Traducido del italiano por Valentina Faggiani
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El presente trabajo se propone facilitar un “esquema constitucional” de los ordenamientos de la República Checa y de la República Eslovaca.
Desde tal perspectiva, a raíz de su precedente experiencia constitucional común se requiere un análisis conjunto de estos dos países. Recordemos que, República Checa y Eslovaquia, antes unidas en Checoeslovaquia, se separaron en 1992, tras el fin de la época comunista, en un marco de aparente legalidad y continuidad constitucional[1].
Es, por lo tanto, de particular interés reconstruir las características generales de estos dos ordenamientos y comprender la aproximación de estos Países al proceso de integración europea.
2.1. Derechos fundamentales
La Constitución de la República Checa no contempla un catálogo de derechos fundamentales. En cambio, tales derechos están recogidos en la Carta de los derechos y las libertades fundamentales[2] que, en virtud de una concepción pluriestatal, consagrada también por los art. 3 y 112 Const.[3], es parte integrante del ordenamiento constitucional.
La Constitución no prevé expresamente la imposibilidad de modificar las disposiciones de la Carta, sin embargo, si consideramos la Carta como un documento que afirma los requisitos fundamentales del Estado democrático de Derecho, su revisión (o, por lo menos, la modificación de algunas de sus disposiciones) no se debería admitir, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 9.2 Const.[4].
A este propósito, después del periodo comunista, la República Checa, nacida de la disolución de Checoeslovaquia, ha subordinado la interpretación de las normas jurídicas a su contenido sustancial, interrelacionándola con los principios fundamentales del Estado democrático de Derecho.
En tal sentido, la Carta ha representado una aportación determinante para la conformación de un ordenamiento democrático a través de la afirmación de las libertades fundamentales, especialmente de los derechos humanos, negados durante el anterior régimen.
A tal fin, los constituyentes checos han conferido a los tratados internacionales en materia de derechos humanos, incorporados al ordenamiento interno, una fuerza normativa superior a las leyes ordinarias, sustrayéndolos al control previo de constitucionalidad y convirtiéndolos en un parámetro de referencia para verificar la ilegitimidad de las leyes y de los actos infralegales.
Tal concepción, inaugurada con el nuevo ordenamiento, es evidente también en el texto de la Carta. La Carta, que consta de un preámbulo y 44 artículos, divididos en 6 capítulos,[5] se abre (arts. 1-4) con los principios generales del Estados de Derecho, en particular con el principio de igualdad ante la ley y el principio de legalidad.
Siguen el Capitulo II (arts. 5-23), que se divide en dos secciones: la primera (arts. 5-16) relativa a los derechos y libertades fundamentales, la segunda (arts. 17-23) sobre los derechos políticos; el Capítulo III (arts. 24-25) dedicado a los derechos de las minorías étnicas; el Capítulo IV (arts. 26-35) a los derechos económicos, sociales y culturales; el Capitulo V (arts. 36-40) a la tutela procesal de los derechos.
Más allá de las referencias a las libertades fundamentales, la Carta presta una atención más destacada a la tutela de los valores democráticos del ordenamiento.
Por ejemplo, el art. 4.2 define los límites a las libertades y de los derechos fundamentales, circunscribiéndolos a los casos previstos solo por la ley y a las condiciones establecidas por la misma Carta.
El art. 23[6], como en una especie de cláusula de cierre, legitima a los ciudadanos checos a denunciar a cualquier persona que desee suprimir el sistema democrático en el caso de que no se le puedan aplicar las medidas legales ordinarias para la defensa del ordenamiento o en el caso de que su aplicación pueda resultar ineficaz.
Además, se recogen algunas disposiciones que se alejan del autoritarismo que había caracterizado el periodo anterior. Al respecto, basta con mencionar el art. 2.1 que, indicando los valores democráticos sobre los que el Estado se basa, excluye que tales valores se puedan vincular a una ideología o a una fe religiosa.
También, se reconocen las libertades políticas cuyo fin es asegurar el pluralismo político e impedir la identificación de un partido hegemónico en el aparato estatal (art. 20, 4 y 22).
El Capítulo III, relativo a la tutela de las minorías, se pone en evidente contraste con el anterior Estado socialista. Así, el art. 3.2 establece el derecho a la elección de la nacionalidad, prohibiendo cualquier tipo de influencia o cualquier medio de presión que induzca a renunciar a la propia nacionalidad[7].
Por otro lado, se registra una mayor atención hacia las minorías nacionales tras la ratificación del Convenio marco de la Unión europea para la tutela de las minorías, haciendo efectivas las garantías predispuestas en la Carta.
A este propósito, el art. 24 precisa que la pertenencia a una minoría nacional o étnica no puede dar lugar a discriminación; el art. 25 garantiza el derecho a salvaguardar la propia cultura, el derecho a recibir informaciones en la lengua madre, a ser educados en la propia lengua, a usar dicha lengua en los documentos oficiales y a ser representados en las controversias que afectan a las minorías étnicas y nacionales.
Por otro lado, en la Carta prevalece la tutela de los valores democráticos sobre las prestaciones sociales, cuya actuación se deja a la discrecionalidad del órgano legislativo o administrativo (art. 41.1).
Tal actitud es el resultado de las influencias del pasado autoritario del cual la República Checa intenta distanciarse a través de una serie de actos de desconocimiento de la legalidad anterior, abrazando los principios de origen liberal, desarrollados en el mundo occidental.
A la luz de estas consideraciones, el Tribunal Constitucional ha atribuido al legislador la tarea de ponderar las libertades económicas y los derechos sociales; ha dado una visión restrictiva de los derechos protegiendo su contenido esencial y ha rechazado cualquier noción de igualitarismo, justificando un trato desigual para favorecer el interés público.
Por tal razón, no ha declarado ilegitimas las disposiciones de la ley de lustración que impedían a las personas involucradas con el régimen socialista ocupar puestos de responsabilidad en el aparato estatal para restaurar la legitimidad del ordenamiento democrático[8].
Además, es oportuno poner de relieve que el Tribunal Constitucional checo, en los primeros pronunciamientos sobre el Tratado de Lisboa[9], ha afrontado la cuestión de la conformidad de la Carta de los Derechos de la Unión Europea a la Carta de los derechos checa. En esta circunstancia ha precisado que la Carta de los Derechos de la Unión Europea no constituye un instrumento normativo nuevo sino que reconoce los derechos ya existentes que resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros de la Unión.
El Tribunal ha precisado, por otro lado, que el catálogo de derechos de la Carta europea es plenamente conforme al checo y que la adhesión de la Unión Europea al Convenio Europeo de Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales pretende favorecer el reciproco proceso de integración de los dos ordenamientos[10].
Además, en su opinión no hay ningún peligro de que se pueda limitar la tutela de los derechos, garantizada por el ordenamiento interno, en virtud de la interpretación sistemática de los art. 52.3 y 53 de la Carta de los derechos europea[11].
En efecto, ninguna de las disposiciones de Carta europea podrá interpretarse como limitativa de la tutela de los derechos humanos y de las libertades fundamentales reconocida por el Derecho de la Unión, el Derecho internacional, los convenios internacionales de los que la Unión es parte y las Constituciones de los Estados miembros. Al máximo, la Carta europea puede conferir una tutela más extensa.
No obstante, la disputa sobre la Carta de los derechos de la Unión Europea no ha sido inactiva. Pendiente del segundo juicio sobre el Tratado de Lisboa ante el Tribunal Constitucional, el Presidente de la República Vaclav Klaus, que declaraba oficialmente que la Carta hubiera podido reabrir la cuestión de los Sudetes alemanes y húngaros, poniendo en riesgo la estabilidad de los derechos de propiedad en el país, ha pedido el ‘opt-out’ a la Carta de los derechos[12].
En realidad, la petición escondía la actitud hostil del Presidente ante la Unión Europea, puesto que los decretos de expropiación (denominados Decretos Bienes), adoptados tras la segunda guerra mundial, se habían reconocido pacíficamente también a nivel internacional.
Arriesgando frenar el proceso de ratificación del Tratado de Lisboa, la Unión Europea ha decidido conceder el “opt-out” a la Carta de los derechos.
Y, por último, con el objetivo de tutelar los derechos y las libertades fundamentales, la República Checa, mediante la ley ordinaria n. 349 de 1999, ha introducido la figura del «Ombudsman», es decir, del Defensor del Pueblo, el cual vigila la actividad de los órganos de la administración estatal.
El Defensor del Pueblo actúa a petición de una persona física o jurídica, de un diputado, de un senador, de una Cámara o por su propia iniciativa. Generalmente interviene cuando no sea posible acudir a la vía jurisdiccional y promueve con sus recomendaciones la remoción de las violaciones pero no ostenta ningún poder sancionatorio.
2.2. Fuentes del derecho
Además de la Constitución formal y de la Carta de los derechos, el ordenamiento constitucional está integrado también por otras leyes orgánicas y de revisión constitucional[13], de acuerdo con la concepción pluralista, en virtud de la trama de fuentes que remontan a épocas distintas.
Las leyes orgánicas, adoptadas por mayoría de tres quintos de todos los diputados y tres quintos de los senadores presentes (art. 39.4 Const.), pueden modificar o integrar la Constitución con arreglo al art. 9.1. Sin embargo, el art. 9.2, Const. prohíbe todo tipo de modificación de los requisitos esenciales del Estado democrático de Derecho pero no especifica expresamente los límites a la revisión constitucional.
Ni siquiera la jurisprudencia constitucional ha contribuido a precisar dichos límites en los pronunciamientos relativos a las relaciones entre el ordenamiento interno y el ordenamiento comunitario[14]. A este propósito, el Tribunal Constitucional ha subrayado que la interpretación del derecho comunitario no puede amenazar los requisitos fundamentales del Estado de Derecho. De ahí, en las sentencias sobre el Tratado de Lisboa, el Tribunal se ha negado a indicar los “contralímites” y ha dejado tal tarea al legislador[15].
Ambas Cámaras participan en el ejercicio del poder legislativo. La aprobación del Senado es, sin embargo, obligatoria solo para los casos previstos taxativamente (art. 49 Const.).
La Constitución contempla algunos casos de reserva de ley orgánica y otros de reserva de ley ordinaria. Por ley orgánica se establecen las circunstancias en las que es legitimo el ejercicio directo de la autoridad estatal por parte del pueblo (art. 2.2 Const.) y las modificaciones de los límites del territorio nacional (art. 11 Const.). En cambio, se reservan a las regulación legislativa las siguientes materias: adquisición y perdida de la ciudadanía (art. 12 Const.), condiciones de ejercicio del derecho al voto y de la organización de las elecciones (art. 20 Const.), procedimientos ante las comisiones parlamentarias de investigación (art. 30.2 Const.), actividades de los comités y de las comisiones parlamentarias (art. 31.2 Const.), regulación de la promulgación de las leyes y de los tratados (art. 52.2 Const.), instituciones y poderes de los Ministerios y de sus oficinas (art. 79.1 Const.), activación y procedimientos relativos a los juicios ante el Tribunal Constitucional (art. 88.1 Const.), competencias y organización de los órganos jurisdiccionales (art. 91.2, Const.), requisitos y procedimientos para el reclutamiento de los magistrados (art. 93 Const.), modalidades de elección y poderes de los órganos representativos de los entes territoriales (respectivamente art. 102 y 104.1 Const.), ejercicio de funciones administrativas del Estado por parte de los entes territoriales autónomos (art. 105 Const.).
Las otras fuentes normativas son los decretos y los demás actos del Gobierno y de los ministros además de los actos de los órganos de la administración territorial.
Tales actos normativos se pueden adoptar solo sobre la base de una autorización legislativa. En efecto, el Gobierno, con arreglo al art. 78 Const., puede adoptar tales decretos solo para ejecutar la ley dentro de los límites establecidos por ella. Sin embargo, no puede adoptar decretos con fuerza de ley.
Por lo tanto, todas estas fuentes se ordenan jerárquicamente en el ordenamiento jurídico checo sobre la base de su fuerza normativa.
2.3. Relaciones entre ordenamientos
Anteriormente, la Constitución de la República Checa no preveía ni una cláusula limitativa de la soberanía, ni contenía una referencia a la adhesión y a la pertenencia a organizaciones internacionales. Todo ello ocurría porque la República Checa, como los demás países de Europa oriental, después de décadas de gobierno comunista, puso el acento en la autonomía, en la independencia y en la soberanía nacional.
