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Una afirmación común en el análisis de las finanzas públicas del “período clásico”, correspondiente al Estado liberal, consiste en que son “neutras” respecto de la economía nacional, no sólo desde la perspectiva de que, por su limitado volumen, “no desarrollan una influencia determinante sobre la economía general (neutralidad objetiva)”, sino porque, además, “los responsables no buscan actuar sobre la economía utilizando los instrumentos financieros de que disponen (neutralidad subjetiva)”, ya que “los gastos nunca se realizan con la intención de modificar los fenómenos económicos”[1].
No obstante, en el contexto del nacimiento del “Estado social de Derecho” el Presupuesto “se convierte en el medio principal de ejecución de la política económica y social de los gobiernos”[2], aun cuando será con la desaparición de los Estados liberales “en el sentido del siglo XIX”, tras la II Guerra Mundial, en opinión de L. Philip, cuando también desaparezca la concepción acerca del carácter “neutral” de las finanzas públicas[3].
Desde tales premisas, en la actualidad resulta comúnmente reconocido que las finanzas públicas no son “neutras”, y el Presupuesto, en tanto que “resumen de las políticas en términos monetarios” y expresión de “prioridades políticas”, tampoco resulta neutral desde la perspectiva de género, pues las previsiones presupuestarias “afectan de manera diferente a mujeres y hombres”, reflejando tanto “la desigual distribución de poder en el seno de la sociedad” como las “diferentes condiciones de vida” determinadas por los “roles sociales”[4]
En este contexto, según estiman Sharp, R. y Broomhill, R., inicialmente el término acuñado fue el de “Presupuestos de mujeres” («women’s budgets»), en relación con el cual las denominaciones posteriores “reflejan parcialmente la traslación derivada de enfatizar el género como categoría de análisis”, pero también una “respuesta pragmática para superar los intentos de tergiversar los “Presupuestos de mujeres” como Presupuestos “separados para mujeres”[5].
A través de un proceso de depuración conceptual, los términos “presupuestación de género” («gender budgeting») y “presupuestación con responsabilidad de género” («gender responsive budgeting»), subrayan el aspecto técnico-político de la incorporación de la perspectiva de género al procedimiento presupuestario, identificando la “presupuestación con perspectiva de género” como un instrumento técnico derivado del concepto genérico de “transversalidad de género” («gender mainstreaming»).
En efecto, el concepto de transversalidad de género («gender mainstreaming»), aparece por primera vez tras la Tercera Conferencia Mundial sobre la Mujer de Naciones Unidas, celebrada en Nairobi en 1985, en el debate sobre el papel de las mujeres en el desarrollo. No obstante, es en el párrafo 38 de la Declaración de Beijing, en 1995, donde los Gobierno se comprometen a “garantizar que todas nuestras políticas y programas reflejen una perspectiva de género”. Concretamente, en opinión de V. Degraef, resulta comúnmente admitida la consideración de que el año 1995 constituye un “año fundamental” en la estrategia de la transversalidad de género[6].
Desde esta perspectiva, puede entenderse que el “Presupuesto de género” («gender budget»), Presupuestos sensibles al género («gender-sensitive budgets»), la “presupuestación con perspectiva de género” o “presupuestación de género” («gender budgeting») o, como también se suele denominar, la “presupuestación con responsabilidad de género” («gender responsive budgeting»), constituye un instrumento de aplicación del concepto de “transversalidad” en la aplicación de la perspectiva de género («gender mainstreaming»), en el sentido en que éste último término fue definitivamente acuñado en la Conferencia de Beijing y, de este modo, el “gender budgeting” o “presupuestación con perspectiva de género”, suele ser habitualmente definido a partir del concepto elaborado por el Grupo de Expertos en “presupuestación de género” constituido por el Consejo de Europa, como “una aplicación de la transversalidad de género en el proceso presupuestario”, lo que implica “una evaluación del Presupuesto basada en el género, incorporando una perspectiva de género en todos los niveles del proceso presupuestario así como la reorganización de los ingresos y gastos con el fin de promover la igualdad de género”[7].
Como no podía ser de otro modo, las instituciones de la Unión Europea han demostrado una profunda sensibilidad hacia la igualdad de género.
Así, en la “Resolución sobre la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer en Pekín: «Igualdad, desarrollo y paz»”, adoptada en 1995[8], se afirmaba que “la igualdad entre mujeres y hombres constituye, no sólo en Europa, un requisito esencial para la consolidación de la democracia, el desarrollo y la mejora de las condiciones de vida”.
Desde tales premisas considera “imprescindible” que la igualdad entre hombres y mujeres “sea la exigencia de partida para todas las medidas resultantes de la Plataforma de Acción y que los derechos de la mujer se consagren en todas las Constituciones nacionales, en el Tratado de la Unión Europea y en las leyes fundamentales, en los casos en que aún no sea así”.
No obstante, será el Tratado de Ámsterdam el primero en introducir en el derecho originario europeo el objetivo de lograr la igualdad entre mujeres y hombres (art. 2 TCE), concretando en el artículo 3.2 TCE que en todas las actividades enunciadas en el presente artículo, la Comunidad se fijará como objetivo “eliminar las desigualdades entre el hombre y la mujer y promover su igualdad”. A tales efectos, el art. 13 preveía que el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, podrá adoptar “medidas adecuadas para luchar contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual”, mientras que los artículos 137.1 y 141 contemplaban medidas específicas en el ámbito del derecho al trabajo y a la igualdad en la remuneración entre trabajadores femeninos y masculinos[9].
En efecto, desde la adopción del Tratado de Ámsterdam el 2 de octubre de 1997, el ordenamiento comunitario europeo ha consagrado los principios básicos que garantizan la igualdad de género en su derecho originario al incorporar, por vez primera “disposiciones concretas en favor de la igualdad” que comprendían “acciones positivas sobre el sexo subrepresentado”[10], superando de este modo las limitaciones arrastradas desde la adopción del Tratado de Roma en 1957, en cuyo contexto la igualdad de género en las relaciones laborales había venido constituyendo el único ámbito de la actuación comunitaria en la igualdad por razón de sexo que contemplaban los Tratados comunitarios.
Ciertamente, desde los momentos previos a la adopción del Tratado de Ámsterdam se puede apreciar una notable intensificación del derecho derivado relacionado con la igualdad[11], y con posterioridad al mismo, también se constata un reforzamiento de las políticas de transversalidad elaboradas por las instituciones comunitarias, entre las que pueden citarse, sin pretensión de exhaustividad, la Comunicación de la Comisión “Integrar la igualdad de oportunidades entre las mujeres y los hombres en el conjunto de las políticas y acciones comunitarias”[12]; la Comunicación “Hacia una estrategia marco comunitaria sobre la igualdad entre mujeres y hombres (2001-2005)”[13] y la posterior Decisión del Consejo, de 20 de diciembre de 2000[14]; la Decisión de la Comisión de 19 de junio de 2000, relativa al equilibrio entre hombres y mujeres en los comités y grupos de expertos creados por la Comisión[15]; la Recomendación del Comité de Ministros a los Estados miembros sobre participación equilibrada de las mujeres y los hombres en los procesos de toma de decisión en los ámbitos político y público, de 12 de marzo de 2003[16]; la Comunicación de la Comisión “Plan de trabajo para la igualdad entre las mujeres y los hombres (2006-2010)”[17]; la Resolución del Parlamento Europeo sobre el futuro de la Estrategia de Lisboa desde la perspectiva de género (2004/2219(INI)”[18], y el “Pacto Europeo por la igualdad de género”[19].
En este contexto, la adopción del Tratado de Lisboa el 13 de diciembre de 2007 y la entrada en vigor de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en adelante CDFUE), representan el punto actual de llegada del proceso de positivación de la igualdad de género en el derecho originario europeo y, en este sentido, el artículo 21 de la CDFUE prohíbe “toda discriminación” y, en particular, “la ejercida por razón de sexo, raza, color, orígenes étnicos o sociales, características genéticas, lengua, religión o convicciones, opiniones políticas o de cualquier otro tipo, pertenencia a una minoría nacional, patrimonio, nacimiento, discapacidad, edad u orientación sexual”, afirmando en el artículo 23 que “la igualdad entre hombres y mujeres será garantizada en todos los ámbitos, inclusive en materia de empleo, trabajo y retribución”, sin que dicha afirmación impida “el mantenimiento o la adopción de medidas que ofrezcan ventajas concretas a favor del sexo menos representado”.
Del mismo modo, el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (en adelante, TUE), reconoce la igualdad entre los “valores” en los que se fundamenta la Unión junto al “respeto de la dignidad humana”, la “libertad”, la “democracia”, el “Estado de Derecho” y el “respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías”. Dichos valores, según se afirma, “son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres”.
Por su parte, el artículo 19 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante, TFUE), reconoce la competencia del Consejo y del Parlamento Europeo en la lucha contra la discriminación por motivos de sexo. En concreto, el Consejo, por unanimidad según un procedimiento legislativo especial, y previa aprobación del Parlamento Europeo, “podrá adoptar acciones adecuadas para luchar contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual” (apartado 1).
No obstante, el Parlamento Europeo y el Consejo también podrán adoptar, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, “los principios básicos de las medidas de la Unión de estímulo, con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros”, con el fin de apoyar las acciones de los Estados miembros emprendidas para contribuir a la consecución de los objetivos enunciados en el apartado anterior (apartado 2).
El estudio que se desarrolla a continuación pretende detallar el grado de desarrollo de la “presupuestación con perspectiva de género” alcanzado en la actualidad en el contexto europeo, analizando, a tales efectos, las iniciativas más significativas adoptadas a este respecto tanto en el seno del Consejo de Europa como en el ámbito de la Unión Europea, a partir del desarrollo alcanzado por la Plataforma de Acción adoptada en Beijing en 1995 en el seno de Naciones Unidas.
Desde la consideración de que “los derechos de la mujer son derechos humanos”, la Plataforma de Acción de Naciones Unidas, adoptada en el Seno de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing 1995)[20], ha planteado la necesidad de integrar la perspectiva de género en las decisiones presupuestarias.
En efecto, el Capítulo VI (“Disposiciones financieras”) de la Plataforma de Acción constataba que “los recursos financieros y humanos han sido generalmente insuficientes para el adelanto de la mujer”, de modo que la aplicación “plena y eficaz” de la Plataforma de Acción, así como de otros compromisos contraídos en cumbres y conferencias anteriores –en especial, las Estrategias de Nairobi[21] -, requiere “la voluntad política de aportar los recursos humanos y financieros que se necesitan para la promoción de la mujer”.
Para alcanzar dicho objetivo, resultaba necesario a su vez, que “en las decisiones presupuestarias sobre políticas y programas se integre una perspectiva de género”, así como –y al mismo tiempo-, “una financiación adecuada de los programas encaminados a lograr la igualdad entre la mujer y el hombre”, que podría exigir, aunque no en todos los supuestos, una reformulación de las políticas y una reasignación de los recursos dentro de los programas y entre ellos, así como una movilización de “recursos adicionales, tanto públicos como privados” e, incluso la búsqueda de recursos provenientes de nuevas fuentes de financiación (punto 345).
En el “plano nacional”, el punto 346 de la Declaración de Beijing reconocía que la “principal responsabilidad de la aplicación de los objetivos estratégicos de la Plataforma de Acción corresponde a los gobiernos” quienes, a tales efectos, “deberían tomar medidas para revisar sistemáticamente la manera en que las mujeres se benefician de los gastos del sector público; ajustar los Presupuestos para lograr la igualdad de acceso a los gastos del sector público, tanto para aumentar la capacidad productiva como para satisfacer las necesidades sociales; y lograr los compromisos en materia de género contraídos en otras cumbres y conferencias de las Naciones Unidas”.
Además, para optimizar las estrategias nacionales de aplicación de la Plataforma de Acción, los Gobiernos “deberían asignar suficientes recursos, incluidos los necesarios para llevar a cabo análisis de las repercusiones de género”, así como “alentar a las organizaciones no gubernamentales, al sector privado y a otras instituciones a que movilicen recursos adicionales”.
En este sentido, las Resoluciones de la Asamblea General de “Seguimiento de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer y aplicación cabal de la Declaración de Beijing y la Plataforma de Acción”, aprobadas entre los años 1996 y 1998[22], han venido “subrayando” que la aplicación plena y efectiva de la Plataforma de Acción “necesitará el compromiso político de facilitar recursos financieros y humanos para la realización del potencial de la mujer, incorporar la perspectiva de género en las decisiones de asignación de fondos presupuestarios a políticas y programas y asignar financiación suficiente a programas concretos que apunten a asegurar la igualdad entre la mujer y el hombre”.
Sin embargo, en la Resolución de la Asamblea General A/RES/54/141, de 17 de diciembre de 1999, dicha reiteración deja de aparecer explícitamente, viniendo a afirmarse en las Resoluciones adoptadas entre 2001 y 2005, tan sólo la solicitud “a todos los órganos que se ocupan del programa y de cuestiones presupuestarias, incluido el Comité del Programa y de la Coordinación, que velen por que todos los programas, planes de mediano plazo y Presupuestos por programas incorporen una perspectiva de género”[23].
Unas recomendaciones que encuentran su fundamento en la constatación de las carencias en el desarrollo de la “presupuestación con perspectiva de género” en la propia estructura organizativa de Naciones Unidas. Así, en el Informe del Secretario General preparado en cumplimiento de la Resolución 60/140 de la Asamblea General sobre “Medidas adoptadas y progresos alcanzados en el seguimiento de la aplicación de la Declaración y la Plataforma de Acción de Beijing y de los resultados del vigésimo tercer período extraordinario de sesiones de la Asamblea General”, de julio de 2006, se constata que en las resoluciones de la Quinta Comisión dedicada a “Asuntos administrativos y presupuesto”, se “subrayó la importancia del equilibrio entre los géneros y la igualdad de representación”, si bien se reconoce que estos temas “no son objeto de estudio en el presente informe”[24].
