Traducción del portugués de Augusto Aguilar Calahorro.
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Como parte integrante de los resultados del “Congreso sobre interacción constitucional entre la Unión Europea y los Estados miembros como factor de desarrollo del Derecho Constitucional Europeo”, realizado los días 14 y 15 de septiembre de 2010, en Granada, este trabajo tiene como objeto el sistema constitucional irlandés. Tiene como finalidad, de forma genérica, proporcionar un perfil estructural de Irlanda, en tanto que Estado Constitucional integrado en la Unión Europea. Específicamente se llevará a cabo un análisis de varios aspectos, en virtud de los cuales se subdivide este trabajo, y que, en conjunto, proporcionarán esta dimensión constitucional material.
La Constitución irlandesa entró en vigor el 29 de diciembre de 1937, durante el gobierno de Éamon De Valera, como punto culminante de una serie de acontecimientos que aumentarán el distanciamiento y el posterior corte de la mayoría de los vínculos entre el Estado Libre Irlandés y Gran Bretaña, declarándose como soberano, independiente y democrático en el Art. 5 de su recién promulgada Carta Política. En la medida en que ésta no se puede definir como un documento sintético, tampoco se la puede tachar de ser muy prolífica, puesto que contiene en total cincuenta artículos y veintiocho enmiendas hasta el momento. Todos contienen materia esencialmente constitucional.
La vigencia de esta Constitución antecedió a la integración de Irlanda en las Comunidades Europeas en treinta y seis años, lo que no impidió que fuese continuamente actualizada conforme avanzó el proceso de integración, a través de cláusulas europeas introducidas por medio de Enmiendas Constitucionales, la última de las cuales representó el nudo gordiano de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, ya que la modificación de los Tratados fundacionales de la Unión Europea impone en Irlanda su integración en el ordenamiento interno por medio de reforma constitucional que, consecutivamente, exige una consulta popular a través de referéndum, la verdadera bestia negra de la integración comunitaria tras el revés representado por el rechazo al Tratado por el que se establece una Constitución para Europa.
El listado de los Derechos fundamentales en el sistema constitucional irlandés se establece a partir del artículo 40 de la Constitución de 1937. Esto no quiere decir que haya una sistematicidad absoluta en su enunciación, ya que ciertos principios como el de igualdad, las garantías del debido proceso legal y el juicio por jurado se disponen, aunque no enteramente -en el caso del primero- antes de este artículo, respectivamente en los Artículos 9.1.3, 16.1.1 (igualdad), 38.1 y 38.5. De forma genérica, no obstante, puede encontrarse el “Bill of rights” irlandés en los artículos 40 a 45.
Encabezan esta lista de Derechos individuales, en el art. 40, la enunciación literal del principio de igualdad (art. 40.1), seguido de la garantía del respeto a la vida, integridad física, el honor y la propiedad de los ciudadanos (art. 40.2), así como la libertad de circulación, cuya protección coincide textualmente con la enunciación del principio de legalidad (art. 40.4.1). No hay una distinción nítida y sistemática entre derechos y garantías personales, de modo que, inmediatamente después se establece la previsión del “habeas corpus”, junto a su procedimiento, en los arts. 40.4.2 a 40.4.5.
En el art. 40.5 se consagra la inviolabilidad del domicilio, seguido del establecimiento de las libertades públicas (libertad de expresión, libertad de reunión y libertad de asociación), en el art. 40.6, en relación a las cuales se observa una evidente preocupación por el Constituyente por garantizar el contenido esencial en caso de eventuales restricciones destinadas a preservar el orden público. En el art. 44 se enuncia la libertad de creencia religiosa y de culto (art. 44.2.1) con sus respectivas garantías (arts. 44.2.2 y 44.2.6), definiéndose el Estado como laico (art. 44.2.2).
Respecto de esta lista cabe hacer algunas aclaraciones. Cuando menciona la protección del derecho de propiedad, el Constituyente irlandés decidió abordarlo de forma específica en el art. 43, encuadrándolo como un derecho natural, anterior a su positivización, y equilibrando su tendencia irremediablemente individualista con los principios de justicia social de los arts. 43.2.1 y 43.2.2. Por otro lado, la protección constitucional del derecho a la vida tiene que ser entendida a la luz de la inviolabilidad de la vida del “nasciturus”, que se hace constar en el art. 43.3.3, y de la revocación de la pena de muerte con el advenimiento de la Enmienda constitucional nº 21 de 2002, que lo convirtió en un derecho absoluto. Esta conformación del derecho a la vida, sobre todo en los que concierne al primer aspecto resaltado, se alcanzó tratando de evitar restricciones a la libertad de circulación, ya que el Constituyente se vio forzado a prohibir el aborto al mismo tiempo que debía impedir que el derecho a la vida del nasciturus impidiese el ejercicio del derecho a la libre circulación, especialmente en el ámbito comunitario, con la finalidad de buscar información sobre servicios legalmente establecidos en otros Estados miembros, entiéndase, relativos a la práctica del aborto. Esta distensión fue introducida a través de la Enmienda constitucional n. 13, de 1992.
En el ámbito de los derechos sociales, se confiere al Estado el deber de ofrecer una educación primaria gratuita, en calidad de guardián del bien común, garantizando a la familia la libertad de optar por una educación privada (art. 42), al mismo tiempo se enuncian, si bien de forma programática, los principios orientadores de la política social, consagrándose los principios de solidaridad (art. 45.1), la exigencia de garantizar a los ciudadanos un salario justo (art. 45.2.i), una distribución de los bienes materiales que privilegie el bien común (art. 45.2.ii), el equilibrio entre la libertad de empresa y la justicia social (art. 45.2.iii), y la previsión de seguridad social para todas las familias residentes en el país (art. 45.2.v).