Posteriormente, para facilitar la participación en el proceso de integración europea, la República Checa ha enmendado su Constitución con la ley de revisión constitucional, de 18 de octubre 2001 n. 235, modificando las relaciones entre derecho interno y derecho internacional.
El nuevo artículo 10 Const. ha adoptado una concepción monista de las relaciones entre el derecho internacional y el derecho interno. Así, ha establecido que “los tratados internacionales promulgados, para cuya ratificación el Parlamento ha dado su consenso y a los que la República es vinculada, son parte del ordenamiento jurídico; en el caso de conflicto entre el tratado y la ley, se aplica el tratado internacional”[16].
La revisión constitucional, además, ha atribuido a los jueces ordinarios la competencia para verificar la conformidad de las leyes a los tratados internacionales, privando de dicha tarea al Tribunal Constitucional.
Sin embargo, el nuevo texto no menciona expresamente el proceso de integración europea sino que regula, en general, el procedimiento de adhesión y de traspaso de poderes a las organizaciones internacionales.
A tal fin, prevé que para la adhesión a las organizaciones internacionales es necesario el consenso del Parlamento por mayoría de tres quintos de todos los diputados y de tres quintos de los senadores presentes (art. 39 Const.)[17]. Una ley orgánica, sin embargo, puede prever el recurso al referéndum. Así, en el proceso de adhesión a la Unión Europea, la República Checa ha optado, mediante la adopción de la ley orgánica, de 14 de noviembre de 2002 n. 515, por la convocatoria del referéndum.
La modificación constitucional, sin embargo, no ha procedido a regular las relaciones entre el derecho interno y el comunitario. A la hipótesis ventilada por la doctrina[18] según la que los arts. 10 y 10a deberían ser interpretados sistemáticamente, se ha opuesto la opinión del Tribunal Constitucional. Este ha afirmado que el art. 10ª no facilitará solo el fundamento jurídico para el traspaso de competencias a organizaciones internacionales sino que determinará también los efectos directos del derecho comunitario en el ordenamiento checo[19].
El Tribunal Constitucional no ha resuelto de forma clara la cuestión del órgano competente para examinar los conflictos entre normas nacionales y normas comunitarias. En un «obiter dictum» de un pronunciamiento de 2006[20], el Tribunal ha afirmado que tales conflictos no tenían que ser sometidos a su conocimiento sino exclusivamente al de los jueces ordinarios, en cooperación con el Tribunal de Justicia de las Comunidades europeas a través del reenvío prejudicial. Posteriormente, en la sentencia n. 36/05, de 16 de enero 2007,[21] ha vuelto a declarar la propia competencia para resolver los conflictos entre el derecho interno y el derecho comunitario[22].
Recientemente, además, el Tribunal Constitucional ha sido llamado a pronunciarse, previamente, dos veces sobre la legitimidad del Tratado de Lisboa al ordenamiento constitucional en su conjunto y no solo a su “«material core»”. La integración y la cooperación internacional han sido definidas necesarias para afrontar el proceso de globalización, pero, al mismo tiempo, se ha precisado que el traspaso de poderes no implica una cesión definitiva sino solo una delegación de su ejercicio, acuñando la expresión “«pooled sovereignty»”.
Dicho de otra forma, el Tribunal ha excluido que la Unión Europea se haya convertido en un Estado federal y tenga el poder de ampliar autónomamente las propias competencias sin el consenso de los Estados miembros, que son definidos “«Master of Treaties»”.
Sin embargo, aunque no se hayan indicado los limites a la penetración del derecho europeo, se ha producido una relativización de la primacía del derecho comunitario, justificando, a partir de la naturaleza preventiva del juicio de constitucionalidad, un control de las normas del Tratado con el ordenamiento constitucional en su conjunto y atribuyéndose, vista la pluralidad de fuentes que lo componen, un poder de proporciones considerables[23].
2.4. Justicia constitucional
El Tribunal Constitucional checo tiene competencia para pronunciarse sobre la anulación de las leyes y de toda disposición legislativa contraria al ordenamiento constitucional. Se puede acudir al Tribunal Constitucional, tanto a través del control incidental de constitucionalidad (art. 95 Const.), como en vía directa a través del recurso interpuesto por el Presidente de la República, por un grupo de, al menos, 41 diputados o 17 senadores y de un “«Panel»” del Tribunal en relación con la decisión de un recurso de constitucionalidad (art. 64, 1, «Act on the Constitucional Court»).
Asimismo juzga la compatibilidad de las fuentes infralegales al ordenamiento constitucional y a las leyes. En tal caso, el recurso puede ser presentado por el gobierno, por un grupo de al menos 25 diputados o 10 senadores, por un “«Panel»” del Tribunal en relación con una decisión de constitucionalidad, por el órgano representativo de la Región, por el Defensor público de los derechos, por el Ministerio del Interior cuando se trate de la anulación de un acto de la Región o de la ciudad de Praga (art. 64, 2, «Act on the Constitucional Court»).
Además, la Constitución prevé el recurso constitucional directo para la protección de los derechos y de las libertades fundamentales garantizados por la normativa de rango supra-primario ante las decisiones ejecutivas adoptadas por los órganos del estado, entre los que se incluyen los tribunales y las cortes de la jurisdicción de derecho común.
El Tribunal puede ser requerido para pronunciarse sobre el recurso de los órganos de autogobierno local contra la injerencia estatal ilegitima, de los partidos políticos contra actos de disolución contrarios a la Constitución o a la ley. Se pronuncia en apelación contra las decisiones de control de las elecciones de los diputados o de los senadores y para resolver dudas sobre las perdida de la elegibilidad y en el desarrollo de las funciones de los diputados o de los senadores, sobre la acusación de alta traición promovida por el Senado contra el Presidente de la República y sobre la decisión de las Cámaras que comprueba el impedimento o la vacante del Jefe de Estado, sobre las medidas necesarias para dar ejecución a las decisiones de un tribunal internacional vinculantes para la República Checa cuando esta sea la única forma de ejecución, sobre los recursos contra el rechazo del Presidente de la República de convocar el referéndum.
La revisión de 2001 ha atribuido al Tribunal la competencia para verificar preventivamente la conformidad del ordenamiento constitucional a los tratados internacionales[24].
Respecto de las relaciones con el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Tribunal Constitucional, en los pronunciamientos sobre las relaciones con el derecho comunitario, ha mostrado su máxima apertura ante el dialogo inter-judicial.
Así, aunque todavía no se haya reenviado ni siquiera una cuestión prejudicial, no ha excluido la posibilidad acudir en caso de duda interpretativa al Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Por último, la ley orgánica de 11 de diciembre de 2004 n. 83 ha establecido un mecanismo para resolver los potenciales conflictos entre las decisiones de los tribunales internacionales y las del Tribunal Constitucional. A tal fin, ha previsto, en el caso de un pronunciamiento favorable de un tribunal internacional, la reapertura del proceso constitucional con un recurso interpuesto en el plazo de seis meses por quienes han sido parte. Sin embargo, el Tribunal no está obligado a adecuarse al contenido de la sentencia internacional, conservando así la propia autonomía.
2.5. Forma de gobierno
La Constitución checa no define expresamente la forma de gobierno, la cual, sin embargo, se puede adscribir al modelo parlamentario, aunque no haya sido racionalizado adecuadamente por modificaciones capaces de evitar situaciones de estancamiento, que han tenido lugar regularmente en la breve historia veinteñal de la República Checa.
En el caso en el que ninguno de los partidos consiga por sí solo alcanzar la mayoría en el Parlamento y guiar una coalición de gobierno sin obstáculos en virtud de las fuertes connotaciones ideológicas de las formaciones políticas presentes.
En este caso, la posición de Primer Ministro cambia dependiendo del éxito de las consultaciones electorales y de los acuerdos entre las fuerzas de coalición. Hay que decir que el sistema electoral proporcional, aunque los partidos en el Parlamento sean solo cinco[25] no facilita la formación de mayorías de gobierno estables.
La «conventio ad excludendum» ante el partido comunista, notablemente consistente en Parlamento (alcanza alrededor de un 15 % de los consensos), impide la constitución de ejecutivos fuertes. De tal forma, los dos mayores partidos (ODS y Çssd) están obligados a formar una coalición con las fuerzas menores para obtener la mayoría en Parlamento. Otras veces, en cambio, han constituido gobiernos de minoría por la abstención de las fuerzas de oposición.
Un ejemplo paradigmático ocurrió en 2006 después de seis meses de las elecciones, cuando el gobierno conservador consiguió obtener la mayoría de votos de la Cámara de los Diputados por la ausencia solamente de dos diputados socialdemócratas.
Las dificultades en la ejecución del programa de Gobierno por la presencia de mayorías parlamentarias heterogéneas han provocado episodios de «impasse» institucional, agravados por la imposibilidad de recurrir al poder de disolución por el carácter taxativo de las hipótesis contempladas en la Constitución[26].
En esta circunstancia, aunque el Parlamento hubiera modificado la Constitución para permitir la disolución del Parlamento y resolver la crisis institucional, ha prevalecido, una vez más, la voluntad de las fuerzas políticas de evitar las elecciones anticipadas.
En tal contexto, el Parlamento, único órgano dotado de legitimación popular directa, tiene el papel central. Este está integrado por la Cámara de los Diputados y por el Senado. La Cámara está compuesta por 200 miembros, elegidos con sistema proporcional cada cuatro años, el Senado cuenta con 81 miembros, elegidos con formula mayoritaria cada seis años, con un tercio que se renueva cada dos años.
Sin embargo, a las dos Cámaras del Parlamento no se les han atribuido las mismas competencias. A la Cámara de los Diputados se le reserva la gestión de la relación de confianza, la aprobación de resoluciones relativas el presupuesto y a los gastos presentado por el Gobierno (art. 42, 2 Const.), la posibilidad de constituir comisiones de investigación sobre materias de interés público, si por lo menos un quinto de los diputados lo propone (art. 30.1 Const.).
Al Senado, en cambio, se le asigna, en un cierto sentido, una función de control ante el Tribunal Constitucional y el Presidente de la República, puesto que participa en el nombramiento de los jueces constitucionales y puede imputar al Presidente de la República.
El Presidente de la República, elegido directamente por el Parlamento en sesión conjunta por cinco años, con posibilidad de ser reelegido una sola vez, reviste los poderes típicos de los Jefes de Estado de las formas de gobiernos parlamentarias.
Las competencias se distinguen en dos categorías principales: las autónomas y las sometidas a contrafirma. Las primeras, previstas por el art. 62 Const., se refieren a la formación[27] y al funcionamiento de los órganos constitucionales[28]. En estos casos el Jefe de Estado actúa sin la intervención o la autorización del gobierno, aunque tales funciones dependen de la colaboración con otros órganos.
Las demás están establecidas por el art. 63 Const. y se refieren a la política exterior, la defensa, la convocatoria de las elecciones por las Cámaras, el otorgamiento de premios y de honores, el nombramiento de los jueces ordinarios y la concesión de la amnistía.
El poder más relevante del Presidente de la República es la disolución de la Cámara de los Diputados que puede tener lugar solo en los casos taxativamente establecidos por la Constitución: si la Cámara de los Diputados no ha expresado la confianza a un gobierno de nuevo nombramiento, cuyo Presidente ha sido nombrado por el Presidente de la Republica a propuesta del Presidente de la Cámara; si la Cámara de los diputados no se pronuncia en un plazo de tres meses sobre un proyecto de ley gubernativo a cuya aprobación el Gobierno ha vinculado la confianza; si una sesión de la Cámara ha sido suspendida por un periodo superior al permitido; si la Cámara no ha sido capaz de tomar decisiones por un periodo superior a tres meses, aunque la sesión haya sido suspendida y aunque no haya sido en este periodo llamada a reunirse repetidamente (art. 35 Const.).
A lo largo de estos veinte años de consolidación de la democracia en la República Checa, el papel del Presidente se ha distinguido dependiendo de la más o menos elevada fragmentación política. Por lo tanto, cuando el gobierno ha sido heterogéneo, el Presidente ha desempeñado un papel activo durante las crisis.
