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El objetivo último de la investigación de la que forma parte este trabajo consiste -en palabras de Francisco Balaguer- en contribuir al análisis y al desarrollo del Derecho constitucional europeo partiendo de la interacción constitucional entre Unión Europea y Estados miembros.[1] El estudio y análisis de los ordenamientos de los Estados de la Unión Europea como elemento que puede y debe contribuir a la construcción del Derecho constitucional europeo deviene premisa metodológica, asumiendo la importancia del Derecho comparado como método de interpretación jurídica y la interacción productiva entre los distintos sistemas jurídicos para el desarrollo gradual de los textos jurídicos.[2] Un mayor grado de homogeneidad constitucional, dentro del respeto a la identidad constitucional de cada Estado, se vislumbra por tanto como elemento necesario en el proceso de construcción europea.
La selección del tema de la jurisdicción constitucional en un estudio de líneas temáticas relativas a la europeización del Derecho constitucional nacional y de desarrollo del Derecho constitucional europeo se explica sin duda por su relevancia como elemento de los actuales sistemas democráticos europeos, que la identifican como una de las piezas básicas del constitucionalismo posterior a la segunda guerra mundial, que presupone, posibilita y garantiza las demás características fundamentales (Constitución normativa suprema, división de poderes y garantía de los derechos fundamentales, entre otras).[3] Estos rasgos básicos son a su vez compartidos por los Estados miembros y se relacionan estrechamente con los presupuestos democráticos de pertenencia a la Unión Europa.[4]
A las definiciones tradicionales de jurisdicción constitucional, como la de Favoreu -control judicial de la constitucionalidad de las leyes-, o más amplias, como la de Rubio Llorente -“aquélla (jurisdicción) que enjuicia toda la actividad del poder desde el punto de vista de la Constitución; la que tiene como función asegurar la constitucionalidad de la actividad del poder”[5] - corresponde actualmente contraponer un concepto de jurisdicción constitucional coherente con el constitucionalismo multinivel[6] propio de la Unión Europea. Entendemos que en el actual estadio de evolución del Derecho constitucional europeo se trata de determinar si los diferentes Estados cuentan o no con un órgano de defensa de la Constitución nacional como norma jurídica suprema del ordenamiento interno, pero sometido al principio de primacía del Derecho comunitario y a la existencia de un Derecho constitucional europeo, en cuanto elemento inherente a un orden constitucional integrado, y que puede tener entre sus funciones el análisis del control del respeto de los derechos constitucionales en su estándar de protección nacional y europeo. Se trata por tanto de determinar las características tradicionales de la institución y también su grado de adaptación a los fines del sistema constitucional ya no meramente nacional, sino europeo.
Y es este enfoque el que pretendemos justifique el análisis que ahora acometemos, arrojando así nueva luz sobre los estudios de derecho comparado de referencia ya existentes sobre esta temática.[7] Este trabajo aspira así por un lado a actualizar los trabajos existentes, que el dinamismo constitucional de países como Francia o la más reciente incorporación de los países de la Europa central y oriental bien podrían ya por sí mismos justificar. Pero también y sobre todo el análisis comparado debe permitir la detección de las asimetrías y diferencias con el propósito de sugerir un modelo de jurisdicción constitucional coherente con las diferentes identidades nacionales[8] pero asimismo adaptado al grado de homogeneidad preciso para la consolidación del proceso de integración constitucional, respondiendo así a las nuevas necesidades de una unión de Estados. Un modelo que en todo caso debe proporcionar un funcionamiento eficiente y ajustado a los presupuestos democráticos internos y a los valores que quintaesencian el constitucionalismo europeo, de forma coherente con la compleja naturaleza jurídico-política de un órgano jurisdiccional constitucional.
Desde estas premisas metodológicas procedemos a continuación a la descripción y análisis de los distintos modelos de jurisdicción constitucional, de sus características y de los principales procedimientos. Este trabajo se acomete a partir de los estudios sobre los sistemas constitucionales de los veintisiete Estados miembros publicados en los números 14 y 15 de la Revista de Derecho Constitucional Europeo.[9] Por razones de espacio, las descripciones y referencias no son exhaustivas, aunque se ha procurado aludir a varios países representativos en cada uno de los apartados.