Del mismo modo, en el Informe de 1 de agosto de 2007, presentado según lo dispuesto en la Resolución 61/145 de la Asamblea General, donde se examina “la medida en que los organismos intergubernamentales han prestado atención a la incorporación de una perspectiva de género en su labor”, el Secretario General reconoce que la incorporación de una perspectiva de género fue “mucho más limitada”, entre otras, en la Quinta Comisión (asuntos administrativos y de presupuesto)[25]. Dicha situación se reproducía, en términos similares, en el Informe presentado por el Secretario General el 4 de agosto de 2008[26].
Esta situación parece modificarse en los Informes del Secretario General de Naciones Unidas presentados en los años 2009 y 2010. En el primero de ellos, elaborado en cumplimiento de la resolución 63/159 de la Asamblea General, se subraya que en la Quinta Comisión (asuntos administrativos y de presupuesto), “varios informes relativos a presupuestos y resultados contenían información sobre medidas para promover la igualdad entre los géneros y el empoderamiento de la mujer, especialmente en las operaciones de mantenimiento de la paz”[27].
Por su parte, en la evaluación solicitada por el Consejo Económico y Social en su resolución 2006/9, respecto a la evaluación de los efectos del aporte de la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer a las deliberaciones celebradas en el sistema de Naciones Unidas, contenida también en el Informe del Secretario General de 2009, se constata que varias entidades y Comisiones, entre ellas la Comisión Económica y Social para Asia Occidental, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, el Programa conjunto de las Naciones Unidas sobre VIH/SIDA (ONUSIDA), el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), “prestaron servicios de asesoramiento y asistencia técnica a los Estados Miembros sobre la incorporación de la perspectiva de género, la presupuestación que tenga en cuenta las cuestiones de género y el acopio de datos”[28].
No obstante, en el Informe sobre la aplicación de la Declaración y la Plataforma de Acción de Beijing después de 15 años (Pekín+15), elaborado por el Secretario General el 2 de agosto de 2010, en cumplimiento de la resolución 64/141 de la Asamblea General, se subraya “la necesidad de mejorar las herramientas y los instrumentos de análisis, seguimiento y presentación de informes, sobre la base de la recopilación y la utilización sistemática de datos desglosados por sexo”, y se recomienda “la aplicación de estrategias e instrumentos para mejorar la localización y el seguimiento de la asignación de recursos y los gastos con miras a la promoción de la igualdad entre los géneros y el empoderamiento de la mujer, como la presupuestación atendiendo a las cuestiones de género, a fin de reforzar la coherencia de los compromisos normativos y la transparencia”[29].
Al mismo tiempo, entre las “cuestiones destacadas” en la labor de la Asamblea General se subraya que el informe del Secretario General “sobre la integración de la perspectiva de género en las estrategias nacionales de desarrollo, apuntaba prácticas válidas, como las técnicas de presupuestación que tienen en cuenta las cuestiones de género, a fin de vincular los objetivos en materia de igualdad entre los géneros con las prioridades fiscales”[30].
En tal contexto, el Consejo de Europa ha desarrollado iniciativas significativas no sólo en relación con la “transversalidad de género” («gender mainstreaming»), sino también respecto a la “presupuestación con perspectiva de género” («gender budgeting»), cuya influencia no sólo se ha desarrollado en el contexto de los Estados miembros sino también en el ámbito de la Unión Europea.
En efecto, sobre la base del contenido del Convenio Europeo para la Protección de Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (CEDH) y de sus Protocolos, en especial el Protocolo nº 12 que garantiza el disfrute de cualquier derecho legalmente previsto sin discriminación alguna -en particular por razón de sexo-, y la Carta Social Europea revisada, el Comité de Ministros adoptó la Recomendación No. R(98)14, el 7 de octubre de 1998[31], sobre la integración de la “transversalidad de género” («gender mainstreaming»), estimando el Comité Intergubernamental para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (CDEG) del Consejo de Europa, que resultaba necesario desarrollar una investigación en profundidad respecto a los diferentes métodos de implementación de estrategias de transversalidad de género, considerando, en este sentido, como una “prioridad” la “presupuestación con perspectiva de género”.
A tales efectos, constituyó en Noviembre de 2002 un grupo informal de expertos –posteriormente designados como Grupo de Especialistas en Presupuestación de Género (EG-S-GB), mediante un acuerdo del CDEG-, con el fin de desarrollar un “inventario” que incluyera una definición de “presupuestación de género”, una “metodología para su implementación” y ejemplos de prácticas en los ámbitos local, regional y nacional[32].
En concreto, dicho Informe analiza el concepto de “presupuestación de género” tomando en consideración los fundamentos históricos que lo sustentan, su definición, objetivos y principios, pero también detalla la “implementación de la presupuestación de género”, concretando aspectos como los “actores involucrados”, los “diferentes niveles del proceso presupuestario”, los “herramientas y métodos para la presupuestación de género”, los “cambios” necesarios, así como una “evaluación de las iniciativas de presupuestación de género”. Del mismo modo, contiene una “metodología para el inicio de una iniciativa de presupuestación de género”, planteando cuestiones como “¿para qué poner en práctica una iniciativa de presupuestación de género?”, así como su “organización”, “planificación” y “evaluación”, relatando los ejemplos de iniciativas desarrolladas en países miembros del Consejo de Europa y, en concreto, en Austria, Bélgica, Francia, Alemania, Irlanda, Noruega, Polonia, España, Suecia, Suiza, Turquía, Gran Bretaña y el Consejo de Ministros de los Países Nórdicos.
3.1. Objetivos y principios de la “presupuestación con perspectiva de género”
El Informe plantea como objetivo “fundamental” de la “presupuestación con perspectiva de género” la “redefinición” de los Presupuestos y de las correspondientes políticas con el objetivo de “promover la igualdad de género como una parte integral de los derechos humanos”, en tanto que la “presupuestación con perspectiva de género”, se afirma, “hace visibles” los efectos del Presupuesto sobre el género e “identifica” las implicaciones de género de las finanzas públicas –habitualmente consideradas como “neutras” desde la perspectiva de género- y, en particular, de las políticas económicas.
Además, al tomar en consideración diferentes ámbitos del proceso de toma de decisiones, la “presupuestación con perspectiva de género” también constituye un “instrumento fundamental para monitorizar las actividades de transversalidad de género”.
Por último, la “presupuestación de género”, se afirma, “incrementa la transparencia y la participación en el proceso presupuestario”, favoreciendo la “democratización” de los procesos presupuestarias y, en general, de los procesos de toma de decisiones presupuestarias. En este sentido, las iniciativas presupuestarias con responsabilidad de género pueden contribuir al desarrollo de “prácticas de consulta pública y a la participación” en la preparación de los Presupuestos, especialmente si las mujeres no resultan excluidas de este proceso[33].
Pero también la “presupuestación con perspectiva de género” contribuye a mejorar “la selección de criterios de decisión” y, en consecuencia, a la consecución de la “eficacia” y la “eficiencia”.
En efecto, para alcanzar metas políticas gestionando recursos limitados de modo eficaz y eficiente, los Gobiernos deben tomar en consideración que la desigual posición social de las mujeres y los hombres y de los roles que les son atribuidos, puede dar lugar a “diferentes necesidades y carencias”, debiendo actuar diferenciadamente medidas aparentemente neutras desde la perspectiva del género.
En última instancia, la “presupuestación de género” puede ser considerada como una importante estrategia en la consecución de la igualdad en la ciudadanía y en la justa distribución de los recursos, ayudando a compensar las desigualdades y a reducir la pobreza[34].
Desde tales premisas, el Informe describe un conjunto de “objetivos” y “principios” a modo de premisas básicas sobre las que se sustenta la “presupuestación con perspectiva de género” que determinan el éxito en la consecución de los objetivos que a través de la misma se pretenden alcanzar, así como la específica participación a desarrollar por los distintos “actores” implicados en el procedimiento presupuestario en el contexto de la adopción de una “presupuestación con perspectiva de género”.
Así, entre los “prerrequisitos y principios” que favorecen el éxito de las iniciativas de “presupuestación con perspectiva de género” mencionados en el Informe, además de la “voluntad política” y la “responsabilidad” derivadas de la decisión de promover la igualdad a través de la “presupuestación de género”, se hace referencia a los “recursos humanos y financieros” dirigidos a desarrollar investigaciones específicas, la formación de expertos y la coordinación en los distintos niveles del procedimiento presupuestario. Pero también se subraya la “desagregación de datos por género” como un “prerrequisito clave” o “primera medida” para el inicio de la “presupuestación de género”.
Unos datos desagregados por género que, según se afirma, no sólo deben referirse a las diferencias económicas entre géneros y a las consiguientes desigualdades en el mercado económico, sino que deben incluir, entre otros indicadores, “la distribución del trabajo no remunerado y los estudios del tiempo dedicado a los mismos”. En todo caso, la desagregación de datos por género no debe subrayar únicamente “dimensiones cuantitativas” sino que también deberán tomar en consideración “aspectos cualitativos” que, sin duda requerirán mayor desarrollo y especificidad.
Del mismo modo, la “transparencia” en el procedimiento presupuestario y, en general, en el proceso de toma de decisiones políticas, junto a la “colaboración” entre expertos presupuestarios y expertos en género, cuya extensión debe rebasar los límites del Gobierno, incluyendo grupos sociales y expertos externos, así como la “cooperación” entre los ministerios y en especial, entre el Ministerio de Finanzas y los organismos responsables de la igualdad de género, constituyen aspectos determinantes para el éxito de las iniciativas de “presupuestación con perspectiva de género”[35].
3.2. Los actores implicados en las distintas fases del proceso presupuestario
En natural correspondencia con la tradicional exclusividad de la iniciativa presupuestaria por parte de los Gobiernos[36], éstos se constituyen en “actores cruciales”, según el Informe, tanto respecto del ejercicio de la iniciativa para promover la “presupuestación de género” –ya sea “motu propio” o a instancia del Parlamento o de los grupos sociales-, como en relación con el éxito de la misma.
De hecho, según se afirma en el Informe que venimos examinando, “para el máximo impacto”, las iniciativas de la “presupuestación con perspectiva de género” deben ser tomadas mediante decisiones del Gobierno”. No obstante, el papel de los diferentes actores gubernamentales debe estar claramente definido, sin perjuicio de la colaboración entre los Ministerios y el personal de administrativo con los expertos sobre género.
También constituyen actores importantes desde el punto de vista del desarrollo de investigaciones y análisis desde la perspectiva del impacto de género en el Presupuesto, las organizaciones internacionales y organizaciones no gubernamentales y organizaciones de representación de los trabajadores[37].
En todo caso, sin perjuicio de las diferencias en las fases del procedimiento presupuestario que dependerán, según se afirma, de las circunstancias locales, regionales o nacionales, la “presupuestación con perspectiva de género” debe tomar en consideración en el proceso presupuestario las fases de planificación y preparación, la implementación o aplicación, y el control y evaluación del Presupuesto.
Una planificación y preparación del Presupuesto que corresponden generalmente al Ministerio de finanzas aunque todos los restantes Ministerios se encuentran también implicados en dicha tarea. En este contexto, se estima que las iniciativas sobre “presupuestación de género” deben comenzar por “definir específicos objetivos de género” así como “indicadores apropiados para el cálculo del impacto directo de las políticas planificadas”, a través, entre otros aspectos, de una estructura de decisión económica a medio plazo o un cálculo de desagregación por género de los beneficiarios. De cualquier modo, la definición de un “programa de objetivos presupuestarios de género y sus indicadores” constituye un elemento esencial de la fase de planificación y preparación.
Por lo que se refiere al control del Presupuesto, generalmente atribuido al Gobierno y al Parlamento, el tipo de control más habitual resulta ser aquél que pone el énfasis sobre la valoración de la eficiencia. Sin embargo, el Informe que venimos examinando estima que “la presupuestación de género” implica la garantía de que el control, cuando evalúa la eficiencia y la eficacia, lo hace “desde la perspectiva de la igualdad de género basada en objetivos de género específicos y sobre los indicadores fijados en las iniciativas de presupuestación de género, creando conciencia de género como principio adicional al control”.
En última instancia, en dicho Informe se subraya la importancia de la evaluación del Presupuesto como instrumento para “hacer visibles” los efectos del género sobre la igualdad de género. Una evaluación consiste en valorar “el impacto de género de los ingresos y gastos” presupuestados, evidenciando los efectos sobre el género del Presupuesto y, en este sentido, una “evaluación crítica resulta de la máxima importancia”, en tanto que proporciona las bases para una ulterior planificación y preparación de iniciativas de presupuestación de género[38].
En todo caso, en la Recomendación No.1739 sobre “«Gender budgeting»” de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa el 17 de marzo de 2006[39], se reconoce que la introducción de la perspectiva de género en todos los niveles del proceso presupuestario –“presupuestación de género” o “«gender budgeting»”-, se ha convertido en un “importante instrumento para evaluar el impacto de las políticas públicas” sobre las mujeres y los hombres, así como para “reorientar los ingresos y gastos” con el fin de reducir las desigualdades socieoeconómicas entre mujeres y hombres” (apartado 2).
La “presupuestación con perspectiva de género”, se afirma, incorpora la ventaja de “promover e incrementar la responsabilidad, la transparencia y la eficiencia” pero, desafortunadamente, la “presupuestación de género no constituye una actividad transversal”, considerada una prioridad política en el diseño e implementación de los Presupuestos (apartado 3). En este sentido, la Asamblea Parlamentaria considera que la “presupuestación de género” debe convertirse en “un instrumento transversal habitualmente utilizado por todos los actores y en todos los niveles en el procedimiento presupuestario”, tanto en los países miembros del Consejo de Europa como, en la medida de lo posible, en la propia Organización (apartado 4).
Posteriormente, la Recomendación CM/Rec(2007)17, del Comité de Ministros a los Estados miembros sobre las normas y los mecanismos de igualdad entre mujeres y hombres[40], recomienda a los Gobiernos de los Estados miembros la adopción de medidas que promuevan la igualdad entre mujeres y hombres teniendo en cuenta como “principios y normas” de actuación, la “utilización de la integración de la perspectiva de género en el proceso presupuestario” en todos los programas y ámbitos, como instrumento necesario para garantizar el respeto del principio de igualdad entre mujeres y hombres en la distribución y asignación de recursos (3.v.), así como la “adopción de metodologías para implementar la estrategia de integración de la perspectiva de género, incluso en el proceso presupuestario”, el desarrollo de “análisis de género” y de una “evaluación del impacto de género” a través de estadísticas sobre elementos socioeconómicos u otras circunstancias en las que se detallen los datos vinculados al género o al sexo (8.iv).
