El Parlamento Europeo

Enrique Guillén López

Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada

 La Constitución Europea (II)

SUMARIO

1.- Parlamento europeo, parlamentarismo y democracia

2.- Parlamento europeo, Tratado constitucional y pueblo europeo

3.- El Parlamento europeo en el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa

4.- Conclusión

1.- Parlamento europeo, parlamentarismo y democracia

        El análisis dogmático del Parlamento Europeo debe comenzar encuadrándose en un análisis del parlamentarismo en el seno de la Unión. Un marco analítico amplio que considere lo que el parlamentarismo ha aportado y aporta a los países miembros desde el punto de vista del principio democrático y el papel que puede/tiene que desempeñar en la nueva Unión que esboza el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. Esta primera consideración, estimo, no es en absoluto ociosa, ni responde a una lógica puramente introductoria. Piénsese que los derechos constitucionales europeos[1] alientan la idea de que parlamentarismo es igual a democracia[2] y sospechan de  cualquier forma que se distancie mucho de la monista. Puede que estas convicciones se den de bruces con la realidad, pero forman parte del imaginario jurídico político y, por tanto, ejercen una papel constructivo fundamental en el diseño -y la crítica- de nuevas estructuras de gobierno, como las de la UE. La labor de desvelamiento de la doctrina pasa en esta ocasión por ensanchar los discursos, o al menos proporcionar los argumentos para que no se reduzcan a consignas estereotipadas. La historia constitucional muestra así que el surgimiento del parlamentarismo es anterior a la democracia, y que ésta, obviamente, es compatible con otras formas de gobierno como el presidencialismo o el semipresidencialismo. Es decir, hay vida después del parlamentarismo y un eventual alejamiento de su órbita de cualquier organización política no destierra inexorablemente la democracia. Por otra parte, el parlamentarismo no es un arquetipo perfecto, acabado, que no admite puntos de fuga en su formulación. De nuevo, de la lectura de la historia se deducen las extraordinarias diferencias entre el inicial parlamentarismo burgués (con su glorificación, especialmente en el Reino Unido, de la libertad de palabra como medio de alcanzar la “verdad” pública) y el actual;  entre el parlamentarismo monista de la III República francesa y el parlamentarismo racionalizado que acuña Mirkine-Guetzevitch -demostrando, por cierto, la escasa inocencia del lenguaje, incluso del jurídico, que siempre hace leña del árbol caído; entre aquel que ensalza la responsabilidad política y el que se define a partir de la responsabilidad política “difusa”[3]. Sin embargo, poner de manifiesto estos matices no equivale a decir que el modelo parlamentario sea prescindible en Europa; implica que su asunción puede darse bajo diferentes formas siempre que el principio democrático esté totalmente a salvo. Aquí está la clave de cualquier modelo de gobierno y aquí está el reto del Parlamento  Europeo. Sea o no un Parlamento en un modelo parlamentario, lo que urge es que sea una Parlamento en una democracia. Desde esta óptica se atisban con más propiedad los problemas, porque en una democracia los parlamentos tienen que ser plenamente representativos de la ciudadanía[4] y la representatividad ha venido siendo articulada, con toda claridad a partir de la Segunda Guerra Mundial, por mediación de los partidos políticos que, en algunos casos (Francia, por ejemplo), sólo tienen como referencia una ciudadanía sin  estadios intermedios (las regiones). Algo hay de incierto en la democracia que la UE nos propone, una incertidumbre derivada de la afirmación de un parlamentarismo sui generis (con sumas dificultades en lo tocante a la representatividad de un Pueblo en ciernes) y la postulación de una democracia participativa del afectado directamente por las decisiones. La UE pretende convertirse, desde la cita que encabeza el Tratado, en una auténtica democracia, en una nueva democracia. A la ciudadanía nacional se le añade la ciudadanía europea. A la democracia nacional una europea.

        Este trasfondo emerge cuando se considera la importante historia que la UE tiene en relación con la institución parlamentaria, cuando se observan los topoi que han marcado su evolución y su desarrollo. Ha sido habitual hablar del déficit democrático de la UE identificándolo con un déficit de Parlamento y efectivamente, los artífices de la construcción europea han acusado la crítica dando cada vez más poderes a la Cámara en relación con la función legislativa y la función de control. Por otra parte, los Parlamentos estatales no veían clara su posición en relación con la definición política de las instituciones comunitarias y también este aspecto ha sido subsanado de forma importante en el Tratado Constitucional[5]. Estos argumentos han sido esgrimidos por la doctrina para, en un veredicto prácticamente unánime, resaltar que el Parlamento Europeo, cuando no la misma institución parlamentaria[6], ha sido el gran vencedor[7] en esa extraña carrera que nos ha conducido hasta el Tratado Constitucional[8]. Vamos a proceder sistemáticamente a intentar traducir qué hay de cierto en ello, en lo que es una contribución de conjunto, sintética, que incorpora algunas digresiones que estimo de interés pero que posterga otras para una investigación de más extenso alcance sobre la institución y sobre el sistema de gobierno en el seno de la Unión. Debo también señalar, en este contexto de observaciones preliminares, que muchos de los preceptos ahora comentados ya existían en las versiones anteriores de los Tratados, si bien prescindimos de ellos por entender que el objeto que nos ocupa ahora es interpretar un nuevo cuerpo homogéneo. El objetivo de análisis es el Tratado y a él nos remitimos.

