"ReDCE núm. 40. Julio-Diciembre de 2023"
"ReDCE núm. 40. Julio-Diciembre de 2023"
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En los últimos años la UE ha tenido que hacer frente a uno de los más complejos desafíos para la integración europea, debido a la inesperada y compleja partida de uno de los Estados miembros clave para el proceso europeo: el Reino Unido. El objeto del presente artículo versa sobre un análisis que pondrá de relieve los artículos 50 y 49 del Tratado de la Unión Europea. Ambos constituyen la clave de un sistema jurídico en el cual, la UE, delimita las formas de acceso y de retirada de un sistema supranacional bajo la forma de una organización internacional. El artículo 50 que proviene de la anterior Constitución Europea, fue invocado por el Reino Unido para la retirada de la UE. Sin embargo, existe un sistema jurídico multinivel en el cual confluyen tanto el derecho de las organizaciones internacionales, como el derecho constitucional del Reino Unido, al que remite el artículo 50.1: “Todo Estado miembro podrá decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la Unión”.
Por consiguiente, se abre el juego a una remisión multinivel al sistema constitucional del Reino Unido, quien determinará conforme a sus normas constitucionales su voluntad de retirarse de la Unión. En base a dicho sistema es necesario mencionar una serie de aspectos, que deberán ser tenidos en cuenta, y se pondrá en relación con un régimen jurídico complejo para solicitar una posible nueva adhesión mediante la aplicación del artículo 49 TUE.
La retirada de la Unión Europea adopta la forma de una pérdida de la condición de miembro de una organización internacional[01], con características supranacionales, en base a una voluntariedad de dicha participación[02] que está vinculada con el principio de soberanía de los Estados. La integración del Reino Unido, desde su inicial adhesión a la UE, ha estado marcada por una polarización creciente, en la cual, como manifiesta Basaguren, ha existido una desafortunada reticencia al proceso de integración europea “que atraviesa todos los partidos”[03]. Por ello, desde su adhesión inicial, el Reino Unido había contado con un estatuto particular:
Cabe recordar que el Partido Laborista estuvo presente como Gobierno en la adhesión a la UE, y el Partido Conservador en el Gobierno ha estado presente en la salida de ésta, a pesar de que observamos un sistema doble de referéndum tanto para la adhesión como para la retirada, pero ha sido el Parlamento, con presencia de ambos partidos, quien ha tenido la última palabra en el asunto.
Empecemos por la adhesión del Reino Unido a las Comunidades Europeas, con el Tratado de adhesión ratificado en 1972 por el Parlamento del Reino Unido. También en esta fecha se adhieren Dinamarca, Irlanda y hay un intento fallido de adhesión de Noruega, donde un referéndum con resultado negativo truncará el proceso de adhesión. Existirá un papel central en todo el proceso, a nivel constitucional, que recae en la necesaria intervención del Parlamento británico, no sólo del Gobierno, pues la convocatoria de referéndum es sólo a nivel consultivo, desde una base legislativa “ad hoc”. En 1975 no existía una normativa previa al respecto, que se adoptará posteriormente, en base a la “Political Parties, Elections and Referendums Act 2000”, que contempla aspectos formales, pero no criterios materiales que indiquen sobre qué materias se debe convocar un referéndum. Existe, por lo tanto, una ausencia de normas constitucionales materiales, y una remisión al poder legislativo para cada convocatoria[05].
Tras la adhesión en 1972, el Partido Laborista convocó un referéndum, celebrado en junio de 1975 con una participación del 64% donde se obtuvo dos tercios del voto favorable a la permanencia en las Comunidades Europeas[06] de aquel entonces. Mientras que, en 2016, el referéndum convocado por el Partido Conservador, obtuvo una participación del 72% y se obtuvo un estrecho margen del voto favorable, con un 51,89 % de partidarios de la salida de la UE frente a un 48,11% de partidarios del “remain” en la Unión Europea[07]. Sin embargo, no existía un umbral mínimo de votos fijado en la Ley de convocatoria del referéndum, la “European Union Referendum Act 2015”[08]. Conforme a la normativa constitucional del Reino Unido quien ostenta la soberanía y capacidad de decisión al respecto es el Parlamento[09]. Aunque debemos analizar, como indica Castellà, cuál es la particular posición del referéndum en el sistema constitucional británico[10], poniéndolo en relación con el derecho de retirada de la UE.
El derecho a la retirada según Araceli Mangas
Como el Tratado de la Unión Europea prevé una cláusula de retirada en el artículo 50, esta será la norma aplicable a nivel internacional[12], sino se aplicaría el artículo 56.1 del Convenio de Viena de 1969[13], pero a nivel interno, se debe aplicar el sistema constitucional del Estado que la invoca. Por ello, vemos como en el caso del Reino Unido deberán tenerse en cuenta las particularidades de un sistema que carece de una Constitución escrita, con un Estado democrático basado en la soberanía parlamentaria. En la aplicación del artículo 50 al Reino Unido ha existido, por lo tanto, un duro proceso para llegar a la retirada de la UE vinculado a un complejo procedimiento constitucional interno que debió pasar por dos fases iniciales: en primer lugar, la intención de retirada mediante su anuncio público, el 24 de junio de 2016; en segundo lugar, la notificación formal de la retirada, el 29 de marzo de 2017. Dado que existe una cláusula que remite al sistema constitucional interno, ambas fases deben ser realizadas por aquellos órganos constitucionales que tengan la competencia jurídica a nivel constitucional para realizarlo.
Si lo ponemos en relación con el mecanismo de adhesión, existe, como indica Araceli Mangas, un paralelismo entre el artículo 49 para la adhesión y el artículo 50 para la retirada, que no debe obviarse, en relación con la remisión al sistema constitucional interno[14]. El artículo 49 guarda silencio sobre qué órgano constitucional deberá impulsar la adhesión a la UE, puesto que es cada Estado quien lo determina, aunque debe ser una decisión soberana, mediante una solicitud que se dirige al Consejo, quien deberá aprobarla por unanimidad después de haber consultado a la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo, el cual se pronunciará por mayoría de los miembros que lo componen[15]. Esta adhesión será objeto de un acuerdo entre los Estados miembros y el Estado solicitante. Dicho acuerdo, prosigue el artículo 49, se someterá a la ratificación de todos los Estados contratantes, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. Existe por lo tanto una remisión constitucional, dado que será necesaria la ratificación, que como veremos también implica la necesaria intervención del Parlamento y no sólo del Gobierno, con un paralelismo entre ambos artículos también a nivel constitucional en el Reino Unido, a pesar de la remisión abierta de los artículos 49 y 50 TUE. Tanto en el caso del artículo 49 como en el del artículo 50 se trata de un acuerdo de adhesión o retirada de una organización internacional, con características supranacionales, en la que no existe todavía un aspecto federalizante o estatal, puesto que la retirada no puede compararse a una secesión de parte del territorio de un Estado, ni tampoco a un acto de libre determinación, como pudo haber sido el caso de Argelia, en el pasado[16].
El proceso de retirada, por lo tanto, lo enmarcamos en el ámbito del Derecho Internacional dentro del derecho de los Tratados, en el marco del artículo 50 TUE. Si no hubiera habido dicha previsión, seguiría habiendo también un “modus operandi”, ya que en caso de no existir previsión al respecto se realizaría conforme al artículo 56 del Convenio de Viena, donde se regula el procedimiento sobre cómo debería llevarse a cabo la retirada de una organización internacional, cuando no exista una previsión en el Tratado.
La controversia de la cuestión constitucional a nivel interno estriba en que, en el Reino Unido existía una ley (“act”) adoptada por mayoría absoluta en el Parlamento británico: la “European Communities Act” de 1972[17], que fue modificada[18] también por la “European Union Act” de 2010[19].
Pero, el mecanismo para derogar dicha ley no puede ser mediante un referéndum, sino con un acto legislativo parlamentario, ya que tampoco podía ser derogada meramente con una decisión gubernamental. La iniciativa inicial del Gobierno de no someter al Parlamento la aprobación del proceso de retirada de la UE conllevaba substraer a la representación parlamentaria un ámbito de actuación constitucional, y, generó una oposición individual ante dicha actuación, que se resolvería en las sentencias Miller de 3 de noviembre de 2016[20], ratificada por la “Supreme Court” el 24 de enero de 2017[21], tras ser recurrida. Dicha sentencia es crucial para comprender el proceso interno en el Reino Unido por ello, remarcaremos los aspectos más relevantes, que se desprenden de la sentencia final.