De forma genérica, el listado de los Derechos y las Garantías Fundamentales amparado por la Constitución irlandesa se identifica con el consagrado en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Atendiéndose a las exigencias, allí esculpidas, de protección de la vida, dignidad de la persona humana, protección de la familia, libertades básicas, igualdad, etc. Cabe resaltar, no obstante, que siendo un producto de la década de los treinta del siglo XX, la Constitución irlandesa siguió el patrón sistemático de su época, con la incorporación de derechos y garantías individuales, reproducción de un alto grado de programaticidad en las normas definitorias de los derechos sociales y ninguna mención a cualquier derecho que trascienda las primeras dos generaciones de Derechos Fundamentales, distanciándose, así del contenido de la Carta, que contempla innumerables modalidades inexistentes en la carta constitucional como las restricciones impuestas en los ámbitos de la medicina y la biología (CDFUE art. 3.2), el derecho de negociación y acción colectiva (CDFUE art. 28), protección del medio ambiente (CDFUE art. 37), y defensa de los consumidores (CDFUE art. 38), entre otros.
Es cierto, no obstante, que este déficit debe ser observado como una oportunidad de fomentar la complementariedad en ambos sentidos, sobre todo a través de la apertura hermenéutica proporcionada por la “doctrina de los derechos no enumerados” («unenumerated rights»), abrazada por el Tribunal Supremo irlandés. Es precisamente en referencia a esta doctrina, que afirma que la lista de los derechos positivizados es ejemplificativa y no exhaustiva, como se puede vislumbrar una creciente armonía y complementariedad entre la protección de los derechos fundamentales a nivel interno, en Irlanda, y aquella positivada en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
Finalmente, la figura del “Ombudsman”, aunque se prevé en Irlanda, no fue prevista en la Constitución, encontrando, sin embargo, amparo legal en el “Ombudsman Act” de 1980, en el cual se definen sus funciones, poderes, formas de nominación y demás aspectos pertinentes al cargo.
El sistema jurídico irlandés pertenece a la familia del “Commnon law”, aunque haya sido encabezado por una Constitución rígida que en su propio texto establece cláusulas que expresan su carácter supremo.[1] En este sentido, el art. 6.2 establece que el Poder público sólo puede ejercerse por los órganos establecidos en la Constitución y en virtud de la autoridad de ésta derivada. Por otro lado, en el art. 15.4.1 y 15.4.2, se prohíbe la producción de leyes por parte del Parlamento contrarias a la Constitución, resaltando su nulidad en aquello en que sea incompatible con la Carta política. Por consiguiente, fue consagrado un mecanismo de control como garantía de la posición jerárquicamente superior de la Constitución en el ordenamiento, mecanismo que será tratado más adelante.
El procedimiento de reforma constitucional fue regulado en el art. 46. Las propuestas de modificación de la Constitución se presentan en forma de un proyecto de “Ley de Enmienda de la Constitución” y se inician en la Cámara de Representantes, necesitando de la aprobación de ambas Cámaras («Houses») del Parlamento y su posterior aprobación popular a través de referéndum. No existe una exigencia de un quórum concreto ya que la Carta Política guarda silencio al respecto y en su art. 15.11.1 queda establecido que a no ser que “(…) la Constitución disponga otra cosa, toda cuestión en cualquiera de ambas Cámaras será decidida por mayoría de votos de los miembros presentes, sin incluir al Presidente de la misma o, en su caso, al miembro que actué como tal”. Consecuentemente el referendo obligatorio caracteriza la distinción entre la norma constitucional derivada y las demás leyes, ya que en el caso de estas últimas la consulta a la voluntad popular es facultativa, sin que pueda aplicarse a las leyes de carácter financiero. El Constituyente no adoptó cláusulas de intangibilidad, por tanto, materialmente la Constitución irlandesa se encuentra enteramente abierta al poder de reforma constitucional.
Tampoco fueron enumerados ni los tipos normativos infraconstitucionales ni la relación entre estos y la ley en cuanto que fuente normativa. Aun así existen referencias expresas a la enmienda constitucional, a las leyes y a la ley de carácter financiero. El art. 15.2.1 es taxativo al determinar que se confiere “(…) al Parlamento Nacional el poder único y exclusivo de hacer las leyes. Ninguna otra autoridad normativa tendrá la facultad de elaborar leyes del Estado”. Sin embargo, a pesar de esta determinación y del silencio constitucional respecto de los demás tipos normativos existentes en territorio irlandés, el art. 15.2 establece: “Se podrá, no obstante, establecer por ley la creación o reconocimiento de órganos legislativos subordinados, así como los poderes y funciones de los mismos”. En este sentido, cabe destacar que, a pesar de que la Constitución no abarca el tema de manera prolífica, sí lo hace la legislación infraconstitucional a través de el «Statutory Instrument Act» de 1947, que conforme a la descripción literal de su articulado se trata de una norma dirigida a “proveer y regular la impresión, publicación, numeración y modo de citación de órdenes, reglamentos, decisiones, leyes locales y programáticas establecidas por autoridad estatutaria, y para complementar ciertas materias relativas a las materias arriba citadas”[2]. Estos tipos normativos se describen como «statutes» por el art. 1º de la referida ley. También, según el art. 2º de esta ley, es posible vislumbrar que tales normas pueden derivar de las siguientes entidades: el Presidente, el Gobierno, cualquier miembro del Gobierno, cualquier Secretario del Parlamento, cualquier persona u órgano que ejerza, en el Estado, cualquier función gubernamental, o cualquier función ligada a la Administración Pública.
En todo caso, cabe analizar el ordenamiento jurídico irlandés a la luz de su caracterización como un sistema perteneciente al “Common law”, adoptando la regla del «stare decisis» y, por tanto, en el que el precedente judicial gana una relevancia equiparable a la de la ley en los sistemas del “civil law”.
La Constitución irlandesa no prevé ninguna articulación entre ordenamientos internos. Su texto original no hace ninguna mención a los ordenamientos locales y a su eventual relación con un ordenamiento nacional. Y a pesar de que la Enmienda constitucional nº 20 haya incluido, en la Carta política, referencias al papel, a la función y elección de las autoridades locales, no menciona a las normas locales o su articulación como la legislación primaria y secundaria de Irlanda.
