Traducido del italiano por Valentina Faggiani
|
|
El diseño institucional de la Unión Europea ha sido reformado significativamente por el Tratado de Lisboa. El proceso de constitucionalización que había llevado al Tratado de Roma de 2004, abandonado posteriormente, ha influido, sin duda, en la formulación del texto que revisa los tratados[1].
Como es sabido, no se trata solo de ajustes que pretenda codificar las prácticas consolidadas a lo largo del tiempo, desde el Tratado de Niza hasta octubre de 2007, sino de una dimensión cualitativamente distinta. En este sentido, han sido elementos fundamentales la respuesta al dualismo UE/CE, la definición de las competencias, la superación de los tres pilares, la consolidación de algunas políticas, como la PESC y la PESD[2] para que la UE asuma una dimensión internacional más fuerte y el intento de reducir las distancias entre las instituciones y los ciudadanos de la Unión, de acuerdo con las indicaciones recogidas en el Libro Blanco sobre la «governance»[3]. Hemos de constatar que en el caso de la Unión Europea la descripción del funcionamiento de las Instituciones no se encomienda simplemente a las normas de los tratados, puesto que - como enseña la historia europea desde 1950 en adelante – estamos en presencia de una realidad viva que muestra su capacidad de interactuar y evolucionar más allá de las previsiones y de los limites establecidos en los tratados. La reciente crisis financiera mundial, que ha afectado a Grecia (y podría contagiar a otros Estados miembros de la eurozona), ofrece argumentos para reforzar esta observación[4].
Sin embargo, en esta fase inicial, hay que poner de relieve las novedades de los tratados, reservando los análisis más profundos en torno al significado efectivo de las disposiciones y de las prácticas que las Instituciones y los Estados miembros son capaces de realizar a un momento posterior en la evolución de la experiencia europea.
La cuestión institucional ha sido objeto de debate constante en la doctrina europea del derecho público, con tendencia a poner de relieve, especialmente la diferencia entre la Unión Europea y su organización y la forma institucional del Estado y del Estado federal[5].
Por otro lado, todo ello no excluye que la larga evolución del ordenamiento europeo permita ahora adscribir al nivel europeo, sin evitar aún recientes y ásperas discusiones -es suficiente pensar en la sentencia sobre el Tratado de Lisboa del Tribunal constitucional alemán[6]-, las características estructurales (los “valores”) del constitucionalismo que se han manifestado en la disposición del art. 2 TUE (y ya en el anterior art. 6.1 TUE) y en el reconocimiento a la Carta de los derechos fundamentales de la Unión europea del mismo valor jurídico que los Tratados (art. 6,1 TUE)[7].
Y aunque es verdad que en la Unión Europea falta una verdadera división de los poderes en sentido clásico, como estamos acostumbrados a pensarla en el ámbito del Estado nacional, no sería exacto concluir que no existe una diferenciación de poderes. Como ha observado de forma reiterada el Tribunal de Justicia, utilizando en su jurisprudencia el criterio de competencia y subrayando la distinción del papel entre las instituciones, el ordenamiento supranacional en su conjunto estaría caracterizado por la acogida del principio del “Estado de Derecho” que lo calificaría como una “comunidad de derecho”[8].
Incluso la crítica, muy difundida en el pasado, del déficit democrático de Europa parece hoy una repetición vacía. En efecto, la escasa propensión a la decisión democrática por parte de Europa había sido alimentada por la circunstancia de que, a nivel europeo, el legislador (el Consejo de Ministros) era también “el ejecutor” del Derecho producido y que el Consejo era la expresión de los gobiernos nacionales; en cambio, el Parlamento («rectius»: la Asamblea) no era electivo y además resultaba desprovisto de todo tipo de poder con respecto al poder legislativo y al control del presupuesto[9].
En este momento en que el Parlamento europeo está compuesto no por “representantes de los pueblos de los Estados reunidos en la Comunidad” (art. 189 TCE), sino por “representantes de los ciudadanos de la Unión” (art. 14.1 TUE) y que “Los ciudadanos estarán directamente representados en la Unión a través del Parlamento Europeo”, como resulta de los principios democráticos de la Unión Europea (art. 10.2 TUE)[10], el déficit democrático no puede ser presentado como un límite al sistema supranacional y la distinta visión de la democracia europea que se expresa y deduce de la sentencia del Tribunal constitucional alemán no atenúa el significado que el principio democrático europeo reviste en la organización de la Unión, caracterizando el proceso decisorio europeo.
También, se ha de considerar que el Tratado de Lisboa ha dado estabilidad en el marco de la organización europea también a los Parlamentos nacionales, con el fin de contribuir “activamente al buen funcionamiento de la Unión” (art. 12 TUE), asignándoles principalmente el cometido de asegurar el respeto al principio de subsidiariedad (y de proporcionalidad) en el ejercicio de poderes legislativos en el ámbito europeo[11].
Por lo tanto, el diseño institucional de la Unión europea resulta íntimamente conjugado con el principio democrático. A este propósito, el art. 10 pár. 1, TUE adopta una expresión singular: “El funcionamiento de la Unión se basa en la democracia representativa”. Se trata de una fórmula densa en su significado, porque indica características del ordenamiento europeo que resuelven definitivamente las ambigüedades de origen del sistema supranacional. En este sentido, la democracia representativa parece, no solo contradecir la visión de la UE como organización internacional, sino sobre todo admitir una concepción del poder europeo de carácter publicista, típica de un centro de soberanía.
Este aspecto es particularmente significativo, puesto que en una organización internacional, en la que la soberanía reside en los Estados que la constituyen, no se puede aplicar el principio democrático ni, mucho menos, el de la democracia representativa.
Consecuentemente, la disposición según la cual: “El funcionamiento de la Unión se basa en la democracia representativa”, implica que la Unión europea constituye un centro de soberanía distinto de las soberanías de los Estados miembros[12].
En esta sede se puede prescindir de profundizar en la definición del origen de dicha soberanía. En cambio, parece necesario para poner de relieve que existe una verdadera soberanía europea que reside en las Instituciones europeas, con lo cual las reglas de organización de los Tratados europeos no representan otra cosa que las formas de ejercicio de esta soberanía supranacional y es tarea de la ciencia del derecho constitucional proceder a su evaluación, poniendo en conexión órganos, funciones y finalidades de la Unión Europea.
El sistema de poder diseñado por el Tratado, después de una larga evolución, tiene que ser considerado también desde el punto de vista de los contenidos. Se afirma que la Unión Europea es un “ente con fines generales”[13], a pesar del reparto de las competencias y del principio del «Einzelermächtigungkompetenz». En este sentido, las competencias europeas no han derivado solo del principio de atribución, principio que caracteriza la tradición europea desde el principio, sino también del ejercicio de la denominada “competencia concurrente”, que a partir del Tratado de Maastricht se ha relacionado con el principio de subsidiariedad y ha ofrecido la posibilidad jurídica de legislar también objetos y materias sin base jurídica expresas en los tratados[14].
Con el tratado de Lisboa se ha confirmado este planteamiento en virtud del art. 5 TUE que, leído a la luz de la reciente superación de la distinción en pilares, resulta hoy situado en un sistema unitario; lo cual ha permitido, en los tratados actuales, elaborar un elenco más detallado de las competencias[15].
Además, las políticas que parecen seguir estando vinculadas a un sistema intergubernamental, y como tales, sometidas a regulaciones «ad hoc», como la PESC y la PESD, cuentan con una serie de actos que, si son observados con atención en la propia calificación, resultan ser actos legislativos en el sentido en el que este concepto ha sido incorporado por el Tratado[16]. A este propósito, obsérvese que las decisiones por unanimidad del Consejo de Asuntos Exteriores, previstas en la parte relativa a los arts. 23 y ss. TUE, desde el punto de vista de las fuentes del derecho europeo se pueden calificar como fuentes legislativas o fuentes normativas no legislativas.
El análisis de las fuentes, desde el art. 336 y siguientes del TFUE, y la investigación sobre los actos confirman la presencia de una nomenclatura articulada puesta al servicio de un único sistema de competencias que hacen de la Unión un sujeto capaz de actuar jurídicamente en todas las direcciones.
La estructura de poder y su sistema de competencias, en virtud de la vigencia del principio de subsidiariedad, se refleja en el diseño institucional de la Unión Europea, puesto que no se trata de una distribución de poder entre las Instituciones, limitado –como en su origen- a unas pocas materias de naturaleza económica, sino que se trata de un poder muy extendido y que afecta «de facto» a todos los ámbitos y, de ahí, a las relaciones institucionales entre sujetos del ordenamiento jurídico europeo y en general, a la vida de todos los ciudadanos europeos, sin que haya sectores excluidos de forma efectiva.
El primer dato de referencia que es oportuno considerar es el art. 13 del Tratado sobre la Unión Europea. El art. 13 es justamente la norma que explica el sistema institucional europeo. La Unión dispone de un marco institucional tendente a promover los valores (art. 2), perseguir los objetivos (art. 3), servir a sus intereses, los de sus ciudadanos y los de los Estados miembros, garantizar la coherencia, la eficacia y la continuidad de sus políticas y de sus acciones.
Tras esta premisa referente al marco institucional, el articulo indica las instituciones de la Unión: esto es, el Parlamento europeo, el Consejo europeo, el Consejo, la Comisión europea («infra» Comisión), el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas.
Atendiendo a esta disposición, cada institución actúa dentro de los límites de las atribuciones que los Tratados les han conferido de acuerdo con los procedimientos, las condiciones y las finalidades por estos previstas.
El artículo se cierra con una disposición que establece lo siguiente: “El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión estarán asistidos por un Comité Económico y Social y por un Comité de las Regiones[17] que ejercerán funciones consultivas”.
Sin embargo, el marco institucional europeo diseñado por el art. 13 se puede definir como completo únicamente si se consideran, además de los “parlamentos nacionales”, cuya participación en el ordenamiento europeo se resume en el art. 12 TUE y a los que se ha hecho mención arriba, a los partidos políticos europeos a los que el Tratado dedica solo una breve disposición[18], pero cuyo papel concreto ha crecido bastante en la ya breve experiencia de los últimos dos años, en la que se ha procedido a nombrar al Presidente de la Comisión europea, al Presidente de la Unión europea y al Alto Representante para la política exterior[19].
El tema de la representación a nivel europeo es, sin duda, particularmente complejo. Para intentar abordar los distintos ámbitos desde las que se evoca la categoría de la representación, se puede distinguir entre representación hacia el exterior y representación hacia el interior, aunque también la distinción está bastante lejos de configurar una separación definida.
Con el Tratado de Lisboa, la representación externa se hace más compleja, porque resulta atribuida, con ámbitos definidos genéricamente, al Presidente del Consejo Europeo (art. 15, párr. 5 y 6, TUE), al Alto Representante de la Unión para los asuntos exteriores y la política de seguridad (art. 18 TUE) y a la Comisión europea (art. 17, párr., 1 TUE)[20]. El primero asegura la representación externa de la Unión respecto de las materias relativas a la política exterior y de seguridad común, “con la salvedad de las atribuciones del Alto Representante de la Unión para los asuntos exteriores y la política de seguridad”. Este último guía la política exterior y de seguridad común de la Unión (y la política de seguridad y de defensa común), contribuye con sus propuestas a la elaboración de dichas políticas y las lleva a cabo en calidad de mandatario del Consejo. En cambio, la Comisión (y sobre todo, su Presidente) asegura la representación externa de la Unión, con la excepción de la política exterior y de seguridad común y de los demás supuestos previstos por los Tratados.