En primer lugar, debemos recordar que la adhesión inicial del Reino Unido a la UE se enmarca dentro de un arduo debate parlamentario en ambas cámaras, con el consentimiento regio, obtenido el 17 de octubre de 1972, que permitió tras la firma del Tratado, su ratificación al día siguiente el 18 de octubre de 1998, y la entrada en las Comunidades Europeas el 1 de enero de 1973. El Tratado no resultaba vinculante hasta dicha ratificación, que comportó la adopción de la “European Communities Act” de 1972[22].
Como indica la sentencia Miller 2, en apelación, el Derecho de la UE se integraba como fuente del derecho gracias a dicha norma legislativa como emanación del poder soberano del Parlamento. La convocatoria del primer referéndum en el Reino Unido, fue fruto de un compromiso electoral, y dio lugar a la convocatoria mediante una ley del Parlamento, la “Referendum Act” 1975, aprobada en segunda lectura el 10 de abril de 1975[23]. El 5 de junio de 1975 se convocó dicho referéndum, con una amplia mayoría del 67% favorable a la permanencia o “remain” en la Unión Europea, con una participación del 64%[24].
Sin embargo, el referéndum no era preceptivo, ni tampoco era vinculante jurídicamente, puesto que la ratificación del Tratado es lo que genera su eficacia, siendo una medida de política interna, que afortunadamente contó con la aprobación favorable a la permanencia en la UE. Por lo tanto, lo que inserta el Derecho de la UE dentro del sistema británico es su ratificación por el Parlamento, quien decide qué pasa a ser fuente del derecho.
A lo largo de los últimos años, ha existido una incorporación de al menos 20 Tratados relativos a las Comunidades Europeas, que se integraron en la ley de 1972, “European Communities Act 1972”, con un listado de Tratados en la sección 1(2) que se introducían mediante enmienda realizada por el Parlamento y su posterior ratificación por el Reino Unido[25]. La sentencia menciona también la necesaria participación del Parlamento Británico en todo incremento de poderes del Parlamento Europeo, que debería requerir su aprobación, como estipula la “European Assembly Elections Act 1978”, antes de su ratificación[26].
Por lo tanto, existe un precedente constitucional en el cual la democracia representativa es el marco en el que se decide la adopción de la normativa en lo que atañe a la UE, mediante una separación de poderes, donde el Gobierno depende de una aprobación previa del Parlamento. Ello constituye un marco constitucional interno, que no puede cambiarse ni derogarse sólo por un acto unilateral del Gobierno, sin una previa aprobación del Parlamento. Este fue el criterio en Miller para situar el Parlamento como actor necesario durante el proceso de retirada, y por ello, parece coherente pensar que debería ser también el marco para una eventual nueva adhesión, mediante el artículo 49 TUE que entraría en juego, en caso de que el Reino Unido quisiera volver a la UE, ahora en términos de un tercer Estado, donde se requiere la ratificación de dicho Tratado por el Parlamento, como analizaremos posteriormente.
Particularmente remarcable es la adhesión del Tratado de Lisboa y el TFUE a la normativa original de la Ley de 1972, dado que hay una previsión específica en la 2008 “Act”, donde se limitan los poderes del Gobierno para cualquier Tratado que enmiende o altere las competencias previstas de la UE o su procedimiento de toma de decisiones o que disminuya la influencia de los Estados miembros, que no debe ser ratificada por los ministros, “unless approved by Act of Parliament”[27].
Por todo ello, el Parlamento Británico se constituye en el foro del que emerge la aprobación necesaria en el marco del derecho constitucional interno de toda medida respecto al ámbito de los Tratados de la UE. Sin embargo, en 2011 es cuando se desplaza la capacidad soberana del Parlamento, con Cameron como primer ministro, mediante la “European Union Act 2011”, que elimina las secciones previas e inserta unas restricciones a la ratificación por el Reino Unido de cualquier tratado que enmiende o reemplace al TUE o TFUE, y las decisiones al respecto, mediante lo que se denomina “simplified revisión procedure”. Mediante la introducción de dicho procedimiento es cuando aparece una doble medida, con la introducción de la necesidad de una aprobación por referéndum de toda ampliación de competencias de la UE, vinculada a determinados artículos del Tratado. Dichas restricciones, extrañas hasta la fecha al sistema constitucional británico, fueron las siguientes:
Se abría así por parte del Gobierno conservador, el camino que llevaría al Brexit. Tras la llegada de Cameron al poder, se observa una proliferación de la referencia al referéndum, tanto en la aprobación de la “European Union Act 2011”, como desde el discurso de Cameron de 23 de enero de 2013, (“EU Speech at Bloomberg”) que abre las puertas a las presiones del sector conservador más euroescéptico[29]. La convocatoria de un referéndum se realizará mediante ley “ad hoc”, al transmitir el Gobierno al Parlamento, la “2015 Act”, en cuya Sección 1 se prevé que se convoque un referéndum, con una fecha límite del 31 de diciembre de 2017, sobre la cuestión “on whether the United Kingdom should remain a member of the European Union”.
Sin embargo, dicha ley electoral, no indicaba ni umbral de participación ni de mayorías. La deriva política de la cuestión afloró mediante políticas y presiones por parte del UKIP y sectores conservadores euroescépticos, así como una desigual participación y resultado distinto en Escocia e Irlanda del Norte, que serían aspectos clave a tratar en las futuras negociaciones. La postura del Partido Laborista, un tanto tímida, no pudo tampoco contener la maquinaria del Brexit, que se impuso en el referéndum del 23 de junio de 2016, admitido tristemente por la “House of Commons”, el 7 de diciembre de 2016 que reconocía la voluntad expresada en dicho referéndum: “[to recognise] … that this House should respect the wishes of the United Kingdom as expressed in the referendum on 23 June; and further [to call] on the Government to invoke article 50 by 31 March 2017”[30]. Una vez más, el parlamentarismo británico vuelve a entrar en juego, dado que interviene al dar reconocimiento constitucional a la decisión obtenida en el referéndum y llama al Gobierno para invocar el artículo 50, con un plazo hasta el 31 de marzo de 2017.
Conforme al propio artículo 50 TUE entra en juego el Derecho constitucional interno del Estado que se retira por la forma en la que se llega a la invocación del artículo 50. En el caso del Reino Unido no podía entrar en juego sólo el Gobierno, sino el Parlamento y fue necesaria la revisión por parte del poder judicial, quien en Miller 2 analizó la cuestión clave acerca de si, en ausencia de una autorización previa por parte del Parlamento mediante una ley/“statute”, la notificación por parte de los ministros sería inefectiva bajo los requisitos constitucionales del Reino Unido, ya que generaría algo no permisible como es un resultado de cambio y derogación de una norma en el Derecho interno –¬–la “European Communities Act 1972”–¬– sin intervención del Parlamento[31]. Dicho cambio no puede producirse en el sistema constitucional británico meramente por parte de una decisión del Gobierno, sino que ha de ser del Parlamento, ya que la norma que resultaría cambiada sería la mencionada “European Communities Act 1972”, un camino legislativo para la inclusión del Derecho de la UE como fuentes del derecho en el Derecho interno del Reino Unido, aunque sin ser fuente del mismo[32], en base a la voluntad del Parlamento que la emite como una norma legislativa.
Resulta interesante ver cómo en esta sentencia se dilucida lo que ha constituido el procedimiento de integración, la asimilación e inserción del Derecho de la UE, en un “dynamic process” que parecía irreversible. El Derecho de la UE era fuente del derecho en el sistema británico, incluso con primacía respecto a otras fuentes del derecho en el Reino Unido, pero en base a la norma “European Communities Act 1972”, que no puede ser derogada meramente por un acto de Gobierno, de modo que es la voluntad del Parlamento la que otorga vinculación como fuente del derecho al Derecho de la UE[33].
Por ello, resulta crucial comprender que el Brexit no es meramente un acuerdo político, sino que, a resultas de él, se pierde todo un sistema multinivel de derechos, que requería la participación del Parlamento, hecho que la sentencia Miller 2, resolvió con buen criterio frente a una deriva excesivamente gubernamental, decidiendo que no puede existir una derogación ministerial de los tratados, a resultas del Acuerdo de Retirada, sin previa aprobación del Parlamento británico[34]. Una buena descripción de lo que era la Unión Europea para el Reino Unido reside en la doble naturaleza de las fuentes del Derecho ya que, por un lado, existe la “Act” de 1972, sin la cual no tendría estatus de Derecho interno, y, por otro lado, las fuentes del derecho provenían de las instituciones europeas, pero el Parlamento era y sigue siendo soberano:
En el caso de la UE, la retirada no es meramente la retirada de una organización internacional, sino fruto de la naturaleza supranacional de la Unión Europea, la eliminación de un acervo europeo de derechos y normativa que incidía directamente en la vida de los ciudadanos, muchos de los cuales fueron a votar sin ser conscientes de ello. La remisión al Parlamento abre la puerta a cierta esperanza a que pueda ser en un futuro una cuestión que se vuelva a debatir mediante el juego del libre debate que caracteriza al Reino Unido. En el origen de la inserción de dichas fuentes del derecho de la UE en el Derecho del Reino Unido se halla el Parlamento soberano, y el Gobierno no podía privar por sí solo al conjunto de ciudadanos de todo un conjunto normativo de derechos cuya inserción dentro del sistema jurídico británico, reposaba en una voluntad emanada del Parlamento, no del Gobierno.
