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En el marco abierto y en mutación permanente que es la construcción europea, el tema más controvertido y potencialmente más importante y movilizador es la aplicación del principio democrático al funcionamiento de las instituciones de la UE.
No pretendemos aquí tratar en profundidad un tema de tanta relevancia como es el del principio democrático en la Unión Europea, pero sí señalar algunas de las deficiencias o limitaciones que este principio manifiesta en el desarrollo de la integración europea.
Sin ignorar que los parlamentos nacionales también contribuyen a legitimar el proyecto europeo, el objetivo de este trabajo es, partiendo del Parlamento Europeo y de su ubicación en la estructura comunitaria, definir sus peculiares relaciones institucionales y sus propias y esenciales carencias estructurales, que lo hacen diferente a un parlamento nacional, para luego detenernos en la principal de ellas, cual es la inexistencia de un elemento vertebral del principio democrático, como son los partidos políticos europeos, y preguntarnos acerca del protagonismo que ejercen, en detrimento de ellos, los Grupos políticos del Parlamento, y su posible consideración como embrión de un futuro sistema de partidos políticos a escala europea, esencial para la existencia de una Unión Política.
La Unión Europea carece de los atributos esenciales de una democracia. No existe un Gobierno en sentido estricto. La influencia de los ejecutivos nacionales es determinante a través del Consejo Europeo y del Consejo de la UE. De alguna forma, existe un contrapeso, en el que priman los intereses “generales” (o del mercado, como afirma Gonzalo Maestro) de la Comunidad, y que se expresa a través de la Comisión, el Parlamento Europeo y el Tribunal de Justicia. Sin olvidar, y subrayando, el papel central, opaco y nada democrático, que desempeñan los múltiples comités de expertos públicos y privados, los grupos transnacionales, empresas, etc. en la toma de decisiones.
Las peculiaridades del sistema institucional se reflejan en que las decisiones son el resultado de un complejo proceso de negociaciones (sobre todo, y con mayor complejidad, a partir de 1987, con el restablecimiento de la mayoría cualificada) entre el conjunto de actores implicados. El poder de iniciativa corresponde, formalmente, a la Comisión. Las grandes opciones políticas se negocian en el Consejo Europeo. La elaboración de las normas incumbe al Consejo de la UE. El PE, desligado de la obligación de apoyar a un gobierno mayoritario, puede introducir enmiendas e, incluso, en el procedimiento de codecisión, ejercer su derecho de veto. Y a los Estados les corresponde la ejecución correspondiente[1].
La situación, sumariamente descrita del funcionamiento de la UE, nos conduce a un panorama en que en el marco comunitario no se constituye un sistema de gobierno, en sentido estricto, sino un complejo entramado de redes en el que la coordinación interinstitucional, intergubernamental y multinivel juega un papel fundamental[2].
El término que define esta situación, y que es tremendamente esclarecedor de las verdaderas intenciones del proceso de integración europea, es el de la “gobernanza”, el cual se considera como una forma de estrategia política destinada a garantizar la “gobernabilidad” de las sociedades y a mantener la legitimidad de las instituciones a cambio de la «cesión de autoridad política a los actores económicos y sociales»[3].
Ésta es la estrategia política seguida plenamente en la UE. Estas nuevas formas de gobernación se caracterizan a menudo por el predominio de los grupos de interés con respecto a los legisladores, y en la emergencia de unas nuevas reglas de juego democrático distintas de las tradicionales, y en las que los partidos políticos europeos no ostentarían el protagonismo que debiera corresponderles.
En el Libro Blanco sobre la Gobernanza, de 2001[4], no parece que se de gran crédito a los partidos políticos dentro del marco del sistema de gobierno europeo. Se centra más en otros actores, expresión de la sociedad civil (ONG) y los procedimientos de negociación entre estos últimos para influir en el proceso de decisión supranacional. Así, a escala supranacional se tiene la impresión de que los partidos son un instituto en vía de extinción más que un instrumento central para la organización del proceso de decisión supranacional.
Ante este panorama, y conociendo la voluntad política de la Comisión, a través de este documento oficial, que es el Libro Blanco, se observa una claudicación de “lo público”, de los intereses “generales” de la Comunidad, a favor de los intereses privados. La opacidad y la falta de transparencia se manifiestan con evidente claridad. Los defensores de esta estrategia consideran que los sistemas parlamentarios tradicionales, que encuentran su fundamento en la representación general, quedarían en un plano secundario a favor de una representación de carácter corporativo (“sistema de autorrepresentación de intereses sectoriales”). Los parlamentos tendrían una muy escasa influencia.
En este contexto, que ya viene definido desde el Libro Blanco de la Gobernanza (2001), los partidos políticos a escala europea (que no existen) no ocuparían el lugar central que les corresponderían en un Estado democrático, sino que este sería ocupado por otras instancias, de dudosa legitimidad democrática, como los que defienden intereses particulares, sectoriales, religiosos, filosóficos, etc. Se va observando, pues, un debilitamiento democrático (si es que alguna vez lo hubo en el espacio europeo), donde el ascenso de lo privado se hace cada vez más patente[5].
Este modelo “democrático” es el que impera en la UE. La legitimidad de este sistema se basa en la “eficiencia funcional”.
La UE carece de los más elementales principios democráticos, en el que no hay partidos políticos europeos capaces de expresar las preferencias de los ciudadanos, donde no hay un gobierno elegido por la mayoría y con el correspondiente programa político, y en el que la legitimidad no es democrática, sino funcional, porque se basa en su capacidad de resolución de problemas colectivos a través del consenso, exige reflexionar acerca del papel que ha de corresponderle al Parlamento Europeo, posición que ha de ser central en el sistema institucional, porque en él ha de radicar la representación de los ciudadanos europeos y, en definitiva, la defensa de “lo público” en detrimento de los espurios intereses de “lo privado”.
