"ReDCE núm. 39. Enero-Junio de 2023"
"ReDCE núm. 39. Enero-Junio de 2023"
|
|
El proceso de internacionalización del Derecho que trajo consigo el constitucionalismo europeo de la segunda posguerra desencadenó, dentro de los ordenamientos de los Estados, una tendencia hacia el aperturismo constitucional que llevaría a los respectivos sistemas de derechos de estos últimos a admitir su integración en el tan novedoso, como complejo, sistema europeo de protección multinivel de derechos. De esta manera comenzaría a desarrollarse en Europa un contexto de realización de derechos fundamentales impregnado de pluralismo constitucional, al pasar aquel a estar constituido, al margen de los subniveles nacionales de régimen local, por una tríada de niveles constitucionales que interaccionan permanentemente y que, si bien en la gran mayoría de casos, se retroalimentan y enriquecen, también, al mismo tiempo, se autoperciben como autónomos y suficientes, así como detentadores del “derecho a la última palabra” en aquellos casos, minoritarios, en los que acontece algún tipo de conflicto o confrontación. De ahí que Calogero Pizzolo inicie su obra comparando, de forma enormemente ilustrativa, el vigente sistema europeo multinivel de derechos con la imagen del clásico “laberinto borgeano” sin salida: la apertura del Derecho constitucional-estatal hacia un Derecho internacional segmentado o fraccionado ha conducido a la formación de una “Comunidad de intérpretes finales”,-conformada por el Tribunal de Justicia, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y los respectivos Tribunales Constitucionales nacionales-, que, como máxima exponente del pluralismo jurídico europeo se erige, a su vez, en la mejor síntesis conceptual de dicho laberinto. En consecuencia, al igual que ocurre dentro de este último, las partes que lo transitan pueden insistir con sus decisiones, -o en nuestro caso interpretaciones-, unilaterales y divergentes, pero jamás encontrarán la salida, -o la solución al supuesto de colisión aplicativa-, actuando de manera aislada o autorreferencial.
Siguiendo con esta analogía “sistema europeo de derechos-laberinto borgeano”, inspiradora de toda la obra, parece que para alcanzar la (utópica) salida de este último no queda otra opción más que la construcción de “consensos dialógicos” entre los intérpretes que recorren sus circuitos y senderos, -el Tribunal de Justicia, el TEDH y las más altas jurisdicciones nacionales-; pues la proclamación absoluta, por parte de estos últimos, de su “derecho a la autorreferencia y a la última palabra” no solo niega el (innegable) pluralismo jurídico existente en el continente, sino que, además, y lo que es aún más alarmante, acaba erosionando y reduciendo el estándar de garantía de los derechos que pretenden ser tutelados por toda esta “red laberíntica” de protección europea.
Esta última cuestión no es insignificante. Más aún cuando nos ha tocado vivir una época en la que la vulneración de los derechos fundamentales está siendo la regla en lugar de la excepción. Por ello la obra aquí recensionada resulta tan oportuna. Pues la definitiva construcción de un sistema europeo de protección de derechos plenamente eficaz exige, por un lado, estudiar y conocer las características concretas que singularizan a cada uno de los diferentes niveles europeos de garantía (piénsese, por ejemplo, en las diferencias existentes entre los principios de supranacionalidad y subsidiariedad que vertebran al sistema comunitario y convencional, respectivamente), y, por otro lado, enjuiciar y comprender las confluencias y tensiones dialécticas inherentes a cualquier sistema jurisdiccional de naturaleza compuesta, entre los cuales se encuentra nuestra “Comunidad europea de intérpretes finales”.
De este modo, tras un primer esfuerzo dedicado a la descripción y contextualización de este enrevesado sistema de derechos multinivel (capítulo I), Pizzolo dedicará los siguientes capítulos de su obra a exponer los innumerables retos y desafíos a los que se enfrenta, -no está de más recordarlo-, un complejo jurisdiccional cuyos órdenes o niveles se autoproclaman, a través de sus respectivas “terminales” o intérpretes finales, como autónomos y completos, pero que, al mismo tiempo, en razón a la materia que regulan, -la tutela de derechos-, son convergentes e interdependientes.