Por último, la Resolución “Salvando las distancias entre la igualdad «de iure» y «de facto» para alcanzar la igualdad de género real”, aprobada por la Conferencia de Ministros responsables de la igualdad entre mujeres y hombres en mayo de 2010[41], ha recomendado al Secretario General del Consejo de Europa “implementar”, progresivamente, la transversalidad de género («gender mainstreaming»), incluida la presupuestación con perspectiva de género («gender budgeting»), “en todos los programas y actividades” del Consejo de Europa (apartado 39).
Sin embargo, el ordenamiento jurídico español no contiene, a nivel estatal, ninguna previsión específica en materia financiera acerca de la inclusión de la perspectiva de género en la elaboración por el Gobierno de los Presupuestos Generales del Estado en virtud de la competencia reconocida en el art. 134.1 de la Constitución española, limitándose a señalar el artículo 26.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que la “programación presupuestaria” se regirá por los principios de “estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos”, conforme a lo dispuesto en la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, como tampoco se prevé la elaboración de un informe del impacto de género de los Presupuestos entre la documentación complementaria que debe acompañar a dicho proyecto de ley según el art. 37.2 de la Ley General Presupuestaria[42].
No obstante, con carácter general, el artículo 15 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, ha previsto que las Administraciones públicas integrarán, transversalmente, el principio de igualdad de trato entre mujeres y hombres, “en la adopción y ejecución de sus disposiciones normativas, en la definición y presupuestación de políticas públicas en todos los ámbitos y en el desarrollo del conjunto de todas sus actividades”, lo que, en principio, podría entenderse como un mandato al Ejecutivo dirigido a adoptar algún tipo de iniciativa en relación con la presupuestación con perspectiva de género en la elaboración anual del proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado.
Más aún, atendiendo a la regulación normativa sobre la presupuestación con perspectiva de género en el ordenamiento estatal, se produce la paradoja de que, mientras la iniciativa legislativa del Gobierno ejercida en virtud de las previsiones contenidas en los artículos 87 y 88 de la Constitución, es decir, cualquier iniciativa legislativa distinta de la iniciativa legislativa presupuestaria, debe cumplir con las exigencias contenidas en la Ley 30/2003, de 13 de octubre, sobre medidas para incorporar la valoración del impacto de género en las disposiciones normativas que elabore el Gobierno[43], mediante la cual se modifica el artículo 22.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, incluyendo entre la documentación que deberá acompañar a los anteproyectos de ley “un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecen en el mismo”[44], dicha previsión normativa no ha venido siendo aplicada a la elaboración del proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado.
Ciertamente el artículo 37.5 de la Ley General Presupuestaria dispone que el Ministro de Hacienda será el competente para “elevar al acuerdo del Gobierno el anteproyecto de la Ley de Presupuestos Generales del Estado”. Por su parte, el artículo 5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, reconoce como competencia diferenciada del Consejo de Ministros la aprobación de “proyectos de ley y su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado” (letra a), y la de “aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado” (letra b). En la práctica, desde la entrada en vigor de la Constitución española, en aplicación del artículo 88 del Texto Constitucional -y no del artículo 134.1 de la Constitución que, como es sabido, carece de referencia alguna al “proyecto” de Ley de Presupuestos-, los proyectos de ley de Presupuestos Generales del Estado han sido aprobados “en Consejo de Ministros, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos”.
Por ello, entendidos los Presupuestos Generales del Estado como “proyectos de ley” por la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y siendo aprobados por el Consejo de Ministros, como establece para todos los proyectos de ley, el artículo 88 de la Constitución, nada impediría que, además de las previsiones contenidas específicamente en el artículo 37.2 de la Ley General Presupuestaria, fuera de aplicación al proyecto de Ley de Presupuestos la regulación general prevista en la Ley del Gobierno para los “proyectos de ley”, incluidos los requisitos contenidos en apartado 2 del artículo 22 de dicho texto legal, especialmente tras el mandato contenido en el artículo 15 de la Ley 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, según el cual las Administraciones públicas integrarán el “principio de igualdad de trato y de oportunidades” entre mujeres y hombres, de “forma activa”, en la “definición y presupuestación de políticas públicas en todos los ámbitos”, lo que, sin duda, debe entenderse aplicable a la elaboración por el Gobierno del proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado.
No obstante, desde una perspectiva de la correcta técnica legislativa, el legislador debiera haber incluido en la Ley 30/2003, de 13 de octubre –en coherencia con la finalidad descrita en la Exposición de Motivos de la misma de dar cumplimiento a los compromisos internacionales adoptados en la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer celebrada en Beijing (1995), Beijing+5 y en el contexto de la Unión Europea desde la aprobación del Tratado de Ámsterdam, la Carta de Derechos Fundamentales de la UE y la Decisión del Consejo Europeo de 20 de diciembre de 2000-, una modificación expresa del artículo 37.2 de la Ley General Presupuestaria en la que se incluyera como “documentación complementaria” al proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, “un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecen en el mismo”[45], o bien haber procedido en el mismo sentido mediante la reforma del artículo 37.2 de la Ley General Presupuestaria tras la aprobación de la Ley 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres atendiendo al contenido del artículo 15 de la misma anteriormente descrito.
En el ámbito de las Comunidades Autónomas, la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía ha regulado mediante Decreto 20/2010, de 2 de febrero[46], la Comisión de Impacto de Género en los Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en aplicación de la previsión contenida en la Ley 18/2003, de 29 de diciembre, por la que se aprueban medidas fiscales y administrativas, cuyo artículo 139.2 disponía la constitución de una Comisión de Impacto de Género, dependiente de la Consejería de Economía y Hacienda, con el objetivo de garantizar que el Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía fuera sometido a “evaluación previa” en materia de igualdad por razón de género, así como “impulsar” la preparación de anteproyectos con perspectiva de género en las diversas Consejerías y la “realización de auditorías de género”.
La adopción del Presupuesto con perspectiva de género en la Comunidad Autónoma de Andalucía no se ha trasladado, a día de hoy, al ámbito parlamentario, donde los artículos 130 apartados 1, 3, 5 y 6, y 131.2 del Reglamento del Parlamento de Andalucía reconocen a la “Sección” como objeto de las enmiendas parlamentarias al proyecto de Ley del Presupuesto de la Comunidad Autónoma, dando lugar a una falta de congruencia entre la clasificación de los gastos a través de la cual se estructura de la “presupuestación con perspectiva de género” -“programas presupuestarios”[47] -, y el objeto sobre el que se reconoce el derecho de enmienda –Secciones presupuestarias-. Idéntica situación se produciría a través de la aplicación del Reglamento del Congreso de los Diputados y del Senado, que tampoco prevén la formulación de enmiendas a los “programas” del Presupuesto. Así, los artículos 133.3 RCD y 149.1 y 2 RS, se refieren a las “Secciones” del Presupuesto como objeto de las enmiendas y tan sólo las enmiendas a la totalidad de devolución presentadas en el Congreso de los Diputados, en tanto que versan sobre la “oportunidad”, los “principios o el espíritu” de dicho proyecto de ley (art. 110.3 RCD), podrían sustentar la solicitud de su devolución al Gobierno en virtud de la aplicación de criterios de “presupuestación de género” en los programas presupuestarios.
De este modo, la concepción contenida en la generalidad de los Reglamentos Parlamentarios respecto a las enmiendas formuladas al Presupuesto, basada en el concepto del tradicional Presupuesto administrativo, calificada ya por la doctrina como “inadecuada” respecto de las nuevas formas de clasificación y presentación de los Presupuestos en base a funciones y programas presupuestarios[48], en el contexto de la tramitación parlamentaria del Presupuesto con perspectiva de género puede ser considerada como “inoperante”, en tanto que imposibilita materialmente el ejercicio adecuado del derecho de enmienda presupuestaria reconocido a las Cortes Generales en el artículo 134.1 de la Constitución[49].
Respecto a la aprobación de un Presupuesto con “perspectiva de género” por las Cortes Generales, la reciente aprobación en nuestro país de la Proposición de Ley por la que se crea la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales, podría constituir un importante órgano de apoyo y asistencia técnica en la tramitación del Presupuesto “con perspectiva de género”, en tanto que entre sus funciones se encuentran el “seguimiento y control de la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado y de su liquidación y el asesoramiento técnico a los órganos de las Cámaras, así como a los Diputados, Senadores y Grupos Parlamentarios, en todas aquellas consultas que éstos realicen en relación con los Presupuestos y su estado de ejecución o liquidación y respecto de los ingresos y gastos públicos” [apartado a)], además de disponer en el apartado d) que corresponderán a dicha Oficina Presupuestaria cualesquiera otras funciones “que les sean encomendadas por las Mesas de las Cámaras, a iniciativa propia o a solicitud de las Comisiones de Presupuestos”[50].
De hecho, en el contexto del derecho comparado, tanto la Congressional Budget Office del Congreso de los Estados Unidos (o CBO) y el Servicio del Presupuesto del Estado (Servizio Bilancio dello Stato), creado en el Parlamento italiano, comparten la característica de “evaluar” iniciativas presupuestarias, “elaborar Estudios e Informes” relativos a las medidas adoptadas de política económica y financiera, así como desarrollar trabajos “de cuantificación o proyecciones económicas en materias muy especializadas” a través de unidades especializadas en ámbitos concretos como sanidad, defensa, deuda pública, etc[51].
Una Oficina Presupuestaria que también podría tener un papel relevante en la implementación o aplicación del Presupuesto desarrollada por la Administración atendiendo a la ley y a las directrices generales, dado que también en éste ámbito la tramitación de un Presupuesto “con perspectiva de género”, implica participación en el proceso de “toma de decisiones” políticas tanto de autoridades administrativas como políticas de distinto nivel, organismos públicos y Organizaciones no gubermenamentales beneficiarias de gastos presupuestarios, debiendo ir acompañada de “instrucciones” que aseguren el conveniente impacto de género.
De hecho, las funciones reconocidas a la Oficina de Control Presupuestario del Parlamento de Andalucía según el artículo 62 del Reglamento del Parlamento de Andalucía, no han sido específicamente adaptadas a la tramitación del Presupuesto con perspectiva de género, si bien podría admitirse la posibilidad de que el asesoramiento técnico a los órganos de la Cámara “en materias presupuestarias” (art. 62.1ª), pudiera extenderse a las cuestiones relacionadas con la inclusión de la perspectiva de género en el Presupuesto de la Comunidad Autónoma, además de “informar” a los Grupos parlamentarios y a los miembros de la Comisión de Hacienda y Administración Pública sobre “la documentación que se reciba en la Comisión acerca de la aprobación y ejecución de los mismos”, así como aquellos “aspectos de la actividad parlamentaria que tengan repercusión en los ingresos y gastos públicos” (art. 62.2ª).
5.1. De la “transversalidad de género” (gender mainstreaming) a la “presupuestación con perspectiva de género” (gender budgeting)
Desde tales premisas, el objetivo de desarrollar una presupuestación de género en el seno de la UE constituye el resultado de la asunción y progresiva profundización en la aplicación por las instituciones comunitarias del concepto de “«gender mainstreaming»” (transversalidad de género) en las políticas desarrolladas por la UE dirigidas a promover la igualdad entre mujeres y hombres, en una relación de género/especie o concreción técnica de las posibles actuaciones derivadas de la aplicación del concepto de transversalidad de género.
En efecto, como anteriormente se mencionaba, el compromiso de la Unión Europea en relación con los acuerdos adoptados en la Conferencia de Naciones Unidas celebrada en Pekín en 1995, llevó a la Comisión a aprobar, en febrero de 1996, la Comunicación “Integrar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en el conjunto de las políticas y acciones comunitarias” (COM(96)67 final)[52], donde hacía suyo el concepto de «gender mainstreaming», y donde reconocía la necesidad de “fomentar la igualdad entre los hombres y las mujeres en todas las acciones y las políticas” y “en todos los niveles”.
Según se afirma en la “Introducción” de dicha Comunicación de la Comisión, a tales efectos es necesario “(…) fomentar la igualdad entre los hombres y las mujeres en todas las acciones y las políticas, y ha de hacerse a todos los niveles”. Esto es, se afirma, lo que se conoce como principio de “«mainstreaming»” (integración de la igualdad entre los sexos), que la Comunidad ha hecho suyo y cuya importancia decisiva se recordó durante la Conferencia de Pekín. El objetivo, consiste en “no limitar los esfuerzos de promoción de la igualdad a la ejecución de medidas específicas a favor de las mujeres, sino de movilizar explícitamente –con vistas a la igualdad- todas las acciones y políticas generales”. A tales efectos, deberán ser tomados en consideración activa y visiblemente en el diseño de tales acciones y políticas, “sus posibles efectos sobre las situaciones respectivas de los hombres y las mujeres (“«gender perspective»”) (perspectiva de las diferencias socioculturales entre los sexos con vistas a la igualdad)(…)”.
De este modo, la Comunicación de la Comisión COM(96) 67 final, presenta, de un lado, “el acervo y las perspectivas de acción comunitarias en seis sectores” -el empleo y el mercado de trabajo, las mujeres empresarias y las cónyuges colaboradoras en las PYME, la educación y la formación, los derechos de las personas, las relaciones exteriores y la información, a los que se añaden el de la política de personal de la propia Comisión- y, de otro lado “el papel de los Fondos estructurales”[53], como instrumento financiero de la Comunidad dirigido a contribuir a la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres en determinados sectores[54].