El nuevo modelo de representación externa parecería, por lo tanto, basado en dos figuras monocráticas y una institución: el Presidente del Consejo europeo, el Alto Representante y la Comisión. El primero tiene un mandato de dos años y medio y puede ser reelegido una segunda vez; no es titular de un mandato nacional y, aunque no constituya el vértice del Consejo, parece destinado –en virtud de las competencias que la norma le ha atribuido (art. 15, pár. 6 TUE) – a convertirse en el garante de la acción de éste y de las prerrogativas de los Estados miembros ante el sistema europeo, y ante el representante del Consejo hacia el exterior.
Queda bien claro que, a fin de que el Presidente del Consejo pueda desarrollar un mandato propio, superando la cercanía del Jefe de Estado o del Jefe de Gobierno de la presidencia de turno, es necesario que se trate de una personalidad europea de envergadura y prestigio, al nivel de los componentes con más autoridad del Consejo Europeo. Consecuentemente, si los Estados miembros no siguiesen esta lógica en la elección del Presidente del Consejo Europeo acabarían debilitando la unidad de la representación europea y manteniendo de hecho la fragmentación institucional (y política) que muchas veces caracteriza las posiciones de la Unión Europea.
El Alto Representante conserva formalmente el conjunto de poderes que le han sido otorgados en Maastricht y Ámsterdam, aunque, por un lado, tiene que confrontarse con la nueva figura del Presidente del Consejo Europeo y, por el otro, como Vicepresidente de la Comisión, queda sometido, según modalidades todavía no del todo definidas, “a los procedimientos que regulan el funcionamiento de la Comisión”. También en este caso, si la elección recae en una personalidad poco relevante políticamente a nivel europeo, el ejercicio de la representación efectiva podría debilitarse[21].
La importante posición institucional que permite al Alto Representante desempeñar su papel de representación externa deriva de la Presidencia del Consejo “Asuntos Exteriores” (art. 18,3 TUE). En aquella sede su (exclusiva) presidencia del Consejo le permite definir una política exterior de la Unión compartida por los representantes de los gobiernos de los Estados miembros, que puede imponerse en las relaciones con las demás instituciones en caso de conflicto[22].
En relación a la función de representación externa de la Comisión, cabe recordar que anteriormente esta función no estaba prevista explícitamente, aunque nadie ha dudado nunca de que correspondiese a la Comisión, puesto que su reconocimiento derivaba de la posición atribuida a esta institución en el diseño de la Comunidad, es decir, se le reconocía la posición de Alta autoridad de una organización internacional, que actúa en representación de la misma.
Por lo tanto, aunque no estuviese prevista expresamente se presuponía esta función, en virtud, también, del art. 300 TCE, que preveía la competencia de la Comisión, previa autorización del Consejo, para la negociación de los acuerdos “entre la Comunidad y uno o más Estados o una organización internacional”[23].
El cambio en el orden institucional producido con el Tratado de Lisboa, que define un orden más próximo a una federación de Estados, hace necesaria una prescripción expresa de la capacidad de representación externa de la Comisión, más aún cuando la naturaleza jurídica de la Comisión europea queda, incluso después del Tratado de Lisboa, confusa y problemática, puesto que –como se tendrá ocasión de precisar después– no se configura como una Institución comparable plenamente al gobierno de un Estado federal, aunque mantenga una relación de confianza con el Parlamento.
La cuestión de la representación interna se presenta de forma aún más compleja: a los órganos monocráticos (Presidente del Consejo Europeo, Presidente de la Comisión y Alto Representante), intérpretes de la representación externa, se le atribuye el desarrollo de funciones y son, cada uno, titulares de poderes propios. Sin embargo, en el orden interno estos órganos no tienen un poder representativo, sino de mero impulso y de enlace entre las Instituciones.
Entre estos, el Alto Representante parece ostentar en el sistema institucional europeo una posición de articulación. Su nombramiento deriva del Consejo europeo; está sometido al voto de confianza del Parlamento europeo; desarrolla relaciones con las diversas instituciones y desempeña las funciones propias en conexión con estas.
Dicho esto sobre los órganos monocráticos, la representación interna afecta a todas las instituciones: al Consejo europeo, al Consejo y al Parlamento europeo, a los que se puede añadir la Comisión que, en virtud de la relación de confianza con el Parlamento y del procedimiento de nombramiento, también participa en el procedimiento de representación.
La representación que se ha otorgado a las distintas Instituciones parece sin embargo diferente la una de la otra. En el Consejo europeo es todavía evidente una matriz internacionalista, aunque sea parte de la organización ordinaria de la nueva Unión (art. 13,1 TUE)[24] y esta matriz resulta resaltada por tres elementos: en primer lugar, por la precisión de que no ejerce funciones legislativas[25]; en segundo lugar, por los tiempos de las reuniones[26], y, en fin, por la modalidad de deliberación, puesto que el Consejo europeo “se pronuncia por consenso, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa”.
Aunque en origen haya sido un órgano con connotaciones internacionalistas acentuadas, con el Tratado de Maastricht, y aun más con el Tratado de Lisboa, esta institución parece proyectada claramente hacia un rol de representación interna y se coloca en una posición central en una dimensión federal[27]. En este sentido, al Consejo Europeo corresponde la función política de dirección estratégica[28].
Esta Institución, además de elegir a su Presidente tiene un rol importante también en el funcionamiento de otras instituciones como la Comisión y el Consejo[29]. Sin embargo, a partir de los aspectos evidenciados y a pesar del relieve que tiene desde un punto de vista constitucional, la función de dirección del Consejo Europeo, no se puede considerar permanente. Por lo tanto, su papel de guía se aprecia particularmente en las situaciones de crisis que puedan afectar a la Unión, cuando la “decisión” del Consejo Europeo puede ser útil para dar “los impulsos necesarios al desarrollo”[30].
Un discurso diferente se puede hacer en relación al Consejo, en conexión con el Consejo Europeo, cuanto menos en su formación en materia de “asuntos generales”. El Consejo representa en la tradición europea una institución de tipo federal desde siempre: tanto cuando era el principal, si no exclusivo, titular del poder legislativo; como, luego, cuando ha compartido el poder legislativo con el Parlamento europeo, llegando a configurarse como cámara (de los gobiernos) de los Estados miembros y en este papel resulta acogido ahora en el diseño institucional del Tratado de Lisboa (art. 10, párr. 2, TUE).
Su carácter federal se ha acentuado en el momento en que se ha abandonado la regla del voto por unanimidad, ampliando el voto por mayoría[31], que ahora se ha convertido en la regla[32].
Todo ello induce a concluir que el Consejo es una institución con una fuerte carga representativa. Efectivamente, los Estados miembros, en el ámbito de la Unión, ya no actúan como sujetos de derecho internacional, sino como componentes de un órgano, de una Institución europea y están obligados, para que su acción sea eficaz, a actuar conjuntamente y más o menos coordinadamente. Las novedades introducidas por el Tratado de Lisboa van sobre todo en el sentido de garantizar que no actúe ya, preeminente y tendencialmente en solitario, como en el pasado, sino en estrecha colaboración con las demás Instituciones y, en particular, con la Comisión y el Parlamento europeo.
Al margen de todo ello, también respecto del Consejo se puede repetir cuanto ya se ha observado para el Consejo Europeo, es decir que, desde el punto de vista del derecho constitucional europeo, estamos en presencia de una Institución de actuación intermitente, lo que impide reconocerle un papel constante y continuo en relación al funcionamiento y desarrollo del ordenamiento europeo.
En este punto, hay que preguntarse por el valor, entre los principios democráticos expresados por el tratado, de la afirmación de que el funcionamiento de la Unión se basa en la democracia representativa[33]. En el desarrollo del Título II del TUE, esta formulación enfática merece una apreciación jurídica en conexión con las disposiciones que constituyen las bases del sistema de participación no solo respecto de los instrumentos típicos de la democracia representativa, sino también de instrumentos de diverso carácter: se habla precisamente de “asociaciones representativas, de “canales oportunos”, de “dialogo abierto, transparente y regular”, de “consultas de las partes interesadas” e incluso una forma de iniciativa popular de los ciudadanos.
Hay que añadir también la afirmación del art. 12 TUE, según la cual “los parlamentos nacionales contribuyen activamente al buen funcionamiento de la Unión”, ejerciendo algunos poderes y funciones, según la lógica de la denominada “democracia circular”.
El argumento de la función de representación interna del Parlamento europeo debe encuadrarse necesariamente en este sistema, sin olvidar que – como Institución- esta cuestión ha jugado un papel creciente hasta conquistar, en el Titulo III del TUE, el primer puesto en la disposición que enumera las Instituciones (art. 13) y ser el primero en la regulación dictada por el Tratado sobre el funcionamiento de la UE.
Al margen de posibles cambios ulteriores para que el Parlamento europeo correspondiese plenamente a una Cámara de representación del pueblo de la Federación, y de la superación de los límites de organización (como el principio de la proporcionalidad decreciente) que todavía limitan a esta Institución[34], el papel y el funcionamiento del Parlamento europeo en la actualidad se asimila a los de un verdadero Parlamento moderno[35] y las anomalías advertidas no restan significado a la importancia que esta institución europea ha alcanzado[36].
Obsérvese que la afirmación del papel del Parlamento europeo, en la realidad institucional actual de la Unión Europea, provoca un cambio sensible en el diseño institucional europeo. A este propósito, la unificación de sujetos (UE/CE) en la Unión y la fusión de los pilares desarrollan una unidad de vida y acción a nivel supranacional que, por los valores asumidos como fundamento (art. 2 TUE) y por el papel reconocido al principio democrático, ponen en el centro del funcionamiento de las Instituciones europeas al Parlamento europeo, y conducen a una verdadera parlamentarización de las relaciones institucionales. De esta forma, a pesar de la existencia de un reparto puntual de las competencias, que limita el papel de todas las Instituciones, el método de trabajo del Parlamento y su estricta colaboración con la Comisión lo convierten en uno de los actores que actúan continuamente en el proceso de unificación europea. Además de la función legislativa, que en el tratado resulta ahora particularmente ampliada, testimonia la intervención concreta que desarrolla el Parlamento europeo en ámbitos formalmente exclusivos de los gobiernos y del Consejo, como la PESC, en los que el Tratado reconoce al Parlamento solo una forma de consulta, por impulso del Alto Representante, y un poder de formular preguntas orales o recomendaciones al Consejo y también al Alto Representante[37], a través de debates fijados dos veces al año (art. 36 TUE)[38].
Por lo tanto, como cualquier moderno parlamento, también el Parlamento europeo, se puede considerar como una Institución no temporal sino permanente del ordenamiento europeo, puesto que su trabajo es constante y pretende asegurar la unidad de funcionamiento de la Unión. Constatado este carácter del Parlamento europeo, que lo diferencia del Consejo europeo y del Consejo, se puede advertir en la forma de gobierno europea una realidad de colaboración política con una dimensión unitaria y común.
La Comisión ostenta en el diseño institucional de la Unión una posición que deriva de la larga experiencia comunitaria.