Al respecto, sin embargo, es oportuno precisar que no poco incide la personalidad del Presidente en el ejercicio de sus funciones. En efecto, a la posición de Vaclav Havel, el cual ha aceptado una interpretación estrictamente representativa de los poderes presidenciales, se ha contrapuesto la de Vaclav Klaus que, en cambio, no se ha retirado de la contienda política, interviniendo más veces en la gestión del ejecutivo y asumiendo una aptitud fuertemente antieuropea. A continuación, no se especifican los poderes de gobierno pero se regula el procedimiento para su formación. El Presidente de la República, teniendo en cuenta la situación política tras las urnas, nombra al Primer Ministro, y a propuesta de este último, a los otros miembros del ejecutivo. El Gobierno tiene la obligación de presentarse, dentro de treinta desde el nombramiento, ante la Cámara de los diputados para pedir la confianza. Si el Gobierno no obtiene la confianza, dimite. En tal caso, el Presidente de la República nombra a otro Primer Ministro y, a indicación de este, a los Ministros. En la eventualidad de que el Gobierno no consiga aun obtener la confianza, se procede a conferir el cargo por parte del Jefe de Estado a propuesta del Presidente de la Cámara. En fin, si todavía el Gobierno no recibe el voto de confianza, el Presidente puede disolver la Cámara.
Además de la confianza inicial, la Constitución regula también la cuestión de confianza que puede ser propuesta por el Gobierno respecto de la aprobación de un diseño de ley a iniciativa del ejecutivo (art. 71 Const.). La moción de censura, en cambio, puede ser presentada por, al menos, cincuenta diputados y debe ser aprobada por mayoría de todos los diputados (art. 71 Const.). Si, entonces, la Cámara no ha concedido la confianza o si ha votado la censura, el Gobierno está obligado a dimitir.
Respecto de la estructura del Gobierno, el Primer Ministro es «primus inter pares». Su posición es regulada por el art. 77 Const. que establece que el Premier organiza las actividades, preside las sesiones, interviene en su nombre y ejerce otras funciones que le han sido conferidas por la Constitución o las leyes. Las decisiones, sin embargo, son asumidas por mayoría de los componentes del ejecutivo (art. 76 Const.).
2.6. Organización judicial
La Carta de los derechos checa (Título V) establece las garantías jurisdiccionales para la tutela de las situaciones jurídicas de los individuos. Establece el derecho de toda persona que haya sufrido una violación por un acto de la Administración Pública a dirigirse a la autoridad jurisdiccional para que compruebe la legitimidad de la decisión y el derecho a recibir una indemnización para los daños causados por un tribunal o por los demás órganos estatales o de las administración publica (art. 36). También prevé las siguientes garantías procesales: el derecho a negarse a declarar cuando ello pueda provocar consecuencias penalmente relevantes, el derecho a la asistencia legal, a la igualdad entre las partes en el proceso (art. 37), el principio del juez natural, la presunción de inocencia (art. 38) y el principio de irretroactividad de la ley penal (art. 40).
Tales principios, sin embargo, estarían comprometidos por una línea de delimitación indefinida entre poder ejecutivo y poder judicial.
En efecto, el poder judicial sufre la injerencia del ejecutivo, por el poder del Ministro de Justicia de nombrar, transferir y destituir a los presidentes y a los vicepresidentes de los tribunales (con la excepción de los del Tribunal Supremo) y de decidir respecto de los presupuestos de los tribunales y las promociones de los jueces.
A tal intromisión del ejecutivo en la organización del judicial se ha intentado poner remedio a través de la ley de 30 de noviembre de 2001 n. 6 que prevé, mayores formas de autonomía de la magistratura mediante la institución de Consejos Judiciales en el ámbito de los órganos de justicia.
No obstante, no han faltado algunas disposiciones que amenazaban la independencia de los jueces, los cuales estaban obligados a seguir cursos de formación en una academia controlada por el Ministerio de Justicia. Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha declarado la ilegitimidad de tales normas por ser contrarias al principio constitucional de la separación de los poderes y con la independencia del poder judicial[29].
La organización judicial se regula de acuerdo con las normas contenidas en la Constitución (arts. 90-96).
El poder judicial se estructura en cuatro niveles y está compuesto por el Tribunal Supremo, por el Tribunal Supremo Administrativo y por los Tribunales superiores, regionales y de distrito (art. 91 Const.).
Los Tribunales de distrito deciden en primera instancia sobre la mayor parte de las controversias en materia civil y penal, sobre algunas cuestiones de derecho mercantil y tienen competencia exclusiva para la ejecución de las decisiones de los tribunales ordinarios de cualquier nivel.
Los Tribunales regionales son instancias de apelación, de segundo grado que, además de tener jurisdicción exclusiva en materia de derechos de autor, de protección de datos personales y de la mayor parte de las cuestiones de derecho mercantil, deciden en el ámbito penal sobre la comisión de los delitos más graves y en materia administrativa en los casos establecidos por la ley.
Los Tribunales Superiores son órganos de apelación de las decisiones adoptadas por los tribunales regionales.
El Tribunal Supremo, con sede en Brno, juzga sobre los recursos extraordinarios civiles y penales, armonizando la jurisprudencia de los tribunales inferiores; reconoce y aplica las decisiones de los tribunales extranjeros que afectan al territorio de la República Checa.
Los Tribunales administrativos deciden, en cambio, sobre los recursos contra las decisiones emitidas en el ámbito de la administración publica por parte de un órgano del poder ejecutivo, por un órgano de una unidad de autogobierno territorial, por personas físicas o jurídicas o de otros órganos a los que se les haya atribuido la relativa competencia correspondiente a referéndums locales, a la inactividad de un órgano administrativo o contra la injerencia ilegitima de un órgano administrativo, a los conflictos de competencia, a las cuestiones que afectan a las elecciones y a los partidos políticos. Los recurrentes pueden solicitar en particular la anulación de los actos de los órganos administrativos si consideren que, modificando la situación jurídica preexistente, han vulnerado sus derechos.
Un órgano administrativo puede recurrir, también, a los órganos de justicia administrativa para tutelar el interés público.
La ley de 21 de marzo de 2002 n. 150 ha instituido el Tribunal administrativo supremo, cuya tarea ha sido asegurar, en sede de apelación, en el ámbito de la jurisdicción administrativa, la unidad y la legitimidad de las decisiones en los casos previstos por la ley.
La ley de 21 de marzo de 2002 n. 150 ha instituido el Tribunal administrativo supremo, cuyo cometido es asegurar, en sede de apelación, en el ámbito de la jurisdicción administrativa, la unidad y la legitimidad de las decisiones en los casos previstos por la ley.
2.7. Distribución territorial del poder
La articulación territorial del poder se ha sometido a un proceso de reforma al fin de adaptar la República Checa a las directivas procedentes de la Unión Europea. Hay que decir que esta denunciaba la dificultad de coordinación y la pesada ingerencia de los órganos estatales en los locales.
Por todo ello, se ha intentado reformar la estructura territorial respetando las previsiones contenidas en la Constitución, la cual contiene solo algunas disposiciones sobre el autogobierno territorial entre los principios fundamentales (art. 1 y 8 Const.), además de un capítulo entero (el VIIIº) dedicado a la autonomía territorial.
El art. 99 Const. prevé dos niveles territoriales: los Municipios, entes territoriales de base, y las Regiones, unidades territoriales superiores de autogobierno. Estas últimas pueden ser creadas o disueltas solo por ley Orgánica (art. 100 Const.).
Los Municipios y las Regiones no tienen una relación de subordinación, siendo sus relaciones reguladas por el principio de competencia.
El Municipio adopta las decisiones relativas a la administración local salvo que estas no se hayan atribuido a las Regiones. Estos entes son definidos como entes de derecho público que pueden tener propiedad y gestionar su presupuesto con el propio patrimonio (art. 101.3 Const.), son administrados por sus órganos representativos (art. 101 co.2, Const.).
Las Regiones tienen algunas competencias propias (la gestión, el balance, el presupuesto de la Región, los fondos y los entes regionales, la organización y la gestión de los órganos regionales, la adopción de actos generalmente vinculantes, el programa de desarrollo regional, la aprobación de la planificación de zona, la cooperación con otras regiones, los servicios de base regional, el desarrollo de la industria turística, la imposición de multas) y otras delegadas (el control de la actuación de la administración estatal por parte de los Municipios, la expedición de licencias en ámbito forestal, de caza y pesca y de comercio regional, la protección de la natura y de los recursos agrícolas), para los que se quedan subordinadas a la administración del Estado. Tal proceso de descentralización es simétrico en cuanto cada Región tiene los mismos poderes y el mismo grado de autonomía.
Los entes no tienen poder legislativo sino solo ejecutivo. Pueden presentar propuestas de ley a la Cámara de los diputados (art. 44.2 Const.).
La articulación del sistema de las autonomías en dos niveles ha sido completado por la ley de 1 de enero de 2003 n. 314 que ha eliminado las administraciones de distrito, autoridades estatales descentralizadas subordinadas al gobierno y compuestas por representantes designados por cada una de las Juntas de Gobierno Local comprendidos en el distrito. La eliminación de tal órgano local ha determinado la creación de Municipios especiales con poderes “ampliados”.
Sin embargo no parece todavía uniforme la organización territorial en el país. Es posible distinguir, en efecto, tres distintas formas de autonomía municipal: los Municipios dotados de competencias delegadas, los Municipios con una oficina comunal autorizada (que ejercen la administración estatal en las materias delegadas también en el territorio de otros Municipios comprendidos en su distrito administrativo) y los Municipios con competencias “ampliadas” que ejercen los propios poderes en el ámbito de un territorio más amplio.
El traspaso de tales competencias es regulado por el principio de subsidiariedad en virtud del que el ejercicio de las competencias delegadas depende de la extensión del Municipio y del territorio que administra.
A las Regiones, en cambio, se ha atribuido un porcentaje fijo de entradas fiscales y se han aumentado los recursos propios, además de los nuevos poderes en materia de educación, planificación territorial y ambiente.
Para tutelar la autonomía territorial de los Municipios y de las Regiones se prevé, además, la posibilidad de recurrir al Tribunal Constitucional por parte de los órganos de autonomía territorial contra la ingerencia ilegitima del Estado. Pueden también recurrir al Tribunal en vía abstracta contra una ley o un acto sublegislativo.
Solo el órgano representativo de un Municipio o de la unidad territorial autónoma superior está legitimado para acudir al Tribunal. En todos casos, es necesario haber agotado los demás instancias procesales.
Los recursos contra la injerencia del órgano del poder público deben referirse a los actos concretos unilaterales, es decir a las decisiones de los jueces, de las oficinas administrativas, de los órganos de autonomía y de los otros sujetos a los que la ley ha conferido el poder de decidir los derechos y las obligaciones. En tal caso, el Tribunal Constitucional debe verificar si ha habido una injerencia y cuales normas constitucionales se hayan vulnerado y, cuando la injerencia se haya provocado por un hecho o un acto puede anularla.
2.8. Limitaciones de los derechos fundamentales
Las limitaciones de los derechos fundamentales pueden ser establecidas por ley en las condiciones dictadas por la Carta de los derechos. Estas deberán ser aplicadas a todos los casos que presentan las condiciones especificadas (art. 4.2 y 3 de la Carta).
Después de la experiencia comunista, durante el proceso de transición que ha determinado la disolución de la Federación checo-eslovaca y la consolidación de la democracia en la República Checa, se han adoptado algunos actos limitativos de las libertades fundamentales con el fin de restaurar la legitimidad democrática del ordenamiento en la legalidad formal.
La ley de lustración, aprobada por el Parlamento federal checoeslovaco, impedía a las personas que habían tenido relaciones con el régimen comunista ocupar puestos de responsabilidad en el aparato estatal. Con tal objetivo, la ley imponía a todas las personas mayores de 18 años dotarse de un certificado sobre la propia actividad desde el 25 de febrero de 1948 (el día después del golpe de estado comunista) al 17 de noviembre de 1989 (el día de la caída del régimen) para poder acceder a las oficinas publicas.
La discriminación por razones políticas fue justificada por el Tribunal Constitucional checoeslovaco, el cual ha puesto de relieve que, en tal supuesto, la ley la requería solo en relación con algunos empleos con el objetivo de llevar a cabo la instauración de la democracia y de sus principios[30].
Posteriormente, la República Checa aprobó la ley n. 198 de 1993 “Sobre la ilegitimidad del régimen comunista y sobre la oposición a este”, con la que los comunistas fueron declarados culpables por la violación sistemática de los valores de la tradición europea y de los derechos y de las libertades del hombre. Las medidas contenidas en la ley tienen consecuencias precisas: la sanción de los crímenes del pasado a través de la suspensión, entre el 1948 y 1989, de los términos de prescripción, hechos ficticios porque el Estado no se había hecho cargo de sancionar a los autores de los delitos; la derogación y la atenuación de las penas impuestas anteriormente por motivos políticos[31].