2.- Parlamento europeo, Tratado Constitucional y pueblo europeo

        Comencemos por el principio (o por una petición de principio). El Parlamento Europeo se inserta en un conjunto orgánico, el de la UE, marcado por principios sui generis. Las ventajas y, sobre todo, la inevitabilidad de la actuación de estos principios[9] para hacer posible la construcción comunitaria, no deben obstaculizar, sin embargo, la nueva posición que el Parlamento Europeo debe adquirir en una Europa con Constitución[10]. La nueva Constitución Europea es el punto de partida de una realidad diferente (debe serlo si consideramos materialmente lo que significa una Constitución: un acuerdo sobre los principios que vertebran nuestra sociedad y sobre las pautas democráticas que se deben seguir en su concreción[11]) en la que el Parlamento debe cumplir unas misiones absolutamente capitales. El Parlamento Europeo tiene la obligación providencial de establecerse como eje identificable de la UE. Lo es en todos los modelos preexistentes, desde los presidencialistas a, y con mucha más claridad, los parlamentarios. Debemos volver aquí a la consabida polémica sobre la ausencia de un demos europeo alegada como coartada por el Tribunal Constitucional alemán en su sentencia sobre Maastricht[12]. Asumido que no hay un pueblo europeo con características culturales, étnicas, lingüísticas o religiosas comunes[13], el Parlamento Europeo puede convertirse en el catalizador de una idea de Pueblo en las que estas características pasen a un segundo plano superadas por la voluntad de cada uno de los pueblos integrantes de tener un destino común; esto es, considerando el Pueblo no como una herencia (o un lastre)[14] sino como una voluntad de futuro[15]. Un nuevo contrato social no trabado por la historia sino por las posibilidades que se le abren. La consecución de este empeño es, en mi opinión, absolutamente capital porque es posible comenzar sin un Pueblo entendido en términos tradicionales pero hay que forjar ese Pueblo sobre las racionales bases que acabamos de comentar. Así, el Parlamento europeo debe alcanzar el máximo carácter representativo para que sus deliberaciones sean el reflejo de las preocupaciones políticas de la ciudadanía europea, implicada activamente[16] en el proceso de toma de decisiones. Estamos hablando aquí de la responsabilidad parlamentaria en la creación y mantenimiento de una opinión pública europea libre[17]; en el Parlamento europeo como lugar de la Política, como espacio público de discusión, deliberación y acuerdo sobre lo común y la mejor forma de regir nuestros destinos. Es posible aceptar lo desmedido de esta pretensión en un momento en el que ni las instituciones representativas ni los partidos políticos de los Estados están en su mejor momento. ¿Por qué exigir semejante capacidad legitimadora del sistema a un nuevo parlamento cuando los de los Estados no la alcanzan? Sin duda, la crisis de los Parlamentos es en los Estados un problema constitucional que debe preocupar, sobre todo, ante la eventualidad de una crisis económica que remueva los valores. Pero mientras ésta no tenga lugar, en los Estados las instituciones pueden superar el descrédito por el “homogéneo” pueblo que las sustenta; “aunque funcionen mal, son nuestras”, podría decirse. Por el contrario, transferir competencias a un entramado orgánico no iluminado por el foco de la opinión pública puede tener la peor de las consecuencias para cualquier estructura democrática: la ajeneidad[18]. “No sé qué deciden otros. No sé quienes son esos otros: terceros Estados, compañías multinacionales, Banco Central Europeo ¿Por qué defender esto cuando los resultados no me acompañen?”[19]. La preponderancia del papel del Parlamento como generador de esa nueva opinión pública europea, de ese nuevo ciudadano europeo, de ese nuevo Pueblo Europeo[20], exige rearticular en consecuencia la estructura orgánica de la UE y, en especial, liberarse de lastres como la oscura participación de los lobbies en la toma de decisiones. Mal puede un Parlamento coexistir con instancias en las que se decide sin publicidad políticas tan definitorias de los intereses de los ciudadanos como la energía, los transportes o el mercado audiovisual[21].

        Una nueva Europa se gestará, por el contrario, el día en el que haya una sesión dedicada a fijar la posición del Parlamento en relación, por ejemplo, con la crisis de Irak (en el marco de las competencias consultivas que ostenta merced al artículo I-40.8)[22]. Una ocasión como ésta, que ha concitado como pocas en los últimos años, la esencia de lo político (en tanto que decisión mayúscula sobre el bienestar colectivo y el concepto de hombre y de justicia), tendrá repercusión mediática y concluirá con una votación de la que cabrá deducir la posición común. Para terceros países, ésta será, en definitiva, la posición de los parlamentarios europeos y, por una derivación simplificadora, el sentir de un Pueblo europeo que, como no es extraño, dependerá en su alumbramiento del certificado ajeno. En esta hipótesis se puede ver que trascendencia material y publicidad pueden ser el origen de una nueva legitimidad para la Cámara Europea. Por tanto, un nuevo modelo constitucional que prescinda del Parlamento como lugar de la discusión de las alternativas políticas fundamentales está destinado a ser irreconocible.

3.- El Parlamento europeo en el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa

3.1.- Introducción.