En definitiva, se puede decir que la Comisión tiene una posición central en el marco del diseño institucional, como órgano estable que asegura continuidad al funcionamiento de la Unión, junto con el Parlamento europeo.
Por otro lado, su posición se refleja en el procedimiento de formación de la misma. Así, por un lado, la Comisión no se presenta como un órgano político, en cuanto debe ser neutral respecto a los intereses políticos de cada uno de los Estados miembros[39]. Por otro lado, la Comisión estaba ya desde hace tiempo sometida respecto de su Presidente y sus componentes colectivamente, a un voto de aprobación del Parlamento europeo (art. 17.7 TUE) y tiene una responsabilidad colegiada ante el Parlamento Europeo que puede votar una moción de censura contra la primera, que, si se aprueba, tiene la obligación de presentar la dimisión (este aspecto se reitera en el art. 17,8 TUE).
Con el Tratado de Lisboa estos perfiles se refuerzan mediante la previsión de que la propuesta del Presidente de la Comisión, por parte del Consejo Europeo y del Parlamento europeo se lleva a cabo “teniendo en cuenta las elecciones del Parlamento europeo y después de haber realizado las consultas apropiadas”[40].
Esta circunstancia rinde un fuerte servicio al crecimiento de la vida política europea y al refuerzo del rol de los grupos parlamentarios dentro del Parlamento europeo, pero, al mismo tiempo, marca una inédita cercanía política de la Comisión a la mayoría parlamentaria que expresa “un voto de aprobación”.
Corresponderá al Parlamento europeo conseguir utilizar esta regulación para definir su papel político ante la Comisión y su Presidente que, a la luz de los cambios aportados por el Tratado de Lisboa, visualizando en esta posición una verdadera carga política.
Por otro lado, el Presidente de la Comisión ya antes del Tratado de Lisboa parecía un órgano dotado de una cierta «vis», que se manifiesta en el poder de dirección de la Comisión, en la participación en las sesiones de las Instituciones y en la determinación de las orientaciones políticas[41]. Pero, tras la revisión de los tratados, el Presidente adquiere el dominio pleno de la “organización interna de la Comisión para asegurar la coherencia, la eficacia y la colegialidad de su acción” (art. 17.6, letra. b, TUE); determina la formación de la Comisión misma; una vez elegido, expresa el acuerdo con el Consejo en la adopción del elenco de las demás personalidades que han sido propuestas por los Estados, para el nombramiento de un miembro de la Comisión. Además, el Presidente puede llegar a pedir la dimisión de un miembro de la Comisión que tendrá entonces que presentarla; y esta prerrogativa del Presidente se refiere también al Alto Representante de la Unión para los asuntos exteriores y la política de seguridad que tiene que presentar la dimisión con arreglo al procedimiento ex art. 18 párr. 1, TUE, puesto que, al margen de que ostente una competencia especifica, como es el cargo de Presidente del Consejo “Asuntos Exteriores”, el Alto Representante debe su posición al acuerdo del Presidente de la Comisión con el Consejo europeo (art. 18.1 TUE).
Un último perfil que merece atención es la composición de la Comisión que, en virtud del art. 17, “a partir del 1 de noviembre de 2014, estará compuesta por un número de miembros correspondiente a los dos tercios del número de Estados miembros, que incluirá a su Presidente y al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, a menos que el Consejo Europeo decida por unanimidad modificar dicho número” (art. 17.5 TUE)[42].
La composición de la Comisión ha atravesado varias fases: las reglas anteriores distinguían entre grandes estados miembros, con dos comisarios, y pequeños Estados miembros, con un único comisario. Tras la ampliación se ha delineado la configuración actual no funcional que ya había aparecido en la Convención de Laeken y es allí desde donde se ha madurado la idea de una reducción del número de los comisarios por debajo del número de Estados miembros.
Sin embargo, la regla de los dos tercios del número de los Estados miembros, aunque pueda resultar atemperada por los principios de rotación y de combinación territorial, que algunos han definido como “la cuadratura del círculo”[43], comporta una no representación en el seno de la Comisión bastante amplia, que puede plantear un problema de aceptación de la misma Institución, más allá del beneficio en términos de eficiencia. Tanto es así que el tratado mismo ha previsto una posible vía de salida en la posibilidad de que la deliberación (por unanimidad) del Consejo Europeo modifique tal número.
En definitiva, de dicha evolución parece derivar que el papel de la Comisión y su actividad, en una composición que no prevé la presencia de comisarios de cada Estado miembro, puede resultar aceptable solo si esta Institución actúa en una dimensión efectivamente europea respecto a la que los intereses de los Estados miembros se asumen en una dimensión unitaria y supranacional.
El examen del diseño institucional no tendría significado si no se considerara, siquiera someramente, el aspecto funcional de la forma de gobierno europea, cuyo fin es la realización de los valores de la Unión (art. 2 TUE) y la consecución de sus fines (art. 3 TUE). Desde esta perspectiva es necesario también considerar los dos elementos de los que se compone el sistema tras el Tratado de Lisboa: los cargos unipersonales (Presidente del Consejo Europeo, Presidente de la Comisión y Alto representante para la política exterior) y las Instituciones.
La evaluación que se llevará a cabo en esta sede prescinde de considerar los procedimientos definidos por los Tratados, como el legislativo[44], de presupuesto[45] o de negociación de los acuerdos internacionales[46], puesto que se refiere a la forma de funcionar de la Unión que se realiza cuando falten previsiones puntuales que definan el comportamiento de las nuevas Instituciones.
Desde este punto de vista todas las relaciones europeas, y no solo las relaciones entre los Estados miembros y la Unión (respecto de las que ya lo preveía el art. 10 TCE) presuponen la operatividad del principio de cooperación leal, codificado, tras la jurisprudencia del Tribunal de Justicia[47], en el art. 13,2 TUE[48]. Las relaciones interinstitucionales no cuentan con una regulación completa en el Tratado pero depende de ellas la eficacia misma del ordenamiento europeo.
Algunas reglas de comportamiento aparecen en las declaraciones adjuntas a los tratados y se refieren sobre todo a los cargos unipersonales[49]. Ciertamente el valor político de estas decisiones dependerá esencialmente del papel del Parlamento europeo como institución, pero de modo especial de los comportamientos de los partidos políticos europeos presentes junto a los grupos en el ámbito del Parlamento Europeo.
En cambio, respecto de las relaciones entre las instituciones, los Tratados se limitan a disponer, más allá de la previsión de los procedimientos formales, que “el Parlamento europeo, el Consejo y la Comisión llevarán a cabo consultas recíprocas y organizarán de común acuerdo la forma de su cooperación. A tal efecto y dentro del respeto a los Tratados, podrán celebrar acuerdos interinstitucionales que podrán tener carácter vinculante” (art. 295 TFUE).
Esta nueva disposición, fruto de la experiencia anterior[50], reviste una importancia particular desde diversas perspectivas: en primer lugar, formaliza el “diálogo interinstitucional” como base del funcionamiento concreto de la Unión Europea y, a tal fin, pone en un plano de igualdad a las tres instituciones mencionadas; en segundo lugar, prevé el carácter vinculante que los acuerdos estipulados de común acuerdo pueden tener, a pesar de que dichos acuerdos, que regulan la cooperación en forma escrita, tengan un carácter convencional y no alcancen el rango de verdaderas fuentes del derecho.
Sin embargo, la disposición que parece completar la previsión del “dialogo interinstitucional” y que otorga al art. 295 TFUE un carácter dinámico, es la que encomienda a la Comisión adoptar “las iniciativas de la programación anual y plurianual de la Unión con el fin de alcanzar acuerdos interinstitucionales” (art. 17,1, «in fine», TUE).
En definitiva, se puede considerar que la garantía de “buen” funcionamiento del ordenamiento supranacional está encomendada a la Comisión y destacar el valor de su capacidad para conseguir acuerdos que permitan avanzar en el proceso de integración. Si hoy este proceso parece todavía vinculado a la mediación entre los Estados miembros, esencialmente en el Consejo, parece probable que en el futuro el proceso de integración podrá responder más eficazmente a elementos de carácter político, en virtud de la creciente cercanía de la Comisión al Parlamento europeo y al color político que la misma Comisión asumirá progresivamente. Aspectos estos, que serán más visibles cuando desaparezca la regla de un comisario para cada estado miembro y se tenga en cuenta el éxito en las elecciones al Parlamento Europeo.
Un análisis del diseño institucional europeo no puede ignorar la presencia y el papel del Tribunal de Justicia. En este sentido, esta institución, que no parece afectada particularmente por las nuevas disposiciones de los Tratados[51] y que conservaría en su composición el principio “un juez para cada Estado miembro (art. 19.2 TUE), en realidad no se puede considerar exclusivamente desde el perfil de la neutralidad de la función jurisdiccional, a través del reenvío al anterior art. 220 TCE, según el cual el Tribunal “asegura el respeto del derecho en la interpretación y en la aplicación de los tratados” (art. 19.1 TUE)[52].
En realidad, el Tribunal de Justicia, a lo largo de la experiencia europea, no se ha limitado a ejercer un simple poder de interpretación de los Tratados, sino que, sirviéndose de este instrumento, ha desarrollado un papel imprescindible de difusión del derecho europeo, de modo especial en el diálogo con los jueces nacionales, a través de la cuestión prejudicial. Se ha tratado de una verdadera obra de carácter constitucional que debe reconocerse[53].
El papel constitucional del Tribunal no incide obviamente en la dirección política y en el funcionamiento de la forma de gobierno, sino sobre el ordenamiento europeo en su conjunto.
Esta afirmación resulta más importante en los momentos de debilidad del proceso de integración europea en los que el Tribunal puede utilizar las mejores armas para asegurar la eficacia del derecho europeo en las relaciones con los Estados miembros. Desde este punto de vista parece muy significativa la reciente jurisprudencia del Tribunal que, asumiendo las dificultades del derecho europeo que caracterizan esta fase, sostiene una recuperación fuerte del “principio de la primacía del derecho europeo” que, -como es sabido- ha desarrollado un papel de particular importancia en la consolidación del ordenamiento europeo[54].
Este principio, amén de ser consolidado por la jurisprudencia, hizo su aparición en el texto del Tratado Constitucional de 2004[55]. Sin embargo, su simbología federal, expresión de la supremacía de la Unión, creó más de un problema y por esta razón en la redacción del Tratado de Lisboa ha sido “marginada” a una declaración[56].
Esto se ha reflejado también en la jurisprudencia del Tribunal constitucional alemán, recientemente en la «Mangold-Urteil»[57]. En su jurisprudencia sobre el Tratado de Lisboa, el juez constitucional alemán admite el juicio sobre el derecho europeo a la luz del parámetro del reparto de las competencias y de la identidad constitucional de la República federal de Alemania, llegando a la conclusión de poder decidir, también en desacuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la inaplicación del derecho europeo[58].