2.9. Perspectiva de género
Al margen de la formulación genérica del principio de igualdad, la Constitución otorga a la mujer una protección más incisiva en las condiciones de trabajo a fin de asegurar su función en la familia y su eventual maternidad. Por tal razón, el art. 32 de la Carta garantiza una tutela particular a la mujer en estado de embarazo.
Asimismo, la mujer es titular, en cuanto sujeto en una posición más debilitada junto a los menores y a los discapacitados, de una mayor tutela sanitaria en el trabajo y de condiciones favorables en el ascenso en el trabajo (art. 29.1 de la Carta). En cambio, no se prevén medios para favorecer la representación política femenina.
2.10. Inmigración
Al contrario de lo que ocurría durante el régimen comunista hoy no existen obstáculos legales a la emigración pero son pocos los checos que dejan el país porque tienen una situación económica satisfactoria.
Así, tras la disolución de la Federación Checoeslovaca, los flujos migratorios de entrada han superado los de salida. Los extranjeros proceden especialmente de Eslovaquia, de Alemania, de Austria y de Ucrania.
La Carta de los derechos garantiza a los extranjeros los derechos fundamentales y las libertades con la excepción de los que se hayan reservado exclusivamente a los ciudadanos checos (art. 42.2). Al extranjero que se le impida el ejercicio de tales derechos en su país, se le concede el asilo político. Sin embargo, tal derecho es excluido para los que han realizado hechos que vulneran los derechos fundamentales y las libertades (art. 43).
Por lo tanto, la Carta reconoce a los inmigrantes los mismos derechos de los ciudadanos desde una óptica de integración a la que la República Checa se ha adaptado progresivamente, especialmente después de la petición de adhesión a la Unión Europea que le imponía, en esta materia, uniformarse a algunas obligaciones previstas por el relativo proceso de homogeneización entre los países miembros.
Solo el derecho al voto está exclusivamente reservado a los ciudadanos checos. No obstante, los ciudadanos comunitarios, residentes en Chequia y registrados oficialmente, pueden ejercer el derecho al voto en las elecciones al Parlamento europeo y en las locales.
Para regular los flujos migratorios, el Ministro de Interior ha instituido un órgano consultivo ministerial y se han adoptado dos leyes: la ley n. 326 de 1999 sobre la estancia de los extranjeros y la ley n. 325 de 1999 sobre el derecho de asilo.
Estas últimas han predispuesto un sistema completo de normas relativas a los trámites a seguir en los procedimientos en materia de inmigración y en relación con las peticiones de asilo de los extranjeros en línea con las directivas procedentes de la Unión Europea.
Al respecto, la estancia del extranjero en la República Checa ha sido sometida a la concesión del visado por parte de las embajadas o de las oficinas consulares en los países de origen.
El visado, sin embargo, debe ser acompañado también de un permiso de trabajo o de una licencia comercial. La entrada puede tener lugar, además, por razones de estudio o por reagrupación familiar.
3.1. Derechos fundamentales
Eslovaquia no ha recogido en su ordenamiento la Carta de los derechos y de las libertades fundamentales checoeslovaca tras la disolución de la Federación. Lo que ha hecho, ha sido incorporar un catálogo completo de los derechos y de las libertades fundamentales en la Constitución.
El Titulo II, dedicado a su protección y compuesto por 52 artículos, presenta una subdivisión bastante articulada.
La sección I (arts. 12-13) enuncia el principio de igualdad formal y la prohibición de discriminación. Se establece expresamente una reserva de ley para la limitación de los derechos y las libertades, además de la previsión de una reserva análoga de ley para la imposición de los deberes.
Los derechos y los deberes, además, pueden ser establecidos también por un tratado internacional sobre los derechos humanos o por una disposición adoptada por el ejecutivo.
En tal contexto, el art. 12.3 Const. reconociendo el derecho de todo individuo a elegir libremente la propia nacionalidad, determina una ruptura definitiva respecto de las políticas de nacionalización forzadas emprendidas durante la posguerra.
La apertura mostrada en la Constitución ante las minorías se ha puesto en contraste con el nacionalismo y el recelo del ejecutivo eslovaco ante las componentes minoritarias. A tal efecto, se han rediseñado las fronteras de las Regiones para fragmentar el componente magiar y se ha suprimido la costumbre de utilizar también la lengua húngara en la administración pública.
Sin embargo, las fuertes críticas procedentes de la Unión Europea han sentado las condiciones para facilitar la coexistencia del componente eslovaco y de las minoritarias presentes en el país, mediante la adopción de la ley sobre el uso de las lenguas minoritarias, empeñándose en la lucha al racismo y creando nuevas instituciones representativas de los intereses minoritarios.
No obstante, las minorías nacionales han puesto de relieve algunos perfiles de crítica en los actos normativos aprobados. De hecho, aunque se haya garantizado en algunos campos el uso de la lengua minoritaria, la ley sobre la lengua de Estado n. 357 de 2009, en vigor desde 1 de septiembre de 2009, excluyendo el respeto de los preceptos sobre las lenguas minoritarias, en distintas zonas periféricas del Estado, ha tenido el intento declarado de evitar que los eslovacos sean discriminados en algunas áreas compuestas por una mayoría de los componentes de las minorías, no consiguiendo comunicar con la administración.
Una actitud bien distinta ha sido tenida ante el pasado comunista. La ley de lustración, adoptada por el Parlamento checoslovaco, no fue nunca aplicada y tampoco se adoptaron otros actos de este tipo.
La sección II (art. 15-25) se dedica a los derechos humanos fundamentales y a las libertades; la sección III (art. 26-32) se ocupa de los derechos políticos; la sección IV (arts. 33-34) contempla los derechos a tutela de las minorías y de los grupos étnicos; la sección V (art. 35-43) comprende los derechos económicos, sociales y culturales; la sección VI (arts. 45-46) introduce los derechos de tercera generación.
La Constitución muestra una mayor apertura a las prestaciones sociales. Prevé el derecho a elegir la propia profesión (art. 35); el derecho a una retribución proporcionada; la protección del despido injusto y de la discriminación en el trabajo; el derecho a la contratación colectiva (art. 36); el derecho a la asociación sindical; el derecho a la huelga (art. 37); el derecho a la asistencia y a la salud con la previsión de una mayor tutela para las mujeres, los menores y los discapacitados; el derecho a la pensión para la vejez, para la discapacidad y para la muerte del jefe de familia (art. 38-40), los derechos de la familia (art. 41); el derecho a la educación (art. 42); la libertad de la investigación científica y de expresión artística (art. 43).
Un trato peculiar se constata también en los derechos de elaboración más reciente como el derecho a disfrutar de un ambiente adecuado y de mejorar el patrimonio cultural (art. 44) y el derecho del individuo a una completa y rápida información de la situación ambiental (art. 45).
En fin, para garantizar una tutela más adecuada de los derechos, la revisión constitucional de 2001[32] ha introducido el «Ombudsman», el Defensor publico de los derechos. A tal figura se ha dedicado una sección específica del Título VIII sobre la acusación pública.
El art. 151a Const. precisa que el Defensor Público de los derechos es un órgano independiente que, actuando dentro de los limites y de las modalidades establecidas por la ley, tutela los derechos y las libertades fundamentales de las personas físicas y jurídicas por comportamientos, decisiones u omisiones de la administración publica cuando estas sean contrarias al ordenamiento jurídico o a los principios del Estado democrático de Derecho.
Este es elegido por el Consejo nacional entre los candidatos propuestos por, al menos, quince miembros del Parlamento y permanece en el cargo por cinco años. Puede ser elegido un ciudadano que tenga los requisitos para la elección al Parlamento y haya cumplido los 35 años en el momento de su elección. Durante el mandato no puede ser miembro de un partido político o de un movimiento político.
Las funciones del Defensor cesan el día en que se condena con una sentencia definitiva por delito penal doloso o por la perdida de la elegibilidad. Además, puede ser revocado por el Consejo nacional en el caso en que, por razones de salud, no pueda cumplir con los deberes que deriven de su función. Los detalles sobre su elección, sobre el alcance de los poderes, sobre las condiciones de ejercicio de sus funciones, sobre los mecanismos de tutela jurídica y sobre la reivindicación de los derechos de las personas físicas o jurídicas son establecidos por la ley.
3.2. Fuentes del derecho
En el vértice de la jerarquía de las fuentes normativas del ordenamiento jurídico eslovaco se coloca la Constitución. Su superioridad normativa emerge de una serie de disposiciones constitucionales.
Por ejemplo, el art. 144.1 Const., ordena las fuentes que los jueces deben aplicar dependiendo de su fuerza normativa, posponiendo a la Constitución todas las otras fuentes del derecho eslovaco, es decir las leyes orgánicas, los tratados internacionales, previsto por el art. 7.2 y 5 y las leyes ordinarias[33].
El Consejo nacional se define como “el único órgano constitucional y legislativo de la República Eslovaca” (art. 72). A tal órgano corresponde la adopción de la Constitución, de las leyes orgánicas, de las leyes ordinarias y el control de su ejecución. Para la aprobación de la Constitución, de las leyes de revisión de la Constitución y de las otras leyes orgánicas se requiere la mayoría calificada de los tres quintos de todos los diputados.
Se prevén reservas de ley orgánica: las modificaciones de las fronteras estatales (art. 3), la adhesión o la separación de una unión de Estados (art. 7.1), las condiciones y el alcance de las restricciones de los derechos fundamentales y de las libertades y el alcance de los deberes en tiempo de guerra (art. 51).
Asimismo, la Constitución reserva a la ley ordinaria la regulación de numerosas materias. Entre estas, se recuerdan la adquisición y la perdida de la ciudadanía; la utilización de lenguas diversas de la oficial en las comunicaciones oficiales (art. 6); el estatus de la capital Bratislava (art. 10); las condiciones de ejercicio del derecho al voto (art. 30.2); la regulación del presupuesto estatal y las relaciones con los de los entes territoriales (art. 58.2); la previsión de tasas y deberes (art. 59.2); el status jurídico, los poderes y la estructura organizativa interna de la Oficina Suprema de Control (art. 63); las condiciones para la unión, la separación y la eliminación de los Municipios (art. 66); la regulación del referéndum regional y local (art. 67); las elecciones de los miembros del Parlamento (art. 74); el procedimiento para el desarrollo del referéndum (art. 100); la elección y la destitución del Presidente de la República (arts. 101.10 y 106.4); la institución de órganos centrales y de la administración periférica del Estado (art. 122); la organización, los procedimientos y el status de los jueces del Tribunal Constitucional (art. 140); la organización, las competencias y los poderes de los órganos jurisdiccionales (art. 143).
De particular relevancia es la regulación del referéndum, contenida en la sección segunda del Título VI. Se requiere el referéndum para la adopción de la ley orgánica de adhesión de Eslovaquia a organizaciones internacionales (art. 7.2 y 93.1) y para resolver cuestiones de interés publico (art. 93.2).
El referéndum es convocado por el Presidente de la República a petición de 350.000 electores o en base a una decisión del Consejo nacional. Para su validez es necesario alcanzar el quórum, es decir la mitad de las personas que tengan derecho al voto, y la mayoría de los votos expresados.
Al referéndum se le atribuye el mismo rango normativo de la ley ordinaria. A este propósito, la Constitución establece expresamente que eso requiere que sea promulgado por el Consejo nacional como una ley (art. 98, 2).
La propuesta acogida con el referéndum se puede modificar o actualizar por el Consejo nacional mediante ley orgánica con la condición de que sean transcurridos tres años desde su decisión. Análogamente, no se puede repetir el referéndum sobre la misma cuestión a menos que no hayan transcurrido tres años del precedente.
La potestad normativa se limita, en cambio, a la adopción de los decretos de aplicación de las leyes en los límites establecidos por estas. No se prevé ni la posibilidad de adoptar decretos con fuerza de ley, ni una reserva reglamentaria.
La Constitución, además, no indica las materias reservadas a la competencia normativa de las autoridades territoriales.
3.3. Relaciones entre ordenamientos
El enfoque nacionalista de Eslovaquia, evidente en la versión originaria de la Constitución, ha sido atemperado por la reforma del art. 1 Const. y por la apertura al derecho internacional y comunitario.