        Habría que comenzar destacando que la definición, organización, funcionamiento y competencias del Parlamento Europeo no están contenidos en un Título único sino que vienen dispersos a lo largo del articulado. Básicamente hay que referirse al Título IV de la Parte I (“De las instituciones de la Unión”)[23] y al Título VI de la Parte III (“Del funcionamiento de la Unión). Esta fragmentación plantea algunos problemas ya que, por ejemplo, induce a entender alguna suerte de relación jerárquica entre los contenidos que se incluyen en los preceptos correspondientes. Y es que de forma prácticamente inevitable el intérprete tiende a leer el artículo I-19 como el definitorio de la posición y de las funciones del Parlamento y los III-330 y siguientes como su desarrollo. Una vez contrastado su contenido esta forma de proceder se revela como errónea porque no parece plausible conceder importancia definitoria a la elección por el Parlamento de su Presidente (Artículo I-20.4) y, en cambio, relegar a “desarrollo” los preceptos relativos al estatuto del parlamentario europeo (Artículo III-330.2)[24]. El hecho de que hubiera que clarificar de inmediato el marco institucional de la Unión no explica suficientemente, a mi juicio, la inclusión en el artículo I-20 de aspectos “accesorios”, como el referido en su apartado 4[25].

        Por otra parte, el estudio del Parlamento Europeo debe encuadrarse en el contexto sistemático dibujado por el Título VI de la Parte I titulado “De la vida democrática de la Unión”. Es éste un Título heterogéneo[26] con referencias fundamentales para la definición de la forma de gobierno europea y la posición del Parlamento. En primer lugar, estaría el basamento en la democracia representativa del funcionamiento de la Unión[27] así como la cualificación de los parlamentarios europeos como representantes directos de la ciudadanía[28]. La opción es, por tanto, clara a favor de uno de los modelos históricos de la democracia aunque en el mismo título se reconozca algo que remeda una forma de iniciativa legislativa popular[29]. La democracia en la Unión es representativa y el circuito se inicia en el Parlamento. Democracia representativa y parlamentaria[30], base por tanto de una Unión, que también reconoce, como veremos, la que llama “democracia participativa”[31].

3.2.- La representatividad del Parlamento Europeo.

        En lo que se refiere a su posición constitucional, el Parlamento Europeo es definido como un órgano representativo (artículo I-20. 22): “El Parlamento Europeo estará compuesto por representantes de ciudadanos de la Unión”. Esto es: es un órgano representativo en el modelo de democracia representativa (artículo I-46) y participativa (artículo I-47) que la nueva Unión reconoce. Es importante destacar que la representación se afirma respecto de los ciudadanos de la Unión y no de los “pueblos”, como en el antiguo artículo 189 Tratado Constitucional, y que la opción elegida es una asamblea unicameral. No se ha acogido finalmente la posibilidad de un Senado, considerando que una suerte de bicameralismo suficiente es el que supone dividir el poder entre el Consejo y el Parlamento.

        Ahora bien, la representatividad, como relación entre representantes y representados, es un criterio tendencial que se satisfará en la medida en que otras condiciones estructurales concurran. Así hay que manifestar que debiera ser homogénea en el seno del mismo órgano, homogeneidad que no se advierte cuando los procedimientos y los sistemas electorales, como ocurre en la actualidad, divergen entre los diferentes Estados miembros. El Tratado Constitucional no ha superado este importante escollo ya que no alcanza sino a decir en el artículo III-330.2: “Una ley o ley marco europea del Consejo establecerá las medidas necesarias para hacer posible la elección de los diputados al Parlamento Europeo por sufragio universal directo según un procedimiento uniforme en todos los Estados miembros o de acuerdo con principios comunes a todos los Estados miembros.

El Consejo se pronunciará por unanimidad, por iniciativa del Parlamento Europeo y previa aprobación de éste, que se pronunciará por mayoría de los miembros que lo componen. Dicha ley o ley marco entrará en vigor una vez que haya sido aprobada por los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales”[32].

        Así pues, seguimos en la misma imposibilidad de lograr un procedimiento electoral uniforme denunciada desde el Informe Patjin[33], lo que conduce a que las elecciones al Parlamento Europeo se celebren en cada Estado miembro aplicando el sistema electoral que rige sus elecciones legislativas internas. No obstante, hay un marco mínimo, fijado por el Acta relativa a la elección de los representantes en el Parlamento Europeo por  sufragio universal directo, aneja a la Decisión del Consejo 76/787, y por las modificaciones a ella introducidas por las Decisiones del Consejo de 25 de junio y de 23 de septiembre de 2002 con el objeto, básicamente, de prescribir la proporcionalidad[34]. Pero las circunscripciones electorales siguen variando y con ellas la calidad representativa del parlamentario, el vínculo que le une con sus electores. La misma Comisión Europea viene llamando la atención sobre el particular y su postura es plenamente secundable cuando afirma: “la Unión saldría muy beneficiada si un número de diputados europeos fueran elegidos de listas europeas presentadas al electorado europeo en toda la Unión. En este caso, los ciudadanos deberían expresar dos sufragios: uno a título nacional y otro para los candidatos incluidos en estas listas transnacionales. Esta forma de organización de las elecciones europeas contribuirá a afianzar la democracia a escala europea”[35]. Sería efectivamente un modo de lanzar una dinámica política plenamente europea que un candidato se presentase en una lista transnacional porque el votante lo elegiría bien en función del partido que lo incluyera (partido político de dimensión europea) bien por su capacidad de representarle como europeo. En cualquiera de los dos casos las elecciones al Parlamento Europeo se liberarían un tanto del “estigma” nacional.

        Por lo que se refiere al número de escaños (cuestión, como se sabe, vinculada a la mayoría cualificada en el seno del Consejo) el artículo I-20.2 señala: “(...) Su número (de miembros del Parlamento) no excederá de setecientos cincuenta. La representación de los ciudadanos será decrecientemente proporcional, con un mínimo de seis diputados por Estado miembro. No se asignará a ningún Estado miembro más de noventa y seis escaños.