Este análisis debe servir para detectar los rasgos homogéneos de los distintos modelos o mejor adaptados al proceso de integración, delimitando la eventual conveniencia de depurar algunos rasgos heterogéneos, destacando otros como comunes o convenientes en un hipotético modelo común que posibilite un sistema constitucional europeo coherente y eficiente. Se trata, como decíamos, en última instancia de aproximarnos al papel que los distintos modelos de jurisdicción constitucional pueden o deben desempeñar en el nuevo contexto constitucional europeo.
Con respecto a las clasificaciones tradicionales de los modelos de jurisdicción constitucional, la distinción entre el modelo americano de «judicial review» y el austríaco de «Verfassungsgerichtsbaerkeit» sigue constituyendo el punto de partida, con independencia de la tendencia a la convergencia que viene detectándose. El primero se identifica con los modelos de control difuso de constitucionalidad, con la ausencia de un órgano especializado, y con la posible mera consecuencia jurídica de inaplicación de la ley al caso concreto. Corresponde al tribunal supremo la culminación del sistema judicial, vinculando sus decisiones mediante un principio de «stare decisis» a los tribunales inferiores. El modelo kelseniano confiere, por el contrario, la decisión de constitucionalidad en exclusiva a un órgano jurisdiccional único y especializado que actúa como legislador negativo en un control abstracto que puede determinar la anulación de la norma.
Pegoraro, por su parte, distingue tres modelos de jurisdicción constitucional, añadiendo el caso francés a los ya mencionados.[10] Rubio Llorente, ante el proceso de convergencia de los dos arquetipos originales pero también ante el grado de diversificación de los sistemas europeos, desplaza en cambio el centro de gravedad de su clasificación a la finalidad principal de los modelos, distinguiendo así los centrados en la ley de los principalmente orientados a la garantía de los derechos.[11]
A pesar de la heterogeneidad constatable en los diferentes Estados miembros, las clasificaciones propuestas siguen constituyendo el referente con respecto al que analizar los diferentes tipos de jurisdicción constitucional. Así, continúa siendo válido para una primera aproximación a los sistemas de jurisdicción constitucional de los veintisiete recurrir a la clásica distinción entre los dos precedentes de referencia, aun siendo conscientes del proceso de evolución y convergencia experimentado por ambos modelos. Esta primera delimitación nos permite poner de relieve[12] que es el precedente de raigambre kelseniana el mayoritariamente seguido tras la segunda guerra mundial por los Estados europeos –al margen de otras influencias de carácter histórico- al decidir incluir un Tribunal Constitucional como elemento fundamental en orden a la decidida afirmación y garantía del carácter normativo y supremo de las nuevas Constituciones, perfilándose así la jurisdicción constitucional como elemento primordial del constitucionalismo contemporáneo. Es el paradigmático caso del Tribunal Constitucional austríaco, pero también de la Corte Constitucional italiana y del Tribunal Constitucional Federal alemán. Distinguimos así un primer grupo de Estados que han optado con rotundidad por un modelo de jurisdicción constitucional concentrada.
Esta será también la opción de Estados que acceden posteriormente a la democracia. Así, España, inspirándose en parte en los precedentes citados, opta en su Constitución de 1978 por un “órgano ad hoc, distinto y no integrado en el poder judicial”, que se caracteriza como “intérprete supremo de la Constitución”.[13]
A este conjunto debemos añadir democracias que, aun cuando ya consolidadas, experimentan posteriormente la necesidad o conveniencia de dotarse de cortes constitucionales. Así, Bélgica recurre a una «Cour d´Arbitrage», creada a finales de los años setenta y constitucionalizada en la reforma de 1980, primeramente como medio de resolución de conflictos territoriales, y que a partir de 2007 se denomina ya Tribunal Constitucional a fin de darle una denominación más acorde con las funciones jurisdiccionales que ha ido progresivamente adquiriendo. Por su parte, Luxemburgo se dota de un Tribunal Constitucional en 1996.