Es inevitable que dicha posición pueda provocar tensiones en las relaciones con el Tribunal de Justicia[59], a pesar de que el caso «Mangold» debería tranquilizar, puesto que el Tribunal constitucional alemán en la sentencia de 2010 sobre la «Verfassunsugsbeschwerde», presentada después de la correspondiente decisión del Tribunal de Justicia[60] por la parte vencida en el juicio europeo, no se ha limitado a abstenerse de juzgar la sentencia del juez europeo, afectada –según el recurrente- por un exceso de competencia (control «ultra vires»), de acuerdo con lo que se podía considerar formalmente sobre la base de la «Lissabon Urteil», sino que ha afirmado el papel de coordinación del juez europeo en la interpretación y la aplicación del derecho europeo, con el fin de asegurar la unidad y la coherencia del ordenamiento supranacional, colmando así la laguna de la sentencia anterior sobre el Tratado de Lisboa[61]. Además asegura que las posibles tensiones tienen que equilibrarse a través de la cooperación, en coherencia con la idea de integración europea y a través del principio de atención mutua, según el cual el control «ultra vires» se puede ejercer solo «europarechtsfreundlich»[62]. El juez constitucional alemán reconoce que, en principio, debe respetar las sentencias del Tribunal de Justicia como interpretación vinculante del derecho de la Unión[63].
En este sentido, el Tribunal de Justicia ha reactivado el propio papel de estabilización, desempeñado en el pasado a través del principio de la primacía del derecho europeo. En tal sentido hay que leer la reciente jurisprudencia en la que el Tribunal de Justicia[64] ha reiterado que el principio de la primacía del derecho europeo no se puede someter a particulares procedimientos internos, aun de carácter constitucional[65], y que, al margen de la evaluación de la ley interna llevada a cabo por parte del juez constitucional (que había pronunciado su inconstitucionalidad, aunque postergando la fecha de eficacia del propio pronunciamiento sobre la base de un poder que le había sido conferido por la Constitución polaca), el juez del reenvío, “en base al principio de la primacía del derecho comunitario”, en el caso de “conflicto entre una disposición normativa nacional y una disposición del Tratado directamente aplicable”, debe resolverlo “a través la aplicación del derecho comunitario, absteniéndose de aplicar, si es necesario, la disposición nacional contraria, y no declarando la nulidad de la disposición nacional, puesto que la competencia respecto de los órganos y de los jueces está reservada a cada Estado miembro”.
En una sentencia posterior[66], el juez europeo ha reafirmado que el juez nacional, ante una norma nacional que afecta al ámbito de aplicación del derecho de la Unión, que considere contraria a éste y de la cual resultara imposible realizar una interpretación conforme, no deberá aplicar dicha disposición, “sin que se le imponga ni se le prohíba someter el Tribunal a una demanda de pronunciamiento prejudicial”.
Afirmaciones análogas están contenidas en diversas sentencias de 2010, todas derivadas de un reenvío de los jueces alemanes[67], con lo cual hay que considerar que “es incompatible con las exigencias inherentes a la naturaleza propia del Derecho de la Unión toda disposición de un ordenamiento jurídico nacional o cualesquiera práctica, legislativa, administrativa o judicial, que lleve a una reducción de la eficacia concreta del Derecho de la Unión porque se niegue al juez competente para aplicar este derecho, el poder de hacer, en el acto mismo de su aplicación, todo lo necesario para inaplicar las disposiciones legislativas nacionales que, en su caso, constituyan un obstáculo a la eficacia plena de las normas del derecho de la Unión directamente aplicables”[68].
“Es, en efecto, inadmisible – concluye el Tribunal de Justicia – que normas de derecho nacional, aunque de rango constitucional, puedan menoscabar la unidad y la eficacia del Derecho de la Unión”[69].
Cualquier modelo institucional necesita un sistema político subyacente que lo respalde. Esta afirmación que vale para la forma de gobierno de un Estado no es menos cierta para la Unión europea. Esto necesaria la referencia al sistema político en el caso de la UE, prescinde de su naturaleza jurídica y deriva directamente de la naturaleza del poder ejercido por la Unión, ya no como expresión del derecho internacional, sino como con un valor constitucional, puesto que la Unión, con sus propios valores y con las propias finalidades, expresa una «res publica europea» y se refiere directamente a los sujetos particulares del ordenamiento europeo (Estados miembros, personas jurídicas y ciudadanos europeos).
Por otro lado, la existencia de un sistema político europeo se manifiesta por las disposiciones de los Tratados.
El Tratado de Lisboa sitúa entre los principios democráticos a los partidos políticos europeos[70]. Esta referencia se puede encontrar también en la Carta de los derechos fundamentales de la UE cuando en el art. 12.2 afirma que “los partidos políticos a escala de la Unión contribuyen a expresar la voluntad política de los ciudadanos de la Unión”, situando dicha disposición en el ámbito de las libertades (Titulo II) y, en particular, de la libertad de asociación.
Como se puede observar, la regulación de los Tratados y de la Carta parece bastante similar a la que se puede hallar en una Constitución nacional de carácter liberal-democrático, en la que el partido político se vincula al ejercicio de una libertad por parte de los ciudadanos, como un elemento de la integración democrática, a través de la delegación de la voluntad popular en las instituciones representativas, y como factor del funcionamiento de las mismas instituciones que concurren a componerla.
A escala europea la cuestión reconduce directamente al grado de politización expresado por el Parlamento europeo, en el sentido de que los partidos políticos europeos están presentes en la formación de los grupos parlamentarios[71]. Es sabido que los partidos políticos europeos en realidad nacen como una especie de federación de partidos nacionales, parecidos en el plano ideológico, esencialmente para gestionar las aportaciones financieras previstas a nivel europeo[72].
En concreto, su relevancia política sería atenuada por la circunstancia de que, respecto de la orientación ideológica expresada por los parlamentarios europeos, pesaría más la procedencia nacional de estos. Esta observación ha sido relacionada con la falta de una ley electoral europea uniforme, que deja el procedimiento electoral en las manos de los partidos nacionales que determinan las candidaturas, gestionan la campaña electoral y consideran los compromisos a asumir en el ámbito de las políticas europeas que se discuten y aprueban en el seno del PE. Por otro lado, desde el punto de vista ideológico, se ha observado que el carácter de los partidos que actúan en el seno del PE es también el fruto de la falta de un pueblo europeo, de un “demos” y, por lo tanto, también por esta vía, la política europea registraría una fragmentación de la realidad subyacente.
Una nota crítica adicional al valor político del sistema de los partidos a nivel europeo derivaría de la circunstancia de que, al contrario de lo que ocurre en los sistemas políticos nacionales, en los que la competición política culmina en la formación de la mayoría y de la oposición y cuyo objeto es el gobierno y la dirección del Estado mismo, a nivel europeo no sería posible distinguir, a pesar de la formación de los distintos grupos parlamentarios, entre una mayoría y una oposición y no existiría una verdadera lucha sobre el gobierno europeo por las distintas anomalías, respecto del estado nacional, que existirían en el sistema de gobierno europeo[73].
No se puede negar el peso de estas observaciones críticas. En este sentido, aunque la legislación europea sobre los partidos parece más adelantada que su misma realidad y a pesar de los avances a lo largo del tiempo, en el nivel político europeo faltan partidos comparables a los nacionales.
Sin embargo, ninguna de estas consideraciones parece expresar completamente la realidad de la dimensión europea, no solo por el crecimiento político de la Unión, sino sobre todo por el cambio al que parece haber llegado ahora el sistema político europeo.
De tal forma, la consideración de que los partidos políticos europeos sean solo federaciones ocasionales parece fuertemente discutible por más razones. En primer lugar, su formación se ha llevado a cabo a partir de estructuraciones internacionales o transnacionales de los partidos políticos vinculados con una fuerte visión ideológica (como la internacional socialista, democristiana o liberal) y este carácter se ve más en los grupos que desde siempre han estado presentes en el seno del PE. En segundo lugar, la misma regulación del reglamento del PE ha impedido que se pueda hablar de grupos ocasionales o técnicos, sin un efectivo valor ideológico, como, por otro lado, mostraría también el contencioso llevado a cabo ante el juez europeo[74]. En tercer lugar, la circunstancia de que los partidos políticos europeos deriven de grupos parlamentarios, es decir que tengan un carácter estrictamente parlamentario no resta nada a su carácter efectivo, capaz de actuar políticamente[75]; en fin, la proyección de los partidos políticos ha mostrado no ser capaz de impedir una experiencia política y de partidos autónoma en el sistema europeo, es más, la dimensión europea de los partidos políticos ha mostrado una fisonomía propia, bien institucional, bien política, distinta de la nacional.
La ausencia de una ley electoral europea, aun criticada fuertemente desde hace tiempo, no es un obstáculo al papel político de los partidos europeos. Su formación y afirmación se cumple en un contexto distinto del representativo es decir en el espacio público europeo, que con el Tratado de Lisboa asume una definición en la “sociedad de los ciudadanos europeos”, que -como se ha dicho en otra sede-[76] en el sistema de los tratados no se ha asumido como una expresión de significado sociológico o etnográfico y cultural, sino como sujeto activo del proceso de integración y ha producido una unificación que supera también la cuestión de la presencia de los «demoi» y la falta de un único «demos».
Ni siquiera se puede afirmar que en el seno del Parlamento no exista una distinción entre mayoría y oposición, aunque el modelo que prevalece sobre todo en el desarrollo de la función legislativa sea de tipo consensual y de cooperación entre los dos o tres grupos parlamentarios mayores y consolidados. En efecto, desde el Tratado de Maastricht en adelante la división política en el seno al PE se ha hecho más intensa en particular con respecto a la investidura parlamentaria del Presidente de la Comisión, como ha ocurrido en el caso del Presidente Prodi[77] y en el del Presidente Barroso en 2004[78]. A este propósito, la designación de este último ha tenido lugar considerando el resultado de las elecciones europeas (anticipando la disposición del Tratado de Lisboa) y sobre la base de las declaraciones del PPE que no habría aceptado a un candidato que no procediera de sus filas[79]. La mayoría conservadora del PE ha tenido que medirse constantemente en el Parlamento con la oposición del grupo socialista y de los demás grupos de izquierda[80].
Tampoco se puede ocultar que con motivo de la elección de Barroso en su segundo mandato como presidente de la Comisión, en septiembre de 2009, cuando era inminente la entrada en vigor del nuevo Tratado, la negociación política entre el Consejo y los grupos parlamentarios del PE ha tenido un importante papel.
Tras el análisis del diseño institucional de la Unión después de Lisboa, se nos plantea la siguiente pregunta: ¿Quién guía a la Unión? Pregunta, quizás, destinada a quedarse sin una respuesta al estar Europa en una encrucijada, tanto desde el punto de vista de su identidad, como desde su funcionamiento, y justamente la forma de confirmar al Presidente de la Comisión (así como la forma de elegir al Presidente del Consejo europeo y al Alto representante, para cuya designación los grupos parlamentarios del PPE y del PSE han desempeñado un papel muy importante en la negociación entre los gobiernos de los Estados miembros) recomendaría esperar todavía antes de contestar.
Sin embargo, es una pregunta adecuada a medio plazo.
Como es sabido, la respuesta a la “pregunta quien guía a la UE” ha tenido siempre como base no tanto el poder decisorio en la determinación de las políticas, sino el poder (constitucional) sobre el funcionamiento del sistema supranacional. De acuerdo con dicho planteamiento, la respuesta ha sido invariablemente: “los Estados miembros”, sus gobiernos, a través del poder de nombramiento de la Comisión europea, de su Presidente y de los comisarios. Con el fin de reforzar este planteamiento se ha difundido el uso en forma bastante distorsionada, como se manifiesta también en la «Lissabon Urteil», de una expresión de Hans Peter Ipsen, según la cual los Estados serían los Señores de los Tratados («die Herren der Verträge»)[81].