A este respecto, la reforma de la regulación de los Fondos Estructurales Europeos para el período 2000/6 con el fin de integrar la perspectiva de género constituye, a juicio de D. Elson, el punto de partida del posterior trabajo de la Comisión sobre la igualdad de género. Una reforma que tuvo en consideración aspectos tales como que las actividades financiadas por el fondo contribuyan a la eliminación de las desigualdades de género, que existan comités de seguimiento que evalúen la participación de mujeres y hombres, contar con indicadores clave de seguimiento con desagregación por sexo, el desarrollo de una evaluación previa del impacto de género, y la igualdad de oportunidades como criterio para determinar el nivel de la contribución financiera de la Comunidad y para distribuir los fondos entre las regiones de los distintos Estados miembros[55].
La clara decisión de las instituciones de la Unión Europea por integrar el concepto de “transversalidad de género” en las actividades de todos los organismos de la UE resulta manifiesta en la Comunicación aprobada por la Comisión y dirigida al Consejo, al Parlamento Europeo, al Consejo Económico y Social y al Comité de las Regiones -“Hacia una estrategia marco comunitaria sobre igualdad de género” (2001-2005)-, donde se reconocía que el futuro trabajo de la Comunidad en relación con la igualdad de género debe abordarse “desde una estrategia global”, que involucre a todas las políticas Comunitarias en sus esfuerzos para promover la igualdad de género, además de “ajustar sus políticas (intervención pro-activa: transversalidad de género)” y/o “implementar concretas acciones diseñadas para mejorar la situación de las mujeres en la sociedad (intervención reactiva: acciones específicas)”.
Ello implica, según se afirma, realizar un “cambio importante” respecto de la anterior actuación de la Comunidad respecto de la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, principalmente basada en actuaciones compartimentalizadas y programas financiados bajo diferentes encabezamientos específicos del Presupuesto. Por el contrario, la Estrategia Marco sobre Igualdad de Género anima a “coordinar las diferentes iniciativas y programas bajo un único paraguas construido en torno a criterios claramente evaluados, mediante instrumentos supervisados, puntos de referencia prefijados, pruebas y evaluaciones de género”.
A través de este nuevo enfoque, se pretende incrementar “el grado de profundidad” de las actividades desarrolladas por la Comunidad para promover la igualdad de género, además de asegurar “su coherencia” a través de la identificación de “su eficiencia” y haciéndolas “visibles” dentro y fuera de la Comisión. Una estrategia global, según se afirma, que también “asegurará que los resultados puedan ser mejor observados y difundidos”[56].
En todo caso, el progreso del “«gender mainstreaming»” en la UE fue tomado en consideración en el Encuentro de Expertos sobre Género e Igualdad celebrado en Mayo de 2001 bajo los auspicios de la Presidencia sueca de la Unión Europea. La “transversalidad de género”, según se entendió en dicho encuentro, “no significa el abandono de todas aquellas medidas gubernamentales dirigidas específicamente a las mujeres”, reconociendo que su aplicación requiere tanto de “tiempo” como de “recursos”, en función del grado de profundidad que se pretenda alcanzar. Asimismo, se reconoció la existencia de “diversas herramientas y enfoques” que pueden ser utilizados para introducir la perspectiva de género en todas las actividades, entre ellas “la perspectiva de género en los Presupuestos gubernamentales”, en tanto que el modo en que los gobiernos recaudan y gastan es susceptible de ser estructurado e implementado con el fin de promover la igualdad de género.
Posteriormente, bajo la Presidencia belga de la UE la transversalidad de género fue incluida en las agendas del Consejo para la Educación y la Investigación, el Consejo de Desarrollo y en el ECOFIN y los Consejos de Asuntos Generales. En todos estos encuentros, un Ministro expuso las iniciativas sobre igualdad de género emprendidas en un área política transversal, solicitando la adopción de conclusiones y un procedimiento de seguimiento de las mismas[57].
Sin embargo, estimaba V. Degraef en 2002 que “existen ciertos límites para la aplicación de la perspectiva transversal de género en la Comisión Europea”, porque a pesar del “claro compromiso” de aplicar la igualdad de género a todas las políticas y programas, ciertos ámbitos políticos se encuentran “protegidos de interferencias”, especialmente las “áreas «duras»” de las finanzas, mercados de capital y otros ámbitos más técnicos como el transporte, etc. Las cuestiones de género “son aceptadas más fácilmente en áreas «blandas»” relacionadas con los recursos para el desarrollo humano como el empleo, que en las “áreas «duras»”, siendo éstas últimas las que, además, reciben el mayor apoyo financiero[58].
Ello explicaría el hecho de que, como se podrá comprobar a continuación, desde una perspectiva histórica, el principal actor en el plano institucional que ha impulsado el desarrollo de la “presupuestación con perspectiva de género” en el Presupuesto general de la UE, entendida como instrumento técnico derivado de la aplicación de la transversalidad de género, no haya sido la Comisión Europea, pese a ser ésta la institución a quien corresponde, según el art. 314.2 del TFUE la elaboración del proyecto de Presupuesto sino, por el contrario, el Parlamento Europeo y, en especial, la Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Género.
En este contexto, será en la Sesión del 10 de octubre de 2002, donde el Presidente del Parlamento europeo anuncie que se había autorizado a la Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Oportunidades a elaborar un Informe de propia iniciativa sobre el “«gender budgeting»” (integración de la perspectiva de género en el Presupuesto)-elaboración de Presupuestos públicos con una perspectiva de género.
5.2. El “Informe sobre el gender budgeting (integración de la perspectiva de género en el presupuesto)-elaboración de presupuestos públicos con perspectiva de género” de la Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Oportunidades del Parlamento Europeo
En efecto, dicho “Informe sobre el «gender budgeting» (integración de la perspectiva de género en el presupuesto)-elaboración de presupuestos públicos con perspectiva de género (2002/2198(INI))”[59], presentado el 16 de junio de 2003, reconoce que el “«gender budgeting»” puede identificarse como “una nueva manera de aplicar la integración de la dimensión de género en el procedimiento presupuestario y que, en cuanto tal, pone el acento en el análisis del impacto de las políticas públicas en las mujeres y los hombres, incorpora la perspectiva de género en todos los niveles del proceso de construcción de los presupuestos públicos y reestructura los ingresos y gastos con el fin de promover la igualdad entre los sexos” (apartado 6), haciendo suya la definición propuesta por el grupo de expertos del Consejo de Europa al que anteriormente se ha hecho referencia –“entendida como aplicación del «gender mainstreaming» en el procedimiento presupuestario”- (apartado 1).
Desde tales premisas, se afirma que el “«gender budgeting» no pretende elaborar un presupuesto separado para las mujeres”, sino que, por el contrario, trata de “intervenir en los Presupuestos públicos”, dado que éstos no son neutrales en términos de género, teniendo un impacto diferente en las mujeres y los hombres, tanto a respecto de los ingresos como de los gastos. De este modo, la introducción de la perspectiva de género en el Presupuesto supone que en los programas, las acciones y las políticas presupuestarias, los ingresos y los gastos “deberán evaluarse y reestructurarse” de modo tal que se garantice que “las prioridades y las necesidades de las mujeres y los hombres se tienen en cuenta en pie de igualdad” con el fin último de alcanzar la igualdad entre hombres y mujeres (apartado 2).
En este sentido, el Informe hace hincapié en que, la definición y aplicación de las políticas presupuestarias por las autoridades públicas implica la adopción de “decisiones políticas específicas que influyen en la sociedad y en la economía”, por lo que los Presupuestos públicos no son simples instrumentos financieros y económicos, sino “el marco básico” a través del cual se configura un concreto modelo de desarrollo socioeconómico, y se establecen criterios de redistribución de la renta priorizando objetivos políticos (apartado 3).
Más concretamente, se reconoce al aplicar políticas en el marco del “«gender budgeting»” los Presupuestos públicos contribuyen a alcanzar objetivos políticos importantes, tales como:
- la “igualdad”: a través de unas políticas presupuestarias “equitativas, justas y equilibradas” destinadas a reducir las desigualdades y a promover la igualdad de oportunidades con atendiendo al diverso papel que mujeres y hombres desarrollan tanto en la economía como en la sociedad.
- la “eficiencia”: proporcionando una distribución más eficaz de los recursos, una calidad más elevada y una mayor eficacia de los servicios públicos atendiendo a las diferentes necesidades de los ciudadanos,
- la “transparencia”: mediante una mejor comprensión de los estados de ingresos y gastos públicos por parte de los ciudadanos y, en consecuencia, “una mayor transparencia y responsabilidad” de los gobiernos (apartado 6).
En definitiva, se estima que el “«gender budgeting»” constituye el instrumento que permite lograr más eficazmente estos objetivos y al mismo tiempo, permite promover una distribución “más equitativa de las cargas y beneficios económicos” entre los ciudadanos (apartado 7). A tales efectos, se especifica que la adopción del “«gender budgeting»” significa:
a) determinar la “forma” en que los ciudadanos se benefician del gasto público y contribuyen a los ingresos públicos, subrayando la diferencia entre mujeres y hombres a través del “uso de datos cualitativos y cuantitativos y de la evaluación comparativa”.
b) ”evaluar” las repercusiones de las políticas presupuestarias y la redistribución de recursos en mujeres y hombres.
c) analizar el “impacto” de la inclusión de la perspectiva de género en todos los sectores de la intervención pública incorporando paulatinamente el «gender bugeting» en todas las políticas, como la educación, la atención y los servicios sociales, la atención sanitaria, las acciones y medidas a favor del empleo, los transportes, la vivienda, etc.,
d) aplicar un “procedimiento presupuestario ascendente” y promover la aportación y participación de todos los ciudadanos –hombres y mujeres- y partes interesadas (asociaciones y ONG), con el fin de determinar las diversas necesidades específicas que permitan concretar las políticas pertinentes y las medidas más adecuadas para darles respuesta,
e) “verificar” que la asignación de recursos responda en términos equitativos a las diversas necesidades y demandas, tanto de hombres como de mujeres.
f) “velar” porque los análisis de “la perspectiva de género y su impacto” sean tomados plenamente en consideración en todas las fases del procedimiento presupuestario (el proyecto, la definición, la ejecución, la supervisión y la evaluación).
g) utilizar “el Presupuesto público para “definir” prioridades políticas significativas y “determinar” las herramientas, los mecanismos y las acciones de carácter específico con el fin de alcanzar la igualdad entre mujeres y hombres mediante la aplicación de las políticas públicas.
h) “redefinir las prioridades” y “reasignar los gastos públicos” sin que ello suponga incrementar el importe total de los gastos públicos.
i) “verificar la eficacia y eficiencia del gasto público” en la definición de las prioridades y compromisos establecidos con carácter general y, específicamente, respecto de la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres en la distribución de recursos y servicios públicos (apartado 8).
El Informe pone también de manifiesto los cambios que la aplicación del “«gender budgeting»” impone desde la perspectiva de los sujetos implicados en el procedimiento presupuestario, no sólo en el ámbito del Poder ejecutivo sino también del Parlamento.
Así, de un lado se afirma que la consecución de los objetivos anteriormente descritos a través de la aplicación del “«gender budgeting»” exige “una coordinación interministerial” que vincule los Ministerios del Presupuesto o de Economía y Hacienda con el Ministerio y los Departamentos y organismos responsables de la Igualdad de Oportunidades, “asegurando la participación de todos los responsables y funcionarios de los distintos sectores” que participan en la elaboración del Presupuesto público (apartado 9).
En este sentido, el Informe no sólo reconoce la importancia de la “presupuestación con perspectiva de género” en la elaboración del Presupuesto por la Comisión europea y los órganos ejecutivos de los Estados miembros, sino también la necesidad de que la estrategia de «gender budgeting» se convierta en un procedimiento “parlamentarizado” dentro del Parlamento Europeo y de los parlamentos nacionales, regionales y locales”, lo que implica la necesidad de contar con la participación e implicación de los distintos grupos con representación en las Asambleas legislativas, así como la adaptación y/o creación de los cauces e instrumentos parlamentarios adecuados para canalizar sus propuestas. Concretamente, se estima que “las comisiones parlamentarias responsables de los derechos de la mujer” han de desempeñar un papel central en la aplicación de la “presupuestación con perspectiva de género” en el ámbito parlamentario (apartado 14).
Desde tales premisas, la Resolución del Parlamento Europeo de 3 de julio de 2003, sobre el “«gender budgeting» (integración de la perspectiva de género en el Presupuesto)-elaboración de Presupuestos públicos con una perspectiva de género (2002/2198(INI))”[60], solicita, entre otros aspectos que la Comisión presente, en el plazo de dos años, “una comunicación sobre el «gender budgeting»” y que “elabore indicadores y puntos de referencia”, teniendo en cuenta los resultados del estudio realizado por el grupo de expertos en este asunto, con el fin de ofrecer una perspectiva del proceso y elaborar una estrategia de actuación para la UE y los Estados miembros.
Al mismo tiempo, pide la “inclusión” del «gender budgeting» entre los objetivos, las herramientas y el mecanismo de la estrategia marco para la igualdad, en la aplicación de la segunda parte del Quinto Programa sobre igualdad de oportunidades (apartado 19).
Por último, invita a la Comisión de Presupuestos a que “aplique la integración del «gender budgeting» en el procedimiento de definición del Presupuesto en la UE”, con el fin de desarrollar una política presupuestaria que tenga en cuenta el concepto de «gender budgeting» en la UE, encargando a su comisión competente la promoción y supervisión de la “puesta en práctica del «gender budgeting» en el Presupuesto de la UE” con respecto a la definición, la construcción, la aplicación y la evaluación de todas las políticas presupuestarias de la UE (apartado 20).
En todo caso, en el período comprendido entre 2002-2007 los avances en la integración real de la “presupuestación con perspectiva de género” en el Presupuesto de la UE no resultan significativos.
Así, el “Pacto Europeo por la igualdad entre mujeres y hombres”, acordado el 9 de febrero de 2006, a través de una Carta dirigida a la Presidencia Austriaca de la Unión Europea y al Presidente de la Comisión Europea, reconoce fundamentarse sobre los “objetivos, fines e instrumentos ya definidos por el proceso de Lisboa, las líneas directrices integradas para el crecimiento y empleo, así como la Hoja de ruta para la futura política de igualdad entre mujeres y hombres”, de modo tal que, según se afirma, “no requeriría ninguna estrategia nueva, así como ningún instrumento financiero nuevo”.