Francia, si bien puede citarse como modelo propio y coherente con su propia historia (caracterizado por la prevalencia de la ley como producto de la voluntad general), constituye un relevante ejemplo de la tendencia generalizada a dotarse de una jurisdicción constitucional o cuando menos de su desarrollo en esta dirección. El país galo establece un Consejo Constitucional en 1958 en su Constitución de la V República, clasificable como sistema concentrado, pero merece ser destacada su lenta, pero muy significativa evolución –en atención al contexto y la tradición ideológica- hacia una jurisdicción constitucional propiamente dicha.[14]
A este grupo de países se suman a partir de 1990 los Estados de la Europa central y oriental que revisan en profundidad o elaboran nuevas Constituciones, y que como sabemos tendrán que esperar a 2004 y 2007 para poder incorporarse al proyecto de construcción europea. Los Estados que de forma decidida se dotan de un Tribunal como mecanismo de control jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes son: República Checa, Eslovaquia, Polonia, Hungría (también en su reciente Constitución aprobado en abril de 2011), Eslovenia, Lituania (según su Constitución de 1992), Letonia (desde 1997, constitucionalizándolo en 2000), Bulgaria y Rumanía (en sus respectivas Constituciones de 1991).
Quince de los actuales veintisiete Estados miembros, seis de ellos del ámbito occidental y nueve de los incorporados a partir de 2004, se han decantado, pues, y funcionan actualmente mediante sistemas de control jurisdiccional de constitucionalidad concentrado, que residencian en un Tribunal Constitucional, configurándose así aquél como modelo predominante o de referencia en los Estados miembros de la UE.
Por otra parte, una serie de Estados se han dotado de modelos difusos, que reconocen la capacidad judicial para el control de constitucionalidad de las leyes, normalmente en casos concretos, y con la posibilidad de recurso en última instancia a un tribunal supremo o similar. Es el caso de Grecia, Dinamarca, Suecia o Finlandia (desde su Constitución de 1999). Estos sistemas, caracterizados por la tradicional autocontención judicial en el control de las leyes por el sentido de respeto a la esfera competencial de los respectivos parlamentos, muestran sin embargo en los últimos años indicios de evolución hacia tribunales más activos, pudiéndose paulatinamente citar sentencias que declaran la inconstitucionalidad de una ley.[15] Se trata de una orientación que contribuye a confirmar la tendencia hacia la progresiva convergencia de los sistemas.
Entre los sistemas mixtos o difícilmente reconducibles a un modelo concreto debemos citar Portugal, que se dota de un Tribunal Constitucional, si bien combina dicha opción con un control difuso. Y debemos también apuntar Chipre, Malta, Estonia e Irlanda. Así, por ejemplo, en Chipre, el sistema combina una tutela inmediata, que encomienda a los jueces ordinarios, y una tutela indirecta, la cuestión de legitimidad constitucional ante la Corte Suprema, que sólo puede ser presentada por vía incidental, de manera que –según explica Magnotta- la Corte suprema desarrolla sus funciones tanto en calidad de juez constitucional como de tribunal de casación.[16]
En Malta, el control de constitucionalidad de las leyes y la tutela de derechos fundamentales se atribuye a la Corte suprema, a la que se le reconocen también competencias de juez de segunda instancia, además de dirimir cuestiones de constitucionalidad (legitimidad de la ley, interpretación de la constitución y violación de derechos fundamentales) tras el juicio de las otras cortes.[17]
El modelo de justicia constitucional aprobado por la Asamblea Constituyente de Estonia presenta - como explica Romano- “una mezcla inusual entre el «judicial review» estadounidense y la perspectiva kelseniana de control de constitucionalidad. En Estonia, de hecho, cada tribunal ordinario puede revisar la constitucionalidad de las leyes, inaplicando aquellas que considere inconstitucionales con efectos «inter partes», según el modelo de control difuso; sin embargo, la cuestión en tal caso es remitida al Tribunal Supremo habilitado para declarar la ley inconstitucional y por tanto invalidarla con efectos «erga omnes».” Asimismo, y esto también pone de relieve el carácter mixto o “hibridación” del modelo, el Tribunal Supremo puede ser competente para el control abstracto de constitucionalidad.[18]
En Irlanda nos encontramos con un Tribunal Supremo al que corresponde el monopolio del control de constitucionalidad que ejerce con carácter previo.[19]
Por último, como excepción en el panorama comparado europeo, debemos apuntar que la Constitución de Holanda excluye expresamente la posibilidad de control de constitucionalidad de las leyes por parte de los jueces, aunque se ha puesto de relieve que el necesario respeto del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) supone una significativa vía de entrada de un cierto “control jurisdiccional limitado sobre la constitucionalidad de las leyes”[20], sobre el que luego volveremos.