De la reconstrucción del diseño institucional antes expuesto, en cambio, resulta evidente que las modificaciones que se han introducido poco a poco en los Tratados, en el intento de dar continuidad y representatividad al ordenamiento europeo, han delimitado progresivamente el papel de los Estados miembros, confinándolos en instituciones y sometiéndolos a procedimientos. Los Estados miembros y las instituciones vinculadas a éstos (Consejo europeo y Consejo) no desarrollan una tarea permanente y no aseguran, actualmente, de forma exclusiva el funcionamiento de la Unión. Su función es intermitente y reviste un papel preponderante únicamente en los momentos de crisis o de tensión.
Hemos de considerar, sin duda, a la Comisión como la institución que asegura el funcionamiento del sistema supranacional, aunque sobre su nombramiento pesa actualmente el papel político representativo que desempeñan el Parlamento europeo y los partidos políticos que actúan en su seno.
De esta forma, a la pregunta de “¿Quien guía a la Unión?” podemos responder que para guiarla están los Estados miembros y el Parlamento europeo (y, a través de este, los partidos políticos europeos, en virtud del respaldo que reciben de los ciudadanos europeos).
Sin embargo, en un futuro próximo, a partir del 2014, cuando la Comisión esté compuesta por un numero de comisarios igual a los dos tercios del numero de los Estados miembros es probable que se acentúe el valor político de su composición, no dependiendo de las orientaciones políticas de los gobiernos de los Estados miembros, a pesar de la prevista cuadratura del círculo, sino de los resultados de las elecciones del PE.
En este contexto adquiere un sentido singular la propuesta para democratizar la vida política europea, expresada también por la doctrina[82], pero en este momento asumida solo por el PSE, de plantear una candidatura para el cargo de presidente de la Comisión antes de las próximas elecciones europeas[83]. En ese caso, la pregunta: “¿Quien guía a la Unión”? sin duda una respuesta completamente distinta.
Resumen: En su interesante análisis del diseño institucional de la Unión Europea tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el autor aborda las categorías fundamentales del Derecho constitucional, entre estas el principio democrático, el reparto de poderes y las competencias en el Tratado de Lisboa, la representación interna y externa de la Unión y el papel desempeñado por el Consejo Europeo, el Consejo, el Parlamento, la Comisión y el Tribunal de Justicia, con una referencia especial al principio de primacía, que constituye la clave de las relaciones entre los Estados miembros y la Unión. De todo ello, se puede afirmar que la Unión Europea tiene soberanía propia, la cual reside en las instituciones europeas; aunque sigue sin repuesta la siguiente pregunta: ¿Quién guía a la Unión? Pregunta a la cual no podemos dar una respuesta inmediata, por la incertidumbre que sigue caracterizando a la UE, y que solo la evolución futura de la UE podrán aclararnos.
Palabras clave: Diseño institucional de la UE, Tratado de Lisboa, proceso de constitucionalización, principio democrático, primacía, cooperación leal, diálogo interinstitucional.
Abstract: In his interesting analysis of the EU institutional design after the enforcement of the Lisbon Treaty, the author develops the essential categories of Constitutional Law, as well as the democratic principle, the distribution of powers and skills in the Lisbon Treaty, the internal and external representation of the Union and the role played by the European Council, the Council, the Parliament, the Commission and the Court of Justice, with relation to the principle of primacy, which is the key of the relationships between Member States and the Union. As a consequence, we can affirm that the European Union has its own sovereignty, which resides in the European institutions; although there is an unanswered question: who guides the Union? Question to which we cannot give an immediate answer for the uncertainty that characterizes the EU and that will clarify the future developments of the EU.
Key words: Institutional design of the European Union, Lisbon Treaty, process of constitutionalization, democratic principle, primacy, mutual cooperation, interinstitutional dialogue.
_______________________________
[1] En este sentido, la revisión de los Tratados ha tenido lugar a través de la recuperación de las disposiciones del Tratado constitucional con algunas pocas excepciones que no afectan a la organización de la Unión Europea en su conjunto (v. S. MANGIAMELI, “ La Costituzione europea” , en L'esperienza costituzionale europea , Roma, 2008, pp. 385 y ss.; en general, por último, V. R. ADAM./A. TIZZANO, Lineamenti Di Diritto dell'Unione europea , Turín, 2010).
[2] Sobre el punto, véase: E. GIANFRANCESCO , “ La politica estera e di sicurezza” , en S. MANGIAMELI (coord.), L'ordinamento europeo , vol. III, , Milán, 2008, pp. 1129 y ss.; A. MISSIROLI, “ L'impatto del trattato di Lisbona sulla PESC e la PESD: opportunità e incognite” , en P. BILANCIA/ M. D'AMICO (coords.), La nuova Europa dopo il trattato di Lisbona , Milán, 2009, pp. 118 y ss.
[3] La governance europea, de 5.8.2001, COM (2001) 428 definitivo/2.
[4] Es suficiente considerar las conclusiones del Consejo Europeo de 28-29 de octubre de 2010 (CO EUR 18 / CONCL 4) y las del Consejo Europeo de 16 y 17 de diciembre de 2010 (CO EUR 21 / CONCL 5).
[5] Sin embargo, esta circunstancia no ha impedido que por efecto de la creciente constitucionalización del ordenamiento supranacional, la expresión forma de gobierno haya sido referida tranquilamente a la Unión europea: C. PINELLI, “ Ipotesi sulla forma di governo europea” , en Riv. trim. dir. pubbl. , 1989, pp. 336 y ss.; G. STROZZI, Diritto istituzionale dell'Unione europea. Dal trattato di Roma al Trattato di Amsterdam , Turín, 1998; A. A. CERVATI, “ Elementi di indeterminatezza e di conflittualità nella forma di governo europea” , en AAVV., La Costituzione europea , Actas del XIV Congreso AIC, Perugia, 7-8-9 de octubre de 1999, Pádua, 2000, pp. 73 y ss.; S. GOZI, Il governo dell'Europa , 3a ed., Bolonia, 2006; S. FABBRINI. (coord.), L'Unione europea. Le Istituzioni e gli attori di un sistema sopranazionale , Roma-Bari, 2002; S. MANGIAMELI, “ La forma di governo europea” , en Teoria del diritto e dello Stato, 2003, pp. 213 y ss.; M. PATRONO , “ La forma di governo dell'Unione europea: una breve storia” , en Diritto pubblico comparato ed europeo , 2003, pp. 1762 y ss.; F. BASSAN, “ Regolazione ed equilibrio istituzionale nell'Unione europea” , en Rivista italiana di diritto pubblico comunitario , 2003, pp. 973 a 1036; P. COSTANZO, “ Oscillazioni della "forma di governo" dell'Unione europea nel "Traité simplifié compliqué " , en Diritto pubblico comparato ed europeo , 2008, pp. 45-60; U. DRAETTA, “ La funzione legislativa ed esecutiva dell'Unione europea nel Trattato di Lisbona” , en Diritto comunitario e degli scambi internazionali , 2008, pp. 677 a 694. U. DRAETTA, “ Composizione e funzionamento di Consiglio e Consiglio europeo del Trattato di Lisbona” , en Studi sull'integrazione europea , 2009, pp. 7-22; L. DANIELE, “ Le istituzioni politiche dell'Unione europea dopo il Trattato di Lisbona: verso un nuovo equilibrio?” , en Studi sull'integrazione europea , 2009, pp. 43-54; S. ILARI , Sulla nozione di forma di governo e l'ordinamento dell'Unione Europea. Aspetti problematici del difficile cammino verso un nuovo ordine politico , Pavía, 2009; y, también, J. L. SAURON, " Les institutions: la victoire de la complexité? " , y V. CONSTANTINESCO, " Le processus de décision: vers une nouvelle gouvernance? " , ambos en Europe. Actualité du droit communautaire , 2008, respectivamente: pp. 47-50 y pp. 51-54; E. LENSKI, " Rat und Europaeische Rat nach dem Vertrag von Lissabon (Reformvertrag) " , en Hrsg. I. PERNICE, Der Vertrag von Lissabon: Reform der EU ohne Verfassung? , Baden-Baden, 2009, pp. 54 y ss.; M. RUFFERT, " Institutionen, Organe und Kompetenzen – der Abschluss eines reform prozesses als Gegenstand der Europarechtswissenschaft " , y J. SCHOO, " Das neue institutionelle Gefuege der EU " , ambos en Europarecht – Beiheft, Núm. 1, 2009, respectivamente pp. 31 y ss. y 51 y ss.; A. HARATSCH./M. PECHSTEIN/CHR. KOENIG, Die Europäische Union , 7. Aufl., Tübingen, 2010, pp. 23 y ss.; R. BIEBER, " Istitutionelles System " , en BIEBER/EPINEY/HAAG, Die Europäische Union. Europarecht und Politik , 8. Aufl. Baden-Baden, 2010, pp. 109 y ss.; M. HERDEGEN, Europarecht , Muenchen 2010, pp. 99 y ss. Por otro lado, ya desde hace tiempo algunos exponentes acreditados del derecho de la UE han configurado el proceso de integración europea como una especie de negociado permanente: A. TIZZANO, Introduzione al Codice UE , Pádua, 1995; G. TESAURO, Diritto comunitario , Pádua, 1995.
[6] V. BVerfG, 2 BvE 2/08 vom 30.6. 2009; para los comentarios a la sentencia, v. D. GRIMM, " Das Grundgesetz als Rigel vor einer Verstaatlichung der Europäischen Union. Zum Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts " ; M. JESTAEDT, " Warum in die Ferne schweifen, wenn der Maßstab liegt so nah? Verfassungshandwerkiliche " todos en der Staat 2009, respectivamente, pp. 475 y ss.; 497 y ss.; 517 y ss.; 535 y ss.; 559 y ss.; 587 y ss.
[7] V. M. CARTABIA, " I diritti fondamentali in Europa dopo Lisbona: verso nuovi equilibri? " , en Giorn. Dir. Amm., 2010, pp. 221 y ss.
[8] Tribunal de Justicia UE, sentencia de 13 de febrero de 1979, C-101/78, Granaria/Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten , en Racc. 1979, y, con respecto a la “ Comunidad de Derecho ”, sentencia de 23 de abril de 1986, C-294/83, Les Verts/Parlamento , en Racc. 1986; dictamen n. 1/1992 (sobre la recepción del principio de estado de derecho en el ordenamiento europeo, v. E. GIANFRANCESCO, " Il principio dello Stato di diritto e l'ordinamento europeo " , en L'Ordinamento europeo , I, I principi dell'Unione , Milán, 2006, pp. 235 y ss.).
[9] Elemento este, resaltado por el Tribunal constitucional, sentencia 189/1973, en Giur. Cost., 1973, p. 2417, que individualizaba como en este sistema la acción de la Comunidad europea se desarrollara con la constante y directa participación de nuestro Gobierno, y entonces “bajo el control, indirecto pero no por eso menos observador y atento, del Parlamento italiano”. Referencia, esta última, compartida por el Tribunal constitucional alemán en la conocida sentencia sobre el Tratado de Maastricht, V. BVerfG 89, 155.