Dicho “Pacto Europeo por la igualdad entre mujeres y hombres” se limita a plantear la necesidad de aplicar el principio de transversalidad de género e “integrar la dimensión de la igualdad entre mujeres y hombres en todas las políticas públicas”, pero también de “procurar que la incidencia sobre la igualdad entre mujeres y hombres sea tenida en cuenta en los estudios del impacto de las nuevas políticas y de las propuestas legislativas comunitarias”, así como la necesidad de “buscar la elaboración de estadísticas y de indicadores por sexo”.
Será en el “Informe sobre el Plan de trabajo para la igualdad entre las mujeres y los hombres 2006-2010 (2006/2132(INI))[61], elaborado por la Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Género y aprobado por la Resolución de 13 de marzo de 2007, donde se incluya una propuesta de Resolución del Parlamento Europeo en la que se reitera a la Comisión “que ponga en marcha los primeros proyectos piloto sobre la integración de la dimensión de género en el Presupuesto general de la UE y en los programas comunitarios, en particular, los Fondos Estructurales, el Séptimo Programa marco de actividades comunitarias de investigación, desarrollo tecnológico y demostración (2007-2013), el Programa de acción comunitario en materia de salud y protección del consumidor (2007-2013) y el Programa de acción comunitario en el ámbito de la salud pública (2003-2008)”, estimando que dichos proyectos piloto “deben tener en cuenta el impacto del presupuesto general de la UE en la igualdad de género (enfoque transversal), la eficacia de las reservas específicas para las mujeres o proyectos propuestos por mujeres, así como el análisis de las dificultades con que se enfrentan las mujeres para participar en dichos programas (enfoque específico)”[62].
Ciertamente, en mayo de 2006 el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión acordaron que esta última institución efectuara una “revisión importante del Presupuesto de la UE”[63], en virtud de la cual la Comisión abrió una “Consulta pública sobre la revisión del Presupuesto en 2008/2009”[64]. Sin embargo, en dicha consulta no se planteaba cuestión alguna relativa a la aplicación de la perspectiva de género en el Presupuesto general de la UE, como tampoco se encuentran referencias al “gender budgeting” en la Resolución del Parlamento Europeo sobre el futuro de la Estrategia de Lisboa desde la perspectiva de género (2004/2216(INI)[65], ni en la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, el Consejo, el Consejo Económico y Social y el Comité de las Regiones sobre “Oportunidades, acceso y solidaridad: hacia una nueva visión social en Europa para el siglo XXI”[66].
5.3. La Opinión del Comité Consultivo sobre la Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres sobre el futuro del Presupuesto de la UE
En el contexto descrito, en la reunión mantenida el 16 de noviembre de 2007, el Comité Consultivo sobre la Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres, dependiente de la Comisión Europea, decidió constituir un grupo de trabajo para preparar una Opinión sobre el futuro del Presupuesto de la Unión Europea que fue presentado en junio de 2008[67].
En dicha Opinión se presenta como una de las guías para la integración del “«gender budgeting»” en el Presupuesto de la Unión Europea la pregunta: “¿Qué instrumentos y estructuras necesitarán ser desarrolladas de cara a favorecer la transversalidad de género en el Presupuesto de la UE?”, y, a partir de la descripción de las características generales del Presupuesto de la UE, se formulan una serie de “recomendaciones” desarrolladas sobre la base de la experiencia nacional y regional nórdica[68].
De este modo, tomando como punto de partida las características generales del Presupuesto general de la UE, se subraya que dicho documento está estructurado en torno a una formulación de planificación financiera plurianual en la que se establecen límites sobre los gastos. Una estructura con distinción de amplias categorías de títulos, subdivididos en ocasiones en subtítulos, que es acordada por el Consejo para siete años. Pero además, el Presupuesto europeo tiene la característica de que la mayoría de los fondos (alrededor del 76% en 2008), son gastados a través de un método de administración compartida. No obstante, se afirma, el Presupuesto de la UE no resulta mucho más diferente que los Presupuestos nacionales, por lo que las experiencias nacionales sobre presupuestación de género pueden ser tomadas en consideración en relación al Presupuesto general de la Unión Europea.
Concretamente, a partir de la experiencia nacional y regional nórdica, se formulan las siguientes recomendaciones sobre la “transversalidad de género” en el Presupuesto a través de la enumeración de diferentes “niveles” o “etapas” a desarrollar:
El primero de los niveles es el del “compromiso”, que implica el aseguramiento del “compromiso político y administrativo” en el más alto nivel, la “clarificación y explicación” de la base legal a todos los sujetos implicados (arts 2 y 3.2 del Tratado CE), así como “convencer a los negociadores” de que el Presupuesto de género no entraña, necesariamente, la introducción de una línea presupuestaria diferencia para las mujeres, como tampoco requiere, necesariamente, recursos adicionales a excepción de los iniciales de capacitación y desarrollo de las herramientas.
El segundo nivel al que se hace referencia es el del “conocimiento y capacitación”, consistente en la toma de conciencia y conocimiento sobre la “transversalidad de género” y la “presupuestación con perspectiva de género” al más alto nivel y entre los negociadores presupuestarios.
El tercero de los niveles descritos se refiere a los “datos”. En este sentido, se alude a la “recopilación, análisis y distribución de las estadísticas desagregadas por género en todas las áreas de las políticas de la Unión Europea, actuaciones especialmente recomendadas al Eurostat y a los expertos de género involucrados. Las estadísticas de desagregación por género constituyen una herramienta “crucial” para la realización del análisis de presupuestación de género.
En ese sentido, se afirma, es importante recopilar “datos que puedan poner de manifiesto” las desigualdades de género así como las necesidades específicas y aquellas diferencias a tomar en consideración relativas a los términos en que hombres y mujeres resultan afectados por la “transversalidad de género”. Naturalmente, se estima, la aplicación de la “transversalidad de género” del Presupuesto desde el inicio de la fase de planificación, favorece la sensibilidad de género en todo el proceso presupuestario.
A tales efectos, resulta necesario “crear una visión general de datos disponible” y, si es posible, “recopilar nuevos datos”, aunque, en el caso de no ser así resulta necesario y útil obtener “datos aproximados”. En definitiva, se trata de llegar a conocer “qué es lo que los números muestran” en términos absolutos y relativos respecto de los grupos definidos y entre ellos y otros grupos, pero también de detallar “a quiénes señalan los números”.
El cuarto nivel propuesto consiste en definir el “método” de aplicación de la “transversalidad de género” en el Presupuesto.
En relación a este aspecto, se propone el desarrollo de estrategias y el seguimiento paso a paso del enfoque, aplicando la “presupuestación con perspectiva de género” a cada línea presupuestaria en cada ámbito de la decisión política, con el fin de evitar ascensos y caídas, lo que exige un “incremento progresivo” de los ítems y áreas en los que desarrollar la “presupuestación con perspectiva de género” y seguir “un plan” adoptado por todos los actores implicados. Del mismo modo, se propone “desarrollar” herramientas concretas que permitan su utilización por todos los administradores presupuestarios en la aplicación de la “transversalidad de género” a las líneas o áreas del Presupuesto.
En última instancia, el quinto nivel hace referencia a la “evaluación y seguimiento”, mediante el desarrollo de evaluaciones sobre el impacto expost de las políticas seleccionadas del presupuesto a efectos de “identificar los efectos presupuestarios sobre la situación de las mujeres y los hombres en la Unión Europea” y “mejorar la presupuestación de género en los futuros ejercicios”.
Por su parte, entre las “recomendaciones” para la mejora de la “presupuestación con perspectiva de género” en el procedimiento presupuestario de la UE, el Comité Asesor para la Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres subraya:
• Publicar, como hacen algunos países miembros, “un anexo anual donde se evalúe el impacto de género del Presupuesto de la Unión Europea”, escogiendo quizás el examen de 2 o 3 áreas como se ha realizado en el informe anual sobre igualdad de género. Dicho anexo debe servir para la futura revisión del Presupuesto en las áreas referidas y como documento de supervisión de la transversalidad de género, respecto del que debe emitir una opinión la Comisión de los Derechos de las Mujeres del Parlamento Europeo.
• “Diseñar pautas” congruentes con el género para la toma de decisiones y la implementación de todos los fondos a nivel Europeo y nacional.
• Incluir la “presupuestación de género en las prioridades del Instituto Europeo para la Igualdad de Género”, en términos de intercambio de experiencias, recopilación de buenas prácticas y desarrollo de herramientas concretas, ensayos e instrumentos para implementar la presupuestación de género.
En definitiva, la Opinión emitida por Comité Consultivo para la igualdad de oportunidades entre Mujeres y Hombres en 2008, sobre el futuro del Presupuesto de la Unión Europea, concluye estimando que la “presupuestación con perspectiva de género”, “es y debe ser” parte integrante del “buen gobierno”, en tanto que favorece el uso más objetivo, más eficiente y más eficaz de los recursos públicos y, en línea con los compromisos políticos adquiridos, contribuye a la igualdad entre mujeres y hombres. Sin embargo, las recomendaciones que formula en relación con la adopción de la “presupuestación con perspectiva de género” en el Presupuesto general de la UE se refieren a aspectos puntuales y a la utilización de instrumentos propios del «gender budgeting» con carácter sectorial y limitado, pudiendo entenderse que responden a una fase todavía incipiente en la implementación de la técnica de la “presupuestación con perspectiva de género”.
Porque la “presupuestación de género” en particular –y las medidas dirigidas a la promoción de la igualdad entre mujeres y hombres en general-, tendrá en este momento que afrontar, como dificultad añadida a su implantación y desarrollo, los efectos derivados de la crisis económica y financiera, y las consiguientes reducciones presupuestarias que ésta última conlleva. En este sentido, como ha subrayado M. Smith, tradicionalmente, “la concentración de mujeres en el sector de los servicios públicos”, ha supuesto una protección para ellas respecto del “impacto inicial de las situaciones de recesión” económica. Sin embargo, en tanto que “empleadas del sector público y usuarias de servicios” como, por ejemplo, los servicios asistenciales, “las mujeres son particularmente sensibles a los recortes presupuestarios” así como al impacto de la reducción de los ingresos tributarios[69].
Desde esta perspectiva, el análisis y las recomendaciones del Comité Consultivo para la igualdad de oportunidades entre Mujeres y Hombres presentadas en 2008, parecen no haber sido tomadas en consideración por la Comisión Europea cuando la Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Género del Parlamento Europeo adopta, en septiembre de 2009, una “Opinión para la Comisión de Presupuestos sobre el proyecto de Presupuesto general de la Unión Europea para el ejercicio 2010”[70], en la que se recogen reivindicaciones que van desde la aplicación del principio de integración de la igualdad de género consagrado en el Tratado de Ámsterdam («gender mainstreaming»), hasta la necesidad de incorporar la evaluación de género en las medidas adoptadas por la UE en relación con la crisis económica, pasando, naturalmente, por la reiteración de solicitudes que ya habían venido siendo reclamadas anteriormente respecto a la integración de la “presupuestación con perspectiva de género” en el Presupuesto general de la Unión Europea.
En efecto, en primer lugar se subraya que la integración de la igualdad entre mujeres y hombres en todas las políticas de la Comunidad, consagrada en el Tratado de Ámsterdam, “debe aceptarse en los planes de recuperación económica y social anunciados por la Comisión”, de tal modo que no sólo “debe aplicarse una perspectiva de igualdad de género a las medidas diseñadas específicamente para fomentar la igualdad de oportunidades, sino también a todas las políticas y a todos los niveles del procedimiento presupuestario por medio de la integración de la perspectiva de género en el Presupuesto” (apartado 1).
A tales efectos, solicita a la Comisión la creación, en el seno de su Dirección General de Presupuesto, de “un grupo de trabajo sobre integración de la perspectiva de género en el presupuesto”, así como la realización “por separado” de una “evaluación anual del impacto de la perspectiva de género en el presupuesto de la UE, que se presentaría como anexo”, al tiempo que sugiere que dicho anexo sirva “como documento de supervisión de la integración de la igualdad entre hombres y mujeres en todas las políticas de la Comunidad”, sobre el cual la Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Género “debe presentar un informe” (apartado 2).
Asimismo, reitera, aunque continúa esperando el estudio de viabilidad de la integración de la perspectiva de género en el Presupuesto, su llamamiento “para que se utilice este enfoque en la evaluación y la reestructuración de todos los programas, medidas y políticas presupuestarias relevantes”, en la “determinación de la medida en que los recursos se asignan de manera equitativa o desigual entre los géneros” y, en última instancia, para “alcanzar la neutralidad de género, que permite que la consideración sea siempre la misma, independientemente del género” (apartado 4).
En términos más concretos, pide a la Comisión, con vistas a la “evaluación intermedia” de numerosos programas plurianuales previstos para 2010, que desarrolle un sistema de evaluación y control que muestre el efecto en hombres y mujeres de varias líneas presupuestarias, congruente con la aplicación del principio de igualdad de género(apartado 3).
En última instancia, en dicha Opinión dirigida a la Comisión de Presupuestos, la Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Género señala que “no se puede seguir excluyendo el aspecto de género de la crisis económica”, y pide al Consejo y a la Comisión que “evalúen todos los proyectos y programas relativos a la crisis crediticia y económica” y, en particular, el Plan Europeo de Recuperación Económica[71], en cuanto a sus “efectos separados sobre mujeres y hombres, incluidos legislación, políticas y programas, en todos los sectores y en todos los niveles”, de modo que las mujeres y los hombres “tengan los mismos beneficios y no se perpetúe la desigualdad”.
En efecto, como subraya la Exposición de Motivos del “Informe sobre la igualdad entre mujeres y hombres en la Unión Europea-2009 (2009/2101(INI))”, elaborado por la Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Género[72], la crisis económica, financiera y social que afecta a la Unión Europea y al mundo “tiene un impacto claro en las mujeres, en sus condiciones de trabajo, en su lugar en la sociedad y en la igualdad de oportunidades en la Unión Europea”, por lo que en la posterior Resolución del Parlamento Europeo, de 10 de febrero de 2010[73], se critica el hecho de que los proyectos de recuperación económica “se centren principalmente en los sectores laborales con presencia mayoritaria masculina”, destacando que “la preferencia del apoyo al futuro laboral del hombre frente al de la mujer contribuye a aumentar más que a reducir la desigualdad entre los sexos”, insistiendo en la necesidad de integrar las políticas de igualdad de género en los planes de recuperación europeos, nacionales e internacionales de lucha contra la crisis (apartado 2).