Es cierto que el contexto político y económico no es propicio para la conquista del “espacio de lo público”, pero si la UE considera necesario avanzar en el proceso de integración, el PE, que es la institución que encarna el ideal democrático, deberá liderar esa conquista.
El PE[6], siendo la única institución comunitaria llamada a ostentar la máxima representatividad democrática (aunque todavía se encuentra a bastante distancia de ese objetivo), debe ser la sede de las deliberaciones en la que se reflejen los intereses de los ciudadanos europeos. El PE debe ser el lugar de la Política[7], el espacio público de discusión, deliberación y acuerdo sobre lo común, es decir, sobre “lo público”. El PE debe erigirse, preponderantemente, sobre el resto de las instituciones comunitarias, en generador de esa opinión pública europea.
Para protagonizar ese rol de liderazgo de la opinión pública, en este contexto histórico, y ante la inexistencia de partidos políticos europeos, y mientras estos puedan constituirse en un futuro, es importante poner de manifiesto el juego que pueden dar de sí los “Grupos políticos” del PE, como analizaremos más adelante.
Sin embargo, el Parlamento Europeo, a pesar del liderazgo de la opinión pública que pueden protagonizar los Grupos políticos, no reúne las condiciones estructurales necesarias para desarrollar plenamente las funciones equiparables a las de los Parlamentos nacionales.
Y no las reúne porque un Parlamento donde no rige el binomio clásico mayoría/oposición; donde el Parlamento se manifiesta como un bloque compacto frente a las otras instituciones, en el que apenas se vislumbran las diferentes líneas políticas; donde las elecciones son de segundo orden, no sólo porque se viven como un indicador de las elecciones generales, sino también porque no surge del Parlamento un gobierno con un determinado programa político, ya que no se puede decir que la Comisión sea una prolongación de la mayoría parlamentaria. El Parlamento europeo actúa, pues, como un contrapoder, no siendo un aliado del “Gobierno” comunitario, sino un actor separado[8].
La singularidad del Parlamento Europeo en orden al juego mayorías-minorías radica en que puede afirmarse que todos los eurodiputados forman una especial minoría frente a los poderes mayoritarios de los órganos ejecutivos comunitarios, proceso semejante a las viejas asambleas medievales, en que se situaban los representantes frente al Rey. No existe, pues, el fenómeno representación-poder en el Parlamento Europeo, ni tampoco mayoría-poder, minoría oposición al poder[9].
Con un Parlamento Europeo así es difícil que surja una vida política de carácter supranacional, y que se creen las condiciones para configurar un espacio político europeo. Por eso, la política europea se desarrolla fuera del espacio decisional vinculado al principio democrático, ya que los términos de la competencia política no son los europeos, sino los propios de la política estatal[10].
La posición del Parlamento en la estructura institucional comunitaria, y su mayor o menor debilidad dentro de la misma, dependerá de diversos factores. En primer lugar, debemos atender a cuál sea la coyuntura histórica. Ésta nos dará indicios muy aproximados del lugar que ocupa el Parlamento Europeo. Así, éste adquirirá un lugar central en la Unión Europea si las posiciones federalistas son las que lideran en ese concreto momento histórico el proceso de construcción europea, esto es, si el vector fuerza predominante es el de la integración; pero si la situación histórica viene definida por los partidarios del reforzamiento de los Estados, inspirados en la idea-fuerza de la cooperación intergubernamental, el protagonismo del Parlamento Europeo quedaría relegado a un segundo plano ante el predominio creciente de los parlamentos nacionales, con el fin de lograr una legitimación democrática del sistema comunitario[11].
En este contexto, si el Parlamento Europeo ha ido progresivamente ampliando las competencias desde sus mismos orígenes hasta hoy, paralelamente a la profundización de su legitimidad democrática, aunque ésta sólo a partir de 1979, es porque ha respondido a una manifiesta voluntad de integración europea a partir de los años ochenta, iniciada a partir del Acta Única Europea, y desarrollada a partir del Tratado de Maastricht, lo que ha supuesto acentuar la centralidad del Parlamento Europeo desde un enfoque federal, o federalizante, de la construcción de la Unión Europea.
En ese aumento progresivo de los poderes del PE, en cada una de las reformas de los tratados, existe un punto de inflexión que viene marcado por el Tratado de Maastricht, el cual conlleva, entre otras, un aumento de las facultades de control sobre la Comisión similares a las utilizadas en el derecho parlamentario, y una participación, cada vez más significativa, en el proceso decisorio comunitario.
Sin embargo, este incremento de competencias por parte del Parlamento Europeo, siendo importante con respecto a la etapa anterior al Tratado de Maastricht, no supone un cambio profundo, ni un avance que merezca ser especialmente resaltado, ya que el Parlamento Europeo no ejerce un verdadero control sobre la Comisión ni sobre el Consejo, es decir, sobre el poder ejecutivo comunitario. La Comisión es una “institución no-mayoritaria”[12], no es electa como otros ejecutivos en los sistemas presidenciales o semi-presidenciales, ni es propiamente de derivación parlamentaria como ocurre en los sistemas parlamentarios. Y los miembros del Consejo Europeo y del Consejo de la UE representan el interés “nacional” menos que el interés de una facción o tendencia política del electorado como sucede en el ámbito nacional[13].
El PE se encuentra en una situación de clara debilidad frente a las otras instituciones. Una de las principales razones que contribuye a explicar esa debilidad del Parlamento Europeo es la inexistencia de auténticos partidos políticos a escala europea.