En lo que concierne al Derecho internacional, no obstante, asume una postura distinta. La Constitución irlandesa fue provista de una cláusula específica que trata de la articulación entre el ordenamiento internacional y el interno. En primer lugar, cabe destacar la recepción de los principios generalmente consagrados en el Derecho internacional como norma de conducta de las relaciones con otros Estados, como consta en el art. 29.3. Por otro lado, el Parlamento tiene un fuerte protagonismo en la articulación arriba mencionada, ya que el Constituyente exigió expresamente, en el art. 29.5.1, el sometimiento de todo tratado internacional, en el que Irlanda sea parte, a la Cámara de representantes, además de que, como prescribió el art. 29.6, ningún acuerdo internacional puede integrar el derecho interno del Estado a no ser que cuente con el aval del Parlamento, asumiendo así un carácter dualista respecto de las relaciones entre Derecho interno y Derecho internacional. Al mismo tiempo, el Tribunal Supremo creó jurisprudencia en el sentido de ejercer el control de constitucionalidad de los tratados, conforme veremos posteriormente, en el caso «Crotty v. An Taoiseach» (1978) IESC 4; (1987) IR 713 (9 de abril, 1987).
Respecto de la relación con el Derecho Comunitario existe un contexto distinto. Irlanda incorporó en su constitución, a través de la Enmienda constitucional nº 3, una cláusula de apertura a la dimensión supraestatal en la que se reconocía la existencia de las Comunidades Europeas, autorizando al Estado a integrar su derecho, e impedía que el ingreso de normas comunitarias, en forma de ley, pudiese ser eventualmente invalidado frente a la propia Constitución, abriendo así el camino para el efecto directo al reconocer esta naturaleza legal en el ámbito interno, apartándose del carácter dualista que caracteriza la relación con el Derecho internacional.
Cabe resaltar que otras nuevas disposiciones, con semejante redacción, han sido incluidas en cada modificación significativa de los tratados comunitarios fundacionales, hasta culminar con la última modificación formal de la Constitución, mediante Enmienda constitucional nº 28, por el que fue insertado el artículo concerniente al Tratado de Lisboa. El contenido de esta última innovó respecto de sus precedentes, en el sentido en que asumía un estilo más amplio destinado a garantizar la naturaleza legal de las normas comunitarias adoptadas por entidades ya existentes antes del referido tratado o aquellas que aparecieran como consecuencia de este. Otra innovación puede observarse respecto de las disposiciones que expresan la cooperación reforzada, o el acervo Schengen, o el espacio de libertad, seguridad y justicia, en concordancia con la posibilidad de que el Consejo de la Unión Europea pudiese tomar decisiones a través de un procedimiento distinto al de unanimidad y se autorizase la adopción del procedimiento legislativo ordinario. En estos casos, el eventual consentimiento del Estado deberá someterse a la previa aprobación del Parlamento.
Conforme será abordado posteriormente, esta articulación con la esfera jurídica comunitaria, aunque más abierta que aquella relativa a los tratados internacionales de naturaleza diversa, no es inmune a la incidencia del control de constitucionalidad, una vez que el Tribunal Supremo ya asentó precedente en este sentido. Al mismo tiempo llama la atención el hecho de que, las enmiendas constitucionales relativas a las modificaciones de las de los tratados comunitarios fundacionales siempre impusieran la internacionalización de normas comunitarias en el sistema en forma de ley, y por lo tanto, sujetas a la Constitución. De la misma forma, tales enmiendas dejan claro que ninguna disposición constitucional invalidará la integración de las normas comunitarias en forma de ley, pero a partir de esta afirmación no puede deducirse que normas comunitarias así integradas sean inmunes a la verificación de su constitucionalidad, en caso de que entren en conflicto con la Carta política.
Irlanda presenta un sistema de control de constitucionalidad que llama la atención por llevarse a cabo por los órganos del poder judicial, aunque una de sus manifestaciones se presente como un mecanismo de control preventivo, operando a lo largo del proceso legislativo y no sobre una fuente del derecho ya producida en forma de ley. Al mismo tiempo, en cuanto al momento de control, podemos apuntar la existencia de una modalidad represiva (control a posteriori) de constitucionalidad. Esta se encuentra prevista en la Constitución irlandesa en los arts. 34.3.2, 34.4.4 y 34.4.5, en las disposiciones de delimitación de la organización judicial. El control preventivo, a su vez, fue regulado dentro del procedimiento legislativo, en una parte específica dedicada al envío de proyectos de ley al Tribunal Supremo, en el art. 26.
Dos órganos ejercen el control de constitucionalidad en Irlanda, el propio Tribunal Supremo, conforme se ha apuntado en el párrafo anterior, y el Tribunal Superior.[3] Aquel lo realiza de forma preventiva y de forma represiva, con competencia originaria en la primera y con competencia en apelación en la segunda.[4] Por otro lado, el Tribunal Superior tiene competencia originaria sobre cuestiones relativas al control de constitucionalidad, siendo sus decisiones susceptibles de recurso ante el Tribunal Supremo.
En lo que concierne al envío de proyectos de ley al Tribunal Supremo, es decir, al control preventivo de constitucionalidad, hay algunas características que llaman la atención. En primer lugar, la Constitución establece restricciones en cuanto al tipo de proyecto de ley que puede ser objeto de control de constitucionalidad. Se exceptúan de este procedimiento, por parte del Tribunal Supremo, las propuestas de Enmiendas constitucionales, ya que, en el sistema Irlandés, la manifestación del poder constituyente derivado no se sujeta ni siquiera al control represivo de constitucionalidad,[5] conforme se decidió en el caso «Riordan v. An Taoiseach» (1999) IESC 1 (20 de mayo de 2999, Appeal nº 202/98[6]), en el que afirma el Tribunal Supremo que, de acuerdo con el “sistema constitucional el pueblo es soberano. Considerando que se han previsto procedimientos apropiados, no hay circunstancias en las cuales este Tribunal pueda pretender juzgar una expresión auténtica de la voluntad popular o una enmienda a la Constitución hecha de acuerdo con las prescripciones del art. 46”.