Kenny y Cardesa Salzmann critican lo que derivó posteriormente en una maniobra del Gobierno para erradicar lo que se consideró de forma populista un activismo judicial, a raíz del caso Miller y el anuncio del Gobierno de limitar el recurso a revisión judicial. A partir del “Queen’s speech 2021”, se llegó a la “Judicial Review and Courts Bill” en 2021, con una reducción del ámbito de la revisión judicial, que genera un poder más concentrado en el Ejecutivo, al margen del Parlamento y del Poder Judicial, siendo un aspecto clave para lo que ambos autores denominan establecer una arquitectura constitucional para una “elective dictatorship”[36].
Esta limitación del papel del poder judicial no parece acorde tampoco con la posición del Estado de Derecho dentro del sistema constitucional británico y respondería a una deliberada intención política de limitar el juego del libre debate parlamentario y la soberanía parlamentaria, clave en el sistema constitucional del Reino Unido[37]. Todo ello mermaría la calidad democrática de la separación de poderes, reforzando un presidencialismo impropio de la trayectoria del parlamentarismo inglés, que ha sido eje de la soberanía en el ámbito constitucional del Reino Unido y referencia para el constitucionalismo global.
La “European Communities Act de 1972” tenía carácter constitucional[38]. Por lo tanto, la “Supreme Court” estimó que no era una prerrogativa ministerial eliminar dicha fuente y otros derechos derivados de los Tratados, sin previa autorización del Parlamento[39], ya que ello requería la autorización mediante una normativa legislativa primaria antes de ser llevada a cabo[40]. La conclusión del Brexit conlleva, por lo tanto, con la aprobación del Acuerdo de Retirada, la derogación de la “European Communities Act de 1972” y la eliminación de todo un sistema jurídico que formaba parte del Derecho del Reino Unido con fuentes del derecho que provenían de las instituciones de la UE y un sistema de derechos del cual se ha privado a millones de personas.
El 29 de marzo de 2017 se notificó al Consejo Europeo la intención del Reino Unido de retirarse de la UE. Se inició entonces el plazo para la negociación del Acuerdo de Retirada. Dentro de este procedimiento entran en juego las instituciones de la UE y por ello, en primer lugar, el Estado que se retira será excluido de las instituciones, en base al artículo 50.4 TUE, dado que “El miembro del Consejo Europeo y del Consejo que represente al Estado miembro que se retire no participará ni en las deliberaciones ni en las decisiones del Consejo Europeo y del Consejo que le afecten”. Las decisiones, como recuerda Huici, se tomarán por la mayoría cualificada prevista en el artículo 238.3.b) TFUE, con un “apoyo mínimo del 72 por 100 de los miembros del Consejo que represente a Estados miembros participantes que reúnan como mínimo el 65 por 100 de la población de dichos Estados” [41]. Por ello, durante este proceso hay una limitación en la suspensión del derecho de participación en las reuniones del Consejo y del Consejo Europeo, como indica Huici, cuando se trate la cuestión de la retirada. Parece un sistema de protección de la UE, frente al Estado que inicia un proceso de retirada. Pero como señala dicha autora, el régimen es diferente para la participación en el Parlamento Europeo ya “que mantienen la participación los Eurodiputados en la sesión del Parlamento Europeo que debe dar su conformidad a los acuerdos entre el Estado en retirada y la UE, o el Comisario en el seno de la Comisión”[42]. Ello responde con acierto a la propia estructura institucional de la UE, ya que el Parlamento no es un órgano de representación estatal, sino de los ciudadanos de la UE[43].
Las fechas clave a tener en cuenta durante este proceso fueron debidas a un progreso dinámico[44] en las negociaciones, donde el Parlamento británico tuvo un rol destacado a la hora de rechazar un Acuerdo de Retirada inicial que no cumplía con las expectativas esperadas. Por ello, el cronograma a tener en cuenta conlleva que, tras la notificación de su intención de abandonar la UE el 29 de marzo de 2017 invocando el artículo 50, hubo un largo “itineris”, hasta llegar a la ratificación el 30 de enero de 2020 del Acuerdo de Retirada. El 31 de enero 2020, con la entrada en vigor del Acuerdo de Retirada, el Reino Unido abandonaba oficialmente la UE, y devenía un tercer Estado[45]. A partir de este momento se abre un período de transición hasta el 31 de diciembre de 2020. Tras la retirada de la UE, debido a la condición de tercer Estado ello obligará en lo sucesivo a realizar un nuevo procedimiento de adhesión, si se quisiera volver a la Unión Europea, conforme a los criterios para ser país candidato en base al artículo 49 TUE.
Pero encontramos que en realidad no hubo sólo una negociación del Acuerdo de Retirada, sino que hubo una negociación de dos Tratados distintos en base a dos finalidades: un Acuerdo de Retirada para poner fin a la integración del Reino Unido dentro de la Unión Europea, en base al artículo 50 TUE, y otro para delimitar las relaciones futuras entre la UE y el Reino Unido en base al Acuerdo de Comercio y Cooperación, que se acordó el 24 de diciembre de 2020 y fue aprobado por todos los 27 Estados miembros el 29 de diciembre de 2020. Tras su publicación en el Diario Oficial de la UE, dicho Acuerdo se aplica desde el 1 de enero de 2021[46]. Destacamos a continuación algunas de las cuestiones clave al respecto.
Como indican Colom-Piella y Cózar Murillo, el objetivo de las negociaciones era sentar las bases para una nueva asociación a partir de los aspectos de interés señalados en la Declaración Política adoptada el 17 de octubre de 2019 en su versión revisada[47]. La negociación del Acuerdo de Comercio y Cooperación halla su base jurídica, no ya en el artículo 50 sino en el artículo 218 TFUE, como veremos posteriormente.
El procedimiento es distinto, dado que la negociación del Acuerdo de Retirada halla su base jurídica en el artículo 50 TUE. El Parlamento Europeo como Institución que representa a la ciudadanía de la UE también interviene en el proceso que requiere su aprobación, en base al artículo 50.2 TUE[48]. El Consejo lo debía aprobar con una mayoría super cualificada que comprende el 72% de los miembros del Consejo, que comprendan como mínimo un 65% de la población de los Estados miembros[49]. Una diferencia entre el procedimiento de adhesión que requiere la ratificación de todos los Estados miembros es que el artículo 50 calla respecto a la necesidad de ratificación de todos los Estados, como indica Poptcheva[50].
El proceso se inscribe dentro de un plazo de dos años máximo desde la notificación de la intención de abandonar la Unión Europea. Pero el Consejo Europeo podía conceder, como indica Górriz, por unanimidad, una prórroga. Debido a las dificultades en el proceso de negociación y al rechazo del Parlamento británico tres veces, sin que se permitiera la retirada sin acuerdo, hubo distintas prórrogas[51]. La última prórroga fue hasta el 31 de enero de 2020. Las Orientaciones del Consejo Europeo de 29 de abril de 2017[52] señalaron ya “ab initio”, una serie de principios básicos de las negociaciones, como recuerda Górriz[53], siguiendo a Pons-Rafols[54]. Estos principios fueron los siguientes:
1. Salida ordenada: evitar una negociación que no llevara al pacto.
2. Principio de unidad: actuación concertada de los 27 Estados miembros.
3. Transparencia e inclusividad.
4. Integridad del mercado único: las cuatro libertades de la UE actúan como un bloque en el cual no puede darse el “cherry picking”.
5. Principio del enfoque progresivo: “primero debía negociarse la retirada y después el vínculo futuro”.
6. Cooperación leal: vinculación al acervo comunitario en base al artículo 4 y al principio de cooperación leal hasta la retirada.
7. Disponibilidad: hasta que se hiciera efectivo el acuerdo era posible retirar unilateralmente la notificación de su intención de abandonar la UE[55].
La primera de las prioridades para el Consejo de la Unión Europea en esta fase de la negociación era “salvaguardar el estatuto y los derechos de los ciudadanos de la UE 27 y sus familias en el Reino Unido, así como los de los ciudadanos del Reino Unido y de sus familias en los Estados miembros de la UE 27”[56], por ello el acuerdo debe incluir “las necesarias garantías efectivas, exigibles, no discriminatorias e integrales de los derechos de esos ciudadanos, en particular el derecho de adquirir la residencia permanente tras un periodo ininterrumpido de cinco años de residencia legal y los derechos a él asociados”[57], como indicaron las Directrices de 22 de mayo de 2017.