        El Consejo Europeo adoptará por unanimidad, a iniciativa del Parlamento Europeo y con su aprobación, una decisión europea por la que se fije la composición del Parlamento Europeo conforme a los principios a que se refiere el primer párrafo”.

        Hay dos elementos claves en relación con la representatividad en este artículo. El primero es la dificultad de concederle una operatividad real a un órgano tan numeroso[36]. El segundo, y más importante, es la consagración constitucional de la llamada proporcionalidad regresiva que conlleva una importante sobrerrepresentación de los ciudadanos de los Estados menos poblados[37].

        Otra cuestión indiscutiblemente relacionada con la representatividad del órgano es la de la abstención. El Tratado Constitucional no se refiere a ella, como no lo hace ningún texto normativo (salvo en la forma de obligar al voto), pero no podemos olvidar la trascendencia capital de este fenómeno en una construcción política incipiente.

        Asimismo se ha de señalar que no aparece configuración alguna del mandato del representante. Más claramente, en el Tratado no hay referencia alguna al mandato representativo o, como en nuestro texto constitucional, a la prohibición del mandato imperativo[38]. Resulta llamativo, al menos para quien esto escribe, que haya que esperar al Reglamento del Parlamento Europeo para encontrar la previsión de que los parlamentarios se agruparán por opciones políticas y no por nacionalidades[39] ya que resulta un elemento de primera magnitud si se quiere hablar de “política europea”. Es posible que el texto haya querido orillar uno de los problemas que aquejan a las constituciones democráticas nacionales: mantener una concepción del mandato tributaria de los albores del régimen representativo y muy alejada del papel que los partidos tienen en la conformación de la realidad de los órganos representativos. Este argumento podría valer como explicación, pero no como excusa si consideramos los saltos adelante que se les deben exigir a los textos animados por el concepto racional-normativo de Constitución. Si no abandonar la teoría tradicional de la representación, el texto podría haber ofrecido otro tipo de indicios cómo apoyar más decididamente la relevancia constitucional de los partidos políticos[40] o, incluso, con más ambigüedad, mencionar siquiera a los Grupos parlamentarios a nivel europeo. Quizá sea, entonces, el momento de plantearse si la vida democrática de la Unión va a carecer de “capitanes” que representen una visión política (esto es de la polis) y la representación va a surgir, al final de un proceso de interlocución complejo, plural, que es lo que parece auspiciar el Capítulo sobre la vida democrática de la Unión al incluir con sustancia sujetos tan dispares como los partidos o las confesiones religiosas.

3.3.- La autonomía parlamentaria.

        Plantea algunos problemas la definición del Parlamento Europeo como un órgano autónomo. La autonomía parlamentaria es considerada en las tradiciones nacionales como una autonomía reglamentaria, presupuestaria, de personal y de gobierno interno. Lo que establece el Tratado Constitucional cuesta de reconocer. Sorprende así  que el Tratado disocie el Estatuto del Diputado y las “condiciones generales del ejercicio de las funciones del Diputado” (sic) del resto de las cuestiones que integrarían (sin ser especificadas) el Reglamento Interno del Parlamento. En efecto, mientras el artículo III-330.3 señala: “Una ley europea del Parlamento Europeo regulará el Estatuto y las condiciones generales del ejercicio de las funciones de los diputados. El Parlamento Europeo se pronunciará por propia iniciativa, previo dictamen de la Comisión y previa aprobación del Consejo. El Consejo se pronunciará por unanimidad sobre toda norma o condición relativa al régimen fiscal de los diputados o de los antiguos diputados”; el III-339, en su primer párrafo, advierte que “El Parlamento Europeo aprobará su propio Reglamento Interno por mayoría de los miembros que lo componen”. Realmente el largo camino que lleva tras de sí la autonomía parlamentaria como concepto bien acuñado se ve alterado por estas disposiciones. Porque el núcleo de la autonomía en cuanto instrumento al servicio del eficaz desempeño de las funciones parlamentarias ha estado siempre constituido por el estatus del representante. Colocar éste (colocar, por ejemplo, la inviolabilidad parlamentaria) fuera del reglamento[41] supone subvertir esta regla, tanto más cuanto que esta traslación se hace a favor de una fuente, la ley europea, en la que se hace concurrir un dictamen previo de la Comisión y la aprobación del Consejo. No se acierta a saber qué sentido tiene hacer intervenir en los elementos definitorios de la función del diputado europeo a la Comisión, órgano potencialmente sometido a su control. La autonomía parlamentaria ha sufrido, en definitiva, un fuerte varapalo y con ella, la propia posición constitucional de la Cámara. No se trata de reivindicar aquí los interna corporis  en su acepción más vetusta pero sí de reclamar el tratamiento congruente de una cuestión que ha constituido un baluarte histórico de la posición del Parlamento. ¿Acaso estima el Tratado que el Parlamento y sus miembros ya no necesitan protección? Si es así, la realidad deviene irreconocible. Seguramente en cuestión de apariencia tan baladí puede advertirse como el modelo de gobierno europeo se separa de todo lo conocido. No es ya que el poder ejecutivo sea compartido sino que se sanciona que el Parlamento se integra en una red de relaciones de poder de las que no puede escapar. ¿Para qué darle una protección formal cuando materialmente no puede gozar de ella? Pero, ¿de qué Parlamento hablamos que no puede determinar autónomamente las consecuencias de lo dicho en el ejercicio de las funciones parlamentaria? ¿Cuáles serán las reglas del debate si en ellas ha intervenido la Comisión? Una nube de incertidumbre planea sobre toda la cuestión, y es nodal.