Está por llegar, pues, el momento de dar ese nuevo paso adelante -si encuentra de nuevo respaldo ese espíritu europeísta, federal-, en el que la legitimidad del Parlamento Europeo se refuerce con el surgimiento de un auténtico sistema de partidos políticos europeos. Paso adelante que, atendiendo a la coyuntura actual derivada de la ampliación de la Unión Europea a nuevos Estados miembros, y en la que predomina claramente el paradigma de lo intergubernamental, en detrimento de lo supranacional, es muy difícil abordar una nueva profundización democrática. De manera que el Parlamento Europeo continuará fundamentado en una legitimidad democrática “limitada”, de segundo nivel o “indirecta”, incumpliendo palmariamente lo dispuesto, entre otros preceptos, en el art. 10.4 del Tratado de Lisboa, en el que se pone especial énfasis en los “partidos políticos a escala europea”, fundamentales para formar la “conciencia política europea” y como vehículo para expresar la voluntad de los ciudadanos de la Unión”.
En un futuro, y siguiendo a Schmitter[14], los poderes y procedimientos decisorios del PE deberán asemejarse a los que son propios de los Parlamentos nacionales[15]. En la actualidad nos encontramos a bastante distancia de esos objetivos, ya que no existe un proceso de constitucionalización europea y el proceso decisional se encuentra dominado por los Estados miembros. Además, difícil se alcanza ver un acuerdo entre los Estados miembros y las principales instituciones comunitarias en cuanto a la democratización de la UE, ya que ésta ha de suponer, necesariamente, una limitación de las competencias de los Estados miembros, a favor de la estructura institucional comunitaria.
De tal modo que, en el ámbito de la UE, no desplegará plenamente los efectos el principio democrático si los Estados miembros no deciden, explícitamente, establecer las medidas necesarias encaminadas a tal fin, esto es, aquellos instrumentos dirigidos a garantizar la centralidad del Parlamento Europeo, como, por ejemplo, las que afectan a la constitución de verdaderos partidos políticos europeos, y todas las demás relacionadas con éstas, como la creación de listas electorales únicas, una circunscripción electoral europea, el establecimiento de un régimen electoral común, etc.
Llegados a este punto en la reflexión, en las que han sido sucintamente definidas las carencias y limitaciones del Parlamento Europeo, en el marco institucional comunitario, es oportuno ahora preguntarse si es posible que un Parlamento como el europeo se constituya sin la existencia de los “partidos políticos a escala europea”, según establece el art.10.4 del Tratado de Lisboa.
3.1. Los partidos políticos y los parlamentos ante la complejidad de la política: el caso de la Unión Europea
La imperiosa necesidad de la constitución de un sistema europeo de partidos, esencial para la existencia del principio democrático, se enfrenta a una coyuntura histórica en que la creciente complejidad de la política a fin de siglo trabaja en contra de los partidos como agentes específicos y de los parlamentos como instituciones exclusivas de representación.
Desde la perspectiva interior del Estado, los mismos parlamentos nacionales han perdido mucho de su poder tradicional en manos del ejecutivo, además van surgiendo nuevas formas alternativas o complementarias de representación de intereses –en la línea defendida por el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea-, provocando hoy día una progresiva dilución de los antiguos sistemas de partidos que responde a la concurrencia de diversos factores como el cambio de la estructura social, la irrupción de los medios de comunicación de masas en el escenario político, el fin de la Guerra Fría y el consiguiente reflujo de la intensidad ideológica.
Y desde la perspectiva del ámbito comunitario, esta situación adquiere niveles de mayor complejidad, porque a los problemas generales señalados con referencia al Estado se añaden los derivados del propio proceso de integración europea, encabezados porque el Parlamento Europeo es una bisoña institución a la que le resulta más difícil superar esos obstáculos para lograr el objetivo irrenunciable del pleno reconocimiento de los “partidos políticos a escala europea”.
Además concurren otros elementos que contribuyen a explicar las razones por las que a los partidos políticos a escala europea no se les otorga todo el protagonismo que le correspondería en un sistema democrático.
Por una parte, hay un término muy esclarecedor -como ya indicamos anteriormente- de las verdaderas intenciones de la Comisión Europea, y es el de la “gobernanza”, mediante el cual se legitima una cesión de la autoridad política a los actores económicos y sociales, dejando de lado a los instrumentos fundamentales de la participación política, como son los partidos, observándose con este dato la marginación a la que se someten a los partidos; y, por otra parte, y en conexión directa con el anterior, el sentido que se le atribuye a la “democracia participativa”, en el que los partidos deben competir, sin distingos de legitimidad, con quienes defiendan intereses particulares.
Ambos elementos demuestran el escaso interés por parte de la Unión Europea de crear un auténtico sistema de partidos europeos, y, al mismo tiempo, la irrelevante voluntad de constituir una verdadera Unión Política.
De manera, que podemos considerar que el proyecto de unificación europea se enfrenta a tiempos difíciles para la creación de un sistema de partidos[16].
El sistema institucional y político comunitario y sus virtudes democráticas, así como la institucionalización plena del Parlamento europeo, se hallan íntimamente ligados a la evolución de la política de los partidos a escala europea.
3.2. Déficit democrático, déficit de política y déficit de partidos políticos a escala europea
Como indicábamos anteriormente, a la progresiva puesta en valor del papel funcional del Parlamento europeo en el marco del equilibrio institucional no ha correspondido un incremento del papel político del mismo[17].
A pesar del progresivo aumento de competencias y de su mayor participación en los procesos decisorios, el PE se asienta sobre unos cimientos de una profunda debilidad, ya que un Parlamento democrático ha de articularse y configurarse sobre la base esencial de los partidos políticos.
Esta situación, reiteradamente denunciada por parte de la mayoría de los sectores doctrinales es conocida como “déficit democrático”[18], que no es sino la existencia de un “déficit de política”[19]. Pero este debate doctrinal enfocado casi exclusivamente hacia la cuestión del déficit democrático, provoca que la atención dirigida hacia los partidos políticos quede claramente sesgada, siendo como es crucial la existencia de éstos para la democratización del sistema institucional europeo[20].
