestas coercitivamente por la autoridad pública legitimada para ello. Será en este punto donde cobran relevancia las garantías jurídicas, señaladamente para el caso de los derechos fundamentales.
Habiendo diferenciado entre valores, principios y derechos, es posible seguir ahondando en la naturaleza de las normas jurídicas para ocuparnos ahora de los derechos fundamentales. Lo verdaderamente determinante, a juicio del autor, para apreciar en los derechos ese rasgo de iusfundamentalidad reside en la posibilidad de invocarlos por parte de los particulares en defensa de pretensiones subjetivas, es decir, será su eficacia la característica determinante que permita adscribirlos a esa categoría. Podrán ser considerados como reglas o como principios, aunque no como principios rectores que, por su propia definición, exigen de un eventual desarrollo normativo para que puedan hacerse valer ante la autoridad jurisdiccional.
Partiendo de este marco teórico, conviene sintetizar en unas breves líneas las opiniones del autor en relación a la naturaleza jurídica de los derechos fundamentales de la Carta. Primero de todo, sostiene una concepción integrativa de los derechos fundamentales en vez de una antagonista, esto es, no los concibe como simples límites frente al poder público, sino que son elementos de construcción de una comunidad política. Esta comprensión de los derechos se revela aún más imperiosa en el ámbito supranacional que en el estatal por razón de la necesidad de reforzar una debilitada legitimidad del proyecto de integración, al menos en comparación con el modelo estatal. Asimismo, los derechos fundamentales son entendidos como una positivización de fines, valores y principios que no tienen que ser necesariamente concretados en derechos subjetivos, aunque las disposiciones de la Carta deben ser normas de derechos fundamentales. Dicho todo esto, no está de más insistir en que la iusfundamentalidad de tales derechos radica esencialmente en su invocabilidad; en caso de no concurrir este atributo, se pervierte la efectividad de los derechos fundamentales de la Carta con el resultado de socavar la legitimidad de la construcción europea.
Todo este planteamiento previo sienta los fundamentos teóricos necesarios para poder responder a la hipótesis de partida de la presente investigación. Corresponde ahora, pues, abordar específicamente las normas de derechos fundamentales contenidas en la Carta para averiguar si los mismos son verdaderamente iusfundamentales.
La naturaleza y eficacia de la Carta ha sido una preocupación constante para los teóricos de la integración europea desde los mismos orígenes del aquel texto jurídico. La CDFUE fue aprobada en el año 2000 a través de un método inédito hasta entonces en la práctica comunitaria: la Convención. Se trataba de una fórmula más abierta y participativa que se alejaba del modelo de la conferencia intergubernamental, más apegada a los usos internacionalistas. En todo caso, hubo de transcurrir casi una década para que este instrumento normativo adquiriera fuerza vinculante con “el mismo valor jurídico de los Tratados” (art. 6.1 TUE). Contrariamente a la propuesta de la Constitución europea, que incorporaba la tabla de derechos en su Parte II, se erige ahora como un texto jurídico separado de los Tratados, que no es más que una muestra evidente de la tarea desconstitucionalizadora que caracterizó la transición de la Constitución europea al Tratado de Lisboa.
El autor de la obra expone con claridad las principales dificultades para la eficacia de la Carta. Es imprescindible a estos efectos atender preferentemente al relevantísimo Título VII de la Carta en el que se contienen las disposiciones generales sobre su interpretación y aplicación. En concreto, se identifican tres obstáculos a la eficacia de la Carta: la distinción entre principios y derechos, el principio de atribución competencial y el ámbito de aplicación de la Carta.
En primer lugar, el artículo 52.5 CDFUE establece una distinción vidriosa cuando declara que la Carta contiene principios y derechos. Y esto se debe a que la misma no especifica qué preceptos albergan principios y cuáles derechos, salvo en casos muy contados. Siguiendo el tenor literal de la norma, la diferencia se cifra en que los principios deben ser observados ––a diferencia de los derechos que serán respetados–– y deben “aplicarse mediante actos legislativos o ejecutivos”. No cabe duda, entonces, de la eficacia mediata de los principios incorporados en la Carta que queda reducida “para los tribunales solo cuando se trata de la interpretación o revisión de los actos de la Unión”, sirviendo para el desarrollo “de acciones positivas de las instituciones de la Unión o de las autoridades de los Estados miembros”.
En segundo lugar, la Carta advierte de que la misma no amplía el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión más allá de las competencias de la Unión, ni crea ni modifica las competencias establecidas en los Tratados. Esto comporta igualmente una limitación a la eficacia de la Carta, que está condicionada por el reparto de competencias dispuesto en los Tratados de la Unión. Este límite puede sencillamente explicarse por la incorporación de la Carta en un espacio multinivel de derechos fundamentales, no siendo una cláusula que pueda encontrarse en las constituciones normativas europeas de posguerra en relación a su propio catálogo de derechos.