[10] El examen de los principios democráticos del Tratado requeriría una investigación distinta, para definir el nivel de participación de los ciudadanos europeos en la vida política de la Unión (art. 10, párr. 3, primera frase, TUE); aquí es suficiente recordar el principio de proximidad (art. 10, pár. 3 segunda frase, TUE); el principio del “diálogo abierto” (art. 11.2, TUE); el principio de transparencia (art. 11.3 TUE); la iniciativa legislativa popular (art. 11.4 TUE).
[11] V. I. BOCUZZI., " The National Parliaments in their control over the Governments " ; y P. G. CASALENA, " The role of national Parliaments in the Lisbon Treaty " , ambos en Teoria del Diritto e dello Stato, 2008, respectivamente pp. 331 y ss. y 348 y ss.; y también P. BILANCIA, " The role and power of European and National Parliaments in the dynamics of integration " , en DPCE 2009, pp. 273 y ss; S. MANGIAMELI/E. DI SALVATORE, " Il nuovo assetto dell'Unione europea e l'impatto sulla forma di governo italiana " , en www.issirfa.it .
[12] Las jurisprudencias de los Tribunales constitucionales de los Estados miembros tienden a juntar el traspaso de soberanía de los Estados miembros a una serie de “contralímites”, que sirven para atemperar el traspaso de soberanía y poner de relieve que la soberanía de la Unión europea depende de la soberanía de los Estados miembros y que los Estados miembros serían los verdaderos titulares de la soberanía. También la reciente sentencia del Tribunal constitucional alemán sobre el Tratado de Lisboa, devaluando, precisamente, todos los elementos textuales del tratado que afirman el principio democrático, reconstruye el ordenamiento europeo en este sentido (véase infra ).
[13] V. S. MANGIAMELI, " Diritto costituzionale e Integrazione europea " , en L'esperienza costituzionale europea , cit., p. 90.
[14] Sobre el reparto de las competencias, v. S. MANGIAMELI, " La competenza europea, il suo esercizio e l'impatto sugli ordinamenti degli Stati membri " ; A. MOSCARINI, " Il principio della competenza concorrente nell'ordinamento dell'Unione europea " ; Id., " Il principio di sussidiarietà ; G. SCACCIA, " Il principio di proporzionalità " , todos en L'ordinamento Europeo , II, L'esercizio delle competenze dell'Unione , Milán, 2006, respectivamente: pp. 1 ss., 125 ss., 153 ss., 225 ss.
[15] V. F. CARUSO, " Le competenze di Stati membri ed Unione nel Trattato di Lisbona " , en Studi in onore di U. Leanza , Nápoles, 2008.
[16] V. E. CANNIZZARO/M. E. BARTOLINI, " La “costituzionalizzazione” del terzo pilastro dell'Unione europea " ; M. CONDINANZI, " Fonti del “terzo pilastro” dell'Unione europea e ruolo della Corte costituzionale " , ambos en Il diritto dell'Unione europea , 2007, respectivamente: pp. 471 ss. y 513 ss.; y también, L. PALADINI, " I conflitti fra i pilastri dell'Unione europea e le prospettive del Trattato di Lisbona " , en Il diritto dell'Unione europea 2010, p. 87 ss. Por ejemplo, las decisiones por unanimidad del Consejo de Asuntos Exteriores, previstas en la parte relativa a los art. 23 y ss. TUE, desde el punto de vista de las fuentes del derecho europeo pueden ser calificadas tranquilamente como fuentes legislativas o como fuentes normativas no legislativas, aunque el TUE excluya firmemente que el Consejo europeo pueda adoptar actos legislativos.
[17] Es oportuno precisar que la naturaleza consultiva del Comité de las Regiones es por lo menos dudosa, atendiendo a los poderes reconocidos a este órgano por el protocolo sobre el principio de subsidiariedad y sobre el principio de proporcionalidad. A este propósito, a raíz de los particulares poderes que se han conferido al Comité de las Regiones, respecto al control de subsidiariedad, este órgano ha sido definido como una “Semi-institución”.
[18] Art. 10,4 TUE, “Los partidos políticos a nivel europeo contribuyen a formar una conciencia política europea y a expresar la voluntad de los ciudadanos de la Unión”.
[19] V.G. BONVICINI/G.L.TOSATO/R. MATARAZZO, " I partiti politici europei e la candidatura del Presidente della Commissione " , en Il diritto dell'Unione europea , 2009, pp. 179 y ss.
[20] V. A. SANTINI, " Le nuove figure di vertice dell'Unione europea: potenzialità e limiti " , en Dir. UE, 2010, pp. 909 y ss.
[21] Por un lado, el art. 15, párr. 6, apartado 2, TUE, limita el papel del Presidente del Consejo europeo en su función de “ representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad ”, es decir, en el sentido de que estas últimas prevalecen; por otro lado, el art. 18,4 TUE a demás de prever que el Alto Representante sea uno de los Vicepresidentes de la Comisión, atribuye a este un papel peculiar en el seno de la misma Comisión. En este sentido, al Alto Representante correspondería vigilar “la coherencia de la acción exterior de la Unión” y, en seno a la Comisión, tendrá el cargo “ de las responsabilidades que incumben a la misma en el ámbito de las relaciones exteriores y de la coordinación de los demás aspectos de la acción exterior de la Unión ”.
[22] Por otro lado, no hemos de olvidar que el Alto Representante cuenta con un servicio europeo para la acción exterior (art. 27.3 TUE).
[23] Sobre el punto, A. CALIGURI, " Art. 300 " , en A. TIZZANO (coord.), Trattati dell'Unione europea e della Comunità europea , Milán, 2004, pp. 1336-1337.
[24] No hemos de olvidar que el Consejo europeo está compuesto por los jefes de Estado o de gobierno de los Estados miembros, por su presidente y por el presidente de la Comisión y que el Alto Representante de la Unión para los asuntos exteriores y la política de seguridad participa en los trabajos (art. 15,2 TUE); además, cada miembro del Consejo europeo puede decidir hacerse asistir por un ministro y el presidente de la Comisión, por un miembro de la Comisión (art. 15.3 TUE) y ahí reside una diferencia respecto al pasado, en cuanto – de acuerdo con el art. 4 TUE Ámsterdam – los componentes del Consejo europeo podían ser asistidos por los ministros encargados de los Asuntos Exteriores de los Estados miembros y por un miembro de la Comisión.
[25] Sin embargo, aun sin considerar lo que ocurre regularmente en relación con las indicaciones que emergen de las consideraciones finales de las sesiones del Consejo europeo, para el desarrollo de la actividad legislativa por parte del Consejo y del Parlamento europeo, no se puede omitir que en determinadas materias (colaboración judicial en materia penal y en materia de seguridad) su influencia en la legislación se hace sentir más de cerca (cfr.: arts. 82.3, 83.3, 86.4 y 87.3 TFUE).
[26] Solo dos durante el año, salvo las convocatorias extraordinarias.
[27] Refuerzan esta perspectiva las disposiciones del derecho primario que prevén la sumisión de los actos del Consejo europeo que producen efectos jurídicos ante los terceros en el juicio de legitimidad del Tribunal de Justicia (art. 263 TFUE) y que permiten a los estados miembros convenirlos en juicio si se abstuviera de pronunciarse (art. 265 TFUE).
[28] “ El Consejo Europeo dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones y prioridades políticas generales. No ejercerá función legislativa alguna ”, art. 15,1 TUE.
[29] Tiene competencia para nombrar al Alto Representante (con el consenso del Presidente de la Comisión), proponer al Parlamento europeo a los candidatos para el cargo de Presidente de la Comisión, define el numero de los comisarios (art. 17,5 TUE) y decide respecto del sistema de rotación (art. 244, 1 TFUE). Por último, se añade la competencia del Consejo europeo en orden a la composición del Parlamento europeo (junto con el mismo Parlamento), a la deliberación del elenco de las formaciones del Consejo (art. 236 TFUE) y el rol que reviste en los procedimientos de revisión de los Tratados (art. 48 párr.. 3 y 7, TUE).
[30] El tema de la continuidad de la función en un ordenamiento jurídico, que parece plantearse también en el caso de la Unión europea, por la complejidad alcanzada a lo largo de su evolución, se relaciona con la cuestión de la eficacia permanente del mismo, de su organización y del ejercicio de la potestad de imperio. Esta problemática es particularmente significativa desde el punto de vista tanto del Estado (v. MORTATI, C., L'ordinamento del governo nel nuovo diritto pubblico italiano , 1931, ahora reeditado, Milán, 2000) como del Estado federal y de las federaciones (v. SCHIMITT, C., Il custode della costituzione (1931), trad. it. Milán, 1981, y, más ampliamente, Id. La dottrina della costituzione (1928), trad. it. Milán, 1981).
[31] Sobre el voto por mayoría de las deliberaciones del Consejo, v. ya V. GÖTZ, " Mehreitsbeschlüsse des Rates der Europäischen Union " , en FS für U. Everling , Baden – Baden, 1995, I, pp. 339 ss., cfr. También, G. BUCCINO GRIMALDI / F. GAZZOLETTI , " La riponderazione del voto in seno al Consiglio " , en Dir. Un. Eur. , 2001, ahora en A. TIZZANO, Il Trattato di Nizza , Milán, 2002, p. 93.
[32] V. Art. 16.3 TUE, “ El Consejo se pronunciará por mayoría cualificada, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa ”, al cual sigue la disposición del párr. 5 (“ Las disposiciones transitorias relativas a la definición de la mayoría cualificada que serán de aplicación hasta el 31 de octubre de 2014, así como las aplicables entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, se establecerán en el Protocolo sobre las disposiciones transitorias ”), que nos dan la periodización de las distintas regulaciones del voto por mayoría, se añada el art. 238 TFUE y el Protocolo n. 36 “sobre las disposiciones transitorias”. En definitiva, se pueden trazar tres periodos: a) desde la entrada en vigor del Tratado hasta 2014, b) desde 2014 a 2017, c) desde 2017 en adelante (v. P. PONZANO, " Il voto nel Consiglio: il compromesso di Ioannina alla luce del Trattato di Lisbona " , en Il Diritto dell'Unione europea, 2009, pp. 77 y ss.).
[33] Este principio se expresa con un lenguaje particularmente fuerte (art. 10 TUE: “El funcionamiento de la Unión se basa en la democracia representativa”).