El modelo inglés, exponente en principio también de un ordenamiento que desconoce el control de constitucionalidad, ha experimentado un relevante cambio con la creación de un Tribunal Supremo que ha venido a asumir desde 2009 las funciones antes desempeñadas por los «Law Lords» de la Cámara alta del parlamento. Entre sus funciones de carácter constitucional, destacan también las relativas al control del cumplimiento del CEDH, si bien el principio de la soberanía del Parlamento impide al Tribunal cuestionar la constitucionalidad de las normas.[21]
De lo expuesto en este apartado, cabe inferir la consolidación de una clara tendencia compartida por la generalidad de los Estados miembros a dotarse de un sistema de control de constitucionalidad, incluso aquellos países que tradicionalmente carecían de dicho control (como es el caso de Gran Bretaña u Holanda).[22] Esta orientación evidencia y subraya, por una parte, el auge de la jurisdicción constitucional, poniendo asimismo de relieve una nítida tendencia a la convergencia: los tribunales supremos de los sistemas difusos, superando su tradicional contención, comienzan a ejercer el control de constitucionalidad, declarando la nulidad de las leyes o de ciertos preceptos, mientras que en los sistemas de control concentrado, la cuestión de inconstitucionalidad abre el sistema a la participación de los jueces ordinarios, a la vez que el juez nacional ordinario, en su condición de juez comunitario, inaplica normas internas por su incompatibilidad con el Derecho de la Unión. No obstante, la heterogeneidad y diversidad entre los distintos modelos europeos siguen existiendo y continúan perfilándose como rasgos definitorios de los sistemas de jurisdicción constitucional de la Unión.
Ante la pregunta por el grado de homogeneidad necesario o conveniente, cabe plantear que sin necesidad de imponer un modelo de jurisdicción constitucional uniforme a todos los Estados miembros, y sin prescindir del control difuso, sí parece de interés para los propios Estados que todos ellos cuenten con un órgano que pudiera declarar la inconstitucionalidad de una ley con efectos «erga omnes».
De esta manera todos los Estados miembros contarían con un órgano que les situaría en igualdad de condiciones en el panorama multinivel europeo, una voz autorizada para el control interno de constitucionalidad y la salvaguardia del estándar de protección de los derechos fundamentales en ese Estado miembro.[23] En la actualidad, los Estados que carecen de sistemas de jurisdicción constitucional o que sólo cuentan con modelos débiles o no articulados, se ven obligados a seguir las decisiones de otros referentes, como es el Tribunal Constitucional Federal alemán, que sumando la estructura de su modelo a su «auctoritas», se impone como referente a los demás países.
En el esquema tradicional de análisis de la jurisdicción constitucional, a continuación de la pregunta relativa a quién compete la garantía de la Constitución, se plantea la cuestión de cómo debe desarrollarse dicho control.[24] De entre los rasgos definitorios de la jurisdicción constitucional, nos centraremos en aquéllos que consideramos que mejor contribuyen a terminar de perfilar los distintos modelos. La configuración de un control abstracto o concreto y la contraposición entre el control previo y posterior a la aprobación de la norma constituyen dos rasgos fundamentales que contribuyen a delinear características básicas de la jurisdicción constitucional. La composición de los tribunales también aporta información relevante acerca de su legitimidad y operatividad.