En último lugar, asumiendo una mayor relevancia que las consideraciones precedentes, la tercera de las trabas a la eficacia de la Carta está relacionada con el ámbito de aplicación del catálogo de derechos supranacional. Como es sabido, el artículo 51.1 CDFUE goza de efectos desiguales en atención a sus destinatarios. Se proyecta frente a las instituciones, órganos y organismos de la Unión, sin que el texto exprese mayor constricción que el respeto al principio de subsidiariedad. Por el contrario, siendo este el aspecto verdaderamente conflictivo, la Carta está dirigida a los Estados miembros “únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión”. Sin lugar a dudas, esta es una cuestión nuclear en la medida en que esa escueta e imprecisa previsión encierra la aplicación de uno u otro catálogo de derechos ––nacional o supranacional–– y, por extensión, es un elemento clave para la interacción entre los ordenamientos estatales y el Derecho de la Unión.
Este problemático fenómeno de la “bifuncionalidad” de la Carta, término acuñado por Pedro Cruz Villalón, se encuentra en los orígenes de una compleja jurisprudencia que ha dado lugar a diálogo conflictivo entre el Tribunal Constitucional español y el Tribunal de Justicia. Esta ha sido la única ocasión en la que la jurisdicción constitucional española ha desempeñado un papel singularmente relevante en el espacio judicial europeo. Con ocasión del célebre asunto Melloni, el Alto Tribunal español se separa de su tradicional posición de voluntario aislamiento en materia de Derecho de la Unión para plantear su primera ––y única hasta la fecha–– cuestión prejudicial. Las dudas de europeidad elevadas conciernen a dos cuestiones centrales sobre la interpretación y aplicación de la Carta, que están estrechamente enlazadas entre sí: el ámbito de aplicación (art. 51 CDFUE) y el nivel de protección (art. 53 CDFUE).
Siendo ampliamente conocidas las pautas interpretativas sentadas por la Corte de Luxemburgo en la pareja de sentencias Melloni y Åkerberg Fransson, se expondrán de manera sucinta sus rasgos más elementales. El Tribunal Constitucional español incoó el proceso judicial por excelencia para entablar un cauce comunicativo entre jurisdicciones a fin de conocer si en caso de colisión entre el nivel de garantía de la Constitución nacional y la Carta, puede prevalecer la norma fundamental española en caso de otorgar un régimen de protección más elevado. Para dar respuesta a esta hipótesis de conflicto, el Tribunal de Justicia establece un criterio jurisprudencial que no encuentra fundamento ni en la letra de la Carta ni en las explicaciones anejas. Declara que las autoridades nacionales están habilitadas para aplicar los estándares nacionales de protección en aquellos casos en los que “la acción de los Estados miembros no esté totalmente determinada por el Derecho de la Unión”. Es así como el Tribunal de Justicia, fiel a su papel de defensor de la autonomía de su propio ordenamiento jurídico, trata de garantizar la primacía, la efectividad y la uniformidad del Derecho de la Unión.
Este auxilio interpretativo ofrecido por el Tribunal de Luxemburgo no es bien acogido por el órgano judicial emisor de la cuestión prejudicial. Con la sentencia del Tribunal Constitucional por la que se pone fin al litigio, se acata la interpretación proveniente del Tribunal europeo de manera reticente, como si se tratase más bien de un cambio de jurisprudencia resultante de una reflexión autónoma. Más relevante aún, este desencuentro provoca que el Tribunal Constitucional decida conceder a la Carta una eficacia meramente hermenéutica por la vía del art. 10.2 CE, rechazando con ello su recepción a través del art. 93 CE. En consecuencia, sostiene Augusto Aguilar que “el juez constitucional parece exento de la eficacia directa y la primacía de la Carta cuando aplique el Derecho de la Unión”.
Otra consecuencia destacada de la exégesis establecida en el asunto Åkerberg Fransson consiste en desplazar el debate sobre la eficacia de la Carta al ámbito del principio de atribución de competencia. En concreto, el margen de discrecionalidad otorgado a los Estados para transponer las directivas será el nuevo escenario en el que va a desarrollarse su eficacia. Con las pautas marcadas por la jurisprudencia europea y la actitud de repliegue del TC español, Augusto Aguilar considera que se alcanza un resultado indeseado para la Carta: una degradación de su valor jurídico y de su eficacia. En efecto, la aplicación de la Carta estará marcada por la intervención legislativa de los poderes europeos y nacionales en la labor inherentemente cooperativa que caracteriza la tarea de transposición de directivas.
Para conocer la eficacia de la Carta, resulta de interés el estudio realizado sobre la aplicación del catálogo de derechos europeo por parte de la jurisdicción supranacional y nacional. Gracias a esta aportación, se añade una dimensión más práctica a un examen precedente eminentemente teórico. De un lado, se ha desarrollado a manos del Tribunal de Justicia una nada sencilla jurisprudencia sobre la aplicabilidad de la Carta. Este “test de aplicabilidad” es el resultado de decisiones judiciales individuales que han ido incorporando criterios para la aplicación de la Carta. Así pues, el acto nacional “debe verse afectado por una regulación europea, pero la afectación exige un vínculo de conexión específico, superior a la mera proximidad de las materias consideradas o a las incidencias indirectas de una de ellas en la otra”. A raíz de la misma se ha constatado que los derechos fundamentales de la Carta son vehiculados a través de normas de Derecho derivado para su aplicación. En consecuencia, se requiere de la intervención del legislador europeo para su eficacia, lo que los acerca a meros principios rectores.