Inicialmente la Constitución de Eslovaquia contenía solo una referencia en el art. 11 Const. (ahora derogado) a los tratados sobre los derechos humanos y las libertades fundamentales, con el objetivo de subrayar la atención prevalente para las libertades fundamentales y la intención de tomar las distancias respecto al reciente pasado.
En la nueva versión, en cambio, el principio de soberanía nacional está limitado por los principios generales de derecho internacional, los tratados internacionales y las otras obligaciones que vinculan al país es vinculado[34].
El legislador constitucional, con la revisión, ha regulado la adhesión y la pertenencia a las organización internacionales. Así el art. 7 Const. contempla no solo, como el texto antiguo, que “la República eslovaca puede participar libremente en una unión estatal con otros Estados” sino que menciona expresamente la adhesión de Eslovaquia a la Unión Europea. Como se ha dicho, tal decisión de adherirse o abandonar una unión de Estados es adoptada por ley orgánica y debe ser seguida necesariamente por un referéndum[35].
El art. 7.2 Const. prevé expresamente que Eslovaquia puede, con un tratado internacional, ratificado y promulgado en las formas establecidas por la ley, o sobre la base de un mismo tratado, transferir el ejercicio de parte de los poderes estatales a las Comunidades europeas y a la Unión Europea[36].
Se precisa también que los actos vinculantes de las Comunidades europeas y de la Unión Europea prevalecen sobre las leyes de la República Eslovaca. La actuación de tales actos jurídicos vinculantes que requieren ejecución debe ser efectuada por ley o decreto del Gobierno de acuerdo con el art. 120.2 Const.
Sin embargo, la Constitución no aclara si el derecho comunitario prevalece sobre la Constitución y no prevé límites a la penetración del derecho comunitario en el ordenamiento interno.
Al respecto, no parece que se pueda asegurar la primacía del derecho comunitario sobre las normas constitucionales. De hecho, en tal caso, el legislador constitucional hubiera establecido expresamente tal primacía como ha hecho para las leyes ordinarias o en la indicación de las fuentes hubiera pospuesto las leyes orgánicas a los tratados comunitarios o, también, hubiera previsto explícitamente límites al traspaso de poderes a organizaciones internacionales.
Además de la integración europea, el art. 7.3 refiriéndose implícitamente a la participación en la OTAN, prevé que “la República eslovaca puede, al fin de mantener la paz, la seguridad y el ordenamiento democrático, en las condiciones establecidas por un tratado internacional, participar en una organización de seguridad recíproca colectiva”.
El apartado 4 establece que “para la validez de los tratados internacionales sobre los derechos humanos y las libertades fundamentales, los tratados internacionales políticos, los tratados internacionales de naturaleza militar, los tratados internacionales de los que deriva para la República Eslovaca la pertenencia a organizaciones internacionales, los tratados internacionales económicos de naturaleza general, los tratados internacionales que establecen directamente derechos y obligaciones para las personas físicas o jurídicas, se requiere antes de la ratificación, el consenso del Consejo nacional de la República Eslovaca”.
El apartado 5 reitera el contenido del art. 11, estableciendo que “los tratados internacionales sobre los derechos humanos y las libertades fundamentales, los tratados internacionales para cuya ejecución no es necesaria una ley y los tratados internacionales que establecen directamente derechos o obligaciones para las personas físicas o jurídicas y que se han ratificado y promulgado según las modalidades establecidas por la ley prevalecen sobre las leyes”[37].
El legislador constitucional ha distinguido, entonces, las categorías de los tratados: respecto a los tratados previstos por el art. 7.3 y 4 requiere, con arreglo al art. 84.3, la aprobación por mayoría absoluta de todos los diputados; en cambio, respecto de los tratados de adhesión a la Unión Europea, ex art. 84.4, es necesaria la mayoría de tres quintos de todos los diputados, la misma mayoría prevista para la adopción de la Constitución, de las leyes de revisión constitucional y de las leyes orgánicas y para declarar guerra.
Para todos los tratados mencionados no se prevé la convocatoria del referéndum, con la salvedad de aquellos por los que, atendiendo al art. 7.1, la República Eslovaca puede, sobre la base de una decisión libre, entrar a ser parte de una unión estatal con otros Estados.
Al respecto, aunque la Unión Europea no se pueda definir una unión estatal, la adhesión de Eslovaquia ha sido precedida por un referéndum, justificada por las normas constitucionales, bastante genéricas, del art. 86, let. C, Const. (conforme al cual se incluye dentro de la competencia del Consejo nacional decidir sobre la iniciativa del referéndum) y del art. 93.2 Const. (según cual con el referéndum se pueden decidir también otras cuestiones de interés público).
En cambio, en otras ocasiones (Tratado constitucional y Tratado de Lisboa), no se ha recurrido al procedimiento del referéndum. En el primer caso, el Tribunal Constitucional, llamado a pronunciarse sobre la posibilidad de convocar un referéndum sobre la aprobación del Tratado, ha excluido tal posibilidad en virtud de la naturaleza jurídica de la Unión Europea, estableciendo expresamente que el referéndum tenía que haber sido obligatorio para la adhesión a un Estado federal.
3.4. Justicia constitucional
El Tribunal Constitucional es definido como un órgano judicial independiente responsable de la tutela de la constitucionalidad (art. 124). Éste juzga la conformidad de las leyes, de los actos del gobierno, de los actos jurídicos generalmente vinculantes de los órganos locales de la administración, de los decretos generalmente vinculantes del autogobierno territorial, con arreglo al art. 71.2 Const. (art. 125). En tales casos, el parámetro del juicio de constitucionalidad es bastante amplio, incluyendo además de la Constitución, las leyes orgánicas y las leyes ordinarias también las fuentes del derecho internacional. El Tribunal, por lo tanto, en la circunstancia de que acoja la petición de un procedimiento puede suspender la aplicación de las normas jurídicas impugnadas, eventualmente de disposiciones si la aplicación ulterior puede amenazar los derechos y las libertades fundamentales o provocar el peligro de un daño económico serio u otras consecuencias irreparables (art. 125.2).
Si se declara la inconstitucionalidad, la norma impugnada cesa de producir efectos. Los órganos que han adoptado las normas jurídicas inconstitucionales tienen la obligación, en el plazo de seis meses desde el pronunciamiento, de adaptar las normas a la Constitución, a las leyes orgánicas y a los tratados promulgados en las formas previstas por la ley. Análogamente, en el caso de inconstitucionalidad de los decretos del gobierno, el órgano interesado debe garantizar la conformidad de las normas en cuestión también a las leyes; cuando se trata de actos jurídicos de los órganos de la administración local, las normas deben ser armonizadas también por las disposiciones de carácter gubernativo.
Además, el Tribunal decide sobre la conformidad a la Constitución y a las leyes orgánicas de los tratados internacionales para los que es necesario el consenso del Consejo nacional (art. 125ª)[38], sobre la admisibilidad del referéndum de iniciativa popular o promovido en virtud de una resolución aprobada por el Consejo nacional (art. 125 b); sobre los recursos de autogobierno local para la violación de sus competencias a menos que otro Tribunal decida de tal tutela (art. 127ª); sobre el control de la legitimidad del mandato de un miembro del Parlamento (art. 129.1); sobre la legitimidad de las elecciones del Consejo nacional y de las asambleas representativas locales (art. 129.2); sobre la acusación ante el Presidente de la República por violaciones continuadas de la Constitución y traición (art. 129.3); sobre la proclamación del estado de excepción o de emergencia y sobre los ulteriores recursos promovidos (art. 129.6).
El art. 127 Const. prevé también el recurso individual de personas físicas y jurídicas por violación de los propios derechos o de las libertades constitucionales, de los derechos humanos y de las libertades fundamentales que derivan de un tratado internacional que la República Eslovaca haya ratificado y promulgado, a menos que no haya otro tribunal que decida sobre la tutela de tales derechos y libertades. Tal acción puede ser promovida exclusivamente ante los actos individuales que lesionen un interés concreto del recurrente[39].
Los titulares de la acción de constitucionalidad son un quinto de los miembros del Parlamento, el Presidente de la República, el Gobierno, los órganos de la jurisdicción ordinaria, el Ministerio Fiscal, los particulares y los órganos de autogobierno local (art. 130).
Las decisiones del Tribunal Constitucional no son apelables (art. 132).
En fin, hay que poner de relieve que el Tribunal Constitucional, aunque no haya reenviado todavía una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, no ha excluido atribuir al órgano jurisdiccional comunitario competencia para pronunciarse sobre la interpretación de los tratados y la validez y la interpretación de los actos de las instituciones europeas.
Al respecto, el Tribunal ha aceptado no ser solo un “tribunal” sobre la base de la disposición del art. 267 TFUE sino también un “tribunal” de última instancia, obligado a dirigirse al Tribunal de justicia en el caso de que surja una duda sobre la interpretación de las fuentes comunitarias[40].
3.5. Forma de gobierno
La Constitución eslovaca no contiene ninguna norma que defina la forma de gobierno. Las anomalías, registradas inicialmente en su funcionamiento han contribuido a la introducción de algunas correcciones, que permiten adscribirla al modelo semipresidencial.
La Constitución de 1992 atribuía al Presidente de la República numerosas prerrogativas típicas de un Jefe de Estado, aunque este no recibiera una legitimación política directa[41].
Algunas funciones del Presidente podían producir una alteración en el funcionamiento del parlamentarismo: la falta del refrendo ministerial para los actos presidenciales y la circunstancia de que para una serie de actos no fuera necesaria ni siquiera la propuesta gubernativa.
En cambio, su papel en las crisis era bastante limitado, pudiendo disolver al Parlamento solo en los casos taxativamente establecidos y en los primeros seis meses de legislatura.
Por lo tanto, la construcción en sentido dual de la forma de gobierno eslovaca no ha sido acompañada en el proceso de transición por la racionalización de los poderes conferidos al Jefe de Estado y al ejecutivo.
Así, desde 1992 a 1998, se ha registrado una alta conflictividad entre las dos almas del ejecutivo. Por un lado, el Presidente de la República interpretaba de forma extensiva sus poderes, intentando frenar la acción del gobierno; por el otro, el jefe del gobierno intentaba limitar los poderes presidenciales.
La revisión constitucional de 1999 ha intentado poner remedio a los defectos de funcionamiento que caracterizaban la forma de gobierno. Se ha previsto la elección directa del Presidente de la República, cuyo mandato es de cinco años, renovable una sola vez[42], redimensionando también algunos de sus poderes ante el Parlamento y el Gobierno. En el primer caso, se ha eliminado el poder de reenvío de las leyes orgánicas y se ha delimitado el poder de disolución a los casos taxativamente establecidos (art. 102.1 let. e.). El Presidente de la República puede reenviar las leyes ordinarias, aunque esté obligado a promulgarlas en caso de nueva aprobación del Consejo nacional (art. 87.2 y 3).
En las relaciones con el ejecutivo, en cambio, se ha introducido el instituto del refrendo ministerial (art. 102.2) y ha desaparecido el derecho del Presidente de la República a estar presente y presidir las reuniones del Gobierno.
La posterior reforma constitucional de 2001 ha conferido al Presidente de la República importantes poderes de garantía en materia de nombramiento y de revocación de los jueces constitucionales (art. 101.1 let. s) y de promoción del juicio constitucional sobre la legitimidad constitucional de los tratados (art. 101, 1, letra b) y del referéndum (art. 95.2)[43].
La Constitución contempla también la posibilidad singular de revocar al Presidente de la República. El art. 106 Const. establece que se puede revocar al Presidente antes de la finalización de su mandato tras una votación popular. La petición debe ser deliberada por el Consejo nacional por mayoría cualificada de tres quintos de todos los diputados y tiene que ser convocada por el Presidente del Consejo nacional dentro de los 30 días sucesivos a fin de que la votación popular tenga lugar en un plazo de 60 días de la convocatoria. En la circunstancia de que la propuesta de remoción reciba la mayoría de los votos de los que tengan derecho, el Presidente estará obligado a dimitir. De lo contrario, el Presidente disuelve al Parlamento y comienza un nuevo mandato (art. 106.3).
Otro procedimiento para la remoción del Presidente está constituido por la acusación por violación deliberada de la Constitución o traición. La moción, aprobada con una decisión del Consejo nacional por mayoría de tres quintos de todos los diputados, está sometida al juicio del Tribunal constitucional que decide en sesión plenaria. En caso de condena, el Presidente es removido y no puede ser reelegido de nuevo.