Tampoco pueden ser objeto de esta modalidad de control de constitucionalidad las leyes de carácter financiero, previstas en el art. 21 de la Constitución, ni aquellas cuyo proceso de producción sea más abreviado, en los términos del Art. 24, dada su relevancia para la preservación de la seguridad y del orden público[7].
El envío del proyecto de ley para el control de constitucionalidad por parte del Tribunal Supremo se caracteriza como una facultad del Presidente y no como una obligación impuesta por la Carta irlandesa, aunque al hacerlo deba consultar previamente al Consejo de Estado[8]. El trámite legislativo se interrumpe en cuanto estuviese en curso un procedimiento de control de constitucionalidad del proyecto de ley. Una vez oído el Procurador General, el Tribunal supremo, compuesto para esta ocasión por cinco miembros, decide[9]. En caso de que sea declarada la inconstitucionalidad del proyecto de ley, el Presidente deberá abstenerse de firmarlo y promulgarlo[10]; en caso contrario, el referido proyecto retoma su trámite normal, siendo firmado o promulgado por el Presidente.
El control represivo de constitucionalidad, conforme se señaló anteriormente, se ejerce, por un lado, por el Tribunal Superior, que detenta competencia originaria para el proceso y el juicio de cuestiones referentes a la cuestión de validez de las leyes frente a la Constitución, en los términos establecidos por el art. 34.3.2. Por otro lado, por disposición expresa de la Carta irlandesa en su art. 34.4.4 el Tribunal Supremo también ejerce el control de constitucionalidad, al juzgar en segunda instancia las decisiones del Tribunal Superior referentes a la compatibilidad entre las leyes y la Carta Política.
Finalmente cabe resaltar algunos aspectos sobre la relación entre la jurisdicción constitucional y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Inicialmente puede decirse que el Tribunal Supremo afirmó en el caso «Crotty v. An Taoiseach» (1987) IESC 4; (1987) IR 713 (9 de abril 1978)” su competencia en el control de constitucionalidad de los tratados de forma genérica, incluyendo a los comunitarios: “Las disposiciones relativas al ejercicio del poder público en las relaciones exteriores no contiene un mandato expreso a favor de la intervención de los tribunales. Nada dicen los artículos 28 y 29 de la Constitución (…), que pueda indicar cualquier competencia de los Tribunales en general de interferir en el campo o área de las relaciones exteriores del ejercicio del Poder ejecutivo. Esto no significa que el Ejecutivo esté o pueda estar libre de control por parte de los Tribunales respecto del ejercicio de sus atribuciones en el ámbito exterior. De cualquier forma, una vez que el ejercicio de aquellas función represente una auténtica o potencial violación de derechos de un individuo, los Tribunales tendrán el derecho y el deber de intervenir”[11]. También en este precedente el Tribuna Supremo se posicionó en el sentido de que cualquier modificación estructural en los tratados fundacionales comunitarios pasase internamente por la criba de la reforma constitucional: “En lo que concierne a Irlanda, no se puede deducir que todas las otras decisiones del Consejo que ahora requieren unanimidad puedan, sin la debida enmienda constitucional, ser transformadas en decisiones que requieran menos que unanimidad”[12] .
Por otro lado, puede percibirse una profundización en la cooperación institucional entre la jurisdicción constitucional y la jurisdicción comunitaria, culminando con el planteamiento de una cuestión prejudicial por parte del Tribunal Supremo en 2009, en el caso “Goshawk Dedicated Limited and Kite Dedicated Limited formerly known as Goshawk Dedicated (No. 2) Ltd, and Cavell Management Services Ltd, and Cavell Managing Agency Ltd v. Life Receivables Ireland Limited ([2009] IESC 7)”[13].
Irlanda ha adoptado una forma republicana de gobierno. Aunque no haya una referencia expresa a tal forma de gobierno, este puede deducirse de la recepción de principios que caracterizan la manifestación del poder político en gobiernos republicanos: el principio democrático[14], el de impersonalidad y el de transitoriedad en el ejercicio del poder. En este sentido, a ningún cargo político en Irlanda tiene vedado el acceso el ciudadano común, al mismo tiempo en que todos ellos son ejercidos por mandatos claramente delimitados, prohibiéndose expresamente la concesión de títulos nobiliarios por el Estado y condicionando la aceptación de estos, por parte del ciudadano, a la aprobación gubernamental[15].
El parlamentarismo es el régimen de gobierno adoptado por el Estado Irlandés. El Presidente –cargo para el cuál la única limitación de acceso por parte del ciudadano común es una edad mínima de treinta y cinco años[16] - que no puede ser miembro del Parlamento aunque lo componga[17], es elegido de forma directa[18] y desempeña el papel de Jefe de Estado, con un mandato de 7 años, y con la posibilidad de una única reelección. Entre las atribuciones del Presidente encontramos la de designar al Primer Ministro («Taoiseach»), nombrado por la Cámara de Representantes («Dáil Eireann»)[19], convocar y disolver esta mediante propuesta de aquél, o negarse a hacerlo, en caso de que el Primer Ministro haya perdido la confianza de los miembros de esta Cámara[20]. El listado de las funciones del Presidente no llega a ser exhaustivo en la Constitución, pues esta permite, en conformidad con su contenido, la ampliación del mismo mediante ley[21].