3.4.- La publicidad

        La idea de publicidad y de transparencia es una constante en la Unión Europea desde que en la Declaración de Laeken se lanzara el órdago “Más democracia, transparencia y eficiencia en la Unión Europea”[42]. Este deseo ha sido, al menos formalmente, consumado en el Tratado en el que la publicidad y la transparencia aparecen en muy numerosas ocasiones[43] corroborando que se asume la teoría de la vinculación absoluta de estos principios con la democracia y con uno de sus conceptos originarios, la opinión pública[44]. Es muy relevante a estos efectos el artículo I-24.6 que establece: “El Consejo se reunirá en público cuando delibere y vote sobre un proyecto de acto legislativo. Con este fin, cada sesión del Consejo se dividirá en dos partes, dedicadas retrospectivamente a las deliberaciones sobre los actos legislativos de la Unión y a las actividades no legislativas”. Con él se da un paso muy firme hacia la imbricación de los principios constitucionales y los de la UE. Porque si hay asumido un concepto de ley en los ordenamiento internos (más allá incluso de su carácter formal o material) es el de la representatividad del órgano que interviene en su elaboración y el carácter transaccional, pacticio y público de su procedimiento[45]. La discusión sobre la ley es pública como base de su legitimidad[46], como justificación, incluso, y según mantendré más adelante, de los privilegios procesales en su enjuiciamiento. Asimismo, en el artículo I-22. 2 d) obliga al Presidente del Consejo Europeo a que al término de cada reunión del Consejo se presente un informe al Parlamento Europeo. Por lo que se refiere específicamente a la publicidad parlamentaria la clave estriba en el artículo I-50.2, situado en el Título acerca de la vida democrática de la Unión: “Las sesiones del Parlamento Europeo serán públicas, así como las del Consejo en las que éste delibere y vote sobre un proyecto de acto legislativo”. La largueza con la que se concibe la publicidad en el seno del Parlamento es llamativa puesto que ni se considera excepción alguna ni se distingue entre Pleno y articulaciones orgánicas[47]. Debemos entender, no obstante, que queda a resguardo de su Reglamento Interno precisar el régimen de publicidad, especialmente en sus articulaciones orgánicas[48]. Ya en la Parte III se contienen otras dos manifestaciones tradicionales de la publicidad parlamentaria, el artículo III-337.3 y el III-339. En el primero de ellos se advierte: “El Parlamento Europeo debatirá en sesión pública el informe general anual que le presentará la Comisión”. El segundo señala: “Los actos del Parlamento Europeo se publicarán en la forma prevista por la Constitución y por su Reglamento Interno”. Al debate sobre el Informe de la Comisión le debería corresponder el honor de erigirse en un momento político álgido. 

3.5.- Parlamento europeo y dirección de la política.

       Claramente señala el Tratado Constitucional que el Parlamento europeo no dirige la política[49], si bien esta observación requiere ser matizada. En primer lugar, por el importante grado de imprecisión que tiene la expresión. Así, si la entendemos como determinación de los impulsos políticos fundamentales en una estructura jurídico-política, no se puede soslayar que el Parlamento ha desempeñado históricamente un importante papel en la definición del “Norte” Europeo[50]. De él, concretamente y entre otras iniciativas, partió el Proyecto Spinelli[51].

        En segundo lugar, debemos considerar que en el Tratado están los mimbres de una nueva posición de los órganos representativos, de los Estados y de los ciudadanos, que altera la relación sobre todo con el Tribunal de Justicia. Efectivamente, a partir de ahora la UE, como estructura, debe comenzar a definir sus políticas, a desarrollar sus derechos, teniendo como elemento orgánico preferente al Parlamento Europeo. Ello quiere decir que debería producirse una progresiva corrección de la tendencia comprobada de que el Tribunal de Justicia sea el genuino actor en materia de configuración de derechos[52]. Es manifiestamente ilusorio confiar en un Tribunal de Justicia reducido a legislador negativo (por utilizar la terminología clásica). Seguramente tampoco sería útil concebirlo en esos términos (dadas las relaciones intrínsecamente conflictuales que mantiene con los Estados en salvaguardia del Derecho comunitario[53]), pero sí que debemos reafirmar que una nueva Europa debe considerarse no tanto como un proceso (porque la idea de proceso tiene serias deficiencias de legitimidad desde el punto de vista democrático; la idea de proceso es bastante incompatible, por ejemplo, con la idea de democracia constitucional dual que preconiza Ackerman[54] ya que en el proceso tal y como ha sido entendido en el seno de la UE, el ciudadano no aparece como un ser políticamente activo capaz de tomar iniciativas que traduzcan una cosmovisión[55]) sino como una estructura orientada hacia unos fines constitucionalmente fijados y desarrollados por el órgano más representativo mediante los principios procedimentales santo y seña de la democracia de nuestros días: publicidad, debate, regla de la mayoría y respeto de los derechos de las minorías. En definitiva, la UE tras el Tratado Constitucional debe contar entre sus actores configuradores al Parlamento Europeo, debiendo advertirse una cierta retirada del Tribunal de Justicia, en su capacidad de definición activa.