[34] Y sobre los cuales el juez constitucional alemán ha centrado la atención en la sentencia sobre el Tratado de Lisboa. Como es sabido, el Tribunal constitucional federal alemán en la decisión sobre el Tratado de Lisboa ha considerado que en el sistema europeo queda una lesión profunda del principio democrático y del sistema de representación interna propio por el criterio adoptado por el tratado en orden a la composición del Parlamento europeo (párr. 280 – “ El Parlamento Europeo, incluso tras la nueva formulación del artículo 14.2 TUE versión Lisboa, y contrariamente al tenor literal del artículo 10.1 TUE, versión Lisboa, no es órgano de representación de un pueblo europeo soberano. Su diseño institucional es de representación de los pueblos a través de las respectivas cuotas nacionales de diputados asignados, no, en cambio, de una representación de los ciudadanos de la Unión como unidad indiferenciada, de conformidad con el principio de la igualdad de voto ” ; párr. 284- “Desde esta perspectiva, el Parlamento Europeo sigue siendo sustancialmente, en función de los prorrateos de escaños entre los Estados miembros, una representación de los pueblos de los Estados miembros. ”; párr. 286- “ En los Estados federales, tales asimetrías tan marcadas son toleradas, en general, únicamente para la segunda Cámara del Parlamento (…). Pero no son aceptados en el órgano de representación del pueblo ”; párr. 287 - “ Esta consideración explica a su vez por qué la representación en el Parlamento Europeo no está relacionada con la igualdad de los ciudadanos de la Unión (artículo 9 TUE versión Lisboa), sino de la nacionalidad ”; párr. 292- “En virtud de la igualdad electoral y del mecanismo de representación parlamentaria directa, la legitimación democrática del poder político también en las democracias de partidos se basa en la categoría del acto del voto del individuo y no se valora atendiendo al número de personas implicadas ”; párr. 293- “ Tampoco el reconocimiento del papel institucional de los parlamentos de los Estados miembros por el Tratado de Lisboa puede compensar el déficit que existe en el cauce de legitimación directa del poder europeo que se basa en la elección de los diputados del Parlamento Europeo ”; párr. 295– “ La mera participación de los ciudadanos en el poder político, que ocuparía el lugar de un gobierno representativo del pueblo, no puede reemplazar el contexto de legitimación característico de un gobierno dirigido por y basado en elecciones y votaciones: el Tratado de Lisboa no conduce hacia un nuevo nivel de desarrollo de la democracia”.
[35] V. S: MANGIAMELI, Il ruolo del Parlamento europeo e il principio della democrazia rappresentativa , op. cit., pp. 491 y ss.
[36] El mismo juez constitucional alemán, que tanto ha criticado el carácter democrático por este expresado, ha tenido que admitir que su papel es determinante en el proceso decisorio y que “la democracia de la Unión europea se acerca ciertamente a modelos federales de Estado”: BVerG, (párr. 288).
[37] Por otro lado, la disposición prevé que el Alto Representante “ Velará por que se tengan debidamente en cuenta las opiniones del Parlamento Europeo ” (v. S. MANGIAMELI, " Il ruolo del Parlamento europeo nella PESC, alla luce delle innovazioni apportate dal Trattato di Lisbona " , en C. DECARO/N. LUPO, Il “dialogo” tra parlamenti: obiettivi e risultati , LUISS University Press, Roma, 2009 ).
[38] Para ejemplos y praxis cfr. C. NOVI, La politica di sicurezza esterna dell'Unione europea , Pádua, 2005, pp. 141. Sin olvidarse del rol imprescindible que, bajo el perfil de los acuerdos interinstitucionales entre el Parlamento y la Comisión, por último, el del 2010, que han hecho mucho menos efímera la aportación del Parlamento en la PESC, tanto de suscitar incluso una dura crítica por parte del Consejo (v. acuerdo marco de 20 de octubre de 2010 y la declaración del Consejo publicada en GUUE C287, de 23 de octubre de 2010, p. 1).
[39] “ La Comisión ejercerá sus responsabilidades con plena independencia ” y los Estados miembros “ Se abstendrán de todo acto incompatible con sus obligaciones o con el desempeño de sus funciones ”, art. 17.3 TUE.
[40] En la declaración n. 11, se afirma que “ La Conferencia entiende que, en virtud de lo dispuesto en los Tratados, el Parlamento Europeo y el Consejo Europeo son (serían) responsables conjuntamente de la buena marcha del proceso que conduce a la elección del Presidente de la Comisión Europea ”. Por consiguiente , “ antes de la decisión del Consejo Europeo, se mantendrán las necesarias consultas entre representantes del Parlamento Europeo y del Consejo Europeo, en el marco que se estime más oportuno. Dichas consultas, conforme a lo dispuesto en el párrafo primero del apartado 7 del artículo 17, -sigue la Declaración n. 11- versarán sobre el perfil de los candidatos al cargo de Presidente de la Comisión, teniendo en cuenta las elecciones al Parlamento Europeo. Las condiciones de celebración de dichas consultas podrán precisarse en el momento oportuno, de común acuerdo entre el Parlamento Europeo y el Consejo Europeo.
[41] En Contra K. Jorna, Art. 219 EGV , en J. SCHWARZE, EU – Kommentar , cit., pp. 1873 ss., 1874.
[42] La disposición mencionada añade: “Los miembros de la Comisión serán seleccionados de entre los nacionales de los Estados miembros mediante un sistema de rotación estrictamente igual entre los Estados miembros que permita tener en cuenta la diversidad demográfica y geográfica del conjunto de dichos Estados. Este sistema será establecido por unanimidad por el Consejo Europeo de conformidad con el artículo 244 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea”. Y, el art. 244 TFUE prevé dos principios: “a) Se tratará a los Estados miembros en condiciones de rigurosa igualdad en lo que se refiere a la determinación del orden de turno y del período de permanencia de sus nacionales en la Comisión; por lo tanto, la diferencia entre el número total de los mandatos que ejerzan nacionales de dos determinados Estados miembros nunca podrá ser superior a uno. b) Con sujeción a lo dispuesto en la letra a), cada una de las sucesivas Comisiones se constituirá de forma que refleje de manera satisfactoria la diversidad demográfica y geográfica del conjunto de los Estados miembros”.
[43] J. SCHOO, " Das neue institutionelle Gefüge der EU " , en HRSG. J. SCHWARZE/A. HATJE, Der Reformvertrag von Lissabon , EuR , Beiheft, núm. 1, 2009, p. 66.
[44] Art. 294 TFUE.
[45] Art. 310 y arts. 313 y ss. TFUE.
[46] Art. 218 TFUE.
[47] Sentencia de 30 de marzo de 1995, C-65/93, Parlamento europeo/Consejo, en la que se afirma que “en el marco del dialogo interinstitucional sobre el cual se basa esencialmente el procedimiento de consulta, el Tribunal ha considerado que prevalezcan las mismas obligaciones reciprocas de cooperación leal que regulan las relaciones entre los Estados miembros y las instituciones comunitarias”.
[48] Art. 13.2 TUE “ Cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados, con arreglo a los procedimientos, condiciones y fines establecidos en los mismos. Las instituciones mantendrán entre sí una cooperación leal ”. Obsérvese que en los procedimientos codificados, además de la cooperación leal, las relaciones entre las Instituciones necesitan que las fases del procedimiento estén marcadas por el respeto ( Berückschtitgung ) por parte de cada Institución de las competencias de las demás instituciones que intervienen, principio este que es deducible solo en parte de la cooperación leal.
[49] A este propósito, en la declaración n. 6 se prevé que estas decisiones se tomen teniendo “ debidamente en cuenta la necesidad de respetar la diversidad geográfica y demográfica de la Unión y de sus Estados miembros” . En cambio, la declaración n. 11, que atribuye conjuntamente al Parlamento europeo y al Consejo europeo la responsabilidad de “ la buena marcha del proceso que conduce a la elección del Presidente de la Comisión Europea ” no hace referencia a la esfera geográfica y democrática, sino a las consultas necesarias entre los representantes del Parlamento europeo y los del Consejo Europeo que “ versarán sobre el perfil de los candidatos al cargo de Presidente de la Comisión, teniendo en cuenta las elecciones al Parlamento Europeo ”. Por otro lado, la declaración n. 12 prevé algo similar, que se refiere al nombramiento/elección del Alto Representante de la Unión para los asuntos exteriores y la política de seguridad, para el cual “ se mantendrán los contactos oportunos con el Parlamento Europeo ”.
[50] Respecto de la cual permítase el reenvío al nuestro: L'Europa sopranazionale , en La società europea. Identità, simboli, politiche , Turín, 2009, y también respecto de otros detalles.
[51] La única innovación, planteada ya en sede de Convención, es la de someter las propuestas de nombramiento de los Estados miembros a un “filtro”, por analogía con el sistema usado para el nombramiento de los jueces en las altas jurisdicciones de los Estados miembros, el cual habría encontrado cuerpo en la previsión del art. 255 TFUE.
[52] A tal propósito, v. el ensayo bonito de R. MONACO, " I principi di interpretazione seguiti dalla Corte di giustizia delle Comunità europee " , en Riv. dir. eur. , 3 ss., ahora en Id., Scritti di diritto europeo , Milán, 1972, pp. 417 y ss.
[53] V. R. CALVANO, " Verso un sistema di garanzie costituzionali dell'UE? La giustizia costituzionale comunitaria dopo il trattato di Nizza " , en Giur. Cost., 2001, pp. 209 y ss.
[54] V. E. DI SALVATORE, " La prevalenza del diritto europeo nel Trattato costituzionale alla luce dell'esperienza comunitaria " , en S. MANGIAMELI (coord.), L'ordinamento europeo, II, L'esercizio delle competenze , Milán, 2006, pp. 477 y ss.
[55] Art. I-6 “La Constitución y el derecho adoptado por las instituciones de la Unión en el ejercicio de las competencias que les han sido atribuidas prevalecen sobre el derecho de los Estados miembros”.
[56] La declaración n. 17 establece: “ La Conferencia recuerda que, con arreglo a una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, los Tratados y el Derecho adoptado por la Unión sobre la base de los mismos priman sobre el Derecho de los Estados miembros, en las condiciones establecidas por la citada jurisprudencia ”.
[57] BVerfG, 2 BvR 2661/06 vom 6.7.2010, en particular: Rdn. 55-71.
[58] BVerfG, 2 BvE 2/08 vom 30.6.2009, en particular Rdn. “339 – La primacía en la aplicación del derecho europeo no será afectada ni siquiera por la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, un instituto derivado, basado en un tratado internacional que solo en virtud de la orden de ejecución de la ley de aprobación produce efectos jurídicos en Alemania”; “340º- La Ley fundamental quiere que Alemania sea parte de una comunidad jurídica entre Estados pacíficos y libres. Sin embargo, no renuncia a la soberanía, la cual está depositada en la constitución alemana, así como al derecho de un pueblo a decidir en modo constitutivo sobre cuestiones fundamentales que afectan a la propia identidad. Por lo tanto, no es contrario al objetivo del favor hacia el derecho internacional si el legislador, en casos excepcionales, no observase las normas contenidas en tratados internacionales –asumiendo las respectivas consecuencias en las relaciones internacionales- siempre que de tal forma se pueda remediar a una violación de los principios fundamentales de la Constitución. (...) En definitiva no significa contradecir el objetivo del favor hacia el derecho europeo, es decir a la participación, constitucionalmente pretendida, de la Republica federal de Alemania en la realización de una Europa unida (preámbulo, art. 23, 1, 1 Ley Fundamental), si en casos excepcionales, en condiciones particulares y estrictas, el Bundesverfassungsgericht declarase inaplicables normas de derecho de la Unión europea en Alemania”.
[59] V. M. R. DONNARUMMA, " Il processo di “costituzionalizzazione” dell'Unione europea e la tensione dialettica tra la giurisprudenza della Corte di Giustizia e le giurisprudenze delle Corti costituzionali " , en Riv. Ital. Dir. Pubbl. Comunitario, 2010, pp. 407 y ss.
[60] V., M. R. DONNARUMMA.