Junto con el Presidente, dos Cámaras componen el Parlamento irlandés, el Poder legislativo: la Cámara de Representantes («Dáil Ereann») y el Senado («Sennar Ereann»)[22]. La Cámara de representantes se encuentra abierta a ciudadanos elegidos por sufragio universal mediante sistema de representación proporcional por voto único transferible[23], donde destaca la imposición de un límite de edad de 21 años. La Constitución no es taxativa a la hora de imponer el periodo de legislatura de la Cámara de Representantes, aunque menciona el límite máximo de 7 años, permitiendo que la ley, eventualmente, fije plazos menores[24]. El Senado, que no expresa una fracción del legislativo que obedezca a una lógica territorial, al contrario de lo que pueda parecer, tiene una composición distinta, ya que ninguno de sus 60 miembros son elegidos directamente. De entre estos, 49 son elegidos atendiendo a criterios de representación clasista[25] y sujetándose a las mismas condiciones de elegibilidad aplicables a la Cámara de representantes, 11 son designados por el Primer Ministro, 6 son elegidos por los licenciados de la Universidad de Dublín y de la Universidad nacional de Irlanda[26].
El Gobierno, que desempeña la función del Poder ejecutivo, está presidido por el Primer Ministro («Taoiseach»), y se compone por no menos de siete y no más de quince miembros nombrados por el Presidente[27], entre los cuáles al menos el Primer Ministro o el Vicepresidente y el encargado del Ministerio de Hacienda deben ser diputados de la Cámara de Representantes[28], en cuanto a los demás podrán ser, alternativamente, miembros de esta o del Senado, sin que más de dos senadores puedan ocupar el Gobierno[29].
La pérdida de la mayoría provoca la caída del Primer Ministro y del Gobierno, a menos que aquel requiera, y el Presidente acepte, disolver la Cámara y, seguidamente, con una nueva composición, el Primer Ministro obtenga mayoría. La Constitución irlandesa no fue muy detallista a la hora de enumerar el mecanismo de organización del Gobierno, incluyendo la disposición de ministerios, la distribución de competencias, el nombramiento de sus miembros, etc.… dejando que tales asuntos fuesen regulados por ley.
Aunque no exista previsión alguna de representación en el Parlamento de los gobiernos locales, la Enmienda Constitucional nº 20, que amplió el art. 28.a, reconoció el papel de tal esfera gubernamental como un foro de representación democrática de las comunidades locales en defensa de sus intereses y en el desempeño de las funciones delimitadas por ley[30]. Las autoridades locales son, de esta forma, elegidas directamente por sufragio universal.
La organización judicial está regulada en la Constitución irlandesa en los arts. 34 y 37. El principio de publicidad de los actos judiciales preside su reglamentación, dividiéndose los tribunales entre tribunales de primera instancia y un tribunal de última apelación. Entre los primeros figuran tanto los tribunales de actuación local y limitada, cuyas decisiones pueden ser objeto de recurso[31], cuanto el Tribunal Superior, con jurisdicción originaria plena y capacidad para dirimir cuestiones de hecho y de derecho en el ámbito civil y penal[32]. Por otro lado, el tribunal de última apelación se designa constitucionalmente como Tribunal Supremo y se sitúa al vértice del Poder judicial en Irlanda[33]. Su competencia es de segunda instancia, atrayendo tanto las decisiones de los tribunales legalmente constituidos como las del Tribunal Superior, y sus sentencias tienen carácter de cosa juzgada.
Los magistrados que componen los tribunales de primera instancia, incluido el Tribunal Superior, y aquellos que componen el Tribunal Supremo, son designados por el Presidente de la República, y el ejercicio de sus funciones se encuentra regido por varios principios, entre los cuales destacan las garantías funcionales del Poder judicial, a saber, independencia[34], inamovilidad[35] y la imposibilidad de reducir su salario[36]. Una gran cantidad de aspectos relativos al Poder Judicial han sido delegados por la Constitución a la ley infraconstitucional, aspectos como el número de magistrados de los tribunales superiores, los criterios de designación aplicables, salario, edad de jubilación, número de jueces, constitución y organización de los demás tribunales[37].
La estructura básica del Poder Judicial irlandés sólo puede ser comprendida a la luz del «Courts (Establishment and Constitution) Act», de 1961. A partir de una lectura conjunta de esta ley y la Constitución puede verificarse que la organización judicial atiende a una división entre tribunales superiores e inferiores. Entre estos últimos figuran el Tribunal de Apelación Penal y los tribunales de distrito y circuito, y entre los primeros el Tribunal Supremo y el Tribunal Superior.
La relación entre la jurisdicción constitucional y la jurisdicción ordinaria no se configura, ya que, en Irlanda, el control de constitucionalidad, conforme se ha destacado anteriormente, se encuentra concentrado y no se ejerce más que por el Tribunal Supremo y el Tribunal Superior. Por otro lado, respecto de la aplicación judicial del Derecho Europeo, las decisiones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea priman sobre cualquier decisión judicial en territorio irlandés, inclusive sobre las del Tribunal Supremo, aunque ninguna sentencia de este pueda ser objeto de apelación al Tribunal europeo.
Finalmente cabe mencionar que la Enmienda Constitucional Nº 23 de 2001 permitió al Estado ratificar el Estatuto de Roma del Tribunal Penal Internacional, entrando en vigor, internamente en 2002.
Irlanda no adopta una forma federativa de Estado. Como Estado unitario acentuadamente centralizado no se aproxima en nada a esta modalidad de organización territorial y al abordar esta cuestión no puede ignorarse el hecho de que sólo muy recientemente, esta, dejó de ser una materia turbulenta y polémica.[38]
En parte, esta configuración se debe al hecho de que en el texto original de la Constitución irlandesa se establecía, en el art. 2, que el territorio nacional abarcaba toda la isla irlandesa, sus islas adyacentes y el mar territorial, para en seguida, en el art. 3, afirmar que hasta “(…) la total restitución del territorio nacional, y sin perjuicio del derecho del Parlamento y del Gobierno, establecido por esta Constitución, de ejercer jurisdicción sobre al integridad de dicho territorio, las leyes del referido Parlamento tendrán el mismo ámbito de aplicación que las leyes del Estado Libre de Irlanda («Saorstat Eireann») y el mismo efecto extraterritorial”. Sólo en junio de 1998, como consecuencia de los Acuerdos de Belfast, tales disposiciones fueron revocadas y sustituidas por otros con un contenido nuevo. El nuevo art. 2 establece el derecho de cualquier persona nacida en la isla de componer la nación irlandesa. Se extiende este derecho a las personas que fuera del territorio nacional y en conformidad con las exigencias legales quisieran adquirir la ciudadanía teniendo ascendentes de origen irlandés. En el art. 3.1, se consagra el compromiso con un proceso pacífico y democrático de reunificación de Irlanda en ambos territorios, en tanto que en el art. 3.2 se autoriza la posibilidad de establecimiento de instituciones con poderes ejecutivos y funciones compartidas entre ambos gobiernos con autoridad sobre parte de la isla o sobre todo su territorio.[39] Finalmente, a través de esta enmienda, se insertó el art. 29.8, que prevé al posibilidad del Estado de ejercer autoridad extraterritorial en conformidad con los principios de Derecho Internacional.