3.6.- El Parlamento Europeo como órgano colegislador

        El artículo I-20 señala: “El Parlamento Europeo ejercerá conjuntamente con el Consejo la función legislativa y la función presupuestaria”[56]. Así pues, el Parlamento Europeo pasa a definirse de inmediato como un órgano colegislador, (esto es, corresponsable de la decisión que se adopte) en el nuevo sistema de fuentes que el Tratado diseña. Las líneas que siguen se van a limitar a poner de manifiesto ciertas apreciaciones que estimo de especial relevancia sobre la intervención parlamentaria sobre la ley.

        En primer lugar, es muy loable la extensión de la codecisión[57] que ha alcanzado materias tan relevantes como agricultura y pesca[58], cohesión económica, social y territorial[59] y políticas sobre controles en las fronteras, asilo e inmigración[60]. El sometimiento de estos ámbitos al procedimiento legislativo ordinario[61] hace entrar de lleno la lógica democrática junto con los intereses de los Estados. Por otra parte el diseño del reglamento europeo delegado otorga, en coherencia con todo el modelo, la capacidad  de revocar la delegación al Parlamento Europeo o de formular objeciones que impidan su entrada en vigor[62]. 

        Sin embargo, resulta criticable que la iniciativa legislativa continúe siendo monopolio de la Comisión[63]. Si bien la salvaguarda de la construcción comunitaria obliga a erigir una Comisión fuerte en la defensa de los intereses de la UE, no se deberían haber soslayado las posibilidades de sumar al Parlamento a esta tarea. Poder iniciar el procedimiento legislativo equivale al reconocimiento de la capacidad para formular propuestas.

        En otro sentido habría que señalar que la intervención del Parlamento en la gestación de la ley europea debería marcar ciertas pautas en relación con su enjuiciamiento jurisdiccional. Esto es, es sabido que al Tribunal de Justicia le corresponde juzgar la constitucionalidad de las leyes y de los reglamentos europeos[64], contrariamente a lo que ocurre, por ejemplo, en nuestro modelo en el que uno de los “privilegios” de la ley consiste en su control por un órgano distinto del que controla la potestad reglamentaria. Ahora bien, la proyección del principio democrático en la teoría de las fuentes nos debería conducir a postular criterio interpretativos desiguales en el enjuiciamiento por el Tribunal de Justicia de leyes y reglamentos. En concreto vengo a postular la necesidad de una suerte de principio de presunción de constitucionalidad de la ley europea del que se derivaría que sólo resultase excluida del ordenamiento aquella ley que no admitiera una interpretación casable con el texto constitucional. Su razón de ser se encontraría en la misma cualidad representativa, pública y transaccional del Parlamento europeo, corresponsable de la ley. Al no reunir tales cualidades el reglamento europeo no debería ser considerado con la misma magnanimidad.

3.7.- El Parlamento Europeo como órgano de control.

        En directa relación con lo anterior aparece la configuración del Parlamento Europeo como un órgano de control político. Así se considera en el artículo I-20.1  y se desarrolla en diferentes preceptos del Tratado Constitucional. El artículo I-20.1 especifica: “El Parlamento Europeo ejercerá conjuntamente con el Consejo la función legislativa y la función presupuestaria. Ejercerá funciones de control político y consultivas, en las condiciones establecidas en la Constitución. Elegirá al Presidente de la Comisión”. Así se asumen una de las señas de identidad de los Estados constitucionales y, al radicarlo en el Parlamento, de los Estados constitucionales de raigambre parlamentaria. De otro lado, debemos observar cuáles son los procedimientos efectivos de control, y debemos distinguir los que no suponen exigencia de responsabilidad y los que sí la entrañan, especialmente el nombramiento de la Comisión. Es aquí donde enlazamos directamente con lo anterior porque es esforzado negar que quien interviene sustantivamente en el nombramiento del Presidente y de los Comisarios, quien da lugar a un debate tan importante como el que tuvo lugar con el candidato Buttiglione no marca las directrices políticas fundamentales en la UE.  Con más detenimiento tenemos que resaltar aquí que finalmente el Parlamento Europeo se ha convertido en un vector definitorio del nombramiento de la Comisión, momento que se acompasa por vez primera a las elecciones al Parlamento Europeo en el artículo I-27: “1. Teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo y tras mantener las consultas apropiadas, el Consejo Europeo propondrá al Parlamento Europeo, por mayoría cualificada, un candidato al cargo de Presidente de la Comisión. El Parlamento Europeo elegirá al candidato por mayoría de los miembros que lo componen. Si el candidato no obtiene la mayoría necesaria, el Consejo Europeo propondrá en el plazo de un mes, por mayoría cualificada, un nuevo candidato, que será elegido por el Parlamento Europeo por el mismo procedimiento.

        2. El Consejo, de común acuerdo con el Presidente electo, adoptará la lista de las demás personalidades que se proponga nombrar miembros de la Comisión. Éstas serán seleccionadas, a partir de las propuestas presentadas por los Estados miembros, de acuerdo con los criterios enunciados en el apartado 4 y en el segundo párrafo del apartado 6 del artículo I-26.

        El Presidente, el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión y los demás miembros de la Comisión se someterán colegiadamente al voto de aprobación del Parlamento Europeo. Sobre la base de dicha aprobación, la Comisión será nombrada por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada”.