De otro lado, a tenor de la práctica judicial en España, se ha evidenciado que son sumamente infrecuentes los casos en los que se invoca la Carta como único fundamento en caso de que un acto del poder público estatal pueda ser contrario al Derecho de la Unión. Con carácter general, los posibles conflictos se manifiestan como una posible contradicción entre los actos nacionales de ejecución y una directiva, sirviendo la Carta para determinar los márgenes de apreciación concedidos a las autoridades estatales. Queda así relegada la Carta a un instrumento de interpretación del Derecho derivado y de sus efectos en el ordenamiento nacional, viéndose perjudicada en su eficacia por mor de la aplicación que de la misma están haciendo los Tribunales nacionales. Una ulterior consecuencia de enorme interés que se extrae del análisis de la aplicación de la Carta por las autoridades judiciales nacionales es que dicho instrumento normativo no es empleado como una limitación del poder público frente a los ciudadanos. Frente a esta dimensión clásica de los derechos fundamentales que responde a una preocupación reflejada en las constituciones históricas, es poderosamente llamativa la constatación de que los derechos fundamentales de la Carta actúan como “un límite frente a actos de autoridad en defensa de otros actos de autoridad”. Expresado en otros términos, con esta aproximación se está haciendo uso de la Carta como un instrumento de delimitación de competencias entre la Unión y los Estados miembros.
No obstante, una reciente jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha abierto la puerta a una interpretación favorable a una mayor eficacia de la Carta. Un número significativo de sentencias del Tribunal de Luxemburgo ha venido a reconocer la eficacia horizontal de algunas disposiciones de la Carta al margen de la normativa de desarrollo. Se ha inaugurado una nueva línea interpretativa que se inicia en el año 2018 a raíz del asunto Egenberger, con una fundamentación que ha sido asumida por otros pronunciamientos posteriores. Se reconocía en este litigio que el principio de igualdad de trato en materia de empleo no se establece por sí mismo por la Directiva 2000/78, sino que encuentra su fundamento en las tradiciones constitucionales comunes y en diversos instrumentos internacionales. Continúa el fallo señalando que la prohibición de cualquier discriminación basada en la religión tiene carácter imperativo como principio general del Derecho de la Unión. Y todo ello para terminar afirmando que dicha prohibición recogida en el artículo 21 CDFUE “es suficiente por sí sola para conferir a los particulares un derecho invocable como tal en el litigio que les enfrente en un ámbito regulado por el Derecho de la Unión”. Debe precisarse, en todo caso, que es una jurisprudencia que por el momento ha dado sus frutos en el ámbito de las relaciones laborales. Con motivo de esta sentencia, que ha sido confirmada y precisada por otras posteriores, el prof. Aguilar concluye que se puede apreciar una corrección e inversión de una tendencia judicial de largo recorrido que limitaba la eficacia de los derechos de la Carta a principios rectores, y no de disposiciones iusfundamentales.
En definitiva, el libro objeto de la presente recensión aborda una cuestión de enorme interés y relevancia para la doctrina constitucional europea. Queda bien claro que la entrada en vigor de la Carta no fue un punto de llegada, subsistiendo interrogantes de primer orden sobre la configuración básica del catálogo de derechos europeo. Partiendo de una pregunta de investigación bien definida y atractiva, el autor guía con rigor al lector para explicar las dificultades para que la CDFUE adquiera plena eficacia en un marco jurídico complejo, caracterizado no solo por el solapamiento de declaraciones de derechos fundamentales y órganos judiciales encargados de su interpretación y aplicación, sino también por contar con autoridades estatales y supraestatales que ostentan potestades normativas. Un prolijo estudio teórico sobre la naturaleza jurídica de los derechos de la Carta viene acompañado de una cuidada visión práctica desde la óptica jurisdiccional española y europea. Por todo lo anterior, es una lectura recomendable para los estudiosos de la integración europea interesados en conocer algunos de los más importantes retos estructurales de una pieza fundamental del espacio constitucional común europeo.
Resumen: Este trabajo recensiona la obra de Augusto Aguilar Calahorro, “Naturaleza y eficacia de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea” (CEPC, Madrid, 2021).
Palabras claves: Derechos fundamentales, Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, Tribunal de Justicia de la Unión Europea, espacio constitucional común europeo.
Abstract: This work reviews the volume “Naturaleza y eficacia de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea” (CEPC, Madrid, 2021) by Augusto Aguilar Calahorro.
Key words: Fundamental rights, Charter of Fundamental Rights of the European Union, Court of Justice of the European Union, common European constitutional space.
Recibido: 5 de junio de 2023
Aceptado: 13 de junio de 2023
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