En el ámbito interno, la Constitución irlandesa expresa un alto grado de centralización, ya que sólo se menciona la división territorial del poder, de manera limitada, en la ya referida Enmienda Constitucional nº 20 de 1999, que incluyó el art. 28.a en el texto original. A través de esta modificación formal, junto con el reconocimiento del papel del gobierno local como encargado de fomentar la representación democrática de las comunidades locales, se establece que las autoridades locales serán elegidas por sufragio universal. Otros detalles acerca del tema, específicamente referida al número de tales autoridades, sus poderes y funciones, la forma de ejecución de la elección de tales autoridades y las consecuencias de la vacante del cargo, se remiten a la legislación infraconstitucional. En este caso, el «Local Government Act» de 2001, especifica, en su art. 10, la división del Estado en «Counties» y «Cities» y la subdivisión de aquellas en «Boroughs» y «Towns», además de desarrollar las cuestiones previstas en la Constitución.[40] Sin embargo, no se puede entrever, sea en el ámbito constitucional o infraconstitucional, algún tipo de división territorial que pueda asemejar a Irlanda a los modelos federales -como el alemán - o no necesariamente federales, pero sí con profundas semejanzas materiales con estos, como es el caso español.
No hay un tratamiento específico y sistemático de los mecanismos de defensa del Estado y de las instituciones democráticas. Esto no quiere decir, no obstante, que la Constitución irlandesa haya ignorado la cuestión. La regulación puede encontrarse contemplada en el art. 28 y se inserta en el tratamiento constitucional de las competencias del poder ejecutivo. La declaración de guerra o la participación en la guerra, en los términos del art. 28.3.1, depende del consentimiento de la Cámara de representantes aunque se confiera al Gobierno -siempre con el límite dispuesto en el art. 28.4.1, de que responda de sus actos ante el Parlamento- la facultad de adoptar medidas necesarias para la protección del Estado en caso de invasión efectiva, según el art. 28.3.2.
Se encuentran dos situaciones de emergencia en las que, según el art 28.3.3, no se podrá invocar cualquier precepto constitucional con el fin de invalidar eventuales leyes aprobadas por el Parlamento con el objetivo de mantener el orden público y resguardar al Estado. La primera se relaciona con la expresión “tiempo de guerra”, que se refiere a todo el período en el cual ocurra un conflicto armado que no implique al Estado, aunque sus consecuencias provoquen un cuadro de emergencia nacional que afecte a los intereses de este. Se exige el reconocimiento de este estado de emergencia por la aprobación en ambas Cámaras. La segunda situación se configura a partir de la expresión “tiempo de guerra o rebelión armada”, y consiste en el «inter regno» comprendido entre el final de una situación como la mencionada en la hipótesis anterior -o de una rebelión armada- y la decisión, por ambas Cámaras del Parlamento, de que la situación de emergencia dejó de existir.
Inevitablemente, la reglamentación de las situaciones excepcionales se articula con los Derecho fundamentales, y llama la atención de que en el art. 40.4.6 haya una disposición expresa que indica que ninguno de los derechos expuestos en la carta constitucional puede ser invocado para prohibir, controlar o interferir en las acciones de la Fuerzas armadas en las situaciones de guerra o rebelión armada. Esta limitación comprende una grave limitación del derecho a la vida, consagrado en el art. 40.3.2, en la medida en que posibilita la aplicación de la pena capital en estados de excepción. Con el advenimiento de la Enmienda Constitucional Nº 21, sin embargo, fue revocada la pena de muerte[41], y ello se refuerza en el art. 28.3.3, que dispone que nada en la Constitución, excepto la prohibición de la pena de muerte, podrá neutralizar cualquier acto normativo gubernamental durante las situaciones de guerra o de rebelión armada, lo que confiere al derecho a la vida un carácter absoluto que no se verifica en ningún otro derecho o garantía fundamental previsto en la Carta irlandesa.
Otras restricciones a los Derechos Fundamentales destacables en la lista constitucional pueden ser encontradas en las disposiciones sobre la libertad de expresión, libertad de reunión y asociación, en el art. 40.6.1. En ambos casos se hace mención al mantenimiento del orden público como factor de limitación de tales derechos.
Las referencias constitucionales a lo que se denomina «gender equality», o igualdad de género, comienzan a partir del art. 9.1.3, con la prohibición de eventuales restricciones a la adquisición de la nacionalidad irlandesa por motivos de sexo. Esta toma de posición se profundiza cuando, en el art. 16.1, el Constituyente neutraliza cualquier discriminación de género en el derecho al sufragio pasivo en la Cámara de Representantes. Y se consagra definitivamente en la enunciación de los Derecho Fundamentales, en los arts. 40.1, 40.3.1, y 40.3.2, al declararse que todos “(…) los ciudadanos recibirán, en tanto que personas humanas, la misma consideración ante la ley”, y que el “(…) Estado garantizará mediante la ley el respeto a los derechos personales del ciudadano en la medida de lo posible, los defenderá y reparará conforme a las leyes”, y finalmente que el “(…)Estado protegerá con sus leyes en la medida de lo posible la vida, las personas, el honor y el derecho de propiedad del ciudadano frente a todo ataque injustificado y reparará cualquier ataque consumado”. En la disposición siguiente, esta igualdad adquiere contornos materiales mas profundos, en la medida en que se abre camino para un tipo de discriminación permitida a favor de la mujer, reconociéndose en el art. 41.2.1 y 41.2.2, en el ámbito de la protección de la familia, que la mujer es imprescindible para la consecución del bien común, y que la carga que la mujer soporta, en razón de su profunda relevancia para el equilibrio del hogar, justifica que el Estado garantice que las madres no se vean obligadas a trabajar descuidando sus deberes maternos.