Siguiendo esta línea, el capítulo II comienza abordando la cuestión de la “doble prejudicialidad”, que hace referencia a aquellos casos en los que el juez competente atisba la posibilidad de que la norma aplicable al caso resulte, simultáneamente, incompatible con el Derecho de la Unión y con el Derecho constitucional nacional: ¿Qué vía incidental, entonces, habría de plantearse con “prioridad en el tiempo”?; ¿La cuestión prejudicial o la cuestión de inconstitucionalidad? O, también, ¿qué ocurre cuando el ordenamiento nacional impone que “su” Tribunal Constitucional sea quien pronuncie “la última palabra” frente a la posición de los jueces de Luxemburgo?; ¿Hasta qué punto es esto último compatible con los principios, “incondicionales”, de primacía y autonomía del DUE?
No en vano, precisamente el proceso de construcción de una “identidad constitucional comunitaria” a partir de la autonomía absoluta del Derecho de la Unión y, sobre todo, la necesidad de articular aquella con las respectivas “identidades constitucionales nacionales” es el dilema tratado en el capítulo III. Así, en caso de contradicción inconciliable entre los niveles de tutela constitucional y supranacional, ¿resulta “aceptable” que el “baluarte infranqueable” representado por la autonomía del DUE acabe imponiendo, en los ordenamientos nacionales, una reducción del estándar constitucional de protección más amplio?
Las razones para analizar aquí el caso “Melloni” caen por su propio peso. Así lo hace el autor de forma detallada y, como era de esperar, de dicho análisis vuelven a surgir más preguntas que respuestas. De este modo, el perfil inflexible y cerrado mostrado por los jueces de Luxemburgo a la hora de promocionar la construcción de una identidad constitucional propia y específica de la UE, ¿no podría llegar a encontrar problemas de compatibilidad con el propio Derecho originario y su art. 4.2 TUE? Esto es, el planteamiento del art. 53 CDFUE no solo como estándar común de protección mínima, sino también máxima, ¿impide que el sistema europeo de derechos funcione como una verdadera red de protección multinivel? Y, en ese caso, ¿no sería necesario, entonces, un “replanteamiento” del principio de autonomía del DUE para conseguir, con ello, su integración en un auténtico sistema de derechos multinivel y promocionador, por tanto, en todo caso, del nivel de protección más beneficioso para el justiciable?
A los límites a los que debe hacer frente el proceso de integración europeo, -y con ello el de consecución de “consensos dialógicos” entre los jueces que forman parte del mismo-, fruto de la actitud unilateral y marginal mostrada por los jueces luxemburgueses en resoluciones como “Melloni” o el famoso dictamen nº 2/13 sobre la adhesión de la UE al CEDH, se agregan, asimismo, aquellos impuestos por algunos Tribunales Constitucionales a través de la implacable invocación de “sus” identidades constitucionales con fundamento en la interpretación de sus respectivas “fórmulas constitucionales habilitantes”.
En sintonía con esto último, el capítulo IV comienza mostrándonos las diferentes técnicas utilizadas por las más altas jurisdicciones nacionales frente a la progresiva extensión competencial experimentada por el DUE a manos del Tribunal de Justicia. Así, dentro de estas últimas destaca, en particular, la apelación al núcleo duro e intangible que sustenta a toda Constitución nacional; inmanente a la identidad constitucional del Estado y cuya salvaguarda queda impuesta como límite ineludible, incluso, sobre el propio poder de reforma constitucional. Estos principios angulares de las identidades constitucionales nacionales (y europeas) vienen a ser aquellos sobre los que se construye todo Estado de Derecho contemporáneo, es decir; el principio democrático y el de la garantía efectiva del contenido mínimo y esencial de los derechos fundamentales.