3.1. Control abstracto y control concreto de constitucionalidad.
El grado de concreción o abstracción del control de constitucionalidad debe ponerse en todo caso en relación con los tipos de procedimientos, que luego examinaremos. No obstante, recordemos ya que el modelo de «Verfassungsgerichtsbarkeit», que hemos observado como predominante en los Estados miembros de la Unión, se caracteriza en principio como prototipo por su abstracción, de manera que el Tribunal Constitucional no dirime un caso particular, sino que emite un juicio abstracto sobre la constitucionalidad de la ley que tiene efectos «erga omnes».
En el conjunto de Estados que cuentan con sistemas de control concentrado, encontramos procedimientos para el control abstracto de constitucionalidad de las leyes o normas en Austria, Italia, Alemania, España, Bélgica, Chequia, Eslovaquia, Hungría, Estonia y Rumanía, entre otros.
Procedimientos que permiten el control concreto de constitucionalidad concurren a su vez en Italia, Alemania, España o Bélgica, constituyendo la única vía de acceso posible al Tribunal de Luxemburgo. También cuentan con vía incidental de acceso, entre otros, la República Checa o Hungría.
Cabe por tanto apuntar como rasgo preeminente actualmente en los Estados miembros la combinación de los controles abstractos y concretos, sea en el marco de modelos concentrados o difusos, o sea a través de la introducción de elementos de aproximación entre ambos, como la vía incidental, sobre la que volveremos –como decíamos- en el apartado relativo a los procedimientos.
3.2. Control previo y control sucesivo.
En coherencia con la naturaleza jurisdiccional de los tribunales constitucionales, el control en el modelo kelseniano debe ser en principio sucesivo o represivo, activándose por tanto el control de constitucionalidad de la norma tras su aprobación. En Alemania, por ejemplo, el control abstracto es posterior a la promulgación de la norma. En países como Chipre, Portugal o Irlanda encontramos una combinación entre el control preventivo y el represivo.
El caso por excelencia en el que se opera de forma preventiva, de conformidad con su tradicional consideración rousseniana de la ley como expresión de la voluntad general, es Francia. Rumanía e Irlanda también contemplan modalidades de control previo.
Sin embargo, la introducción de la cuestión prioritaria de constitucionalidad en Francia ha supuesto una importante ruptura con la tradición de soberanía de la Asamblea y un importante paso en la consolidación de la jurisdicción constitucional y –según subraya Pinon- en la consolidación del Estado de Derecho.[25] Hasta la introducción del nuevo artículo 61.1 de la Constitución, el control de constitucionalidad podía producirse únicamente instado tras el voto de las Cámaras y antes de la promulgación de la ley. En un primer momento, se posibilitó el control sucesivo de constitucionalidad a petición únicamente de las autoridades políticas. La Ley de 10 de diciembre de 2009, en vigor desde el 1 de marzo de 2010, autoriza a toda persona justiciable, ante cualquier jurisdicción e instancia procesal, a plantear la cuestión de constitucionalidad de la disposición aplicable al caso.
En función del procedimiento o del tipo de norma que es objeto de control de constitucionalidad, se justifica en determinados casos su carácter preventivo. Es el supuesto generalizado del control previo sobre los tratados internacionales, destinado a evitar el incumplimiento de compromisos internacionales por los Estados. El control preventivo de los tratados internacionales se da por ejemplo en España, donde tras la correspondiente reforma legislativa en razón del abuso del recurso previo de inconstitucionalidad, éste se mantiene únicamente para los tratados internacionales.[26] También en Eslovaquia, Hungría, Eslovenia o Bulgaria, entre otros, se atribuye a la jurisdicción constitucional el control preventivo de los tratados. En 2001, el control preventivo fue incorporado a las competencias del Tribunal de la República Checa, de forma que determinados tratados no pueden ser ratificados antes de que éste emita su dictamen (art. 87.2 de la Constitución).