La igualdad de género recibe, también, un trato infraconstitucional, adquiriendo mayor concreción que en las previsiones constitucionales, a través del «Employment Equality Act», de 1998, en el cual se confiere, de forma circunstancial y exhaustiva, un parámetro legal para el alcance de la igualdad de género en el ámbito de las relaciones laborales que, como se reconoce, representa un verdadero talón de Aquiles del principio de igualdad, especialmente en lo que concierne a la igualdad de género. Por otro lado, el “Equal Status Act”, de 2000, trató de suplir la falta de una regulación laboral de protección de la igualdad, incluyendo una especial referencia al género en su art. 3.2.a.
Finalmente, en lo que concierne al tema de la violencia de género, la actuación del gobierno deja mucho que desear. En relación con la existencia de legislación sobre el tema a parir de 1996, con la promulgación del «Domestic Violence Act», las estadísticas no son menos que alarmantes: hasta 2002 una de cada cuatro mujeres había sido víctima de abusos sexuales, mientras que una de cinco sufría algún tipo de agresión sexual a lo largo de su vida; en 2003 la «Women’s Aid helpline» recibirá 13.000 llamadas, una de cada tres relacionada con violencia física y el 13 % en relación con abusos sexuales; entre enero de 1996 y final de junio de 2005, 109 mujeres fueron asesinadas, 72 en su propia casa[42]. Queda patente que la superación de la violencia de género constituye un horizonte aun distante para Irlanda, aunque desde un punto de vista institucional ya exista un marco estructural que se mueve en ese sentido.
Históricamente Irlanda ha sido conocida por la emigración y no por la inmigración. A partir de la década de los 70 el movimiento migratorio comenzó a tender a un equilibrio, hasta que, dos décadas después, por el impulso del desarrollo económico, la inmigración inclinó la balanza. Su configuración es, sin embargo, distinta de aquella de países como España o Italia[43]. En Irlanda existe un considerable flujo de inmigrantes provenientes del Este de Europa, recientemente integrado en la Unión Europea.[44] Por otro lado, la inmigración ilegal no llegó a constituir un problema de dimensiones semejantes a aquellas encontradas en otros Estados Miembros, por varias razones, de entre las cuales destaca la posición insular de Irlanda, la política de control fronteriza, la concesión de visados y la libre circulación, ya que, así como el Reino Unido, no es parte del Acuerdo Schengen, además de la actuación gubernamental en el sentido de proporcionar mayor integración de los inmigrantes en la realidad político-social del Estado[45].
En la última década, el aumento exponencial de la inmigración llevó al Gobierno a tomar medidas restrictivas que se reflejaron en la propia Constitución. Prueba de ello fue la Enmienda Constitucional Nº 27, que introdujo el art. 9.2.1 en 2004, invirtiendo el criterio del “ius soli” al de “ius sanguinis” para la adquisición de la nacionalidad.[46] Por otro lado, la reciente crisis económica ha afectado profundamente a Irlanda, provocando un aumento del desempleo en un 104% entre el primer cuatrimestre de 2008 y el primer cuatrimestre de 2009, acentuando además la vertiente problemática de la inmigración que, a pesar, de este contexto desfavorable, no se redujo significativamente[47].
La Constitución irlandesa no trata el tema de la inmigración, excepto con una breve referencia en el ámbito de los principios informadores de la política social, en el art. 45.2.v, cuando establece la previsión de que el estado oriente su política a la consecución del establecimiento, en el país, de tantas familias como fuese posible en condiciones de seguridad económica, atendiendo a las circunstancias. Además, el tema es objeto de un conjunto de leyes que incluyen “The Aliens Act”, de 1935, “The Immigration Act”, de 1999, el “Illegal Immigrant Traficking Act”, de 2000, el “Employment Permits Act”, de 2003 y 2006, y el “Irish Nationality and Citzenship Acts” 1956-2001[48].
Resumen: Este trabajo tiene como finalidad el análisis del sistema constitucional irlandés en sus diferentes aspectos, en tanto que modelo compatible con los principios de tradición constitucional europea, y capaz de mostrar la influencia absorbida por el acentuado proceso de integración en la Unión Europea, al mismo tiempo que trata de proporcionar nuevas perspectivas para una tradición jurídica común de los Estados miembros. El análisis se desenvuelve a partir del estudio de los derechos fundamentales, las fuentes del derecho, la relación entre ordenamientos, el control de constitucionalidad, la forma de gobierno, la organización judicial, la distribución territorial del poder, los límites a los derechos fundamentales, la perspectiva de género y la inmigración.
Palabras clave: Irlanda, Constitución, Sistema Constitucional Irlandés, integración, Unión Europea.
Abstract: This paper aims at annalyzing the irish constitutional system in its various aspects as a model compatible with the principles of an european constitutional tradition, able to expose the influence received by the developing integration process of the European Union and, at the same time, offering new perspectives to the common tradition of its Member States. The analysis is developed by studying the fundamental rights, sources of law, relationship between legal systems, judicial review, form of government, judiciary system, territorial distribution of power, limits to fundamental rights, equality and the question of immigration.
Key words: Ireland, Constitution, Irish Constitutional System, Integration, European Union.
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[1] S. JACOBS, “Organization for Economic Co-operation and Development”, Regulatory Reform in Ireland . Paris, 2001, p. 135.