La segunda de las cuestiones era la liquidación financiera por parte del Reino Unido; en tercer lugar, se aborda la necesidad de aclarar la situación de los productos introducidos en el mercado antes de la fecha de la retirada así como, los procedimientos de cooperación judicial, cooperación administrativa y judicial[58]. Se ha prestado poca atención a esta última cuestión, sin embargo, ello generará la eliminación del espacio de libertad, seguridad y justicia, que formaba parte inherente del Reino Unido dentro de la UE. Por último, se aborda lo que dará lugar posteriormente a un protocolo especial para la situación en Irlanda del Norte, dado que:
Una cuestión clave era evitar reintroducir una frontera dura en Irlanda del Norte, a resultas del Acuerdo de Retirada y en consecuencia las Directrices prevén un marco específico para las negociaciones respecto a dicho territorio, así como el respeto a los derechos de ciudadanía:
Vemos esbozados así los aspectos principales de las negociaciones que, desde un principio, culminaron en el Acuerdo de Retirada.
Las negociaciones continuaron con unas nuevas directrices, aprobadas por el Consejo de la UE en enero de 2018, con una fecha como horizonte para finalizar el periodo transitorio, el 31 de diciembre de 2020. Fue, sin embargo, un proceso marcado por las prórrogas forzosas debido al “reiterado rechazo por el Parlamento británico que debía autorizar la aprobación por parte del Reino Unido”, que llevó a un acuerdo de voluntades con tres prórrogas, como indica Huici, acordadas por unanimidad del Consejo Europeo, a petición del Reino Unido[61]. Finalmente, el acuerdo se firmó en enero de 2020, con una entrada en vigor, el 31 de enero de 2020.
A continuación, analizaremos algunos de los aspectos del Acuerdo de Retirada, así como del Tratado de Comercio y Cooperación, que nos parecen más problemáticos. Cabe remarcar el parco acuerdo sobre los derechos de ciudadanía, que era una de las prioridades señaladas “ab initio” en las negociaciones. En virtud del artículo 15 del Acuerdo de Retirada:
Existirá también un principio de igualdad de trato con los nacionales del Estado de acogida, en base al artículo 23:
También se regulan los derechos de salida y entrada, en el artículo 14 y se abordan los derechos de los trabajadores por cuenta ajena y por cuenta propia, en los artículos 24 y 25. Pero, a pesar de dichas cláusulas de ciudadanía y respecto a los trabajadores, las dificultades denotan que el proyecto de Unión Europea es algo más que un mercado interior, un espacio en el cual existían vínculos con los países de acogida que comportaban una ciudadanía europea con un catálogo de derechos y libertades que se pierden con el Brexit. Algo que explicaría también la oposición de los dos territorios del Reino Unido, Escocia e Irlanda donde existió una oposición al voto favorable al Brexit. Por ello, la adopción de un Tratado pro futuro en base a términos comerciales, si bien es necesaria desde un punto de vista práctico, no parece a largo plazo tan sencilla su implementación ni da una respuesta al verdadero problema tras el Brexit, el de una Europa desmembrada, que decide sentar sus futuras relaciones en términos económicos.
La Unión Europea y el Reino Unido adoptaron el Acuerdo de Comercio y Cooperación entre Reino Unido y la Unión Europea el 24 de enero de 2020. El Parlamento británico lo aprobó el 30 de diciembre de 2020, y tras un período transitorio para su implementación, el Parlamento Europeo lo aprueba el 28 de abril de 2021[64].
Las principales áreas que aborda dicho Tratado, como indica el Informe “Where next? The future of the UK-EU relationship”, son: el comercio de mercancías y, en menor medida servicios; la relación entre la UE y el Reino Unido en el comercio digital; la propiedad intelectual; aviación y transporte; energía, pesca y la implementación de la cooperación judicial en asuntos penales. También mecanismos para la participación del Reino Unido en algunos programas como “Horizon Europe”[65]. Aborda también un concepto clave denominado “level playing field” para garantizar la competencia leal y abierta[66]. Para ello se establecen unas cláusulas de no regresión respecto a los acuerdos en materia de trabajo y protección social, el medio ambiente y clima, de tal modo que el Reino Unido y la UE pueden establecer sus propios niveles de protección, pero, sin necesidad de armonizar sus normas. Las previsiones de no regresión se establecen para asegurar que dichas protecciones no serán reducidas más allá de los niveles al final del período de transición si ello afectase el comercio o la inversión[67].
Sin embargo, existía un umbral alto de cooperación en la Declaración política en la que se exponía el marco de las relaciones futuras entre la Unión Europea y el Reino Unido, que no vemos claro, en cuanto al resultado final del Acuerdo de Comercio y Cooperación, negociado en base al artículo 218 TFUE. El gran aspecto central de dicho acuerdo es el comercio de mercancías, que juega un rol prominente[68], y que no llegó a resultados satisfactorios en Escocia e Irlanda del Norte, en este último caso, debido a su particularidad se adoptó también un Protocolo específico para mantener los Acuerdos del Viernes Santo. Vemos por lo tanto, una cierta involución democrática al mantener los acuerdos entre la UE y el Reino Unido, con una primacía respecto a aspectos meramente económicos, que no pueden solucionar lo que existía como base del descontento, una desconexión política de la ciudadanía con el proyecto de la UE, que debería hacer reflexionar no sólo al Reino Unido sino también a las instituciones de la Unión Europea, y los otros Estados miembros para cimentar una posible vuelta al ámbito UE de dicho Estado.
Una gran pérdida es la del sistema multinivel de derechos. Conforme a las bases de la cooperación, se establecía en la Declaración política una referencia a valores comunes “como el respeto y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales, los principios democráticos, el estado de derecho y el apoyo a la no proliferación”[69].
Existe también una remisión en la Declaración política al marco de otra organización internacional, no la Unión Europea sino el Consejo de Europa de la cual sigue formando parte el Reino Unido. Pero la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea queda excluida, puesto que sólo vincula a la UE y a los Estados miembros:
La Carta de Derechos Fundamentales también formó parte del debate en el Parlamento del Acuerdo de Retirada, dado que no se podían retener dichos derechos, como indica la FRA[71]. Sin embargo, desde un inicio, el umbral de derechos humanos era un tema, sobre el cual existía una reticencia a ser considerado por parte del Gobierno[72]. A pesar de ello, se fraguó una teoría por parte del Gobierno en base a la que los derechos fundamentales existen ya en otras fuentes[73], por las que no se perdería el umbral de derechos, algo que el “Joint Committee on Human Rights” y la “Equality and Human Rights Commission”, pusieron en duda[74], dado que el marco jurídico de actuación no era el mismo que en base al CEDH o en base al Derecho interno[75].
Ello supone en la práctica desmantelar la función constitucional que existía en el seno de la UE, y las fuentes del Derecho que se habían integrado en el Reino Unido, permitiendo sin embargo un marco económico de cooperación en ámbitos de interés común. El principio que se establece es un proceso de diálogo e intercambio en ámbitos de interés común, pero sin que pueda existir una integración sino una mera multilateralidad, que se manifiesta mediante la negociación de este nuevo Acuerdo de comercio y cooperación que rige en la actualidad las relaciones entre la UE y el Reino Unido.
Si contemplamos escenarios pro futuro en base a dicho Acuerdo de comercio y cooperación, si bien el artículo 50 remite al artículo 49 (ambos del TUE), en caso de que un Estado que haya realizado una retirada de la Unión Europea solicitara de nuevo su adhesión, una de las vías progresivas por las cuales se podría augmentar el nivel de integración entre la UE y el Reino Unido, para frenar el descontento de la población que contempla a nivel estadístico los efectos nocivos de su decisión de abandonar la Unión Europea, podría ser una extensión del ámbito del Acuerdo de comercio y cooperación. Sería partir desde una mayor integración económica para llegar a una mayor integración política, como ha sido la UE desde la Declaración Schumann de 9 de mayo de 1950 “Europa no se hará de una vez ni en una obra de conjunto: se hará gracias a realizaciones concretas, que creen en primer lugar una solidaridad de hecho”.
Por ello, una de las opciones iniciales sería una posible revisión progresiva de las cláusulas del Acuerdo de Comercio y Cooperación ampliando dicha solidaridad de hecho, mediante la introducción de fórmulas que lo ampliaran, abriendo así camino para la futura adhesión en base al cumplimiento de los criterios de Copenhague, y la aplicación del artículo 49 TUE.