Del mismo modo, el Parlamento Europeo pide a la Comisión que facilite “estadísticas precisas sobre el impacto de la crisis para las mujeres y los hombres”, tomando en consideración la tasa de desempleo, la evolución de los empleos a tiempo parcial y los contratos de duración determinada e indefinida, así como las consecuencias de las políticas de lucha contra la crisis en los servicios públicos” (apartado 5), y solicita a la Comisión y a los Estados miembros que desarrollen “políticas de recuperación” que tengan en cuenta las necesidades y situaciones específicas de las mujeres y los hombres, “mediante la incorporación de la perspectiva de género en las políticas («gender mainstreaming») y la inclusión de los aspectos de igualdad de género en el Presupuesto («gender budgeting»)” (apartado 7).
La Propuesta de Resolución del Parlamento Europeo, presentada en nombre de la Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Género por Eva-Britt Svenson el 16 de febrero de 2010 y aprobada a través de la Resolución aprobada por el Parlamento Europeo en la Sesión de 25 de febrero de 2010, sobre Pekín+15[74], “insiste”, nuevamente, en la necesidad de “aplicar y supervisar” de modo sistemático la integración de la perspectiva de género en los procesos legislativos y presupuestarios, así como en las estrategias, programas y proyectos de distintos ámbitos políticos y económicos.
No obstante, en el Informe sobre la evaluación de los resultados del Plan de trabajo para la igualdad entre las mujeres y los hombres 2006-2010 y recomendaciones para el futuro (2009/2242(INI)), adoptado por la Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Género el 12 de mayo de 2007[75], y posteriormente aprobado por el Parlamento Europeo a través de la Resolución de 17 de junio de 2010[76], se estima que si bien “resulta aún difícil evaluar todo el impacto de la crisis financiera”, también se evidencia que la actual crisis económica y social tiene consecuencias particularmente graves para las mujeres y, en general, para la promoción a largo plazo de las políticas dirigidas a alcanzar la igualdad entre mujeres y hombres, “incrementando así las desigualdades y las discriminaciones” (apartado H). Al mismo tiempo, se insiste en la necesidad de evitar que la actual crisis financiera y económica y las futuras propuestas económicas “pongan en peligro los logros alcanzados en la igualdad de género y que la recesión se utilice, como ya está ocurriendo en algunos Estados miembros, como argumento para reducir las medidas de igualdad de género” (apartado 37).
Asimismo, “insiste” en que la Comisión comience a poner en práctica el método de integración de la perspectiva de género en la elaboración de todas sus propuestas” (apartado 18), subraya la importancia de desarrollar “unas políticas de enfoque integrado de la igualdad de género en distintas áreas, principalmente económicas, financieras, comerciales y sociales, de análisis presupuestario en términos de género y de igualdad entre mujeres y hombres” (apartado 23); subraya la importancia de elaborar “indicadores cuantitativos y cualitativos y de estadísticas basadas en el género fiables, comparables y disponibles cuando sea necesario, que se habrán de utilizar para el seguimiento de la aplicación de la transversalidad de la igualdad de género en todas las políticas” (apartado 26); hace hincapié en la necesidad de “métodos concretos de integración homogéneos tales como los presupuestos de género o la integración del análisis del género en el diseño, la planificación, la ejecución y el seguimiento de las políticas públicas” (apartado 28); y pide a la Comisión la publicación de “un análisis de impacto” sobre las consecuencias, incluidas las presupuestarias, de la aplicación del sistema de integración de la perspectiva de género, con el fin de “evaluar su pertinencia, durabilidad y utilidad en términos de relación coste-eficacia/valor añadido, como es norma habitual en las demás políticas europeas” (apartado 43)
La preocupación por la influencia de la crisis económica y financiera en los avances desarrollados en el ámbito de la igualdad de género también se pone de manifiesto en la Resolución del Parlamento Europeo de 17 de junio de 2010, sobre la dimensión de género de la recesión económica y la crisis financiera (2009/2204(INI))[77], aprobada sobre la base del Informe presentado por la Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Género del Parlamento Europeo[78].
En dicha Resolución del Parlamento Europeo se reconoce que la economía mundial está sufriendo la recesión más grave desde la Gran Depresión, con consecuencias sociales en toda la UE y más allá de sus fronteras, y que dicha crisis económica y financiera en Europa “perjudica especialmente a las mujeres (al haber más posibilidades de que realicen trabajos precarios, estar más expuestas al despido y contar con menor cobertura de los sistemas de protección social)”, sin que esta situación haya recibido “hasta ahora la atención que se merece por parte del Consejo, la Comisión y los Estados miembros” (apartado A). Por el contrario, las medidas adoptadas en aras de la igualdad entre mujeres y hombres “han sido anuladas o pospuestas” y los “eventuales recortes fututos de los Presupuestos públicos perjudican al empleo femenino y al fomento de la igualdad” (apartado I).
El Parlamento Europeo considera, asimismo, que en las conclusiones del Consejo de 30 de noviembre de 2009[79] celebrado durante la Presidencia sueca, se pedía a los Estados miembros y a la Comisión que reforzaran la dimensión de género en la estrategia “UE 2020”[80], y que el documento de consulta de la Comisión acerca de la estrategia “UE 2020”, no tuvo en cuenta esta petición ya que “no hacía ni una sola mención de la integración de la dimensión de género”. Estima que, sin embargo, resulta esencial integrar una perspectiva de género “en la nueva arquitectura y política de carácter financiero y económico”, así como garantizar que los planes de recuperación económica y los programas de ajuste estructural “se someten a una evaluación del impacto” sobre la igualdad entre mujeres y hombres e integran una dimensión de género (apartado M).
Desde tales premisas, frente a la constatación de que en algunos Estados miembros la recesión se está utilizando como argumento para reducir las medidas de igualdad de género, considera que las políticas de igualdad, por el contrario, deben ser consideradas como “parte de la solución” para superar la crisis, utilizando y rentabilizando las capacidades de toda la población y creando una “economía más competitiva en el futuro” (apartado 4). Porque en definitiva, afirma, la recesión puede constituir una excelente oportunidad para “elaborar políticas sociales y económicas” con una mejor integración de la dimensión de género y para “crear una sociedad” con mayor igualdad entre mujeres y hombres (apartado 18).
En este sentido, reconoce su satisfacción en relación con las estadísticas de Eurostat desglosadas por sexos (apartado 14) e insta al Instituto Europeo de la Igualdad de Género a que “evalúe el impacto de la crisis económica y financiera” sobre la base de su incidencia en la igualdad entre mujeres y hombres a través de “indicadores precisos” que tengan en cuenta el contexto específico de la crisis (apartado 41).
No obstante, el Parlamento Europeo también reconoce los escasos avances en la consecución del objetivo de alcanzar la igualdad entre mujeres y hombres y, en particular, en la aplicación de la “presupuestación con perspectiva de género” en el Presupuesto, constatando con “consternación” que las respuestas políticas a la crisis, incluidos los paquetes de recuperación, “no han reconocido, analizado ni rectificado el impacto de la crisis en materia de igualdad de género” y “lamenta” que la integración de la dimensión de género en la estrategia posterior a Lisboa sea “básicamente inexistente”, por lo que solicita al Consejo, a la Comisión y a los Estados miembros que integren la igualdad de género de forma que incluya objetivos específicos en las directrices macroeconómicas y de empleo y en la estrategia “UE 2020”, y que los Presupuestos de todas sus políticas tengan en cuenta la perspectiva de género (apartado 20).
Por este motivo, pide también al Consejo, a la Comisión, a los Estados miembros y, en particular, a la Comisión Especial sobre la Crisis Financiera, Económica y Social que “velen por que los planes de recuperación y los programas de ajuste estructural se sometan a una evaluación de impacto sobre la igualdad entre mujeres y hombres”. Una evaluación que puede ser “ex post” en los casos en los que no se haya realizado una evaluación “ex ante”, e integren una dimensión de género que incluya “datos y estadísticas desglosados por sexos” (apartado 23).
Atendiendo a la formulación y desarrollo del concepto de “transversalidad” en la aplicación de la perspectiva de género («gender mainstreaming»), definitivamente acuñado en la Conferencia de Beijing en 1995, puede entenderse que el “Presupuesto de género” («gender budget»), Presupuestos sensibles al género («gender-sensitive budgets»), la “presupuestación con perspectiva de género” o “presupuestación de género” («gender budgeting») o, como también se suele denominar, la “presupuestación con responsabilidad de género” («gender responsive budgeting»), constituye un instrumento de aplicación del concepto de “transversalidad” en la aplicación de la perspectiva de género («gender mainstreaming»).
En tales términos ha sido definido a partir del Informe Final del Grupo de Expertos en presupuestación de género constituido por el Consejo de Europa, es decir, como “una aplicación de la transversalidad de género en el proceso presupuestario”, lo que implica “una evaluación del Presupuesto basada en el género, incorporando una perspectiva de género en todos los niveles del proceso presupuestario así como la reorganización de los ingresos y gastos con el fin de promover la igualdad de género”. Una definición del “«gender budgeting»” que ha sido asumida por el Parlamento Europeo en la Resolución del 3 de julio de 2003, sobre la base del Informe elaborado por la Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Oportunidades.
No obstante, como se ha podido comprobar, ni la definición de “«gender budgeting»”, ni el propio proceso de seguimiento de la aplicación de los objetivos de la Plataforma de Acción de Beijing en relación al mismo, vinculan necesariamente la presupuestación con perspectiva de género con el incremento de los gastos presupuestarios, siendo posible, como constata el Informe elaborado por el Secretario General de Naciones Unidas de 2 de agosto de 2010 antes mencionado, desarrollar “prácticas válidas” como es el caso de aquellas que permiten compatibilizar el objetivo de la igualdad de género con las prioridades fiscales.
Como se ha constatado en las páginas anteriores, la aplicación del “«gender budgeting»” en el ordenamiento jurídico estatal español, resulta prácticamente vacía de contenido y extrañamente discordante en términos normativos, en tanto que como consecuencia de la modificación introducida en el artículo 22.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno por la Ley 30/2003, de 13 de octubre, cualquier iniciativa legislativa -distinta de la iniciativa legislativa presupuestaria-, debe incorporar entre la documentación complementaria un informe sobre el impacto por razón de género. Una presupuestación con perspectiva de género que tampoco ha sido aplicada por el Gobierno en la elaboración anual del proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado, a pesar de la afirmación contenida en el artículo 15 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, donde se prevé la integración de la transversalidad de género “en la definición y presupuestación de políticas públicas” en todos los ámbitos y en todas las actividades de las Administraciones Públicas.
Pero aun en el caso de Comunidades Autónomas como la de Andalucía, donde se ha llevado a cabo un importante avance en la aplicación del “«gender budgeting»” mediante la elaboración y presentación por el Ejecutivo autonómico de Presupuestos con perspectiva de género –articulados a través de “programas” presupuestarios-, lo cierto es que las técnicas del “«gender budgeting»” no han llegado a ser aplicadas a la tramitación parlamentaria del Presupuesto de la Comunidad Autónoma, dándose la paradoja de que mientras el Ejecutivo andaluz presenta al Parlamento de Andalucía unos Presupuestos con perspectiva de género, según la actual regulación del derecho de enmienda al Presupuesto en el Reglamento del Parlamento de Andalucía, basada en la tradicional concepción administrativa del Presupuesto y, por lo tanto, reconociendo como objeto del derecho de enmienda las “Secciones” presupuestarias, no resulta posible formular enmiendas a los “programas” presupuestarios en los que se contienen las medidas de “presupuestación con perspectiva de género” del Presupuesto de la Comunidad Autónoma.
Una “presupuestación con perspectiva de género” que, como pone de manifiesto el Informe del Grupo de Expertos en “presupuestación de género” del Consejo de Europa, aplicada adecuadamente y en todas las fases del procedimiento presupuestario, no sólo es una estrategia esencial para la consecución de la igualdad entre mujeres y hombres, sino que también incrementa la “transparencia” y la “participación” en el proceso presupuestario, además de promover la consecución de una mayor “eficacia” y “eficiencia” en la gestión de los recursos públicos.
En definitiva, podría estimarse que la “presupuestación con perspectiva de género” constituye un instrumento técnico de racionalización de los gastos presupuestarios en el contexto de unas finanzas públicas que no resultan “neutras” desde el punto de vista del género.
Desde tales premisas, el objetivo de desarrollar una “presupuestación de género” («gender budgeting») en el Presupuesto general de la Unión Europea, con el esencial apoyo normativo que proporciona el contenido del artículo 23 de la CDFUE, constituye el resultado de la asunción y progresiva profundización en la aplicación por las instituciones comunitarias del concepto de “transversalidad de género” («gender mainstreaming») en las políticas desarrolladas por la Unión Europea, dirigidas a promover la igualdad entre mujeres y hombres, en una relación de género/especie o concreción técnica de las posibles actuaciones derivadas de la aplicación del concepto de transversalidad de género.
No obstante, a pesar de que la competencia para elaborar el proyecto de Presupuesto general de la UE corresponde, según el artículo 314.2 del TFUE a la Comisión Europea, el principal actor en el plano de la organización institucional que ha impulsado la adopción de la “presupuestación con perspectiva de género” en el Presupuesto general de la Unión Europea ha venido siendo el Parlamento Europeo y, en especial, la Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Género, pudiendo considerarse como documento de partida en el proceso de adopción del “«gender budgeting»” en el Presupuesto de la UE, el Informe aprobado por la entonces Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Oportunidades del Parlamento Europeo, el 16 de junio de 2003, “sobre el gender budgeting (integración de la perspectiva de género en el presupuesto)-elaboración de presupuestos con una perspectiva de género” (2002/2198(INI)).