        De este artículo resulta una indiscutible politización de la Comisión[65] que ha sido fuertemente criticada por algunas instancias sobre la base de que una Comisión designada de esta forma puede verse tentada de cumplir sus funciones con arreglo al programa político del grupo mayoritario en el Parlamento Europeo[66]. Se señala[67] que un supuesto “interés general europeo” entrará en insalvable contradicción con la “política”. Al autor de estas líneas le sorprende y le parece preocupante que opiniones que pretenden contribuir al debate sobre la forma de gobierno en una democracia traduzcan tanto una visión ontológicamente peyorativa de la política como que sea posible encontrar un “interés general europeo” objetivo y desmarcado, por tanto, de los intereses de los representantes inmediatos de los ciudadanos europeos. Cuando menos es ingenuo pensar que la Comisión que vino desarrollando sus funciones hasta el Tratado de Ámsterdam sin recibir formalmente la aprobación del Parlamento Europeo estaba desligada de los lastres de la política[68] e identificaba la esencia de las cuatro libertades por una especie de dominio infuso del interés general comunitario[69].

        Al igual que el Presidente, los Comisarios también deben contar con la confianza del Parlamento Europeo que, como ocurrió desde el nombramiento de la Comisión Santer[70], sometió a examen a los candidatos[71]. Como es sabido, el nombramiento de la Comisión Barroso ha sido una muestra de la pujanza del Parlamento Europeo al haber mantenido un pulso con el Presidente de la Comisión y con el Consejo sobre la idoneidad de diferentes candidatos, especialmente el candidato Buttiglione. Si importante fue la victoria parlamentaria aún más lo fue, en mi opinión, el alcance y la repercusión mediática del proceso que dio lugar a un auténtico debate europeo. En este ejemplo puede verse con claridad como la parlamentarización de las estructuras conduce al afianzamiento de la naciente opinión pública europea que se posicionó sobre temas como la homosexualidad o el papel de la religión en la esfera pública.

        El procedimiento, pues, de nombramiento de la Comisión se ha parlamentarizado plenamente aunque queden algunas rémoras. Una de ellas es la necesidad de que la Comisión se nombre finalmente por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada. La exigencia del quórum dificulta que se pueda hablar de un acto de sanción formal de la decisión adoptada conjuntamente por el Consejo que propone y el Parlamento que dispone, pero resulta inverosímil atribuir al Consejo un margen decisorio último para solventar un conflicto con el Parlamento. No se olvide, entre otras cosas, que el artículo I-20.1 es meridiano al establecer que el Parlamento Europeo elegirá al Presidente de la Comisión.

Lógicamente quien inviste a la Comisión tiene en su poder capacidad de censurarla. Este es el mecanismo que en los mismos términos de lo establecido en el TCEE se contiene en el artículo III-340: “En caso de que se le someta una moción de censura sobre la gestión de la Comisión, el Parlamento Europeo sólo podrá pronunciarse sobre dicha moción transcurridos tres días como mínimo desde la fecha de su presentación y en votación pública.

        Si la moción de censura es aprobada por mayoría de dos tercios de los votos emitidos que representen, a su vez, la mayoría de los diputados que componen el Parlamento Europeo, los miembros de la Comisión deberán dimitir colectivamente de sus cargos y el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión deberá dimitir del cargo que ejerce en la Comisión. Permanecerán en sus cargos y continuarán despachando los asuntos de administración ordinaria hasta que sean sustituidos de conformidad con los artículos I-26 y I-27 en tal caso, el mandato de los miembros dela Comisión designados para sustituirlos expirará en la fecha en que habría expirado el mandato de los miembros de la Comisión obligados a dimitir colectivamente de sus cargos”.

        Estamos aquí ante un mecanismo de exigencia de responsabilidad política del que se precisan tanto algunos elementos relativos a su tramitación, como los votos necesarios para que triunfe y la posición funcional en la que quedan los comisarios una vez cesados. Esta moción se configura con alguno de los elementos propios del parlamentarismo habitualmente llamado “racionalizado”. Así hay que ver la necesidad de que prospere sólo con los dos tercios de los votos emitidos que representen la mayoría de los parlamentarios europeos. El nombramiento de la Comisión como un concurso de voluntades entre el Consejo Europeo y el Parlamento hace, sin embargo, impensable la llamada moción de censura constructiva. Por lo que se refiere a su tramitación, el precepto citado recoge el denominado “período de enfriamiento”. La aprobación de la moción de censura implica el cese colectivo de la Comisión. Es relevante a estos efectos manifestar que la censura se dirige contra la gestión del órgano colegiado. En principio, pues, no se admite ninguna responsabilidad individual aunque será difícil obviar los efectos de una eventual moción de reprobación hacia la gestión de un Comisario. El camino iniciado en las audiencias parlamentarias en el caso Buttiglione lleva a esta deriva. El precepto termina reduciendo el marco funcional de la Comisión cesada a los asuntos de ordinaria administración, lo que implica hacer un hueco en el derecho europeo a categorías utilizadas en los ordenamientos internos para traducir funcionalmente la ausencia de representatividad sin permitir vacíos de poder lesivos de los intereses generales[72]. Con esta regulación no parece que la capacidad real de la moción de censura vaya a dar un salto cualitativo respecto de la desempeñada desde que el ordenamiento europeo la incorporó. Recordemos que ninguna de las interpuestas ha prosperado si bien la Comisión Santer no quiso ser la primera en probar su acerado filo dimitiendo en 1999 a resultas del Informe encargado por el Parlamento Europeo sobre el fraude.