El Presidente de la República nombra y revoca al Primer Ministro y, a propuesta de este último, nombra y revoca a los demás miembros del Gobierno.
El Gobierno compuesto por el Primer Ministro, por el vice Primer Ministro y por los ministros (art. 109), una vez nombrado, debe presentarse, dentro de 30 días, al Consejo nacional para exponer el propio programa y solicitar la confianza (art. 113).
Tal relación de confianza vincula al Gobierno y al Parlamento por toda la legislatura. El Consejo nacional puede censurar en cualquier momento al ejecutivo en su conjunto (art. 114.1) o bien a cada uno de los Ministros individualmente (art. 116.3).[44] Sin embargo, la aprobación de la censura al Primer Ministro comporta la revocación del Gobierno en su conjunto (art. 116.5).
Asimismo, el Gobierno puede solicitar la confianza sobre un proyecto de ley u otra cuestión (art. 114.2 y 3).
La revocación de un Ministro puede ser propuesta también por el Primer Ministro. El Presidente de la República en el caso de que acepte las dimisiones o él mismo revoque a un miembro del Gobierno designará al Ministro que ejercerá las funciones temporáneamente (art. 116.7).
Además, el Gobierno tiene que presentar la dimisión tras las sesiones del nuevo Parlamento elegido, aunque continua ejerciendo las funciones hasta el nombramiento del nuevo ejecutivo (art. 117).
En el ámbito de la estructura del Gobierno, no prevalece la posición del Primer Ministro sino el principio de colegialidad. En efecto, para la validez de las reuniones del Gobierno es necesaria la presencia de más de la mitad de sus componentes y de la misma mayoría para la Asunción de las decisiones (art. 118).
No ha favorecido la estabilidad de los ejecutivos el sistema electoral proporcional y el pluripartidismo. La barrera del 5% para el acceso de cada partido al Parlamento y la presencia de numerosos partidos determinan la formación de gobiernos de coalición.
3.6. Organización de la justicia
La Constitución (sección VII y VIII, Título II) indica los principios constitucionales relativos a la jurisdicción: el reconocimiento del derecho al proceso (art. 46); el principio de contradicción y la igualdad en el procedimiento (art. 47); el principio del juez natural y el derecho a un proceso equitativo sin dilaciones (art. 48); el principio de legalidad (art.49); el derecho a la defensa, la presunción de no culpabilidad hasta la sentencia definitiva, el reconocimiento del trato más favorable al reo (art. 50).
El Título VII de la Constitución se ocupa, en cambio, de la organización del poder judicial. La primera sección se refiere al Tribunal Constitucional, la segunda fija los principios de la independencia y de la imparcialidad en la administración de la justicia (art. 141).
Al fin de garantizar estos principios, la revisión constitucional de 2001 ha instituido un nuevo órgano, el Consejo Judicial, con la función de autogobierno de los jueces.
El Consejo Judicial es competente para presentar al Presidente de la República la propuesta de los candidatos jueces para su nombramiento y revocación; decidir sobre la asignación y el traslado de los jueces; presentar al Presidente de la República Eslovaca las propuestas para el nombramiento del Presidente y del Vicepresidente del Consejo Judicial y para su revocación; proponer al Gobierno las candidaturas de los representantes de la República Eslovaca en los órganos judiciales internacionales; elegir y revocar a los componentes y a los presidentes de las secciones disciplinarias; preparar el proyecto del presupuesto estatal en los demás casos previstos por la ley (art. 141ª.4).
Los jueces deben ser nombrados por el Presidente de la República, a propuesta del Consejo Judicial, y sin límites de tiempo entre ciudadanos de la República Eslovaca, elegibles en el Consejo nacional, que hayan cumplido los 30 años de edad y sean licenciados en derecho (art. 145.1 y 2).
De la misma forma, el Presidente de la República nombra al Presidente y al Vicepresidente del Consejo Judicial, a propuesta del Consejo Judicial, entre jueces del Tribunal Supremo por cinco años; su mandato es renovable una sola vez (art. 145.3).
El sistema judicial está compuesto por el Tribunal Supremo y los Tribunales (art. 143.1). Los Tribunales se pronuncian sobre las controversias civiles y penales y examinan la legitimidad de las decisiones adoptadas por los órganos de la administración pública y la legalidad de las decisiones, de las medidas o de los otros comportamientos de la autoridad estatal en los casos previstos por la ley (art. 142). La ley ordinaria establece otros detalles sobre el sistema judicial, la jurisdicción de los tribunales y las reglas de los procedimientos (art. 143.2).
En fin, el art. 144.1 Const. precisa que los jueces están sometidos a la Constitución, a las leyes orgánicas, a los tratados previstos por el art. 7.5 o a las leyes. En caso de conflicto entre normas generalmente vinculantes y la Constitución, las leyes orgánicas y los tratados previstos por el art. 7.5 o la ley, el juez tiene que suspender el juicio y presentar la cuestión al Tribunal Constitucional. Sin embargo, el art. 144.2 Const. no aclara si el juez en caso de conflicto entre normas internas y normas comunitarias tenga que solicitar la cuestión de constitucionalidad. Por lo tanto, vista la preferencia acordada por la Constitución a las fuentes comunitarias sobre las leyes ordinarias, parecería que los actos vinculantes de la Unión tengan que recibir aplicación directa por parte de los jueces ordinarios sin pasar por el filtro del juicio de constitucionalidad.
3.7. Distribución territorial del poder
Los principios fundamentales de la Constitución no se ocupan en ninguna disposición de las autoridades locales ni de la unidad estatal.
La organización territorial de Eslovaquia se articula en Municipios y Regiones. Por un lado, el Municipio se define como la entidad territorial de base; por otro, las Regiones son las unidades administrativas de nivel superior (art. 64).
Las Regiones y los Municipios, como entes autónomos de la República Eslovaca tienen personalidad jurídica y gestionan los propios bienes y medios financieros en las condiciones establecidas por la ley (art. 65.1). Los Municipios y las Regiones, además, pueden asociarse con otros Municipios para resolver problemas comunes (art. 66).
El texto constitucional ha sido desarrollado por la ley n. 221 de 1996. Esta ha redefinido la articulación territorial del poder, replanteando el papel de los Municipios, de las Regiones y de los Distritos.
Anteriormente, los entes territoriales constituían estructuras descentralizadas del poder estatal. La ejecución de la Constitución ha permitido concederles la autonomía típica del Estado central.
El autogobierno local se ejerce a través de las reuniones de los habitantes del Municipio, del referéndum local y regional y de los órganos de los dos entes.
La organización de los entes es análoga. Están gobernados por un Alcalde o un Presidente de la Región y una asamblea deliberante (art. 69). El Alcalde y el Presidente desempeñan funciones relacionadas con la gestión de la actividad del ejecutivo. Los entes pueden adoptar ordenanzas vinculantes de rango administrativo.
Son competencias delegadas del Estado a las Regiones: la vigilancia de las estructuras del sistema educativo, sanitario, de seguridad social y de la cultura. Los Municipios, en cambio, son titulares de atribuciones vinculadas con la administración de la comunidad local como estructuras educativas, calles públicas, sistema hídrico y policía local[45].
3.8. Limitaciones de los derechos fundamentales
Los derechos fundamentales están sometidos a limitaciones en el supuesto de que se declare el estado de guerra. El Presidente de la República puede ordenar, a propuesta del gobierno (art. 119), la movilización general de las fuerzas armadas, proclamar el estado de guerra o el estado de excepción y su fin (art. 102.1 letra m). El Presidente declara el estado de guerra en el caso en que se ataque a Eslovaquia o en virtud del compromiso asumido mediante tratados internacionales de defensa común contra la agresión (art. 102.1 letra l). A tal fin, es necesaria la aprobación previa de la mayoría cualificada de los tres quintos de todos los miembros del Consejo Nacional (art. 84.4).
Sin embargo, tales situaciones se deben regular por ley constitucional (art. 51.2) y las restricciones se deben aplicar en igual medida en todos los casos que presentan las condiciones especificadas (art. 13.3), sin perjudicar el contenido esencial de los derechos fundamentales y de las libertades (art. 13.4).
3.9. Perspectiva de género
La Constitución establece a favor de la mujer una mayor protección, considerando su posición en la familia y su eventual maternidad. Al respecto, el art. 41.2, Const. precisa que la mujer embarazada debe recibir un trato laboral especial y condiciones de trabajo adecuadas.
Además, se concede a la mujer, en calidad de sujeto débil, así como a los menores y a los discapacitados, una mayor protección sanitaria, especiales condiciones laborales y para la inserción en el mundo del trabajo.
A pesar de la previsión de una mayor tutela social a favor de la mujer, no se han previsto mecanismos de participación política para favorecer la representación parlamentaria y la Constitución se ha limitado a la afirmación genérica del principio de igualdad (art. 12). Los únicos instrumentos para favorecer la presencia femenina en los espacios de representación han sido introducidos de forma voluntaria por algunos partidos políticos.
3.10. Inmigración
Desde 1990 en adelante la inmigración en Eslovaquia ha tenido un incremento sustancial respecto de los años anteriores, en los que la población era bastante estable.
Después de la disolución de la Federación checoeslovaca, los flujos migratorios hacia Eslovaquia han superado los de salida. Estos últimos se registran principalmente hacia Alemania, Austria y la República Checa. Al contrario, los inmigrantes de entrada proceden sobre todo de Ucrania, de Alemania y de los países eslavos. Sin embargo, se registra un incremento progresivo sobre todo de los inmigrantes de América y de Asia y una contextual disminución de los europeos[46].
Con el fin de regular el ingreso y la permanencia de los ciudadanos extranjeros, el Consejo nacional ha adoptado la ley n. 48 de 2002. La ley condiciona el ingreso a la posesión de un documento de trabajo y de un permiso de residencia. El visado se debe requerir a un consulado extranjero de la República Eslovaca, presentando los documentos previstos por la ley que comprueben la cobertura financiera, la existencia de recursos laborales y el seguro sanitario. Los mismos trámites se deben llevar a cabo si la persona migrada tiene intención de entrar en Eslovaquia por razones de trabajo o de estudio.
Además, la ley n. 48 de 2002 distingue entre tres formas distintas de residencia de los extranjeros: el permiso temporal, el permiso permanente y el permiso consentido. El permiso temporal (de duración anual) puede ser expedido al extranjero que quisiera quedarse en Eslovaquia por negocios, por razones de trabajo o de estudio. El permiso permanente (de duración trianual pero renovable a tiempo indeterminado) se concede en caso de reagrupación familiar y ejercicio de una actividad laboral. El permiso consentido se produce cuando existe un obstáculo a la expulsión del extranjero.
Respecto de los inmigrantes irregulares, es necesario distinguir entre los que han entrado legalmente en el territorio eslovaco pero posteriormente permanecen de forma ilegal y los que desde el principio entran ilegalmente. En todos los casos, el inmigrante irregular es detenido por un periodo máximo de 180 días.
A nivel constitucional, el derecho de asilo se reconoce al extranjero al que no se garantice el ejercicio de los derechos fundamentales y de las libertades. Más precisamente el extranjero que se arriesga a ser sometido a tortura o tratos inhumanos en su país no se expulsará, a menos que no constituya un peligro para la seguridad del Estado eslovaco. Después de la resolución por la que se concede el asilo, entonces, el refugiado es titular de los derechos fundamentales y de las libertades garantizadas por la Constitución, con la salvedad de aquellos reservados únicamente a los ciudadanos eslovacos (art. 52.2).
Además de ser titulares de derechos fundamentales, los extranjeros con residencia permanente y los refugiados ejercen el derecho al voto a nivel local y regional. Al contrario, se subordina la posibilidad de participar en las elecciones del Consejo nacional a la adquisición de la ciudadanía.
Para afrontar la cuestión de los inmigrantes, el gobierno eslovaco ha instituido la oficina para la migración en el Ministerio de Asuntos Interiores y ha establecido en una resolución los principios esenciales de la política migratoria[47].
El documento pretende garantizar la protección de los derechos fundamentales y de las libertades; la resolución de los problemas migratorios con el fin de asegurar la seguridad, la estabilidad y la pacifica coexistencia del país y la predisposición de controles para prevenir inmigraciones indeseadas.