[2] Statutory Instruments Act, disponible en http://www.irishstatutebook.ie/1947/en/act/pub/0044/print.html , última visita en 05/03/2011
[3] K. GÖZLER, Judicial Review of Constitutional Amendments – a comparative study . Bursa: Ekin Press, 2008, p. 17.
[4] A. SAINZ ARNAIZ, “El Tribunal de Justicia, los Tribunales Constitucionales y la Tutela de los derechos Fudnamentales en la Unión Europea : Entre el (Potencial) conflicto y la (Deseable) Armonización. De los Principios no Escritos al Catálogo Constitucional, de la Autoridad Judicial a la Normativa ”, en: M. CARTABIA, B. DE WITTE, P. PÉREZ TREMPS, I. GÓMEZ FERNÁNDEZ, Constitución Europea y Constituciones nacionales. Valencia: Tirant lo Blanch, 2005, p. 536.
[5] K. GÖZLER, op. cit., 2008, p. 82
[6] Riordan v. An Taoiseach [1999] IESC 1 (20 th May, 1999, Appeal N.º 202/98), disponível em http://www.bailii.org/ie/cases/IESC/1999/1.html , última visita, 02/03/2011;
[7] Constitución de Irlanda, Art. 26.
[8] Constitución de Irlanda, Art. 26.1.1.
[9] Constitución de Irlanda, Art. 26.2.1.
[10] Constitución de Irlanda, Art. 26.3.1.
[11] Crotty v. An Taoiseach [1987] IESC 4; [1987] IR 713 (9th April, 1987), disponible en http://www.bailii.org/ie/cases/IESC/1987/4.html , última visita, 03/03/2011.
[12] CROTTY V. AN TAOISEACH [1987] IESC 4; [1987] IR 713 (9th April, 1987), disponible en http://www.bailii.org/ie/cases/IESC/1987/4.html , última visita, 03/03/2011.
[13] “The Court is satisfied that it is necessary to refer the question to the European Court of Justice. The exact format of the reference may be considered in submissions by the parties after the delivery of this judgment. However, in essence such a reference would query whether, when a defendant is sued in its country of domicile, it is inconsistent with Regulation 44/2001 for the court of a Member State to decline jurisdiction or to stay proceedings on the basis that proceedings between the same parties and involving the same cause of action are already pending in the courts of a non-Member State and therefore first in time. It may be necessary also, having regard to the absence of any clear guidance, to pose an additional question concerning the criteria to be applied by a Member State coming to a decision whether to stay pending proceedings in a Member State , depending on the response to the first, primary, question to be posed. Consequently, the parties may prepare terms of a draft reference for consideration by the Court, on which submissions will be heard.” ( G oshawk Dedicated Limited and Kite Dedicated Limited formerly known as Goshawk Dedicated (No. 2) Ltd, and Cavell Management Services Ltd, and Cavell Managing Agency Ltd v. Life Receivables Ireland Limited [2009] IESC 7 (30 th January, 2009, Appel N.º 136/08), disponible en http://www.courts.ie/Judgments.nsf/597645521f07ac9a80256ef30048ca52/86102620A8CB3D408025754E003CD89E?opendocument , última visita, 03/03/2011;
[14] Constitución de Irlanda, Art. 6.1.
[15] Constitución de Irlanda, Art. 40.2.1 y 40.2.2.
[16] Constitución de Irlanda, Art. 12.4.1.
[17] Constitución de Irlanda, Art. 12.6.1.
[18] Constitución de Irlanda, Art. 12.1.
[19] Constitución de Irlanda, Art. 13.1.1.
[20] Constitución de Irlanda, Art. 13.2.1 y 13.2.2.
[21] Constitución de Irlanda, Art. 13.10.
[22] Constitución de Irlanda, Art. 15.1.2.
[23] Constitución de Irlanda, Art. 16.2.5.
[24] Constitución de Irlanda, Art. 16.5.
[25] Constitución de Irlanda, Art. 18.4 y 18.7.
[26] Constitución de Irlanda, Art. 18.3.
[27] Constitución de Irlanda, Art. 28.1 y 28.2.
[28] Constitución de Irlanda, Art. 28.7.1.
[29] Constitución de Irlanda, Art. 28.7.2.
[30] Constitución de Irlanda, Art. 28a.1.
[31] Constitución de Irlanda, Art. 34.4.
[32] Constitución de Irlanda, Art. 34.3.1.
[33] Constitución de Irlanda, Art. 34,.4.1.
[34] Constitución de Irlanda, Art. 35.2.
[35] Constitución de Irlanda, Art. 35.4.
[36] Constitución de Irlanda, Art. 35.5.
[37] Constitución de Irlanda, Art. 37.
[38] S. JACOBS, op. cit., 2001, p. 145.
[39] Ibidem, pp. 147-148.
[40] Ibidem., p. 146.
[41] Constitución de Irlanda, Art. 15.5.2: “El Oireachtas no elaborará ninguna ley que establezca la imposición de la pena de muerte”.
[42] D. CONDON, Violence against women in Ireland . Disponible en http://www.irishhealth.com/article.html?id=7787 , última visita, 15/02/2011;
[43] M. RUHS, Martin. Ireland : From Rapid Immigration to Recession . Disponible en http://www.migrationinformation.org/Profiles/display.cfm?ID=740 , última visita, 09/03/2011.
[44] E. QUIN, J. STANLEY, C. JOYCE, Ph. O'CONNEL, Philip J. Handbook on Immigration and Asylum in Ireland – 2007 . Dublin : The Economical and Social Research Institute, 2008, p. 19.
[45] M. SEAVER, Ireland steps up as immigration leader . Disponible en http://www.csmonitor.com/2007/0905/p06s02-woeu.html , última visita, 09/03/2011.
[46] E. QUIN, J. STANLEY, C. JOYCE, Ph.O'CONNEL, op. cit., 2008, p. 26.
[47] M. RUHS, op. cit.
[48] IRELAND. Handbook on Immigrant's Rights and Entitlements in Ireland . Immigration Council of Ireland, 2003, pp. 30-31.