[61] Como mostraría también la declaración “ Das Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts: Auswege aus dem drohenden Justizkonflikt ”, suscrita por eminentes estudiosos y políticos alemanes (entre los cuales Armin von Bogdandy, Christian Calliess, Christian Koenig, Ingolf Pernice, Christian Tomuschat ) que subrayaban la ausencia en la sentencia sobre el Tratado de Lisboa del principio de cooperación entre el Tribunal constitucional y el Tribunal de Justicia, que había caracterizado la escritura de la sentencia sobre el Tratado de Maastricht.
[62] BVerfG, 2 BvR 2661/06 vom 6.7.2010, Rdn. 57e 58.
[63] BVerfG, 2 BvR 2661/06 vom 6.7.2010, Rdn. 60, en la que se declara una nueva “ Solange ” ( Solange der Gerichtshof keine Gelegenheit hatte, über die aufgeworfenen unionsrechtlichen Fragen zu entscheiden, darf das Bundesverfassungsgericht für Deutschland keine Unanwendbarkeit des Unionsrechts feststellen ).
[64] Sentencia del Tribunal de Justicia, de 19 de noviembre de 2009, asunto C-314/08, Filipiak . La cuestión prejudicial interpuesta por el juez administrativo polaco se refería a la extensión del principio de primacía y, en particular, si este pudiera extenderse a un pronunciamiento del Tribunal constitucional polaco que había retrasado el efecto de un propio pronunciamiento sobre una disposición contraria al derecho de establecimiento garantizado por el art. 43 TCE.
[65] Principio que remonta a la sentencia de 9 de marzo de 1978, Causa 106/77, Simmenthal , pt. 24.
[66] Sentencia del Tribunal de Justicia, de 19 de enero de 2010, C-555/07, Seda Kücükdeveci c. Swedex GmbH & Co. KG , pt. 53 ss. En esta hipótesis, la cuestión era bastante compleja, porque el juez remitente pedía al tribunal pronunciarse en vía prejudicial sobre la interpretación del derecho de la Unión antes de abstenerse de aplicar una norma nacional considerada contraria a tal derecho, debido a que “en virtud del derecho nacional, el juez del reenvío no puede abstenerse de aplicar una disposición vigente de la legislación nacional si esta no ha sido previamente declarada inconstitucional por el Bundesverfassungsgericht (Tribunal constitucional federal)”.
[67] V. Sentencia del Tribunal de Justicia, de 4 de febrero de 2010, asunto C-14/09, Hava Genc c. Land Berlin , pt. 36 (“Según reiterada jurisprudencia, tanto de la primacía del Derecho de la Unión sobre el Derecho interno de los Estados miembros como del efecto directo de una disposición como el artículo 6 de la Decisión nº 1/80 se desprende que un Estado miembro no está autorizado para modificar unilateralmente el alcance del sistema de integración progresiva de los nacionales turcos en el mercado de trabajo del Estado miembro de acogida”); sentencia de 8 de septiembre de 2010, C-409/06, Winner Wetten GmbH / Bürgermeisterin der Stadt Bergheim , pt. 53 ss. (“como se deduce de reiterada jurisprudencia, en virtud del principio de la primacía del Derecho de la Unión, las disposiciones del Tratado y los actos de las instituciones directamente aplicables producen el efecto, en sus relaciones con el Derecho interno de los Estados miembros, de hacer inaplicable de pleno derecho, por el hecho de su entrada en vigor, cualquier disposición contraria de la legislación nacional”); sentencia de 25 de noviembre 2010, C-429/09, G ünter Fuss / Stadt Halle , pt. 78 (“De este modo, el Tribunal de Justicia ha tenido ya ocasión de declarar que el ejercicio de los derechos que las disposiciones de Derecho de la Unión directamente aplicables confieren a los particulares sería imposible o excesivamente difícil si sus acciones de restitución o de indemnización basadas en la violación de este Derecho se desestimaran o redujeran simplemente porque los particulares no habían solicitado disfrutar del derecho que el ordenamiento de la Unión les concedía y la ley nacional les denegaba, para oponerse a la negativa del Estado miembro mediante la utilización de los cauces jurídicos establecidos al efecto, invocando la primacía y el efecto directo del Derecho de la Unión”).
[68] Tribunal de Justicia, de 8 de septiembre de 2010, C-409/06, Winner Wetten GmbH / Bürgermeisterin der Stadt Bergheim , pt. 56, q ue además afirma: “Por otro lado, es necesario recordar que, según jurisprudencia reiterada, el principio de tutela judicial efectiva es un principio general del Derecho de la Unión, que resulta de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, que ha sido consagrado en los artículos 6 y 13 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y que también ha sido reafirmado en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y que incumbe a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros, en virtud del principio de cooperación establecido por el artículo 10 CE, proporcionar la tutela judicial de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables” (pt. 58).
[69] Tribunal de Justicia, sentencia de 8 de septiembre de 2010, C-409/06, Winner Wetten GmbH c. Bürgermeisterin der Stadt Bergheim , pt. 61 ; v. ya, en tal sentido, el Tribunal de Justicia, sentencia de 17 de diciembre de 1970, asunto 11/70, Internationale Handelsgesellschaft , punto 3. El tema, que va más allá de estas breves notas sobre el papel institucional del Tribunal de Justicia, merecería ser reconsiderado con una reflexión especifica, proponiendo una reseña critica de la jurisprudencia europea y de las decisiones de los jueces constitucionales de los Estados miembros que prevén particulares reservas por parte de los ordenamientos nacionales, ante el ordenamiento europeo (v. de todas formas, S. MANGIAMELI, " Unchangeable core elements of national constitutions and the process of European integration. For a criticism to the theory of the “ controlimiti ” (counter-limits / Schranken-Schranken) " , en TDS, 2010, pp. 1 y ss. ). Aun recientemente el Tribunal constitucional polaco (24 de noviembre de 2010, Ref. No. K32/09, publicada el 6 de diciembre de 2010) ha vuelto a pronunciarse sobre la compatibilidad constitucional del Tratado de Lisboa a la constitución nacional, con éxitos distintos respecto de las afirmaciones contenidas en la Lissabon Urteil . A este propósito, el juez constitucional polaco ha afirmado que “ it is the Parliament that devises appropriate solutions concerning the fulfilment of constitutional requirements which are indispensible due to the principle of protection of the state's sovereignty in the process of European integration ” (indicando la vía de la revisión constitucional, para armonizar la constitución nacional y el tratado europeo).
[70] Art. 10.4 TUE: “ Los partidos políticos a escala europea contribuirán a formar la conciencia política europea y a expresar la voluntad de los ciudadanos de la Unión ”. Como es sabido, con el Tratado de Maastricht se ha introducido la disposición según la cual “Los partidos políticos a escala europea son un factor importante para la integración en el seno de la Unión . Estos contribuyen a formar una consciencia europea y a expresar la voluntad política de los ciudadanos de la Unión ” (art. 191.1 TCE) y, a continuación el Tratado de Niza añadió que “El Consejo, deliberando de acuerdo con el procedimiento ex art. 251, determina el estatuto de los partidos políticos a escala europea, en particular las normas relativas a su financiación ” (art. 191.2 TCE). Concretamente, la financiación de los partidos políticos europeos ha sido regulada por el Reglamento CE n. 2004/2003 del Parlamento Europeo e del Consejo, de 4 de noviembre de 2003. Sucesivamente, la reglamentación de los partidos fue emendada por una Decisión de la Oficina de Presidencia del Parlamento Europeo, de 29 de marzo de 2004 y del Reglamento CE n. 1524/2007 del Parlamento Europeo e del Consejo, del 18 diciembre de 2007, che dio a los partidos la posibilidad de crear fundaciones políticas a nivel europeo .
[71] E. GIANFRANCESCO, " I limiti alla costituzione di gruppi politici all'interno del Parlamento europeo " , e n Dir. pubbl. comp. eur., 2002/1, pp. 278 y ss.
[72] Partidos nacionales, federación europea y grupo parlamentario formarían el así denominado polígono a tres caras, BARDI, L., Il Parlamento della Comunità europea , Bolonia, 1989; L .BARDI/P. IGNAZI, Il Parlamento europeo , Bolonia, 2004; G. GRASSO, Partiti politici europei , y Dig. Disc. Pubbl ., III, II, Turín, 2008, pp. 609 y ss.; A. CIANCIO, " I partiti europei e il processo di democratizzazione dell'Unione " , en federalismi.it , núm. 9, de 2009.
[73] V. G. RIZZONI, " Il problema dell'opposizione politica nella forma di governo dell'Unione europea " , en Rass. parl., 2009, pp. 905 y ss.; A. SAITTA, Il rapporto maggioranza opposizione nel parlamento europeo , en E. CASTORINA (coord.), Profili attuali e prospettive di diritto costituzionale , Turin, 2007, pp. 114 y ss.
[74] V. Tribunal de primera instancia, III sec. ampliada, sentencia de 2 de octubre de 2001, causas acumuladas T-222/99, T-327/99 y T-329/99, Martinez - De Grulle - Front National - Bonino e altri / Parlamento europeo , en Raccolta della giurisprudenza, 2001, II-2823 ss.; Tribunal de Justicia, sentencia de 29 de junio de 2004, C-486/01 P, Front National/Parlamento europeo , en Raccolta della giurisprudenza, 2004, I-6289.
[75] G. GUIDI , I gruppi parlamentari del Parlamento europeo, Rimini, 1983, 37; A. Ciancio, I gruppi parlamentari. Studio intorno a una manifestazione del pluralismo politico , Milán, 2008, pp. 80 y ss.
[76] S. MANGIAMELI, " L'identità dell'Europa: laicità e libertà religiosa " , en A. C. AMATO MANGIAMELI /M. R. DE SIMONE (coord.), Diritto e religione tra passato e futuro , Roma, 2010, p. 333.
[77] V. Para un análisis más detallado del caso: S. MANGIAMELI, La forma di governo europea , cit., p. 206.
[78] V. A. SCHILLACI, " Il difficile avvio della Commissione Barroso " , www.associazionedeicostituzionalisti.it , de 24.11.2004.
[79] V. G. BONVICINI/G.L. TOSATO/R. MATARAZZO I partiti politici europei e la candidatura del Presidente della Commissione , cit. p. 183.
[80] V. L. HELMS, " Parliamentary opposition and its Alternatives in a Transnational Regime: The European Union in Perspective " , en Parliamentary opposition in Old and New Democracies , Londres – Nueva York - Routledge, 2009, pp. 200 y ss.
[81] V. S. MANGIAMELI, " Unchangeable core elements of national constitutions and the process of European integration. For a criticism to the theory of the “controlimiti”(counter-limits / Schranken-Schranken) " , op. cit., pp. 1 y ss.
[82] V. G. BONVICINI/G.L. TOSATO/R. MATARAZZO, I partiti politici europei e la candidatura del Presidente della Commissione , op. cit., pp. 182 y ss.
[83] Poul Nyrup Rasmussen, apenas fue reelegido como Presidente del partido en el VIIIº congreso del PSE, en Praga, 7-8 de diciembre de 2009, en su discurso, A New Direction for Progressive Societies, afirmó: “ We must increase our influence in the European institutions: Equipping ourselves with a vision, a programme and a candidate to win the European elections and take the Presidency of the European Commission”.