Por lo que se refiere a los mecanismos de control desvinculados de la investidura y de la exigencia de responsabilidad política inmediata tenemos que comenzar destacando el importante papel que el Tratado Constitucional depara a las Comisiones de Investigación. Esta posición preeminente aparece justificada por su decisiva trascendencia histórica[73] y por ser una esperanza clara de legitimación del mismo Parlamento Europeo. Recordemos a estos efectos los trabajos de la Comisión de Investigación sobre las “vacas locas” (Comisión de Investigación en materia de encefalopatía espongiforme bovina)[74] . La experiencia interna demuestra que la opinión pública exige de los Parlamentos una actividad fiscalizadora, principio que el Tratado admite intentando cautelosamente separar la investigación política de la investigación judicial. A esta lógica responde el artículo III-333: “En cumplimiento de sus funciones y a petición de una cuarta parte de los miembros que lo componen, el Parlamento Europeo podrá constituir una comisión temporal de investigación para examinar, sin perjuicio de las atribuciones que la Constitución confiere a otras instituciones u órganos, alegaciones de infracción o de mala administración en la aplicación del Derecho de la Unión, salvo que de los hechos alegados esté conociendo un órgano jurisdiccional, en tanto no haya concluido el procedimiento jurisdiccional.

La existencia de la comisión temporal de investigación terminará con la presentación de su informe.

Una ley europea del Parlamento Europeo regulará las modalidades del ejercicio del derecho de investigación. El Parlamento Europeo se pronunciará por propia iniciativa, previa aprobación del Consejo y de la Comisión”.

        En este artículo también queda claro que la Comisión se constituirá sólo cuando así lo considere la mayoría de los diputados a petición de la cuarta parte de los miembros que lo componen. No se ha dado pábulo, por tanto, a la visión de las Comisiones de Investigación como instrumentos de control al servicio de las minorías[75]. No parece, sin embargo, este aspecto tan criticable como en los ordenamientos internos en los que la conexión ejecutivo-mayoría parlamentaria dificulta extraordinariamente este tipo de fiscalización. En cambio, el sistema interinstitucional y orgánico de la Unión no conoce dependencias tan estrechas por lo que la decisión mayoritaria no debería convertirse en la quinta columna del modelo. La fórmula con la que el artículo se refiere al contenido de la investigación es objetable porque queda reducida a “las alegaciones de infracción o de mala administración del Derecho de la Unión”. La ciudadanía europea en ciernes requiere que su Parlamento tenga una capacidad de investigación sin restricciones y desde luego no limitada al momento aplicativo del derecho[76].

        También merecen ser destacados como mecanismos de control las comparecencias parlamentarias del resto de los órganos representativos que integran el sistema institucional de la Unión. Se refiere a ellas el artículo III-337: “1. El Consejo Europeo y el Consejo comparecerán ante el Parlamento Europeo en las condiciones fijadas por el Reglamento Interno del Consejo Europeo y por el del Consejo.

2. La Comisión podrá asistir a todas las sesiones del Parlamento Europeo y comparecerá ante éste si así lo solicita. Responderá oralmente o por escrito a las preguntas que le sean formuladas por el Parlamento Europeo o por sus diputados”.

        El primer apartado de este artículo no es propiamente constitutivo de un mecanismo de control real del Parlamento Europeo. Podría llegar a serlo si se admitiese una obligación en este sentido en las respectivas normas a las que se remite (lo que sería sumamente positivo de cara a limitar lo que se ha llamado el blindaje de la institución política más poderosa frente a los mecanismos de responsabilidad política y jurídica[77]), pero no mientras esto no sea así[78]. El tenor cambia totalmente cuando el referente pasa a ser la Comisión, de acuerdo con la vinculación primaria que se advierte entre este órgano y el Parlamento desde el otorgamiento de la confianza.

        No podemos olvidar en este capítulo algunas cuestiones sobre el ámbito material del control parlamentario. Así hay que precisar de inmediato que el Parlamento Europeo carece de cualquier capacidad de fiscalización efectiva respecto de vectores definitorios tan importantes como son la Política Exterior y de Seguridad Común y la Política Común de Seguridad y Defensa[79]. Como también resulta privado de toda potestad de control sobre la política monetaria, esto es, sobre la definición mayúscula de la política económica. El Banco Central Europeo[80], como se ha señalado entre otros por Ridola[81], aparece en el Tratado Constitucional, blindado[82] de una forma que no admite parangón, por ejemplo, con los EEUU en los que la Reserva Federal está sometida a un marcaje parlamentario mucho más incisivo[83].

4.- Conclusión

        El balance que puede hacerse de las disposiciones que en el Tratado Constitucional se dedican al Parlamento europeo es coincidente en buena parte con el que podemos aplicar al mismo Tratado. Se trata de unos preceptos que podemos calificar de insuficientes, si aplicamos un umbral máximo a lo deseable, pero que abren posibilidades[84]. Lo cierto es que el Parlamento Europeo, los Parlamentos nacionales y la misma democracia representativa han dado un paso adelante; en ellos se puede cifrar buena parte del futuro de la Unión, que será positivo si los parlamentarios europeos logran llevar la política europea a la Cámara. A los partidos les corresponde la tarea de enviar nuevos “Spinelli” que defiendan una idea de Europa basada en la discusión como medio para alcanzar acuerdos en una sociedad plural y en la publicidad como antídoto del secreto y de los poderes de instancias no representativas. Alerta hay que estar, en especial, a la forma que pueda adoptar la llamada “democracia participativa”. No es el Parlamento que desearíamos, en fin, pero tampoco tenemos una/s sociedad/es que reconforte/n[85].