Tan crucial consideramos que es este asunto, que cuando se reflexiona acerca de conceptos como parlamento, democracia, representación, grupos parlamentarios, etc. se parte de una premisa que, aunque implícita, siempre ha de encontrarse como elemento esencial, y es la de la existencia, en el ámbito del Estado, de los partidos políticos. No puede haber parlamento, democracia, representación, etc. sin el pleno protagonismo de los partidos. Esta evidencia, sin embargo, no encuentra su paralelismo en la Unión Europea, en la que no existe un sistema de partidos políticos equiparable al de los Estados, resintiéndose profundamente la calidad democrática de la Unión Europea, pudiéndose hablar de “déficit de partidos políticos”. Y esto, a pesar de que en el Tratado de Lisboa, en su Título II, se utilizan expresiones como las de “los partidos políticos a escala europea” o “conciencia política europea”, y, sin embargo, no se reconoce realmente en el interior de la Unión Europea principios esenciales como representación política, dialéctica mayoría-minoría, partidos políticos, etc.
Este manifiesto contraste entre la norma del Tratado y la realidad política de los hechos, incide directamente en la apreciación que los ciudadanos tienen acerca del proceso de construcción comunitaria, y en el creciente distanciamiento que se proyecta en el progresivo aumento de la abstención, derivada de la escasísima capacidad de los ciudadanos de la UE en influir en las instituciones comunitarias[21]. En este contexto, y para contribuir a superarlo, los partidos políticos europeos serían fundamentales.
Es evidente, pues, que las democracias necesitan inevitablemente de los partidos políticos. Los partidos son las instituciones que, no sólo constituyen un nexo entre la sociedad civil y las instituciones políticas, sino que también están sujetos a responsabilidad («accountability»), la cual se materializa en las elecciones periódicas. Sin embargo, esta vertiente de la exigencia de la responsabilidad de los partidos queda bastante difusa en el ámbito institucional comunitario, toda vez, y principalmente, porque no existen verdaderos partidos políticos europeos. ¿A quién exigir, pues, la responsabilidad correspondiente? La respuesta inmediata es a los partidos políticos nacionales y en el propio ámbito del Estado.
Ante este panorama de profunda debilidad democrática, el proceso de democratización se encuentra en un estadio bastante incipiente, ya que la clave de bóveda del mismo será el reconocimiento pleno y verdadero de los partidos políticos europeos[22].
La práctica inexistencia de una auténtica representación política, deja muy escaso margen para la politización del proceso de toma de decisiones. Sería una manifestación más del “déficit de política” en el ámbito comunitario, un predominio de la adopción de decisiones basadas en criterios técnicos, y una consiguiente marginación de “lo público”.
3.3. ¿Qué son los “partidos políticos a escala europea”?
Llegados a este punto, debemos preguntarnos ¿qué debemos entender por “partidos políticos a escala europea”, según se indica en el art.10.4 del Tratado de Lisboa?
Cuando se hace referencia a los partidos políticos europeos, se quiere significar aquellos partidos políticos, que trascienden las fronteras nacionales, que elaboran listas únicas para toda la UE, y que defienden en sus programas electorales asuntos de carácter transversal, de interés para todos los ciudadanos europeos, independientemente del Estado al que pertenezcan, es decir, partidos que no son los que se encuentran hoy en el seno del PE.
Un elemento esencial a un sistema de partidos políticos es la existencia de un régimen electoral unificado. Así pues, no será posible avanzar democráticamente en el ámbito comunitario hasta que no se aborde profundamente una reforma electoral, que garantice plenamente la independencia del Parlamento. Pues bien, en la Unión Europea no se da tal circunstancia, sino que existen tantos sistemas electorales como países integran la UE, aunque hay establecido un marco único, fijado por el «Acta relativa a la elección de los representantes en el Parlamento Europeo por sufragio universal directo», anejo a la Decisión del Consejo 76/787, y por las modificaciones a ella introducidas por las Decisiones del Consejo de 25 de junio, de 23 de septiembre de 2002, con el objeto, básicamente, de prescribir la proporcionalidad.
Además, un régimen electoral unificado es fundamental para la constitución de una comunidad política («polity»)[23], en cuanto a que puede suponer una mayor integración y una más profunda conciencia de “pertenencia a” una estructura como la comunitaria. La debilidad del Parlamento Europeo está directamente conectada a la inexistencia de un régimen electoral unificado. La fortaleza del Parlamento Europeo dependerá, en definitiva, de una mayor profundización democrática, que se alcanzaría con verdaderos partidos transnacionales, listas electorales únicas, programas políticos transversales no vinculados a los problemas internos de cada Estado, etc.
3.4. La ocupación por parte de los partidos políticos nacionales del espacio propio de los partidos políticos a escala europea
Ante este panorama sombrío, y para cubrir, de alguna forma, un cierto vacío existente, los partidos políticos nacionales son los que suplantan, en muchas de las funciones, a los inexistentes partidos políticos europeos. Los partidos políticos nacionales son los protagonistas exclusivos de la política europea, los que mantienen el monopolio en el debate, impidiendo de esta manera la existencia de verdaderos partidos políticos europeos.
Esta suplantación de las funciones por parte de los partidos políticos nacionales revela los insuficientes niveles de democracia en el seno del sistema político-institucional, y que responde a las siguientes razones[24]:
a) los partidos europeos dependen directamente de los partidos nacionales, que, entre otras cosas, eligen a los candidatos a concurrir en las elecciones. Cuando se plantea un conflicto en el interior del PE entre la posición del grupo parlamentario y la posición de un partido nacional, los europarlamentarios suelen votar en contra del grupo y a favor del partido nacional, al que pertenecen.
b) Si, en un principio, las organizaciones transnacionales, en las primeras elecciones democráticas, en 1979, se perfilaban como una condición importante para el desarrollo de los partidos políticos a nivel europeo, y por tanto, para profundizar en la democracia en la UE, hasta ahora son organizaciones muy débiles, ya que sus componentes deben justificar sus acciones en el ámbito nacional.
c) Los partidos políticos a nivel europeo actúan de espaldas a la sociedad, son “auto-referenciales”, porque su relación con la ciudadanía es prácticamente nula.