A la hora de analizar esta última estrategia, cada vez más generalizada entre las jurisdicciones constitucionales, basada en la presentación de la identidad constitucional nacional como “escudo defensivo” frente a una interpretación extensiva del principio de atribución competencial, Pizzolo, tras abordar las sentencias más relevantes y de tono más “rebelde” (entre otras, la doctrina “Solange” o las resoluciones “Maastricht” y “Lisboa”), acaba exponiendo al TCFA como la jurisdicción más intransigente, -por lo menos hasta fechas recientes (capítulo V)-, a la hora de ceder o relativizar su “derecho absoluto a la última palabra” en relación con el proceso de constitucionalización europeo y su (enorme) incidencia en los órdenes constitucionales nacionales, hasta el punto de establecer sus magistrados la posibilidad de realizar, ellos mismos, un procedimiento de control doble, -el primero focalizado en el respeto a la identidad constitucional y el segundo de rango “ultra vires”-, sobre los actos provenientes de las instituciones de la UE conforme a sus propios parámetros de validez, en virtud de los cuales estos últimos podrían llegar a ser inaplicados por los jueces de Karlsruhe.
Como nos deja entrever el autor, este precedente jurisprudencial sentado por el TCFA, francamente hostil y promocionador de una deriva unidireccional y autorreferencial [01], ha acabado conduciendo al proceso dialogante que venía tradicionalmente dirimiéndose entre los intérpretes finales europeos a un callejón “sin salida”, lo que no hace más que bloquear la continuidad del proceso de integración y de su sistema multinivel de derechos. Esto último, sobre todo, si tenemos en cuenta que dicho precedente “defensivo-protector” no solo ha sido asumido por un número, cada vez mayor, de jurisdicciones nacionales, sino que también, además, se ha visto mutado y contaminado por tintes extremistas, rupturistas y autoritarios. Ello a partir, especialmente, de la labor realizada por algunos Tribunales Constitucionales que deambulan por el “laberinto borgeano” cegados por lo que el autor conoce como “soberanismo constitucional” (capítulo V).
¿Qué ocurre cuando, frente a la deriva expansiva del proceso de integración, la identidad constitucional nacional deja de ser esgrimida como “escudo defensivo” para acabar convirtiéndose en un virus que infecta y destruye, desde dentro, los cimientos identitarios europeos (art. 2 TUE)? Tribunales Constitucionales como el polaco, el húngaro o el rumano vienen enarbolando la bandera de defensa de “su” identidad constitucional, que en el caso de Hungría, se llega a identificar con la cultura “histórica” del país, ya no solo como medio para justificar el desconocimiento de las sentencias del Tribunal de Justicia o de la normativa europea, sino también, incluso, como instrumento para erosionar y degradar la piedra basilar sobre la que se sustenta todo el Derecho constitucional europeo: el Estado de Derecho en general y el principio de la independencia judicial, en particular. Principio este último que rige, a su vez, como la “conditio sine qua non” para la definitiva construcción de un sistema de tutela de derechos plenamente eficaz y garantista.
Efectivamente, el espíritu autoritario y ultranacionalista que prevalece en Varsovia, Budapest y Bucarest se caracteriza por su gran interés en degradar, a través de una estrategia de amenaza o presión, el grado de independencia e imparcialidad de los jueces nacionales, para con ello evitar que estos mantengan una actitud dialogante con sus colegas de Estrasburgo y Luxemburgo. Luego, el objetivo no es, “solo”, flexibilizar y contestar la primacía incondicional del DUE, sino, más bien, “romper” con la tradición dialógica sobre la que se venía construyendo todo el proyecto de integración europeo.