En el seno del Reino Unido coexisten los euroescépticos, más vinculados al voto conservador, junto con los que todavía son partidarios de la Unión Europea. Si bien el Reino Unido se incorpora tarde a la UE, Churchill el 19 de diciembre de 1946 se inclinó por la creación de una Europa federal. En su discurso, Churchill mira al futuro, dejando atrás los horrores del pasado[76], y aboga por la creación de unos Estados Unidos de Europa. Pero, el Brexit no puede leerse en clave federal, sino multilateral. Ello no obsta a pensar, que una Unión Europea con estructuras más federalizantes pudiera volver a atraer al Reino Unido, con una creciente población descontenta con el Brexit. El desencanto con la “burocracia de Bruselas” ha minado la visibilidad de un proyecto que, si bien no pudo aprobar el proyecto Constitucional “de iure”, “de facto”, supuso una integración tardía mediante el Tratado de Lisboa de mecanismos cuasi constitucionales[77]. El obstáculo no era una mayor integración, sino quizás la necesidad de avanzar hacia una mayor federación que podría generar otro tipo de remisiones entre el derecho de la UE y el Derecho interno. Sobre todo, este descontento es latente todavía a la vista del voto en Irlanda del Norte y Escocia, que merece una atención particular, como a continuación realizaremos.
El Acuerdo de comercio y cooperación como indican Kenny y Cardesa-Salzmann se ratificó mediante la “EU (“Future Relationships”) Act 2020”, con una amplia mayoría en la Cámara de los Comunes de 521 votos frente a 73, pero no hubo tiempo para un mayor escrutinio en el subcomité del Brexit. Sin embargo, no obtuvo el mismo consentimiento ni en Escocia, ni en Irlanda del Norte. El Parlamento Escocés negó su consentimiento por 92 votos frente a 30. En el caso de Irlanda del Norte, la “Northern Ireland Assembly” negó su consentimiento por 47 frente a 28 votos. El Parlamento Europeo, como indican dichos autores, retardó su ratificación todo lo que pudo, hasta el último momento, 27 de abril de 2021[78]. En cuanto al futuro tras el Brexit, debemos recordar las particularidades que emergen de Escocia e Irlanda del Norte, como factores que pueden promover una mayor integración futura de la UE con el Reino Unido.
En el marco del referéndum sobre el Brexit, Irlanda del Norte registró resultados distintos a los de Inglaterra y Gales. Irlanda del Norte obtuvo un 55,8% de votos a favor de la permanencia. En cuanto a resultados estadísticos, Pozo Serrano, indica que hubo también un voto desigual en función de las comunidades con una mayoría de nacionalistas irlandeses con un 88% del voto en favor de la permanencia, y una mayoría del 66% en el caso de Unionistas en favor del “leave”, así como una última mayoría del 70% a favor de la permanencia en la UE de quienes no se identificaban con ninguna de las comunidades[79]. Inicialmente “el SNP y Nicola Sturgeon, primera ministra de Escocia así como otros líderes nacionalistas galeses e irlandeses”, como recuerda Castellà habían solicitado una doble mayoría, de modo que la mayoría debiera ser alcanzada “en cada una de las cuatro naciones, además de en el conjunto del país”[80]. Pero el Parlamento británico rechazó la enmienda de Salmond (SNP)[81] en el debate de la “European Union Referendum Bill”. Los aspectos clave que pueden indicar la variación en el voto favorable se centran en una serie de cuestiones clave, como indica Pozo Serrano:
- El papel de la UE como un actor que ha favorecido el proceso de paz.
- La posibilidad de reinstauración de una frontera “dura” entre Irlanda e Irlanda del Norte debido a ser una frontera exterior entre la UE y el Reino Unido.
- El beneficio económico social de las ayudas de la UE a Irlanda del Norte considerada como “región prioritaria”.
- El mantenimiento de los Acuerdos del Viernes Santo.[82]
Sin embargo, pese a que se intentó gozar del acuerdo de los Parlamentos regionales, reticentes al Brexit, como Escocia o Irlanda del Norte, la “High Court” señaló que los parlamentos regionales no tenían competencia sobre la retirada de la UE, puesto que dicha competencia prevalecía por parte del Parlamento británico[83], el titular de la soberanía. Pero, tras el Brexit parece plausible que exista una creciente presión tanto para la celebración de un nuevo referéndum, así como la existencia de un creciente descontento en Escocia, como muestra la aprobación, según recuerda Górriz, del Informe por parte del Gobierno Escocés en el que se propone la celebración de un nuevo referéndum[84]. Sin embargo, ello no es una competencia privativa del Parlamento regional, sino que requeriría la intervención del Parlamento Británico[85]. Otro aspecto que Pozo Serrano indica en base a la sentencia Miller, anteriormente comentada, estriba en el estatuto constitucional de Irlanda del Norte cuyo cambio en base al Acuerdo de Viernes Santo exigiría el consentimiento de Irlanda del Norte pero no se refiere a su permanencia en la UE, sino a su permanencia en el Reino Unido o dentro de Irlanda[86].
Todo ello, no quedaba dilucidado aplicando las mismas condiciones presentes en el Acuerdo de Retirada para el resto del Reino Unido, sino que exigía la adopción de una normativa que tuviera en cuenta la particularidad de Irlanda del Norte, así como del proceso de paz y el Acuerdo de Viernes Santo concluido al efecto, y por ello fue una prioridad dentro de las negociaciones. El papel de Irlanda fue relevante con la necesidad de garantizar el respeto al marco constitucional delimitado en base al Acuerdo de Viernes Santo, que no debía quedar mermado por el Acuerdo de Retirada[87], ni tras el Brexit. Ahora bien, existe un escenario distinto entre Irlanda del Norte y Escocia, pues mientras que Irlanda del Norte, en caso de un referéndum favorable a la unidad con Irlanda, obtendría el estatuto de Estado miembro, en el caso de Escocia, seguiría siendo un tercer Estado, y debería negociarse su adhesión en el marco del artículo 49[88], como un nuevo Estado miembro[89]. Este es un aspecto de alto interés, tanto para Irlanda como para la UE.
Otro aspecto clave que debía dilucidarse era garantizar el derecho a elegir entre la nacionalidad irlandesa, la británica o ambas. Por ello, ya desde la Declaración Política de 12 de noviembre de 2019 se considera necesaria la protección de los Acuerdos del Viernes Santo:
El primer Protocolo se caracterizaba por una difícil provisionalidad, pero el último Protocolo adoptado puede definirse como:
Un aspecto clave radica en que se ha creado un mecanismo de “consentimiento” en virtud del cual se da a la asamblea de Irlanda del Norte “la última palabra sobre la aplicación a largo plazo de la legislación pertinente de la UE en Irlanda del Norte”. Ello significa que, transcurridos cuatro años después del final del período transitorio, la “Asamblea puede dar su consentimiento por mayoría simple a que se siga aplicando el Derecho de la Unión pertinente, o votar para que no se haga, en cuyo caso el Reino Unido debe notificarlo a la UE. En ese caso, el Protocolo dejará de aplicarse dos años después”[92]. Existe sin embargo una vocación de obtener una “solución estable y duradera” en cuanto a la aplicación del Protocolo[93].
El Protocolo fue firmado por el Presidente del Consejo Europeo, Charles Michel, y la Presidenta de la Comisión Europea, Ursula von Leyden, con el Primer Ministro del Reino Unido, en aquel entonces Boris Johnson. La fecha de la firma fue el 24 de enero de 2020 y se aplica desde el 1 de enero de 2021.
Sin embargo, debido a las dificultades prácticas tras el Brexit, recientemente se ha adoptado el Marco de Windsor, tras ímprobos esfuerzos al respecto, que han culminado en febrero de 2023. El ámbito en el cual se fundamenta el acuerdo político alcanzado con el Marco de Windsor se halla en el Acuerdo de Retirada. Los principales aspectos son los siguientes:
Cabe remarcar un aspecto clave relativo a la gobernanza y es la previsión de un nuevo mecanismo de emergencia el freno de Stormont (“Stormont Brake”) que:
Este procedimiento es un último recurso y no resulta aplicable para todos los actos, sino para aquellos previstos en un listado[96]. El marco en el cual se dilucida es en el “Joint Committee” donde se intercambiarán las perspectivas al respecto. Si las Partes no llegaran a un acuerdo sobre añadir o reemplazar dicho acto u otras medidas para asegurar el correcto funcionamiento del Protocolo, la UE puede adoptar las medidas como remedio que resulten adecuadas, bajo el artículo 13.4 del Protocolo[97]. También “se dará más voz a se dará más voz a la población de Irlanda del Norte y a las partes interesadas a través de la colaboración periódica en cada uno de los niveles de las estructuras del Acuerdo de Retirada”[98].