Como muestra evidente de ese “fantasma” que son los partidos políticos a escala europea, las diversas tareas que los partidos desarrollan a escala nacional son llevadas a cabo, en el espacio europeo, por otras instituciones y organizaciones. Así, la movilización y expresión de la voluntad popular son canalizadas a través de los partidos nacionales; el reclutamiento del personal político y burocrático es realizado por los gobiernos nacionales y las instituciones europeas; y el proceso de toma de decisiones es ejecutado por organismos no partidarios, como el Consejo y la Comisión Europea, e influenciados por grupos de interés y de presión antes que por partidos. En consecuencia, parece quedar poco espacio para los eurodiputados, al menos en lo que concierne a las funciones partidarias tradicionales[25].
Partiendo de la situación sumariamente descrita, no se vislumbra que pueda alcanzarse en el medio plazo ese sistema de partidos políticos europeos, inspirados exclusivamente en la lógica supranacional[26], acorde con la integración europea. No existen condiciones para el establecimiento de un sistema regional de partidos unificado[27].
Mientras se van creando las condiciones para la constitución de un auténtico sistema de partidos políticos a escala europea, algún autor[28] argumenta que un enfoque tripartito captura más eficazmente la naturaleza «multinivel» del sistema europeo de partidos. Desde este punto de vista, tal sistema efectivamente existe, y está compuesto por tres elementos: los grupos parlamentarios del Parlamento europeo, las federaciones transnacionales (europeas) de partidos y los sistemas nacionales de partidos. Esta posición está ganando cada vez mayor apoyo en la literatura, deviniendo progresivamente el paradigma central de la materia. Aunque no es ésta la sede para abordar esta problemática, quiero poner simplemente de manifiesto la relación íntima entre este enfoque multinivel de los partidos europeos y el constitucionalismo multinivel.
4.1 Federaciones de partidos, partidos nacionales y grupos parlamentarios: desafíos a la integración europea
Los partidos son expresión y condición de la democracia representativa. Ante el proceso de unión federal que se desarrolla en el ámbito comunitario, se le impone a los partidos nacionales importantes problemas de adaptación a una nueva realidad abierta y emergente. Este desafío provoca la constitución de uniones entre partidos nacionales que adoptan la forma de federaciones o de alianzas electorales[29].
Dichas federaciones o alianzas electorales deberían constituirse en verdaderos canales para lograr una integración partidista cada vez más estrecha e intensa. Sin embargo, la realidad política desmiente esta situación, porque las actividades de las federaciones y de los Grupos políticos se desarrollan de modo paralelo, adquiriendo estos casi vida propia, y siendo escasas las relaciones que se mantienen entre ambos.
Asimismo, son los Grupos políticos los que dan origen a las federaciones de partidos europeos y no viceversa (esto no es extraño al Derecho parlamentario: los orígenes de los partidos en Inglaterra se hallan en los grupos parlamentarios de los Lores y los Comunes). Ello proporciona una mayor sustantividad al grupo político, si bien la adopción del sistema de elección directa ha contribuido al fortalecimiento de dichas federaciones[30].
Pero donde en realidad la integración partidista del sistema político comunitario tiene lugar es en el interior del Parlamento Europeo. Es aquí donde los parlamentarios electos en listas nacionales se unen a los Grupos políticos ya establecidos. Grupos que se han formado mediante un proceso que recorre la historia de la institución a partir de la constitución de la Asamblea Común de la CECA.
Siguiendo a Cavero Gómez[31], la propia naturaleza de las relaciones políticas que se desarrollan en el ámbito comunitario poco tienen que ver con las que se dan entre similares en el ámbito estatal. En los Parlamentos nacionales el grupo es el trasunto parlamentario del partido o coalición, y traduce al ámbito parlamentario los programas e iniciativas de éste; en el PE no puede afirmarse que el grupo sea expresión parlamentaria de un partido o coalición, porque no existe un sistema de partidos y, naturalmente, no hay programas políticos que hayan de convertirse en acción política por parte del grupo político correspondiente.
En el ámbito comunitario, tras un grupo político existen dos o más partidos que, a su vez, pueden ser -y suelen ser- de distintos Estados miembros. A diferencia del ámbito estatal, el grupo político europeo no tiene tras él un partido europeo «stricto sensu»; no hay partidos unitarios de dimensión europea, sino, en el mejor de los casos, una federación de partidos de lazos ambiguos, con programas genéricos y en ocasiones intercambiables, que, en muchas ocasiones, no contemplan una política auténticamente europea, sino que trasponen al espacio comunitario las políticas exteriores nacionales de cada partido miembro, entre las que subsisten a veces profundas diferencias. La vinculación permanece más estrechamente entre el diputado y su partido nacional y la actuación de aquél viene marcada por éste.
De modo que, ante la ausencia de una unión política, la parte más activa y visible de la vida política europea se manifiesta a través de los Grupos políticos del Parlamento Europeo, que se erigen en los protagonistas de aquellos debates que, de alguna forma, reflejan el interés de los ciudadanos europeos y, asimismo, se proyecta también sobre éstos. Frente a las estructuras burocráticas europeas, ajenas a cualquier impulso democrático y a cualesquiera controles que no sean los jurisdiccionales, el Parlamento Europeo y en particular sus Grupos políticos se hacen eco del sentir ciudadano, aunque de manera harto insuficiente[32].