Ciertamente, la Opinión sobre el futuro del Presupuesto de la Unión Europea, elaborada en junio de 2008 por el Comité Consultivo sobre la Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres, dependiente de la Comisión Europea, contiene un estudio detallado de las líneas, los pasos y el método a desarrollar para la adopción de la “presupuestación con perspectiva de género” en el Presupuesto general de la UE.
Sin embargo, al margen del “compromiso político” manifestado al más alto nivel por las instituciones de la UE, considerado en dicha Opinión del Comité Consultivo sobre la Igualdad de Oportunidades el primero de los niveles a desarrollar, las restantes “etapas” en el proceso de adopción de la “presupuestación con perspectiva de género” descritas por el Comité Consultivo que finalmente se han aplicado por parte de las instituciones comunitarias resultan muy puntuales, no pudiendo considerarse hasta el día de hoy, que se hayan puesto en práctica instrumentos básicos que permitan considerar integrada la “presupuestación con perspectiva de género” en el Presupuesto general de la UE.
En este sentido, es de subrayar la carencia derivada de una recopilación y análisis de estadísticas desagregadas por género “en todas las áreas de las políticas de la Unión Europea”, en tanto que, como manifestaba la Opinión del Comité Consultivo sobre la Igualdad de Oportunidades, ésta constituye una herramienta “crucial” para la aplicación de la “presupuestación con perspectiva de género”.
Pero también se puede destacar la ausencia de un “método” y una “planificación” de aplicación de la “transversalidad de género” al Presupuesto general de la Unión Europea que alcance cada una de las líneas presupuestarias, así como el desarrollo de una “evaluación y seguimiento” del impacto ex post” de las políticas presupuestarias sobre los hombres y las mujeres y, en concreto, aspectos tales como la publicación de una “anexo anual” donde se evalúe el impacto de género del Presupuesto de la Unión Europea, o el diseño de “pautas y criterios de carácter general”, congruentes con el género, para la toma de decisiones y la implementación de todos los fondos europeos.
Unas carencias cuya trascendencia se incrementa en el contexto de la crisis económica, financiera y social que afecta a Europa y al resto del mundo, cuyas repercusiones sobre las mujeres han sido constatadas por diversos estudios científicos y, que en el contexto de la Unión Europea, ha venido a suponer un importante cambio en el enfoque sobre la visión de futuro respecto de la igualdad de género. Así, podría afirmarse que en la actualidad, la mayor prioridad en relación el desarrollo del artículo 23 de la CDFUE, consiste en evitar que dicha crisis económico-financiera, se utilice como argumento para la reducción de las políticas de promoción de la igualdad de género que se venían desarrollando hasta el momento.
De ahí que no resulte extraño que la Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Género en la Opinión sobre el proyecto de Presupuesto general de la Unión Europea para el ejercicio 2010, no sólo inste a la Comisión, como ha venido haciendo reiteradamente a aplicar la igualdad de género a “todas las políticas y a todos los niveles del procedimiento presupuestario por medio de la integración de la perspectiva de género en el Presupuesto”, sino que también estime que “no se puede seguir excluyendo el aspecto de género de la crisis económica”, y solicite a la Comisión la evaluación de “todos los proyectos y programas relativos a la crisis crediticia y económica” y, en concreto, el Plan Europeo de Recuperación económica, en cuanto a sus “efectos” diferenciados sobre mujeres y hombres, con el fin de no perpetuar la desigualdad.
En la misma línea, resulta especialmente significativa la “consternación” que manifiesta el Parlamento Europeo en su Resolución de 17 junio de 2010, al constatar “que las respuestas políticas a la crisis, incluidos los paquetes de recuperación, no han reconocido, analizado ni rectificado el impacto de la crisis en materia de igualdad de género”, lamentando que la dimensión de género en la estrategia posterior a Lisboa sea “básicamente inexistente”.
Resumen: Como concreción del principio de transversalidad de género —«gender mainstreaming»—, la presupuestación con perspectiva de género —«gender budgeting»— ha sido impulsada por diversas instancias internacionales en el entendimiento de que la misma contribuye, entre otros criterios, a la racionalización del gasto público. En el contexto del Presupuesto General de la Unión Europea, el Parlamento Europeo y la Comisión han venido desarrollando un importante papel de iniciativa en la adopción de la presupuestación con perspectiva de género. No obstante, sus Informes, Recomendaciones y Opiniones no han llegado a materializarse, siendo perceptible en los últimos años, como ha venido subrayando el Parlamento Europeo, un claro retroceso en el desarrollo de los instrumentos técnicos y jurídicos que lleva implícita la adopción del «gender budgeting», como consecuencia de la crisis económico-financiera mundial.
Palabras clave: transversalidad de género, presupuestación de género, Unión Europea, gasto público, racionalización, crisis económica y financiera.
Abstract: As realization of the principle of «gender mainstreaming», the «gender budgeting» has been promoted by International Organisations on the understanding that it contributes, among others criteria, to the rationalization of public expenditure. In the context of the General Budget of European Union, the European Parliament and the Commission have been developing an important driving role in the adoption of «gender budgeting». However, their Reports, Recommendations and Opinions have failed to materialized, being perceptible in the recent years, as has been emphasizing by European Parliament, a clear setback in the development of technical and legal instruments which implies the adoption of «gender budgeting», as a result of global economic and financial crisis.
Key words: gender mainstreaming, gender budgeting, European Union, public expenditure, rationalization, economic and financial crisis.
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[1] L. PHILIP, “Finances publiques”. Tome I: Les problèmes généraux des finances publiques et le budget . París: Cujas, 1975, pp. 76.
[2] P. LALUMIÈRE, “Les finances publiques”. 8ª edición. París : Librairie Armand Colin, 1986, pp. 35.
[3] L. PHILIP, “Finances publiques”. Tome I: Les problèmes généraux des finances publiques et le budget. o p. cit., pp. 87.
[4] CONSEJO DE EUROPA: Gender budgeting. Final report of the Group of specialists on gender budgeting (EG-S-GB). Strasbourg , 2005, pp. 10.
[5] R. SHARP y R. BROOMHILL, “Budgeting for Equality: The Australian experience”. En F eminist Economics , 8 (1), 2002, pp. 25.
[6] V. DEGRAEF,“Is «gender budgeting» an inclusive part of the gender mainstreaming strategy in EU policies?”..Paper presented at the conference on «Gender Budgets, Financial Markets, Financing for Development», February 19th and 20th 2002, by the Heinrich-Boell Foundation in Berlin., pp. 1. http://www.glow-boell.de/media/de/txt_rubrik_3/Degraef.pdf
[7] COUNCIL OF EUROPE. “Gender budgeting. Final report of the Group of specialists on gender budgeting (EG-S-GB)”. Directorate General of Human Rights. Strasbourg, 2005, pp. 10.
Esta definición del grupo de expertos en presupuestación con perspectiva de género del Consejo de Europa ha sido asumida por el Parlamento Europeo en la Resolución de 3 de julio de 2003 “La dimensión de género en la elaboración del presupuesto”, adoptada sobre la base del “Informe sobre gender budgeting (integración de la perspectiva de género en el Presupuesto-Elaboración de presupuestos públicos con una perspectiva de género (2002/2198 (INI))”, Ponente: Fiorella Ghilardotti (P5_TA(2003)0323).
[8] DOUE nº C 166, de 3 de julio de 1995.
[9] Éste último precepto, a juicio de T. FREIXES SANJUÁN, respondía concretamente a la expresa finalidad de evitar “la consolidación de una jurisprudencia restrictiva como la del caso Kalanke ” (“La igualdad entre mujeres y hombres en el proceso de integración europea”. En, VVAA: Mujer y Constitución en España . Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2000, pp. 50).
[10] T. FREIXES SANJUÁN, op. cit., pp. 53.
[11] Especialmente significativas resultan, en este contexto, y sin pretensión de exhaustividad, la Directiva 2002/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de septiembre de 2003 (DOCE L269/15, de 5 de octubre de 2002), y la Directiva 2004/113/CE, de 13 de diciembre de 2004, por la que se aplica el principio de igualdad de trato entre mujeres y hombres al acceso a bienes y servicios y su suministro (DOUE L373/37, de 21 e diciembre de 2004), y la Directiva 2006/54/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, relativa a la aplicación del principio de igualdad de oportunidades e igualdad de trato entre hombres y mujeres en asuntos de empleo y ocupación (DOUE C204, de 26 de julio de 2006).
[12] COM (96) 67 final. Vid., asimismo, el Informe de la Comisión sobre el seguimiento de la Comunicación “Integrar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en el conjunto de las políticas y acciones comunitarias” (COM (1998) 122 final).
[13] COM (2000) 335 final.
[14] DOCE L 17, de 19 de enero de 2001.
[15] DOCE L 154, de 27 de junio de 2000.
[16] REC (2003)3.
[17] COM (2006) 92 final (DO C 104 de 3.5.2006). Vid., asimismo, la Resolución del Parlamento Europeo, de 13 de marzo de 2007, sobre el Plan de trabajo para la igualdad entre las mujeres y los hombres 2006-2010 (2006/2132(INI)) (P6_TA (2007) 0063).
[18] P6_TA (2006)0029.
[19] http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/89013.pdf
[20] A/CONF.177/20/Rev.1
[21] En 1985 fue convocada en Nairobi la Tercera Conferencia Mundial sobre la Mujer (Conferencia Mundial para el Examen y Evaluación de los Logros del Decenio de las Naciones Unidas para la Mujer : Igualdad, Desarrollo y Paz), en cuyo seno, por consenso de los 157 gobiernos participantes, se aprobaron las “Estrategias orientadas hacia el futuro para el adelanto de la mujer hasta el año 2000” .
Dicho documento reconocía que todas las cuestiones guardaban relación con la mujer y que su participación en la adopción de decisiones y la gestión de los asuntos humanos “no sólo constituían su derecho legítimo, sino que se trataba de una necesidad social y política que tendría que incorporarse en todas las instituciones de la sociedad”. Asimismo, incorporaba medidas dirigidas a alcanzar la igualdad a escala nacional, siendo en éste ámbito los Gobiernos quienes debían “establecer sus propias prioridades, sobre la base de sus políticas de desarrollo y su potencial de recursos”. En este último contexto, se identificaron “tres categorías básicas de medidas:
- Medidas constitucionales y jurídicas
- Igualdad en la participación social
- Igualdad en la participación política y en la adopción de decisiones” (Período extraordinario de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas para examinar la Plataforma de Acción de Beijing. Nueva York, 5 a 9 de junio de 2000: “Las Cuatro Conferencias Mundiales sobre la Mujer , 1975 a 1995. Una perspectiva histórica”. En, http://www.un.org/spanish/conferences/Beijing/Mujer2011.htm .
[22] A/RES/50/203, de 22 de diciembre de 1995, par. 13; A/RES/51/69, de 12 de diciembre de 1996, pár. 19; A/RES/52/100, de 12 de diciembre de 1997, pár. 29; A/RES/53/120, de 9 de diciembre de 1998, pár. 23.
[23] A/RES/55/71, de 4 de diciembre de 2000, pár.20; A/RES/56/132, 19 de diciembre de 2001, par. 24; A/RES/57/182, de 18 de diciembre de 2002, pár. 22; A/RES/58/148, de 22 de diciembre de 2003, pár. 25; A/RES/59/168, de 20 de diciembre de 2004, pár. 31; A/RES/60/140, de 16 de diciembre de 2005, pár. 14.
[24] A/61/174, de 21 de julio de 2006, pp. 15.
[25] A/62/178, de 1 de agosto de 2007, sobre “Medidas adoptadas y progresos alcanzados en el seguimiento y aplicación de la Declaración de Beijing y de los resultados del vigésimo tercer período extraordinario de sesiones de la Asamblea General ”, pp. 10.
[26] Informe presentado de conformidad con lo dispuesto en la resolución 62/137 de la Asamblea General , de Medidas adoptadas y progresos alcanzados en el seguimiento de la aplicación de la Declaración y la Plataforma de Acción de Beijing y de los resultados del vigésimo tercer período extraordinario de sesiones de la Asamblea General ”, pp. 14.
[27] Informe del Secretario General de 3 de agosto de 2009 (A/64/218), elaborado en cumplimiento de la resolución 63/159 de la Asamblea General , sobre “Medidas adoptadas y progresos alcanzados en el seguimiento de la aplicación de la Declaración y la Plataforma de Acción de Beijing y de los resultados del vigésimo tercer período extraordinario de sesiones de la Asamblea General ”, pp. 4.
El término “empoderamiento de la mujer” fue acuñado en la Conferencia Mundial de Naciones Unidas en Beijing (1995), para referirse al aumento del papel de las mujeres en los procesos de tomas de decisiones y acceso al poder. Posteriormente, ha adquirido también una significación más laxa, que hace referencia a la toma de conciencia del poder que individual y colectivamente ostentan las mujeres como instrumento de recuperación de su propia dignidad como personas.
[28] Así, a modo de ejemplo, se indica que “PNUD puso en marcha un programa de desarrollo en África para apoyar el surgimiento de una masa crítica de personas capaces de formular políticas y presupuestos desde una perspectiva de género”, mientras que otras entidades, entre las que se citan el PNUD, el UNFPA, el Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente (OOPS) y el Programa Mundial de Alimentos (PMA), “notificaron actividades llevadas a cabo para fortalecer la capacidad interna, entre otras cosas mediante formación, para incorporar la perspectiva de género en las políticas y la programación, inclusive en lo relativo al presupuesto y el apoyo sectoriales”. Por su parte, el PMA “también previó un presupuesto específico para apoyar el establecimiento de la Dependencia de Género en su sede y la evaluación de la política de género en 2008” , mientras que, “al llevar a cabo la planificación del bienio 2010-2011, el OOPS instauró el empleo de datos desglosados por sexo y la presupuestación basada en los resultados” (Informe del Secretario General de 3 de agosto de 2009, op., cit., págs. 20-21).
[29] Informe del Secretario General de 2 de agosto de 2010 (A/65/204), sobre “Medidas adoptadas y progresos alcanzados en el seguimiento de la aplicación de la Declaración y la Plataforma de Acción de Beijing y de los resultados del vigésimo tercer período extraordinario de sesiones de la Asamblea General ”, pp. 5.