Las negociaciones y conclusión de las enmiendas del Marco de Windsor se han adoptado en base al artículo 164 del Acuerdo de Retirada, que prevé dicha posibilidad en el marco de un período de cuatro años, por lo que dicho nuevo marco se halla dentro del plazo establecido que finaliza a finales de 2024[99].
Una vez realizada la retirada del Reino Unido de la UE, en caso de que el Reino Unido pretendiera volver a adherirse a la UE, el mecanismo que se aplicaría se halla regulado en el artículo 49 TUE[100].
Se trata por lo tanto de la negociación de un nuevo Tratado internacional de adhesión a una organización supranacional, la UE, cuyas condiciones se basan también en el cumplimiento de los Criterios de Copenhague, establecidos por el Consejo Europeo, que pueden resumirse del siguiente modo:
- “la existencia de instituciones estables que garanticen la democracia, el Estado de Derecho, el respeto de los derechos humanos y el respeto y la protección de las minorías;
- la existencia de una economía de mercado en funcionamiento y la capacidad de hacer frente a la competencia y las fuerzas del mercado dentro de la UE;
- la capacidad para asumir y cumplir de manera eficaz las obligaciones que se derivan de - la adhesión, incluidos los objetivos de la unión política, económica y monetaria”[101].
Para poder tener el estatuto de país candidato deberá contarse con el dictamen favorable de la Comisión y la aprobación del Consejo Europeo. Para el inicio de las negociaciones deberá contarse con la decisión unánime del Consejo de la UE. Las negociaciones se realizan y pueden durar años, entre el Gobierno del país candidato, en este caso el Reino Unido, en conferencias intergubernamentales con los Gobiernos de los países de la UE. En dichas negociaciones se divide en capítulos o ámbitos políticos y pueden existir criterios de referencia fijados por el Consejo de la UE, para el cierre de los capítulos en las negociaciones. Cuando se muestre que se ha aplicado cada capítulo puede darse el cierre de este, sin perjuicio de que puedan aplicarse medidas transitorias. La Comisión informa al Consejo de la UE y al Parlamento Europeo durante todo este proceso. Finalmente, tras el cierre de todos los capítulos, se realiza la conferencia de redacción por parte de los Estados UE y se prepara el tratado de adhesión que debe ser aprobado por unanimidad del Consejo de la UE y el Parlamento Europeo puede aceptarlo o rechazarlo, pero no modificarlo[102]. A continuación, los Estados miembros deben ratificarlo, así como el nuevo Estado candidato, en este caso el Reino Unido, conforme a sus propios procedimientos constitucionales. En este caso es donde interviene el procedimiento constitucional del Reino Unido que muestra ciertas particularidades.
En primer lugar, el Reino Unido no tiene una Constitución escrita, pero existe una práctica de ratificación de Tratados internacionales, en base a la “Constitutional Reform and Governance Act 2010”, que introduce la posibilidad de que el Parlamento, en un plazo de 21 días antes de la ratificación del Tratado, puede vetar la ratificación del mismo, aunque sin introducir enmiendas[103], pero no hay mención del referéndum que se rige por otra normativa. En el primer referéndum de 1975 no existía un marco regulador[104]. El referéndum de 2016 fue realizado en base a la “European Union Referendum Act 2015”. Sin embargo, la proliferación de referéndums en el Reino Unido, extraña a la soberanía parlamentaria, ha puesto de relieve su utilización para cuestiones de trascendencia constitucional. Existe el precedente de la “European Union Act 2011” en virtud de la cual, en caso de transferencia de poderes del Reino Unido a la UE, en base a 12 artículos, se requiere un acto del Parlamento y un Referéndum en todo el Reino Unido, antes de que el Gobierno pueda dar su aprobación[105]. Dicha normativa de forma paradójica reforzaba el rol del Parlamento frente al Gobierno dado que proporciona una cláusula que afirma que el Derecho de la UE tiene efecto en el Reino Unido sólo porque el Parlamento así decide que sea. Lo que confirma como indica el informe de la Cámara de los Comunes, el principio de que el Parlamento es soberano. Pero por otro, el Gobierno introdujo un referéndum estatal como base de la ampliación de competencias. Sin embargo, dicha norma fue derogada con el Acuerdo de Retirada de la UE.
Tras el Brexit, se abre un marco en el cual existirá una ratificación conforme a la normativa que regula la ratificación de Tratados por el Reino Unido, la “Constitutional Reform and Governance Act 2010”, donde no se halla previsto el referéndum como condición de ratificación del Tratado, sino que este requiere que el Parlamento británico no se oponga a ello, en el plazo de 21 días. Pero si la Cámara de los comunes se opone en dicho plazo, el Tratado no puede ser ratificado. Dicho procedimiento puede requerirse en más de una ocasión respecto al Tratado, en base al artículo 20 de la “Constitutional Reform and Governance Act 2010”[106].
En el caso de que quisiera convocarse un referéndum, la base legal sería la “Political Parties, Elections and Referendums Act 2000”, donde se prevé que la convocatoria del referéndum requiere una ley ad hoc del Parlamento británico para la celebración del mismo[107]. Hasta la fecha se han convocado tres referéndums de ámbito nacional en todo el Reino Unido, dos de ellos vinculados con la Unión Europea. Se trata sin embargo de una decisión que requiere una autorización del Parlamento que los habilita mediante una ley, con intervención de la Comisión Electoral. En un informe de la Cámara de los Lores de 2010 se citan, como recuerda Castellà, “sin pretensión de exhaustividad”, como asuntos de relevancia constitucional,
Pero no existe una previsión constitucional explícita que obligue a la convocatoria de referéndums. Dada esta ausencia de normativa constitucional, se decide caso por caso, en base a la ley “ad hoc” que lo habilite. Se trata por lo tanto de una decisión política, como sucedió con el Referéndum de 1975, o el intento de adoptar la “European Union Bill” que preveía la ratificación del fallido Tratado Constitucional de la Unión Europea en caso de aprobación en referéndum, que dio marcha atrás al no obtenerse la mayoría en los referendos francés y holandés de 2005. Ello da lugar a una práctica constitucional abierta que debería resolverse en un proceso de reflexión interna, sin que ello obste a la ratificación de un futuro Tratado de adhesión a la UE.
Frente a los argumentos esgrimidos por parte de los euroescépticos durante la campaña del Brexit, en base a criterios económicos, se demuestra que años después del Brexit, existe en el Reino Unido una tasa del crecimiento económico inferior a la esperada:
1. El Brexit ha impactado de forma significante en el comercio con una caída del 25% de las exportaciones que ha ocurrido más rápido de lo esperado y una recesión en el crecimiento de la economía; 2. La economía británica está menos abierta ahora tras el Brexit en comparación con otras economías; 3. La burocracia en el ámbito comercial ha augmentado con un impacto en el coste de las operaciones comerciales; 4. El nivel de inversión post-Brexit se sitúa en un 30% menos que antes del referéndum; 5. La previsión de crecimiento de la economía británica es peor que antes de 2016, siendo un 5,5 por cien más pobre que si hubiera permanecido en la UE; 6. No ha habido una diferencia en cuanto a una mayor libertad para realizar acuerdos comerciales[109].
Todo ello invita a una reflexión sobre los impactos negativos del Brexit para el Reino Unido donde “la decisión de abandonar el mercado único europeo ha conllevado de forma irrefutable nuevas barreras comerciales, contribuido a un alza de los precios del consumo y ha hecho la economía menos abierta globalmente”[110]. Si bien existe un Acuerdo de comercio y cooperación, el número de exportaciones a la UE ha caído en un 42% en 2022[111]. En la actualidad, existe un creciente descontento entre la población que según las últimas estadísticas del Yougov en marzo 2023, con una reprobación de la gestión del Gobierno tras el Brexit del 68%, así como un 53% que consideran que fue una mala decisión la salida del Reino Unido de la Unión Europea, frente a un 32% que todavía lo aprueban. En cuanto a la valoración de las negociaciones del Brexit, se situaba en 2019 en una evaluación desfavorable de la gestión de un 76%, frente a un 12% de valoración positiva[112].
Todo ello son indicadores de la necesidad de revertir este proceso de desconexión que ha roto vínculos económicos, sociales y culturales entre el Reino Unido y la UE, con un efecto desfavorable que todavía puede ser peor en los próximos años de proliferar en el descenso de intercambios y una continuidad de las políticas conservadoras euroescépticas, que han llevado a ello, así como el descontento “ab initio” en las zonas de Irlanda del Norte y Escocia. Son tiempos en los cuales existe la necesidad de reabrir un diálogo a nivel parlamentario, que permita volver a poner sobre la mesa, la posibilidad de una futura vuelta del Reino Unido a la Unión Europea, y, por otro lado, una puerta abierta por parte de las instituciones europeas para que ello sea posible.