Es aquí donde Pizzolo nos muestra la diferencia nuclear existente entre la postura “defensiva y protectora” proyectada por el TCFA y aquella “rupturista” promocionada por Estados como Hungría, Rumanía y Polonia. Ambas actitudes no son, en absoluto, equiparables: el TCFA suele moverse en un plano “más hipotético que real”, es decir, si bien éste ha mantenido una postura obstinada en imponer su última palabra, ello siempre lo ha hecho desde una posición que, a la hora de la verdad, ha acabado promocionando, a través de un proceso de búsqueda compartida de la solución al conflicto, la cultura del diálogo entre los jueces europeos. El problema era el enfoque del que partía ese diálogo, -quizá demasiado combatiente-, pero no tanto las consecuencias finales del mismo. El Tribunal Constitucional polaco, en cambio, ha roto flagrantemente con el diálogo hasta ahora mantenido con la “Comunidad de intérpretes” europeos al negar abiertamente la primacía del DUE y declarar la inconstitucionalidad de diversos preceptos de los Tratados o del art. 6.1 CEDH [02]. Todo ello sin olvidar, además, como evoca el autor en razón a las palabras de Halmai Gábor, que los jueces alemanes siempre tenían en mente imponer, frente a la primacía del DUE, “su” estándar de protección más amplio, mientras que otros magistrados constitucionales, como los húngaros, han recurrido, por el contrario, a “su” “histórica” identidad constitucional para justificar su decisión de no acoger y no dispensar protección humanitaria a una cantidad ingente de solicitantes de protección internacional [03].
Como bien enfatiza Pizzolo, apoyándose en la opinión de otros tantos autores, esta diferenciación ni puede, ni debe ser olvidada por las instituciones europeas a la hora de responder a las jurisdicciones nacionales más “díscolas”: la actitud procedente de los Estados iliberales pone en serio peligro la supervivencia de la “Comunidad europea de intérpretes finales” y la consecución de su principal objetivo: la tutela común de derechos en el espacio jurídico europeo. La proyectada, en cambio, por la jurisdicción alemana no llega a amenazar la continuidad de dicha Comunidad, pues el TCFA, -junto con otros Tribunales Constitucionales como el español o la “Consulta” italiana-, ha optado por “sublevarse” contra la primacía “incondicional y absoluta” del DUE conforme a los principios dialógicos estructurales que cimientan aquella. Gracias a ello, muchos de los supuestos de solapamiento entre los niveles nacional y supranacional que inicialmente se presentaban como potenciales casos de lucha y confrontación entre ambas jurisdicciones finalmente han dado lugar, tras un (complicado) proceso de “comunicación y escucha” entre Tribunales, a numerosas resoluciones de gran espíritu convergente y confluyente.
En relación con esta última cuestión la saga “Taricco” y la sentencia “Consob” (2021) son analizadas con riguroso detalle (capítulo VI). En ambos casos es posible apreciar una actitud dialogante y abierta tanto por parte de la “Consulta” italiana, -al decidir ésta plantear varias cuestiones prejudiciales para iniciar un diálogo con Luxemburgo y abstenerse así de imponer, de forma directa y abrupta, su última palabra en defensa de la identidad constitucional italiana-, como también por el Tribunal de Justicia, -quien, a la hora de fallar sus sentencias para ambos supuestos, consigue conjugar la identidad constitucional comunitaria con la identidad constitucional nacional tomando como referencia “la matriz común” inmanente a ambas: el Estado de Derecho y la garantía de los derechos fundamentales-. Siguiendo esta línea, los magistrados de Luxemburgo optan por reinterpretar y flexibilizar su controvertida solución al “eterno dilema Melloni” admitiendo un cierto margen de apreciación nacional con fundamento en la identidad constitucional irreductible del Estado, lo que va a permitir a este último aplicar un nivel de protección más amplio que el dispensado por el DUE sin que ello afecte, eso sí, a la vigencia del derecho del propio Tribunal de Justicia a mantener su “última palabra” en cuanto a la protección de la autonomía y primacía del ordenamiento de la UE.
Esta nueva interpretación del art. 53 CDFUE como cláusula mínima de protección es alcanzada por los jueces comunitarios en “Consob” (2021) a la luz de la jurisprudencia sentada por el TEDH; lo que redunda, finalmente, en la consecución de una afortunada articulación entre los diferentes niveles de tutela dispensados por el triángulo de ordenamientos constitucionales europeos; el internacional-regional, el supranacional y el nacional. Y todo ello, y aquí está la clave, en beneficio de los derechos del ciudadano.