[30] Informe del Secretario General de 2 de agosto de 2010 (A/65/204). Op., cit., págs. 10-11.
[31] Texto adoptado por el Comité de Ministros el 7 de octubre de 1998 en la 643 reunión de los representantes de los Ministros.
[32] COUNCIL OF EUROPE. Gender budgeting. Final report of the Group of specialists on gender budgeting (EG-S-GB ), op. cit., pp. 8.
[33] COUNCIL OF EUROPE. Gender budgeting. Final report of the Group of specialists on gender budgeting (EG-S-GB), op. cit., pp. 11.
[34] COUNCIL OF EUROPE. Gender budgeting. Final report of the Group of specialists on gender budgeting (EG-S-GB), op. cit., pp. 12.
[35] COUNCIL OF EUROPE. Gender budgeting. Final report of the Group of specialists on gender budgeting (EG-S-GB), op. cit., pp. 13.
[36] En efecto, la Unión Interparlamentaria califica como “extraña unanimidad” la coincidencia de todos los países, al reconocer la competencia exclusiva de la iniciativa legislativa presupuestaria a los Gobiernos, con independencia de los caracteres que definen su concreto su “sistema de gobierno” (Centre International de Documentation Parlementaire de l'Union Interparlementaire, Les Parlements dans le monde. Recueil de donnés compartatives. Vol. II. Deuxième Edition. Bruxelles: Bruylant, 1987, pp. 1217).
[37] COUNCIL OF EUROPE. Gender budgeting. Final report of the Group of specialists on gender budgeting (EG-S-GB), p. cit., pp. 15-16.
[38] COUNCIL OF EUROPE. Gender budgeting. Final report of the Group of specialists on gender budgeting (EG-S-GB), op. cit., pp. 16.
[39] Vid. el Informe del Comité sobre Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres. Ponente: Mrs. Curdovà (Doc. 10764).
[40] Adoptada por el Comité de Ministros el 21 de noviembre de 2007, durante la 1011ª reunión de los representantes de los Ministros, previa recomendación de la Asamblea Parlamentaria (Recommendation 1739 (2006).
[41] MEG 7 (2010) 1 resolution
[42] Ciertamente, las Ordenes ministeriales que dictan las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para cada ejercicio presupuestario, de los años 2005 y 2006 (EHA/857/2005, de 5 de abril, y EHA/1032/2006, de 6 de abril), contemplan entre los criterios generales de presupuestación que las directrices para la distribución del gasto y los criterios de asignación de recursos por el Ministerio de Economía y Hacienda, tendrán en cuenta “favorecer las actuaciones de las Administraciones Públicas orientadas al logro de la igualdad de género”(arts.1.1,e) y 1.e), respectivamente), asignando a las Comisiones de Análisis de Programas la función de analizar “el impacto de los programas de gasto en la igualdad de género” (arts. 2.1.2).
No obstante, en las respectivas Órdenes Ministeriales EHA/1021/2007, de 13 de abril, EHA/1301/2008, de 6 de mayo; EHA/994/2009, de 16 de abril y EHA/1320/2010, de 18 de mayo, ha desaparecido la referencia antes mencionada respecto de los criterios de asignación de recursos y distribución del gasto por el Ministerio de Economía y Hacienda tendente a favorecer la actuación de las Administraciones Públicas hacia el logro de la igualdad de género, aunque todas ellas mantienen, entre las funciones de las Comisiones de Análisis de Programas, la de analizar “el impacto de los programas de gasto en igualdad de género”.
[43] BOE nº 246, de 14 de octubre de 2003.
[44] Concretamente, el tenor del nuevo apartado 2 del artículo 22 de la Ley 50/1997, del Gobierno, establece “2. El procedimiento de elaboración de proyectos de ley a que se refiere el apartado anterior, se iniciará en el ministerio o ministerios competentes mediante la elaboración del correspondiente anteproyecto, que irá acompañado por la memoria, los estudios o informes sobre la necesidad y oportunidad del mismo, un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecen en el mismo, así como por una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar.
En todo caso, los anteproyectos de ley habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica”.
[45] En este sentido, valorando la orientación de género en los Presupuestos Generales del Estado para 2007, A .CUENCA y C. GALACHE, constatan que “con frecuencia, los Ministerios no explicitan en las memorias de objetivos el impacto de género de las políticas públicas que prevén ejecutar”, aun cuando dichas políticas tengan en la práctica un importante impacto en este sentido, por lo que, a juicio de los autores, “es necesario aflorar mucha más información” sobre el impacto de género de los Presupuestos Generales del Estado, proponiendo, a tal fin, “poner a disposición de los centros de gasto herramientas analíticas que faciliten esa tarea”, como es el caso de la “Guía de aplicación práctica para la elaboración de los informes de impacto de género acorde con la Ley 30/2003” (“Orientación de género en el Presupuesto del Estado para 2007” . En, VV.AA., Economía e Igualdad de género: Retos de la Hacienda Pública en el siglo XXI . Madrid, Ministerio de Economía y Hacienda-Instituto de Estudios Fiscales, 2008, pp. 253.
[46] BOJA, nº 38, de 24 de febrero de 2010.
[47] Vid, al respecto el “Proyecto G+. Una metodología para avanzar en igualdad de género desde los presupuestos públicos” adoptado por la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía. Sevilla: Servicio de Publicaciones de la Consejería de Economía y Hacienda, 2009.
[48] M. A. MARTINEZ LAGO, “La necesaria reforma del procedimiento de aprobación de los Presupuestos Generales del Estado”. Anuario Jurídico y Económico Escurialense, XXV, 1993, pp. 161.
[49] En este sentido, cabe subrayar la adaptación a las nuevas formas de clasificación de los gastos presupuestarios realizada en Francia donde, a iniciativa de la Asamblea Nacional , la Ley Orgánica nº 2001-692, de 1 de agosto de 2001, relativa a las leyes de finanzas, introdujo importantes cambios en la Ordenanza de 1959, con objeto de ampliar la capacidad legal de los diputados para realizar enmiendas con repercusión en los gastos públicos que incluyan los “objetivos” presupuestarios en el contexto de la tramitación de Presupuestos que incluyen la clasificación de los gastos por programas.
En efecto, el art. 43, apartado 3 de la Ley Orgánica nº 2001-692, de 1 de agosto de 2001, relativa a las leyes de finanzas, dispone que “La discusión de los créditos del presupuesto general da lugar a un voto por objetivos. Los votos pueden referirse a las autorizaciones de gasto y a los créditos de pago” (JO nº 177, de 2 de agosto de 2001, pp. 12480).
[50] BOCG. Congreso de los Diputados. IX Legislatura. Serie B: Proposiciones de Ley. Núm. 90-41, de 8 de noviembre de 2010. La adscripción orgánica de esta Oficina Presupuestaria a la Secretaría General de las Cortes Generales, la distingue de la Oficina Presupuestaria creada por el art. 4 del Real Decreto 838/1996, de 10 de mayo, bajo la dependencia del Presidente del Gobierno, con la función de asistir a éste último en “la formulación de la política presupuestaria, así como en el seguimiento de los Presupuestos Generales” (BOE nº. 115, de 11 de mayo de 1996, pp. 16553), y que posteriormente pasó a depender del Gabinete de la Presidencia del Gobierno (BOE nº 183, de 1 de agosto de 1998, pp. 26182).
[51] S. MONTEJO VELILLA y A. JIMÉNEZ DÍAZ, “Informe sobre las Oficinas Presupuestarias en el Derecho Comparado”. Revista de las Cortes Generales , nº. 78, tercer cuatrimestre 2009, págs. 227-229.
[52] COM(96) 67 Final, de 21 de febrero de 1996.
[53] Los Fondos Estructurales Europeos constituyen el principal instrumento de apoyo financiero de la UE en el desarrollo regional y local. A tales efectos, comprenden los siguientes tipos de Fondos: Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER); Fondo Social Europeo (FSE); Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) y el Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP).
[54] Vid., también el 4º Programa de acción comunitario a medio plazo sobre igualdad de oportunidades de hombres y mujeres (1996-2000) (COM (95) 381 final, de 19 de julio de 1995.
[55] D. ELSON, “Gender mainstreaming and gender budgeting” (preliminary draft). En, Conference «Gender Equality and Europe 's Future» . European Commission, DG Education and Culture and Jean Monnet Project. Brussels, 4 March 2003, pp. 2.
[56] COM(2000) 335 final, de 7 de junio de 2000, págs. 3-4.
[57] D. ELSON, “Gender mainstreaming and gender budgeting” (preliminary draft), op. cit., págs. 2-3.
[58] V. DEGRAEF, “Is «gender budgeting» an inclusive part of the gender mainstreaming strategy in EU policies?” op., cit. pp. 8.
[59] A5-0214/2003. Ponente: Fiorella Ghilardotti. Aprobado por la Resolución del Parlamento Europeo de 3 de julio de 2003 (P5_TA(2003)0323).
[60] P5_TA (2003)0323
[61] A6-0033/2007. Ponente: Amalia Sartori.
[62] Resolución del Parlamento Europeo, de 13 de marzo de 2007, sobre el Plan de Trabajo para la igualdad entre las mujeres y los hombres 2006-2007 (2006/2132(INI)). P6_TA(2007)0063 (DOUE C 301 E/56, de 13.12.2007).
[63] Declaración nº 3 aneja al Acuerdo Interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre disciplina presupuestaria y buena gestión financiera (DOUE C 139, de 14.6.2006).
[64] SEC(2007) 1188 final.
[65] P6_TA(2006)0029 (DOUE C 287E, de 24.11.2006).
[66] COM(2007) 726final.
[67] http://ec.europa.eu/budget/reform/library/contributions/pgs/20080611_PGS_88.pdf
[68] Vid. Gender budgeting-integration of a gender perspective in the budgetary process . Nordic Council of Ministers. Copenhagen, 2006. Dicho documento constituye el informe final sobre el proyecto “Presupuestación de género 2004- 2006” , donde se recogen las experiencias desarrolladas por los goviernos de Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia.
[69] M. SMITH, M. “Analysis Note: Gender Equality and Recession”. May 2009, pp. 16. vid. http://www.epp-women.org/images/dbimages/docs/Equality-crisis-final%5B1%5D.pdf
Vid, asimismo, M. SMITH y F. BETTIO, “Analysis Note: The economic case for gender equality”, EGGE, 2008.
[70] 2009/2002(BUD), de 3 de septiembre de 2009.
[71] Vid. Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo: “Un Plan Europeo de Recuperación Económica” (COM(2008) 800final).
El Plan Europeo de Recuperación Económica, adoptado el 26 de noviembre de 2008, consta de “dos pilares y un principio rector”.
El primer pilar consiste en “una inyección masiva de poder adquisitivo en la economía con objeto de estimular la demanda y generar confianza”. A tales efectos, la Comisión propone que, con carácter urgente, “los Estados miembros y la UE acuerden un impulso presupuestario inmediato de 200 000 millones EUR (1,5% PIB) para reactivar la demanda, en pleno cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
El segundo pilar se fundamenta en la “necesidad de dirigir la acción a corto plazo a reforzar la competitividad de Europa a largo plazo”. En este sentido, el Plan “establece un programa integral para orientar el gasto a las inversiones «inteligentes»”, lo que implica invertir “en las cualificaciones adecuadas para las necesidades del mañana”; invertir “en eficiencia energética para crear puestos de trabajo y ahorrar energía”; invertir “en tecnologías limpias para impulsar sectores como los de la construcción y el automóvil en los mercados con bajos nivel de carbono del futuro” y, en última instancia, “invertir en infraestructuras e interconexiones para fomentar la eficiencia y la innovación”.
El principio fundamental del Plan es “la solidaridad y la justicia social”, debiendo actuar para “proteger el empleo tomando medidas en materia de contribuciones sociales; mejorar las perspectivas laborales a largo plazo de las personas que están perdiendo sus puestos de trabajo mediante el Fondo Europeo de Ajuste a la Globalización y un Fondo Social Europeo más ágil; reducir los costes de la energía para loa más vulnerables mediante medidas selectivas de eficiencia energética; y cubrir las necesidades de aquellas personas que aún no disponen de Internet como instrumento de comunicación” (págs. 2-3).
[72] A7-0004/2010, de 1 de febrero de 2010. Ponente: Marc Tarabella.
[73] Resolución del Parlamento Europeo, de 10 de febrero de 2010, sobre igualdad entre mujeres y hombres en la Unión Europea-2009 (2009/2101(INI)). Edición provisional.
[74] B7-0118/2010, de 16.2.2010. Vid. Resolución aprobada por el Parlamento Europeo en la Sesión de 25 de febrero de 2010, sobre Pekín +15-Plataforma de acción de las Naciones Unidas para la igualdad de género (P7_TA-PROV(2010)0037).
[75] Ponente: Ilda Figueiredo. A7-0156/2010.
[76] Resolución del Parlamento Europeo de 17 de junio de 2010, sobre la evaluación de los resultados del Plan de trabajo para la igualdad entre las mujeres y los hombres 2006-2010 y recomendaciones para el futuro (2009/2242(INI)). P7_TA-PROV(2010)0232.
[77] P7_TA-PROV(2010)0231
[78] Ponente: Raúl Romeva i Rueda. Informe de 12 de mayo de 2010 (A7-0155/2010).
[79] En concreto, el Consejo estima que “abordar la actual crisis económica y financiera mundial es uno de los desafíos más importantes a los que la Unión Europea se ha enfrentado jamás. La crisis podría tener un impacto distinto en mujeres y hombres (…). Por lo tanto, es importante que los Estados miembros y la UE hallen formas de integrar una perspectiva de género en el análisis del impacto de la crisis y en todas las respuestas políticas a la recesión, con arreglo a sus competencias respectivas” (Conclusiones del Consejo sobre “Igualdad de los sexos: potenciar el crecimiento y el empleo-Contribución a la Estrategia de Lisboa post 2010” , Consejo de Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores, Bruselas, 30 de noviembre de 2009.
[80] Comunicación de la Comisión “EUROPA 2020. Una Estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador” (COM(2010)2020). Bruselas, 3.3.2010.