Resumen: En este artículo se analiza el Brexit tanto desde la perspectiva del Derecho Internacional, como a nivel constitucional en el Reino Unido, a partir de la aplicación del artículo 50 TUE, y los aspectos clave para el Derecho Constitucional Europeo. En el ámbito interno, se observa el rol del Parlamento Británico y la normativa “ad hoc” que habilita para la convocatoria de referéndums, así como la decisión judicial en la sentencia Miller de la “Supreme Court”. El Brexit da lugar a un proceso marcado por las negociaciones del Acuerdo de Retirada, en el que merece una atención particular la adopción del mismo, así como del Acuerdo de Comercio y Cooperación y el Protocolo de Irlanda del Norte, con el reciente Marco de Windsor. Por último, se contempla también tanto desde la perspectiva del Derecho de la UE como del Derecho constitucional del Reino Unido, una posible adhesión del mismo a la UE en el marco del artículo 49 TUE.
Palabras claves: Brexit, Acuerdo de Retirada, Artículo 50 TUE, Protocolo de Irlanda del Norte, Derechos Fundamentales, Referéndum, Artículo 49 TUE, Parlamento Británico, Ratificación de Tratados.
Abstract: This paper analyses Brexit both from the perspective of international law and at the constitutional level in the United Kingdom, based on the application of Article 50 TEU, and the key aspects for European Constitutional Law. In the domestic sphere, the role of the British Parliament and the ad hoc regulations that enable referendums to be called, as well as the judicial decision in the Miller judgment of the Supreme Court, are observed. Brexit gives rise to a process marked by the negotiations of the Withdrawal Agreement, in which the adoption of the Agreement deserves particular attention, as well as the Trade and Cooperation Agreement and the Northern Ireland Protocol, with the recent Windsor Framework. Finally, a possible accession of the UK to the EU under Article 49 TEU is also envisaged from the perspective of both EU law and UK constitutional law.
Key words: Brexit, Withdrawal Agreement, Article 50 TEU, Northern Ireland Protocol, Fundamental Rights, Referendum, Article 49 TEU, British Parliament, Treaty Ratification.
Recibido: 2 octubre de 2023
Aceptado: 2 de octubre de 2023
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[01] A. BADIA MARTÍ, “Una reflexión en torno a la adquisición y pérdida de la condición de miembro de una organización internacional”, en A. BADIA MARTÍ, L. HUICI SANCHO, El Brexit y sus consecuencias, Madrid, Marcial Pons, p. 17.
[02] Idem.
[03] A. LÓPEZ BASAGUREN, “Brexit: la secesión de la Unión Europea entre teoría y realidad”, Teoría y Realidad Constitucional, núm. 40, 2017, p. 111.
[04] Idem, p. 112.
[05] J.M. CASTELLÀ ANDREU, “El referéndum sobre el Brexit: una historia inacabada”, Revista de Derecho Político, núm. 97, 2016, pp. 297-334.
[06] R. DUNIN-WASOWICZ, “The referendums of 1975 and 2016 illustrate the continuity and change in British Euroscepticism”, London School of Economics, 31 de julio de 2017. Accesible en: https://blogs.lse.ac.uk/brexit/2017/07/31/the-referendums-of-1975-and-2016-illustrate-the-continuity-and-change-in-british-euroscepticism/
[07] A. LÓPEZ BASAGUREN, “Brexit: la secesión de la Unión Europea entre teoría y realidad”, op.cit., p. 113.
[08] EUROPEAN UNION REFERENDUM ACT 2015, UK Public General Acts, 2015, c.35. Accesible en: https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2015/36/contents/enacted
[09] T. FREIXES, “El Brexit y sus implicaciones”, Diario La Ley, núm. 8791, 27 de junio de 2016.
[10] J.M. CASTELLÀ ANDREU, “El referéndum sobre el Brexit: una historia inacabada”, op.cit.
[11] A. MANGAS MARTÍN, “Retirada de un estado de una organización internacional: los procesos del Brexit”, Anales de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, núm. 94-217, p. 293.
[12] Idem, p. 305.
[13] Idem.
[14] Idem, p. 305.
[15] Art. 49 Tratado Unión Europea, versión consolidada, DO C 202, 7 de junio de 2016.
[16] A. MANGAS MARTÍN, “Retirada de un estado de una organización internacional: los procesos del Brexit”, op.cit., p. 299.
[17] EUROPEAN COMMUNITIES ACT 1972, UK Public General Acts 1972 c. 68. Accesible en: https://www.legislation.gov.uk/ukpga/1972/68/contents
[18] A. MANGAS MARTÍN, “Retirada de un estado de una organización internacional: los procesos del Brexit”, op.cit., p. 305.
[19] EUROPEAN UNION ACT 2011, UK Public General Acts 2011 c. 12. Accesible en: https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2011/12/contents
[20] MILLER ET AL. V. SECRETARY OF STATE FOR EXITING THE EUROPEAN UNION (UK High Court, juicio de 3 de noviembre de 2016, [2016] EWHC 2768 (Admin).
[21] R (ON THE APPLICATION OF MILLER AND ANOTHER) (RESPONDENTS) V SECRETARY OF STATE FOR EXITING THE EUROPEAN UNION (APPELLANT), 24 de enero de 2017, [2017] UKSC 5.
[22] MILLER, 24 enero de 2017, [2017] UKSC 5, para. 14, 15.
[23] V. MILLER, The 1974-75 UK Renegotiation of EEC Membership and Referendum,House of Commons Briefing Paper, núm. 7253, 13 de Julio de 2015. Accesible en:https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-7253/
[24] Idem.
[25] MILLER, 24 enero de 2017, [2017] UKSC 5, para. 24.
[26] Idem, para. 27.
[27] Idem, para. 28.
[28] Idem, para. 29.
[29] J.M. CASTELLÀ ANDREU, “El referéndum sobre el Brexit: una historia inacabada”, op.cit. p. 310.
[30] MILLER, 24 enero de 2017, [2017] UKSC 5, para. 33.
[31] Idem, para. 59.
[32] Idem, para. 60.
[33] Idem.
[34] Idem, paras. 77, 78.
[35] MILLER, 24 enero de 2017, [2017] UKSC 5, para. 61.
[36] M. KENNY, A. CARDESA SALZMANN, “Brexit, the “Unwritten” Constitution and the Populist Policy Agenda of the Elective Dictatorship”, en A. BADIA, MARTÍ, L. HUICI SANCHO, El Brexit y sus consecuencias, Madrid, Marcial Pons, p. 50.
[37] T. FREIXES, “El Brexit y sus implicaciones”, op.cit.
[38] MILLER, 24 enero de 2017, [2017] UKSC 5, para. 67.
[39] Idem, para. 101.
[40] Idem.
[41] L. HUICI SANCHO, “El tortuoso camino jurídico hacia el Acuerdo de Retirada y el Acuerdo de comercio y cooperación entre Reino Unido y la Unión Europea”, en A. BADIA MARTÍ, L. HUICI SANCHO, El Brexit y sus consecuencias, Madrid, Marcial Pons, p. 29.
[42] Idem, p. 30.
[43] Idem.
[44] Idem.
[45] EUR-LEX, “Brexit: relaciones entre la UE y el Reino Unido”. “Accesible en:https://eur-lex.europa.eu/content/news/Brexit-UK-withdrawal-from-the-eu.html#3.Summaries
[46] Idem.
[47] G. COLOM-PIELLA, B. CÓZAR MURILLO, “Unión Europea y Reino Unido: ¿dueños de su propio destino?”, Cuadernos Europeos de Deusto, núm. 67, 2022, p. 65.
[48] E. POPTCHEVA, “Article 50 TEU: Withdrawal of a Member State from the EU”, Briefing EPRS | European Parliamentary Research Service, febrero de 2016, p. 4.
[49] Idem.
[50] Idem.
[51] C. GÓRRIZ, “Brexit: Pasado, Presente y Futuro”, Cuadernos de Derecho Transnacional, vol. 13, núm. 1, 2021, p. 306.
[52] CONSEJO EUROPEO, “Orientaciones consecutivas a la notificación del Reino unido en virtud del artículo 50 del TUE”, Bruselas, 29 de abril de 2017 (OR. en) EUCO XT 20004/17. Accesible en: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/XT-20004-2017-INIT/es/pdf
[53] C. GÓRRIZ, “Brexit: Pasado, Presente y Futuro”, op.cit., p. 307.