Esto último, como nos venía repitiendo Pizzolo hasta la saciedad, solo es posible conseguirlo a través de un diálogo interjurisdiccional aperturista y confluyente, en el que han de tomar parte todos los jueces europeos escuchándose y referenciándose los unos a los otros.
Pues bien, si alguno de los integrantes de nuestro “laberinto” se caracteriza por haber realizado un meritorio esfuerzo integrador, dialéctico e incluso de “self-restraint” en beneficio de la continuidad de la Comunidad de intérpretes europeos ese ha sido el Tribunal de Estrasburgo.
Esto último tampoco lo deja pasar por alto el autor, quien, a mi juicio, pretende presentar, como corolario final de su obra (capítulo VII), a la presunción de la “protección equivalente” y, en especial, a la evolución y flexibilización que ésta última ha ido experimentando, paulatinamente, a través de un intenso marco de diálogo con el Tribunal de Justicia en relación a diversos ámbitos competenciales “clave” atribuidos a la Unión, como una esperanzadora “técnica de cohabitación” entre los jueces de Luxemburgo y Estrasburgo, la cual, finalmente, ha habilitado a estos últimos a ejercer su control de convencionalidad sobre diversos actos y políticas de naturaleza comunitaria, -para seguir garantizando así la tutela mínima y esencial que el sistema convencional debe otorgar a los derechos plasmados en el CEDH-, pero sin dejar de mostrar, al mismo tiempo, un amplio y riguroso respeto a los principios constitucionales comunitarios de confianza y reconocimiento mutuo, así como de primacía y autonomía del DUE.
En definitiva, nos encontramos ante una obra realmente formativa y oportuna, digna de ser leída y estudiada por cualquier jurista interesado en el Derecho constitucional y su compleja relación con el proceso de integración. Con esta monografía, Calogero Pizzolo realiza un exhaustivo esfuerzo compilador de doctrina académica y jurisprudencial, en razón del cual éste nos presenta a los procesos de apertura e integración jurisdiccional, así como a aquellos enfocados en la búsqueda de la consecución de “consensos dialógicos” entre jueces, como la mejor vía para lidiar con la tensión dialéctica e interordinamental inherente a todo sistema de derechos multinivel de naturaleza compuesta. Solo así se conseguirá garantizar el contenido esencial de los derechos de la ciudadanía bajo un marco de respeto de las diversas y diferentes, pero también convergentes, identidades constitucionales que prevalecen a lo largo de todo el espacio jurídico europeo y que inspiran el Derecho constitucional común por el que se rige este último.
Resumen: En esta noticia de libro se realiza una síntesis descriptiva de la monografía publicada por el profesor Calogero Pizzolo. En su obra el autor explica el contexto actual del sistema europeo de protección de derechos multinivel, a la par que plantea una reflexión crítica en torno a la mejor vía para garantizar su progreso y expansión de cara al futuro.
Palabras claves: Sistema de protección de derechos multinivel, Proceso de integración europeo, identidad constitucional, Diálogo interjurisdiccional, Derechos Humanos.
Abstract: This book review summarizes the monography published by professor Calogero Pizzolo. In his book, the author explains the current context of the European multilevel system of rights and, at the same time, provides a critical reflection on the best way to ensure its progress in the future.
Key words: Multilevel system of rights, European integration process, constitutional identity, Inter-jurisdictional dialogue, Human Rights.
Recibido: 12 de marzo de 2023
Aceptado: 26 de marzo de 2023
______________________________________
[01] Su más reciente expresión la tenemos en su sentencia de 5 de mayo de 2020, Weiss/PSPP.
[02] SSTC polaco de 7 de octubre de 2021 [K 3/21] y de 24 de noviembre de 2021 [K 6/21].
[03] STC húngaro de 16 de diciembre de 2016 (22/2016).