Los grupos parlamentarios[33], por su propia experiencia en la política europea, son los que han contribuido a los grandes progresos en el desarrollo de la integración europea[34], entre otras razones, por la libertad de actuación que tienen los eurodiputados al ser muy laxo el régimen de disciplina del grupo parlamentario respecto al partido político estatal. La proyección fantasmal de los partidos políticos europeos ha vivido de hecho hasta el día de hoy gracias a la luz proyectada por los grupos parlamentarios internos del Parlamento europeo[35].
4.2. El carácter transnacional del grupo político y el reto de su cohesión interna: su creciente protagonismo político
La ausencia de un sistema de partidos se evidencia en la inestabilidad de la alineación y comportamiento de los diputados europeos, la heterogeneidad de los bloques parlamentarios y la primacía de las delegaciones partidarias nacionales sobre los bloques del PE en lo que respecta a la orientación del voto. En consecuencia, no existe un vínculo directo entre la opción del ciudadano y la conducta del representante (elemento crucial para la representación democrática) en lo que concierne a las elecciones europeas.[36]
Los diputados europeos, al no existir un sistema de partidos políticos, carecen de la disciplina rígida propia que se da en el seno de los parlamentos nacionales, donde la fuerza y la presencia de los partidos, a través de los grupos parlamentarios, es estricta y contundente.
Pero en el ámbito de la vida interna del grupo político en el Parlamento Europeo, se manifiesta una cierta contradicción entre, por una parte, la unidad que el Reglamento del Parlamento Europeo impone a los Grupos políticos en aras a su responsabilidad en la participación en la organización de los trabajos parlamentarios y, por otra, la creciente diversidad política de los integrantes de los mismos, contradicción, pues, de difícil solución, ya que va en la propia naturaleza de los Grupos políticos europeos, que tienen un carácter transnacional.
De tal modo que, unas veces en virtud de criterios nacionales y otras por razones de la actuación desarrollada por parte de los grupos de presión, ponen en cuestión la cohesión de los grupos[37].
Derivada, pues, de esta situación interna de cierta contradicción entre unidad de acción y su composición de carácter transnacional, los Grupos políticos del PE tienen más libertad de actuación y mayor protagonismo, que los grupos parlamentarios nacionales, y, por tanto, mayor presencia política, configurándose en verdaderos agentes políticos, en unas estructuras burocráticas sin aliento democrático.
La peculiar posición del PE frente a las demás instituciones comunitarias lleva a los Grupos políticos a manifestarse de forma distinta a sus homólogos en el ámbito nacional. Si en la UE no existen partidos políticos europeos, con dimensión supranacional, la relación entre el grupo político y el partido es, obviamente, inexistente. Esto supone que no existe un grupo político compacto, absolutamente jerárquico en sus decisiones, permitiendo con ello un control sobre el militante. En el PE, el grupo político se configura como el protagonista de la vida política parlamentaria, pero con un carácter más independiente, más libre, menos jerárquico que en los parlamentos nacionales, y cuyas decisiones son menos trascendente (aunque cada vez más el PE vaya adquiriendo más competencias) en el sentido de que en el PE no es realmente donde se adoptan las decisiones políticas básicas para la comunidad, ni existe la relación dialéctica entre los Grupos políticos que apoyan al gobierno y los Grupos políticos que pretenden desgastar al gobierno, no hay, pues, en sentido estricto, mayoría y minoría, con lo que el alineamiento de los grupos en posiciones políticas se produce según las materias debatidas; en ocasiones, incluso –por ejemplo en la controvertida materia presupuestaria- los Grupos políticos adoptan una postura común de defensa del Parlamento frente al Consejo de la Unión Europea.
Esta postura común de defensa se manifiesta en la participación en el ejercicio de la actividad legislativa de donde viene la presión a la integración partidista, que es la parte sustancial (y no la del control político) de la actividad de los grupos parlamentarios de cara formación de mayorías compactas frente a otras instituciones.
4.3. La cooperación entre Grupos políticos y la ausencia de tensión política en el seno del Parlamento Europeo
En conclusión, el protagonismo en el seno del Parlamento Europeo le corresponde a los Grupos políticos[38], que son los que han de “llevar” la política al seno del hemiciclo, configurándose en verdaderos agentes políticos, aunque al Parlamento no le corresponda la función de la orientación política. Los Grupos políticos no sólo tienen las atribuciones definidas en la normativa correspondiente, sino que además constituyen el lugar idóneo de encuentro a nivel europeo de las fuerzas políticas nacionales y pueden servir de base, de modo embrionario, a la formación de un sistema de partidos de dimensión comunitaria, de carácter supranacional, que es, en definitiva, la presentación (tal vez vana) del propio Tratado de Lisboa cuando utiliza la expresión de “partidos políticos a escala europea”.
Teniendo presente estas peculiaridades, en el escenario del Parlamento Europeo más bien se observa una tendencia creciente hacia la cooperación entre Grupos políticos. Esta situación produce un apaciguamiento de la política de adversarios. Y el enfoque descansa, dentro del marco institucional establecido por el parlamento, en la presencia de un “otro” distinto del propio partido[39].
Los parlamentarios europeos se encuentran en una situación que induce a la búsqueda de la convergencia -primero entre las partes constituyentes de un Grupo y después con otros Grupos o partes de ellos- para conseguir en éxito en las votaciones. Cuanto más se amplía el ámbito de competencias en las que el Parlamento europeo ha de pronunciarse por mayoría de sus miembros, el ámbito parlamentario se constituye como el campo decisivo de la integración partidista europea[40], integración ésta que no se ha producido, ya que a pesar del progresivo incremento de competencias por parte del Parlamento Europeo, no se ha derivado una integración partidista, sino que se ha producido un retroceso al predominar en esta coyuntura de 2008 el paradigma de lo intergubernamental, en detrimento de la dimensión supranacional, la cual crea mejores condiciones para la constitución de partidos políticos a escala europea. El PE, pues, no es el lugar donde se produce la tensión política entre los partidos.