[54] X. PONS RAFOLS, “La Unión Europea y las negociaciones del Brexit: del temor al efecto contagio a un hastiado cierre de filas”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, núm. 84-85, 2020, p. 23 ss.
[55] C. GÓRRIZ, “Brexit: Pasado, Presente y Futuro”, op.cit., p. 307.
[56] CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, “Anexo de la Decisión (UE, Euratom) 2017/... del Consejo por la que se autoriza la apertura de negociaciones con el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte relativas a un acuerdo en el que se establecen las modalidades de su retirada de la Unión Europea - Directrices de negociación de un acuerdo con el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte en el que se establecen las modalidades de su retirada de la Unión Europea”, 21009/17 BXT 16 ADD 1, Bruselas, 22 de mayo de 2017, para. 11.
[57] Idem.
[58] Idem, para. 13.
[59] Idem, para. 14.
[60] Idem, para. 14.
[61] L. HUICI SANCHO, “El tortuoso camino jurídico hacia el Acuerdo de Retirada y el Acuerdo de comercio y cooperación entre Reino Unido y la Unión Europea”, op. cit., p.37.
[62] Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (2019/C 384 I/01), art. 15.
[63] Idem, art. 23.
[64] UK IN A CHANGING EUROPE, “Where next? The future of the UK-EU relationship”, p. 9. Accesible en: https://ukandeu.ac.uk/research-papers/where-next-the-future-of-the-uk-eu-relationship/
[65] Idem.
[66] E. ARES et alter, “The UK-EU Trade and Cooperation Agreement: Level Playing Field”, House of Commons Briefing Paper, núm. 9190, 2021.
[67] Idem.
[68] M. KENNY, A. CARDESA SALZMANN, “Brexit, the “Unwritten” Constitution and the Populist Policy Agenda of the Elective Dictatorship”, op.cit., p. 55.
[69] Declaración política en la que se expone el marco de las relaciones futuras entre la Unión Europea y el Reino Unido, (2019/C 66 I/02), 19 de febrero 2019, para. 6.
[70] Idem, para. 7.
[71] FRA, The EU Charter of Fundamental Rights in the United Kingdom, FRA, 2019, p.2. Accesible en: https://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/fra-2019-eu-charter-in-united-kingdom_en.pdf
[72] PARLIAMENT UK. “The human rights implications of Brexit”, 16 de diciembre de 2016. Accesible en: https://publications.parliament.uk/pa/jt201617/jtselect/jtrights/695/69504.htm#_idTextAnchor009
[73] J. DAWSON, “How might Brexit affect human rights in the UK?”, House of Commons Library,17 de diciembre de 2019. Accesible en:https://commonslibrary.parliament.uk/how-might-brexit-affect-human-rights-in-the-uk/
[74] Idem.
[75] Idem.
[76] UNIÓN EUROPEA, “Winston Churchill: defensor de los Estados Unidos de Europa”. Accesible en:HTTPS://EUROPEAN-UNION.EUROPA.EU/PRINCIPLES-COUNTRIES-HISTORY/HISTORY-EU/EU-PIONEERS/WINSTON-CHURCHILL_ES
[77] F. BALAGUER, “La UE frente al Brexit y otros procesos disgregadores en el contexto global”, Fundación Manuel Giménez Abad, 22 de febrero de 2018.
[78] M. KENNY, A. CARDESA SALZMANN, “Brexit, the “Unwritten” Constitution and the Populist Policy Agenda of the Elective Dictatorship”, op.cit., p. 54.
[79] P. POZO SERRANO, “Las repercusiones del Brexit sobre el proceso de paz de Irlanda del Norte: consideraciones provisionales”, Revista Española de Derecho Internacional, vol.72/1, 2020, p. 150.
[80] J.M. CASTELLÀ ANDREU, “El referéndum sobre el Brexit: una historia inacabada”, op.cit., p. 325.
[81] UK PARLIAMENT, “European Union Referendum Bill”, vol. 597, debate martes, 16 de junio de 2015. Accesible en:https://hansard.parliament.uk/commons/2015-06-16/debates/15061658000001/europeanunionreferendumbill
[82] P. POZO SERRANO, “Las repercusiones del Brexit sobre el proceso de paz de Irlanda del Norte: consideraciones provisionales”, op.cit.
[83] Idem, p.151.
[84] SCOTTISH GOVERNMENT, “Scotlands’s Right to Choose. Putting Scotland’s Future in Scotland Hands”. Accesible en: https://www.gov.scot/publications/scotlands-right-choose-putting-scotlands-future-scotlands-hands/#:~:text=The%20Scottish%20Government%20believes%20the,people%20who%20live%20in%20Scotland, cit., en C. GÓRRIZ LÓPEZ, “Brexit, pasado, presente y futuro”, op.cit., p. 237.
[85] C. GÓRRIZ LÓPEZ, “Brexit, pasado, presente y futuro”, op.cit., p. 327, 328.
[86] P. POZO SERRANO, “Las repercusiones del Brexit sobre el proceso de paz de Irlanda del Norte: consideraciones provisionales”, op.cit., p. 151.
[87] Idem, p. 153
[88] Idem, p. 153, 154.
[89] HM Government, Scotland analisis: Devolution and the implications of Scottish Independence, febrero de 2013, Annex A. Opinion: Referendum on the independence of Scotland-International Law Aspects (Prof. James Crawford, Prof. Alan Boyle), 10 de diciembre de 2012, paras 153-155. cit., en P. POZO SERRANO, “Las repercusiones del Brexit sobre el proceso de paz de Irlanda del Norte: consideraciones provisionales”, op.cit., p. 153-154.
[90] Declaración política en la que se expone el marco de las relaciones futuras entre la Unión Europea y el Reino Unido, op.cit., para. 136.
[91] EUROPEAN UNION EXTERNAL ACTION, “Preguntas y respuestas sobre la retirada del Reino Unido de la Unión Europea el 31 de enero de 2020”, Bruselas, 24 de enero de 2020. Accesible en:https://www.eeas.europa.eu/eeas/preguntas-y-respuestas-sobre-la-retirada-del-reino-unido-de-la-unión-europea-el-31-de-enero-de_en
[92] Idem.
[93] Idem.
[94] COMISIÓN EUROPEA, Nueva etapa en el Protocolo sobre Irlanda/Irlanda del Norte: acuerdo político de principio sobre el acuerdo marco de Windsor, Comunicado de Prensa, 27 de febrero de 2023. Accesible en: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/ip_23_1268
[95] Idem.
[96] COMISIÓN EUROPEA, “Questions and Answers: political agreement in principle on the Windsor Framework, a new way forward for the Protocol on Ireland / Northern Ireland”, 27 de febrero de 2023. Accesible en:https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/QANDA_23_1271
[97] Idem.
[98] Idem.
[99] Idem.
[100] Art. 49 Tratado Unión Europea, versión consolidada, DO C 202, 7 de junio de 2016.
[101] EUR-LEX “Tratado de la Unión Europea: Adhesión a la Unión Europea”. Accesible en: https://eur-lex.europa.eu/ES/legal-content/summary/treaty-on-european-union-joining-the-eu.html
[102] EUR-LEX, “Procedimiento de aprobación”. Accesible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=LEGISSUM%3Aassent_procedure#
[103] HOUSE OF COMMONS LIBRARY, “Parliament's role in ratifying treaties”, Briefing Paper, núm. 5855, 17 de febrero de 2017, p. 3.
[104] HOUSE OF COMMONS LIBRARY, “Referendums”, Briefing Paper, núm. 7692, 31 de agosto de 2016, p. 7.
[105] Idem, p. 9.
[106] HOUSE OF COMMONS LIBRARY, “Parliament's role in ratifying treaties”, op.cit.
[107] HOUSE OF COMMONS LIBRARY, “Referendums”, op.cit., p. 15.
[108] J.M. CASTELLÀ ANDREU, “El referéndum sobre el Brexit: una historia inacabada”, op.cit., p. 304.
[109] TONY BLAIR INSTITUTE FOR GLOBAL CHANGE, “Three Years On, Brexit Casts a Long Shadow Over the UK Economy”, 3 de febrero de 2023. Accesible en:https://www.institute.global/insights/geopolitics-and-security/three-years-brexit-casts-long-shadow-over-uk-economy
[110] Idem.
[111] HOUSE OF COMMONS LIBRARY, “Statistics on UK-EU TRADE”, 11 de mayo de 2023. Accesible en:https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-7851/
[112] YOUGOV. “EU Tracker questions EU Tracker Questions (GB)”. Accesible en:https://docs.cdn.yougov.com/jzpbj66qn5/YG%20Trackers%20-%20EU%20Tracker%20Questions_W.pdf>