Además, el Gobierno ha indicado las áreas en las que la oficina para la migración debe operar para favorecer el proceso de integración de los extranjeros. Entre estas, encontramos la asistencia en la búsqueda de posibilidades laborales, la enseñanza de la lengua eslovaca, la asistencia sanitaria y la creación de las condiciones para favorecer la participación de los inmigrantes en la administración local.
Resumen: El autor en este estudio presenta un “esquema constitucional” de los ordenamientos de la República Checa y de la República Eslovaca, desarrollando un análisis conjunto de los dos países, en virtud de su precedente experiencia constitucional común.
En efecto, la República Checa y Eslovaquia, antes unidas en Checoslovaquia, se separaron en 1992, tras el fin de la época comunista, en un marco de aparente legalidad y continuidad constitucional.
Es, entonces, de particular interés reconstruir las características generales de estos dos ordenamientos y comprender la distinta aproximación al proceso de integración europea.
A este propósito, se puede destacar por un lado, la reticencia de la República Checa a la cesión de poderes soberanos a la Unión Europea cuya manifestación evidente es el régimen de “opt-out” a la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea; por el otro la actitud más cercana a la integración europea e internacional de Eslovaquia que en su Constitución menciona expresamente la adhesión a la Unión Europea y la participación en una organización de seguridad reciproca colectiva.
Palabras clave: Sistema constitucional de la República Checa, sistema constitucional de Eslovaquia, régimen comunista, transición constitucional, integración europea, “opt-out” a la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea.
Abstract: The author in this study presents a “constitutional map” of the constitutional systems of the Czech and the Slovak Republic, developing a systematic analysis of this two States, on the virtue of their previous constitutional common experiences.
In this regard, the Czech and Slovak Republic, before united in Czechoslovak, separated on the 1992 in a framework of apparent legality and constitutional continuity.
As a consequence, it is very interesting to building the general characteristics of these two ordainments and to comprehend their different approximation to the European integration process.
In this regard, it can highlight, on the one hand the reticence of the Czech Republic to the cession of sovereignty powers to the European Union, whose evident manifestation is the regime of “opt-out” to the Charter of Fundamental Rights of the European Union; on the other the aptitude more open to the European and International integration of Slovak that in its Constitution mentions expressively the adhesion to the European Union and the participation in a organization of mutual collective security.
Key words: Constitutional systems of Czech Republic, Constitutional system of Slovak, constitutional transition, European integration, opt-out to the Charter of Fundamental Rights of the European Union.
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[1] Sobre la transición constitucional en Checoeslovaquia, v. S. Bartole , Riforme costituzionali nell'Europa centro – Orientale. Da satelliti comunisti a democrazie sovrane , il Mulino, Bolonia, 1993; A. Di Gregorio , “ La transizione in Cecoslovacchia. Principali profili di diritto costituzionale” , en S. Gambino ( coord. ), Costituzionalismo europeo e transizioni democratiche , Giuffré, Milán, 2003, p. 245; G. De Vergottini , Le transizioni costituzionali. Sviluppi e crisi del costituzionalismo alla fine del XX secolo , il Mulino, Bolonia, 1998, pp. 162 y ss.
[2] El texto de la Carta de los derechos y de las libertades fundamentales es accesible en el sito institucional del Tribunal Constitucional checo: www.concourt.cz , tanto en la versión en lengua checa como en la versión en lengua inglesa.
[3] Art. 3 Const.: «The Charter of Fundamental Rights and Basic Freedoms forms a part of the constitutional order of the Czech Republic ». Art. 112, 1 Cost.: «The constitutional order of the Czech Republic is made up of this Constitution, the Charter of Fundamental Rights and Basic Freedoms, constitutional acts adopted pursuant to this Constitution, and those constitutional acts of the National Assembly of the Czechoslovak Republic, the Federal Assembly of the Czechoslovak Socialist Republic, and the Czech National Council defining the state borders of the Czech Republic, as well as constitutional acts of the Czech National Council adopted after the sixth of June 1992».
[4] Art. 9, 2 Const.: «Any changes in the essential requirements for a democratic state governed by the rule of law are impermissible».
[5] La introducción de los derechos de la tradición del constitucionalismo liberal ha sido acompañada por la incorporación en el ordenamiento checo de los tratados internacionales en materia de derechos humanos, con el fin de poner de relieve la particular atención dedicada a las libertades fundamentales y la necesidad de distanciarse del reciente pasado. A este propósito, es suficiente hacer referencia al art. 10 de la Constitución checa de 1992 que establecía: « Ratified and promulgated international accords on human rights and fundamental freedoms, to which the Czech Republic has committed itself, are immediately binding and are superior to law ». Respecto de las otras Constituciones, A. Di Gregorio , Repubblica ceca , il Mulino, Bolonia, 2008, pp. 116-117. El autor observa que «los elementos de originalidad respecto a las codificaciones europeas e internacionales residen en una serie de disposiciones que advierten la influencia del reciente pasado autoritario y que aparecen evidentemente tomadas para distanciarse de este. Lo mismo ocurre también en otras Constituciones de países post-socialistas; sin embargo, la República checa se distingue particularmente (…) por una contraposición intransigente al periodo comunista, rechazado (¡también por ley!) un cuerpo ajeno respecto a las propias tradiciones democráticas».
[6] El Art. 23 de la Carta de los derechos y de las libertades fundamentales: «Citizens have the right to resist anybody who would do away with the democratic order of human rights and fundamental freedoms, established by this Charter, if the actions of constitutional bodies or the effective use of legal means have been frustrated».
[7] Sobre la tutela de las minorías y sobre las políticas adoptadas, v. Minority protection in the Czech Republic , en International Yearbook of Minority Issues , Vol. 6, 2007, pp. 199 ss.
[8] En tal sentido, véase el Tribunal Constitucional checoeslovaco, sentencia P1. US 1/92 “ Lustration ”, de 26 de noviembre de 1992.
[9] Al respecto, Tribunal Constitucional checo, sentencia P1. ÚS 19/08 “ Lisbon Treaty ”, de 26 de noviembre de 2008, p. 187, disponible en: www.concourt.cz .
[10] Ibídem, p. 193.
[11] Ibídem, p. 194.
[12] Respecto de la cuestión del “ opt-out ” de la Carta de Niza y el procedimiento adoptado, v. L.G. Sciannella , “ Le ultime concitate fasi di lavoro del “cantiere” europeo. Il prima e il dopo Lisbona tra forzature delle procedure e nuove prospettive per il futuro” , en Diritto pubblico comparato ed europeo , 2009, IV, pp. 1467 ss. La República Checa , junto a Polonia, había ya obtenido una declaración (la n. 53) sobre la aplicación de la Carta. Las declaraciones, a diferencia de los protocolos, no tienen valor jurídico y revisten exclusivamente relevancia política. Sin embargo, la declaración es el signo, una vez más, de la voluntad del gobierno checo, en contradicción con el Tribunal Constitucional que se ha diferenciado por su apertura al dialogo comunitario e interconstitucional, de limitar al máximo el impacto político de la Carta de los derechos en el ordenamiento interno. V. O. Pollicino , “ La Carta di Nizza oggi, tra “sdoganamento giurisprudenziale “e Trattato di Lisbona” , en www.forumcostituzionale.it , p. 15, publicado también en Diritto pubblico comparato ed europeo , 2008, I, pp. 101-124.
[13] A este propósito el art. 112,1 Const. ofrece una definición interesante de la pluralidad de textos que contienen el ordenamiento constitucional checo. Dicho artículo prevé que: « The constitutional order of the Czech Republic is made up of this Constitution, the Charter of Fundamental Rights and Basic Freedoms, constitutional acts adopted pursuant to this Constitution, and those constitutional acts of the National Assembly of the Czechoslovak Republic, the Federal Assembly of the Czechoslovak Socialist Republic, and the Czech National Council defining the state borders of the Czech Republic, as well as constitutional acts of the Czech National Council adopted after the sixth of June 1992 ».
[14] Respecto de las relaciones entre el ordenamiento interno y el ordenamiento comunitario, el Tribunal Constitucional de la República Checa se ha pronunciado cuatro veces: en la sentencia sobre el decreto del gobierno relativo a la fijación de las cuotas de producción de azúcar (la así denominada “ Sugar Quota Regulation II ”, de 8 de marzo de 2006, P1.US 50/04), la sentencia sobre la orden de detención europea (“ European Arrest Warrent ” de 3 de mayo de 2006, P1. US) y sus recientes sentencias sobre el Tratado de Lisboa (Tribunal Constitucional checo , sentencia P1. ÚS 19/08 “ Lisbon Treaty ”, de 26 de noviembre de 2008 y sentencia P1. US 29/09, Lisbon Treaty II, de 3 de noviembre de 2009 ), todas disponibles en www.concourt.cz .
[15] Tribunal Constitucional checo , sentencia P1. ÚS 19/08 “ Lisbon Treaty ”, de 26 de noviembre de 2008, pp. 93 y 109.
[16] Anteriormente, el juicio de conformidad de los tratados (reservado, por otro lado, únicamente a los tratados sobre los derechos humanos ) era llevado a cabo exclusivamente por el Tribunal Constitucional.
[17] Para los demás tratados previstos por el art. 49 (che regulan derechos y obligaciones de las personas, políticos, económicos, que conciernen materias reguladas por ley) es suficiente la mayoría de los presentes en ambas Cámaras.
[18] J. MALENOVSKÝ, “Les rapports entre le droit communautaire et le droit international dans la Costitution tchèque: encore des ambiguïtés à lever”, en Il diritto dell'Unione europea , 2007, n. 1, pp. 1 ss.
[19] Tribunal Constitucional checo, sentencia P1. US 50/04 “ Sugar Quota Regulation II ”, de 8 de marzo.
[20] Tribunal Constitucional checo , sentencia P1. US 19/04, de 21 de febrero de 2006.
[21] Tribunal Constitucional checo, sentencia P1. US 36/05 “Medicinal Products for Human Use Case”, de 16 de enero de 2007.
[22] Cfr. M. Bobek, D. Kosar , “ National judges and supranational laws on the effective application of the EU law and the ECHR; Report on the Czech Republic and Slovakia ,” en G. Martinico, O. Pollicino (coord.) The National Treatment of EU Law and ECHR Law , Europa Publishing, 2010, pp. 117 ss.
[23] Tribunal Constitucional checo, sentencia P1. ÚS 19/08 “ Lisbon Treaty ”, de 26 de noviembre de 2008, p. 90. Sobre las dos sentencias relativas al Tratado de Lisboa v. los comentarios de A. Horak , Les décisions de la Court Constitutionelle Tchèque des 26 octobre et 3 novembre 2009: des décisions juridiques ou eminemment politiques? , en www.federalismi.it , 25 de noviembre de 2009; L.G. Sciannella , op. cit . , pp. 1479 ss.; F. Vecchio , Corte di giustizia europea e tribunali costituzionali nazionali secondo la prospettiva della Corte costituzionale ceca , en www.diritto.it , 8 de julio de 2010; A.M.R. Scerbo , Unione europea. Prosegue il processo di riforma delle istituzioni europee dopo la pronuncia della Corte costituzionale della Repubblica ceca , en Diritto pubblico comparato ed europeo , 2009, I, pp. 117 ss.; A. Di Gregorio , “ I mutamenti della forma di governo tra profili europei e rimescolamenti interni” , en www.federalismi.i t , de 24 de marzo 2010, p. 17; P. Nemeckova , “ La sentencia del Tribunal Constitucional checo de 26.11.2008 sobre la compatibilidad del Tratado de Lisboa con la Constitución de la Republica checa” , en Revista de Derecho Comunitario Europeo , 2009, n. 32, pp. 239 ss.; P. B ríza , “ The Constitutional Court on the Lisbon Treaty Decision of 26 November 2008” , European Constitutional Law Review , 2009, Volumen 5, Issue 01, Febrero de 2009, pp. 99 ss.; Ivo Šlosarcík , “ Czech Republic 2006-2008: On President, Judges and the Lisbon Treaty” , European Public Law , Volumen 16, Núm. 1, Marzo 2010, pp. 1 ss.
[24] Tal control preventivo es previsto solo para los tratados previstos por el art. 10a y 49 Const. El art. 87, 2, Const. establece: «Prior to the ratification of a treaty under Article 10a or Article 49, the Constitutional Court shall further have jurisdiction to decide concerning the treaty's conformity with the constitutional order. A treaty may not be ratified prior to the Constitutional Court giving judgment».