Resumen: No puede haber parlamento, democracia, y representación sin el pleno protagonismo de los partidos políticos. En la UE no es ya que los partidos políticos europeos sean extraños a algunas de las instituciones comunitarias (Comisión, Consejo), sino que también lo son al propio Parlamento Europeo. Esta gran contradicción se explica porque quien concurre verdaderamente a las elecciones europeas son los partidos políticos nacionales, no los partidos políticos europeos, que todavía no han surgido a la arena política. Constituido el Parlamento, este se organiza, entonces sí, en “grupos políticos” europeos (socialistas, populares, etc.), que no son sino muy similares a los grupos parlamentarios, y cuyos integrantes pertenecen a distintos partidos políticos de ámbito estatal. Y estos “grupos políticos”, que se constituyen en el seno del Parlamento Europeo, pueden ser el germen que fructifique, a largo plazo, y si existe voluntad política por parte de los Estados (cosa que dudo profundamente), en verdaderos partidos políticos a escala europea.
Palabras clave: Partidos políticos, parlamento, democracia, espacio público, grupos políticos, déficit democrático, déficit de política.
Abstract: There can be no parliament, democracy, and representation without the full role of political parties. In the EU European political parties are strangers to some of the EU institutions (Commission, Council), but so are to the European Parliament itself. This huge contradiction is because who really attends to the European elections are national political parties, non-European political parties, which have not yet emerged into the political arena. Only when the Parliament has been constituted, this is organized in European “political groups” (Socialist, Popular, etc..), which are very similar to the national parliamentary groups indeed, and whose members belong to different political parties at state level. And these “political groups” which are constituted within the European Parliament can be the seed that will bear fruit in the long run, if there is political will of States (which I doubt deeply), in real political parties to European level.
Key words: Political parties, parliament, democracy, public space, political groups,
democratic deficit, deficit in politics.
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[1] Los rasgos sumariamente descritos del sistema jurídico-político de la UE exigen ser analizados desde la perspectiva dialéctica entre el circuito intergubernamental y el supranacional, entre la cooperación y la integración. Analizado el sistema desde esta perspectiva se observará la dinámica en que se desarrolla el PE y sus relaciones con las demás instituciones comunitarias. La razón que fundamenta estas dos ideas-fuerza es la doble dimensión de la ciudadanía europea: la nacional y la europea, lo intergubernamental y lo supranacional. En el ámbito de lo intergubernamental se encuentran el Consejo de la UE y el Consejo Europeo; y en el ámbito de lo supranacional se hallan el PE y la Comisión. Aquellos representan los intereses propios de los Estados, y éstos, los intereses generales de la UE. Estas dos ideas-fuerza, y la dialéctica derivada de la relación tensa entre ellas, explican el desarrollo del sistema jurídico-político comunitario.
[2] F. MORATA, “Gobernanza multinivel en la Unión Europea”, VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Lisboa, Portugal, 2002, p.1.
[3] F. MORATA, “Gobernanza multinivel en la Unión Europea”, VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Lisboa, Portugal, 2002, p.2. El subrayado es mío. El Libro Blanco sobre la Gobernanza puede consultarse en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0428:FIN:ES:PDF
[4] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0428:FIN:ES:PDF
[5] E. GUILLÉN LÓPEZ, “El Parlamento europeo”, ReDCE, Enero-Junio, 2005, p. 69, nota. 40.
[6] El Parlamento Europeo es la institución que más significativamente ha evolucionado desde su creación en 1952 como “Asamblea de la Comunidad del Carbón y del Acero”.
El PE es la única institución comunitaria elegida directamente por los ciudadanos europeos desde 1979 (aunque realmente las elecciones europeas son en realidad un conjunto de elecciones nacionales de segundo orden).
[7] Ver E. GUILLÉN, “El Parlamento Europeo”, ReDCE, nº 3, enero-junio, 2005, p. 62
[8] S. NINATTI, “La fórmula parlamentaria europea”, en Constitución europea y constituciones nacionales, (Dtres. M. CARTABIA, B. DE WITTE y P. PÉREZ TREMPS), Tirant lo Blanc, Valencia, 2005, p.119.
[9] R. RIPOLLÉS, “Mayorías-minorías en la construcción europea”, en Revista de las Cortes Generales, nº. 24, 1991, pp. 65 y 66.
[10] G. MAESTRO BUELGA, “Poder constituyente, principio democrático y continuidad en el Tratado”, en Teoría y realidad constitucional, nº 15, 2005, p.136.
[11] S. NINATTI, “La fórmula parlamentaria europea”, en Constitución europea y constituciones nacionales, (Dtres. M. CARTABIA, B. DE WITTE y P. PÉREZ TREMPS), Tirant lo Blanc, Valencia, 2005, p.106
[12] F. BARRIENTOS, “Dilemas de legitimación del Parlamento Europeo: declive electoral y crecimiento progresivo de poderes”, p. 41, en http://works.bepress.com/cgi/viewcontent.cgi?article=1001&context=fernando_barrientos
[13] A. M. SBRAGIA, “La Democracia post-nazionales: una sfida per la Scienza política”, Rivista Italiana di Scienza política, XXXIV, nº 1, pp. 43-68, cit, por F. BARRIENTOS, en op. cit, p. 41.
[14] P. SCHMITTER, “Come democratizzare l´Unione europea e perché”, Bologna, Mulino, 2000; cit. por F. BARRIENTOS DEL MONTE, en op. cit. p. 42.
[15] En la misma línea de que el PE asumirá una estructura similar a la de los parlamentos de los Estados miembros, vid. A.M. SBRAGIA, “La Democracia post-nazionales: una sfida per la Scienza política”, Rivista Italiana di Scienza política, XXXIV, nº 1, pp. 56-57, cit, por F. BARRIENTOS, “Dilemas de legitimación del Parlamento Europeo: declive electoral y crecimiento progresivo de poderes”, p. 43.
[16] MALAMUD, “Partidos políticos en la Unión Europea: una contradicción en los términos”, p. 4, texto disponible en http://www.iue.it/Personal/Researchers/malamud/Partidos%20politicos%20en%20la%20UE%20(RACP).pdf
[17] S. NINATTI, op. cit. 97 y 98.
[18] Afirma G. MAESTRO, que “los parlamentos nacionales entran en el circuito representativo, contribuyendo a paliar el déficit democrático, mediante el “Protocolo sobre el cometido de los parlamentos nacionales en la Unión Europea”, en “Poder constituyente, principio democrático y continuidad en el Tratado Constitucional de la Unión Europea”, Teoría y realidad constitucional, nº 15, 2005, p.137.
[19] S. NiNATTI, op. cit., p. 97. Algunos sectores doctrinales equipara el “déficit democrático” al “déficit de parlamento”, E. GUILLÉN, El Parlamento europeo, op. cit. p.59.
[20] MALAMUD, op. cit., p. 9
[21] Dada la complejidad del funcionamiento institucional comunitario, el déficit democrático refleja la percepción del alejamiento de la ciudadanía respecto al sistema político de la UE, dominado por una institución que acumula los poderes legislativo y ejecutivo, el Consejo; y por una institución sin legitimidad democrática directa, la Comisión, aunque se somete a un voto de confianza del PE y responde colectivamente ante el mismo.
[22] RIDOLA: “el destino del principio parlamentario está estrechamente conectado al papel de los partidos políticos. En el mismo, de hecho, se identifica el contrapeso más fuerte con respecto al refuerzo de los elementos plebiscitarios y la defensa más incisiva de los componentes representativos de los ordenamientos institucionales comunitarios.” (RIDOLA, cit por S. NINATTI, p. 102).
[23] S. NINATTIi, op. cit., p.10.
[24] F. BARRIENTOS DEL MONTE, en op. cit., pp. 37 y 38.
[25] MALAMUD, en op. cit., p. 6: “podría argumentarse que un sistema político naciente no debería ser juzgado como una ya establecido”.
[26] Los partidos políticos en la UE (no partidos políticos europeos)se distinguen en dos tipos: por una parte, se encuentra el reagrupamiento de partidos tipo “internacional”, y que responde a una lógica intergubernamental, de estricta cooperación entre los miembros que lo integran, manteniendo cada uno de ellos su propia personalidad jurídica; y, por otra parte, el desarrollo de partidos políticos estructurados, dotados de todos los atributos de los partidos nacionales, en el que se revelaría una lógica supranacional, propia de una UE que tiende irreversiblemente a una más profunda integración.
[27] MALAMUD, en op. cit., p.13.
[28] HIX, cit. en MALAMUD, op. cit., p. 9.
[29] F. ATTINÀ, Introducción al sistema político de la Comunidad Europea, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1992, p. 82.
[30] M. CAVERO GÓMEZ, “El sistema de grupos en el Parlamento Europeo”, Revista de las Cortes Generales, 1986, nº 9, pp. 181, 182 y 183.
[31] M. CAVERO GÓMEZ, idem.
[32] R. RIPOLLÉS SERRANO, en op. cit., pp. 68 y 69.
[33] En la historia del PE han existido tres tipos de grupos parlamentarios (además de los no-inscritos): grupos transnacionales, grupos multipartidistas y grupos monopartidistas. Los primeros, que han constituido el núcleo del sistema de partidos a nivel europeo, comprende a los grupos estrechamente relacionados con las tres federaciones transnacionales históricas que se formaron inicialmente con la concurrencia de partidos de larga trayectoria a nivel nacional en los Estados miembros: a) el PSE, conformado con los laboristas ingleses, social demócratas alemanes y el Partido Socialista francés e italiano; b) el PPE, con la Democracia italiana, la CDU de Alemania y diversos partidos de inspiración católica; y c) la FELDR, integrado por los partidos liberales de lo Estados miembros; los segundos, los grupos multipartidistas, constituyen una categoría menos estable, compuesta por grupos relativamente antiguos y otros nuevos, como los verdes; y los terceros, los grupos monopartidistas, que han desaparecido para integrarse en grupos transnacionales como el PPE. F. BARRIENTOS DEL MONTE, en op. cit., p. 36.
[34] Una de las más importantes manifestaciones del protagonismo del Parlamento ha sido la desarrollada durante los años ochenta en el que se propone por parte del PE un proyecto de Tratado de Unión Europea en 1984. La iniciativa partió de Spinelli y otros parlamentarios europeos de distintos grupos que constituían un verdadero grupo de presión de naturaleza federalista agrupado en torno a “Cocodrile”. El PE adoptó el dictamen Spinelli como Resolución en septiembre de 1983, siendo adoptado el 14 de febrero de 1984 por una amplia mayoría del pleno del PE. Y el primer proyecto de Constitución por parte de Marcelino Oreja.
[35] S. NINATTI, en op. cit., p.110.
[36] MALAMUD, en op. cit., p. 10.
[37] M. CAVERO GÓMEZ, en op. cit., p. 169.
[38] Si bien el Tratado no atribuye al Parlamento Europeo la dirección política (que corresponde al Consejo Europeo), no se puede soslayar que el Parlamento ha desempeñado históricamente un importante papel de impulso político fundamental en la definición de la Unión Europea, cabiendo citar, entre otros, el Proyecto Spinelli.
[39] MALAMUD, en op. cit., pp. 4 y 5.
[40] F. ATTINÀ, Introducción al sistema político de la Comunidad Europea, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1992, p. 85.