[25] En las ultimas elecciones de 2006 han tenido acceso al Parlamento el Ods (35,38% de los votos y 81 escaños), el C ssd (32,3% de los votos y 74 escaños), los comunistas (12,8% y 26 escaños), la Kdu- Csl (7,2% y 13 escaños) y los verdes (6,3% y 6 escaños).
[26] En los primeros veinte años de vida de la República Checa se han verificado dos situaciones de estancamiento. En la primera, en 1997, el gobierno perdió la mayoría tras una serie de escándalos que habían involucrado el Ods. La segunda, en marzo de 2009, tras la aprobación de la moción de censura ante el gobierno guiado por Marek Topolanek, indujo las fuerzas políticas, que no recurrían a las hipótesis de disolución anticipada de la Cámara de los diputados, previstas por el art. 35 de la Constitución, a aprobar una ley orgánica ad hoc para “abreviar” la legislatura. Las elecciones se fijaron inicialmente durante los días 9 y 10 de octubre de 2009 pero el Tribunal Constitucional (sentencia P1 US 27/09 “ Constitutional Act of the shortening the term of office of the Chamber of deputies ”, de 10 de septiembre de 2009), admitiendo un recurso individual de constitucionalidad promovido por un diputado, declaró la invalidez de la consulta electoral y del decreto en el que se preveía la disolución anticipada de las Cámaras. El Tribunal estableció que la ley orgánica adoptada suspendiera retroactivamente (no por un número limitado de destinatarios o situaciones pero solo para la Cámara de los diputados elegida en 2006) la disposición sobre la duración del mandato electoral provocando una “ruptura” de la Constitución. Para superar el pronunciamiento constitucional, el día después de la sentencia del Tribunal se aprobó una “verdadera y propia ley orgánica” que simplificara el procedimiento de disolución de la Cámara de los diputados (no limitada a la crisis momentánea) junto a una modificación de la ley electoral que abreviase la duración del mandato electoral. La ley orgánica ha añadido al art. 35 un apartado: “El Presidente de la República disuelve la Cámara de los diputados a propuesta de la Cámara de los diputados, presentada por decreto para cuya aprobación ha manifestado su voluntad la mayoría de tres quinto de todos los diputados”. Las elecciones deberían haber tenido lugar los días 6-7 de noviembre de 2009 aunque, sorprendentemente, el partido social-democrático no respetó los acuerdos precedentes temiendo un nuevo recurso ante el Tribunal Constitucional. No se llevó a cabo la disolución de la Cámara y los partidos se pusieron de acuerdo para convocar las elecciones, una vez terminado el plazo natural del mandato. Respecto de la crisis institucional y de la reforma constitucional, v. C. Fasone , “ Repubblica Ceca. La riforma della Costituzione consente lo scioglimento anticipato della Camera dei deputati e le nuove elezioni in tempi rapidi” , en Diritto pubblico comparato ed europeo , 2009, IV, p. 1641; A. Di Gregorio , “ I mutamenti della forma di governo tra profili europei e rimescolamenti interni” , cit.
[27] Tales competencias son: el nombramiento y la revocación del presidente y de los otros miembros del gobierno; la aceptación de sus dimisiones, la concesión al gobierno, tras la aceptación de las dimisiones, del ejercicio temporal de las funciones hasta el nombramiento de un nuevo gobierno, el nombramiento de los jueces constitucionales, del Presidente y del Vice-Presidente, el nombramiento del Presidente y del Vice-Presidente del Tribunal Supremo; el nombramiento del Presidente y del Vice-Presidente del Tribunal de Cuentas; el nombramiento de los miembros del Consejo directivo del Banco Central.
[28] Se trata de la convocatoria de las sesiones de la Cámara de los Diputados, de la disolución de la Cámara de los Diputados, del poder de gracia y de indulto, del veto legislativo y de la firma de las leyes.
[29] Tribunal Constitucional Checo, sentencia n. 349 de 2002.
[30] Tribunal Constitucional checoeslovaco, sentencia P1. Ú S 1/92 “ Lustration ”, de 26 de noviembre de 1992, disponible en www.concourt.cz .
[31] Tribunal Constitucional de la República Checa, sentencia P1 Ú S 9/01 “ Lustration II ”, de 5 de diciembre de 2001, disponible en www.concourt.cz . Respecto de la ley de lustación v. A. Di Gregorio , La transizione in Cecoslovacchia, cit., pp. 258 ss.; Id., Repubblica Ceca , cit., pp. 39 ss.; M. Clementi , “ Un aspetto della transizione in Cecoslovacchia e nella Repubblica Ceca: la legge di lustrazione” , en S. Gambino (coord.), Costituzionalismo europeo e transizioni democratiche , Giuffré, Milán, p. 285; W. Sadursky , “ “Decommunistation”, “Lustration” and Constitutional Continuity: Dilemmas of Transitional Justice in Central Europe” , en EUI Working Paper LAW No. 2003/15.
[32] Se trata de la ley orgánica n. 90 de 23 de febrero de 2001, entrada en vigor el 1 de julio de 2001. Sin embargo, otras modificaciones, introducidas por la misma ley orgánica, relativas al control preventivo de los tratados internacionales (art. 125ª), a los recursos individuales (art. 127 Const.), a los recursos de los ayuntamientos (art. 127ª), a las composición del Tribunal Constitucional (art. 134,1 y 3) y al Defensor del Pueblo (art. 151ª) han entrado en vigor el 1 de enero de 2002.
[33] Art. 144, 1 Cost.: «Judges, in the performance of their function, shall be independent and, in decision making shall be bound by the Constitution, by constitutional law, by international treaty pursuant to Art. 7, paras. 2 and 5, and by law». Se puede indicar también que el art. 134, 4 Cost. afirma que: «A judge of the Constitutional Court shall take the following oath before the President of the Slovak Republic:“I swear on my honour and conscience that I will protect the inviolability of natural human rights and rights of a citizen, the principles of rule of law, uphold the Constitution, constitutional laws and international treaties that were ratified by the Slovak Republic and were promulgated in the manner laid down by a law and decide cases to the best of my abilities and conscience independently and impartially”».
[34] Art. 1, 2 Cost.: « The Slovak Republic acknowledges and adheres to general rules of international law, international treaties by which it is bound, and its other international obligations ».
[35] Sobre el punto v. A. Di Gregorio, “ Riforme costituzionali ed integrazione europea: il caso dei nuovi membri dell'Est” , en Diritto pubblico comparato ed europeo , 2004, IV, pp. 2077-2078. El referéndum para la adhesión a la Unión Europea tuvo lugar los días 16 y 17 de mayo de 2003 y ha registrado un afluencia del 52,1. Los votos a favor han sido el 92,5%. Sobre los resultados de los referéndum y sobre la posición de los Países del Este tras el seguimiento de la Comisión Europea, Hamende , “ La posizione di Slovenia, Ungheria, Repubblica Ceca, Slovacchia e Polonia alla vigilia dell'adesione all'UE”, en Est-Ovest , 2003, n. 5, p. 24.
[36] Hay que señalar que el enfoque de Eslovaquia, con respecto al contenido de las modificaciones constitucionales, ha sido definido el “más europeísta” . En tal sentido se expresa. A. Di Gregorio , “ La ratifica della Costituzione europea tra “vecchia” e “nuova” Europa” , en Diritto pubblico comparato ed europeo , 2005, IV, p. 1609.
[37] En la versión anterior, la Constitución condicionaba la supremacía de los tratados internacionales sobre los derechos humanos y las libertades fundamentales a las leyes a una mayor amplitud de los derechos en estos recogidos.
[38] Sobre la conformidad de los tratados a la Constitución y a la ley orgánica, el art. 125ª,2 introduce el recurso preventivo a iniciativa del Presidente de la República antes de su presentación al Consejo nacional. La decisión del Tribunal debe tener lugar en los términos establecidos por la ley. En caso de un pronunciamiento de incostitucionalidad, el tratado no puede ser ratificado.
[39] El art. 130,3 Const. (derogado en 2001) preveía, en cambio, la presentación del recurso por parte de personas físicas y jurídicas en el supuesto de violación de derechos contra actos legislativos e infralegislativos, prescindiendo de un interés concreto de los recurrentes. Al respecto, v. A. Di Gregorio , “ Riforme istituzionali e avvicinamento all'Europa dei Paesi dell'Est: il caso della Slovacchia” , en Nomos , 2001, n. 3, pp. 123.
[40] Cfr. Tribunal Constitucional eslovaco, P1. Ú S 8/04-202 del 18.10.2005, disponible en www.concourt.sk . Respecto del reenvío prejudicial del Tribunal Constitucional eslovaco, v. M. Bobek, D. Kosar , “ National judges and supranational laws on the effective application of the EU law and the ECHR; Report on the Czech Republic and Slovakia” , en G. Martinico, O. Pollicino (coords.), The National Treatment of EU Law and ECHR Law , Europa Publishing, 2010, pp. 117 ss.
[41] Respecto de las anomalías relativas a la forma de gobierno eslovaca y a los poderes atípicos del Presidente de la República en la Constitución de 1992, v. P. Giangaspero , “ La forma di governo della Repubblica Slovacca tra normativa costituzionale ed esperienza di concreta applicazione” , en S. Bartole e P. Grilli di Cortona (coords.), Transizione e consolidamento democratico nell'Europa Centro – Orientale. Élites, istituzioni e partiti , Giappichelli, Turín, 1997, pp. 121 ss.; S. Zifcak , “ Democracy and Rule of Law in Slovakia”, en Review of the International Commission of Jurist , 1997-2001, pp. 58-63.
[42] La candidatura debe ser propuesta por, al menos, 15 miembros del Parlamento o 15.000 ciudadanos. En el caso de que ningún candidato obtenga la mayoría absoluta de los votos se procede a una segunda vuelta entre los dos candidatos más votados dentro de 14 días.
[43] Además de las competencias indicadas, el Presidente de la República, en virtud del art. 101, 1 Const. representa a Eslovaquia en las relaciones exteriores, negocia y ratifica los tratados internacionales; recibe, acredita y revoca a los jefes de las misiones diplomáticas; convoca la sesión constitutiva del Consejo nacional; firma las leyes, nombra y revoca a los responsables de los entes públicos estatales, a los dirigentes generales de la administración del Estado y de los otros funcionarios en los casos previstos por la ley; nombra y revoca a los Rectores universitarios, nombra a los profesores universitarios, nombra y promueve a los generales; confiere honores y puede delegar su otorgamiento a otros órganos, proclama la amnistía y el indulto, reduce las penas irrogadas al éxito de los procedimientos penales y puede anularlas con un acto de clemencia individual; es el comandante supremo de las fuerzas armadas; declara la guerra sobre la base de la decisión del Consejo nacional, si atacan la República Eslovaca, o en base al empeño asumido mediante los tratados internacionales de defensa común contra la agresión, y concluye el acuerdo de paz; a propuesta del Gobierno puede ordenar la movilización general de las fuerzas armadas, declarar el fin del estado de guerra o de la ley marcial; convoca los referéndums; puede reenviar al Consejo nacional cualquier ley en el plazo de quince días desde su aprobación; presenta al Consejo nacional informes sobre el estado de la República y sobre importantes cuestiones políticas; tiene el derecho a requerir al Gobierno y a sus miembros los informes necesarios para el ejercicio de las propias funciones; nombra y revoca a los jueces, al Presidente y al Vice-Presidente del Tribunal Supremo, al Ministerio Fiscal y a los tres miembros del Consejo Judicial.
[44] Respecto de la revocacion de cada Ministro, v. C. DE ROSE, “ La giurisprudenza costituzionale in Europa: un « caso Mancuso » en Slovacchia ed altre importanti pronunce del 1995” , en Il Consiglio di Stato , 1995, n. 10, pt. 2, pp. 1857, ss.
[45] Sobre la articulación territorial en Eslovaquia y sobre las respectivas competencias de Municipios y Regiones, v. M. Di Cosola, G. Giuliano , “ Ungheria, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia , en I rapporti di Regioni e Lander con l'Unione europea” , en Amministrare , n. 1/2, 2007, pp. 202-203.
[46] Informe de la International Organization for migration, “ Slovakia: An Acceleration of Challenges for Society” , en Migration Trends in Selected EU Applicant Countries . Vol. V, 2003.
[47] Se trata de la Resolución del gobierno n. 846 de 1993.