Otro tipo de procedimientos o normas susceptibles en determinados países de un control previo de constitucionalidad son, entre otros, el juicio sobre admisibilidad del referéndum abrogativo en Italia[27], o la constitucionalidad y legalidad de los referenda nacionales, regionales y locales en Portugal (art. 223f) de su Constitución), así como el control preventivo sobre leyes regionales, también en Italia,[28] o la valoración de la constitucionalidad de un partido político (en el caso rumano, por ejemplo). Con respecto a la reforma constitucional, la solución rumana consiste en el control preventivo frente al sistema irlandés que exceptúa de este procedimiento (y también del represivo) las propuestas de enmiendas constitucionales al considerar que la manifestación del poder constituyente derivado no puede sujetarse al control de constitucionalidad.[29]
En España se ha echado de menos esta posibilidad en relación con las reformas de las normas institucionales básicas de las Comunidades Autónomas, que pueden requerir la celebración de un referéndum para su aprobación, dado que el posterior recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional puede dar lugar a una sentencia que declare inconstitucional lo ya aprobado por los ciudadanos en referéndum, con el consiguiente menoscabo del principio de soberanía popular y de las dificultades políticas que ello entraña.[30]
El control represivo constituye por tanto en principio la regla general tanto en los sistemas difusos como en los concentrados, aunque con significativas excepciones. El procedimiento del control previo de constitucionalidad de los tratados internacionales y de las normas que requieren su aprobación cobra especial relevancia y se perfila como un instrumento idóneo en el contexto del proceso de integración europea, caracterizado por la necesidad de relación entre ordenamientos. El control previo se erige en este supuesto en instrumento de depuración previa del ordenamiento interno, ante la necesidad de integración de los tratados de Derecho originario, que pueden encauzar los conflictos normativos entre los niveles interno y comunitario. Sugerimos por tanto la generalización de esta técnica como forma de prevención de conflictos entre el Derecho de producción interna y el Derecho de la Unión Europea.[31]
3.3. Composición de los tribunales constitucionales.
Ciñéndonos ahora estrictamente a los tribunales constitucionales, podemos constatar que éstos comparten en cuanto a su composición generalmente una serie de rasgos comunes orientados a la consecución de legitimidad, representatividad e independencia de sus magistrados, así como alguna cautela encaminada a suavizar el impacto sobre la institución de las decisiones políticas que puedan revestir un alto grado de polémica.[32]
En la mayoría de casos, la elección de magistrados se realiza de forma combinada a partir de la intervención de diferentes poderes del Estado. De los quince jueces de la Corte Constitucional italiana, un tercio es nombrado por el Presidente de la República, un tercio es elegido por el Parlamento en sesión conjunta, y otro tercio es designado por las jurisdicciones supremas (tres por la Corte de Casación, uno por la Corte de Cuentas y uno por el Consejo de Estado). En Austria, los catorce magistrados son nombrados por el Presidente federal a propuesta del Gobierno, del Consejo Nacional y del Consejo Federal. De los doce magistrados del Tribunal Constitucional español, ocho están legitimados de forma directa por el Parlamento (cuatro son nombrados a propuesta del Congreso, cuatro a propuesta del Senado, en ambos casos por una mayoría cualificada de tres quintos), dos son elegidos a propuesta del Gobierno y dos a propuesta del Consejo General del Poder Judicial. El Tribunal Constitucional portugués está integrado por trece jueces, diez nombrados por la Asamblea por mayoría de dos tercios de los diputados y tres cooptados por los jueces mismos. El Consejo Constitucional francés comprende nueve miembros, de los cuales tres son nombrados por el Presidente de la República, tres por el Presidente de la Asamblea Nacional y tres por el Presidente del Senado. Además, los antiguos Presidentes de la República se integran en el Consejo Constitucional con carácter vitalicio.
El Tribunal Constitucional de Letonia se compone de siete jueces, “confirmados” por el Parlamento, tres de ellos a propuesta de la propia Asamblea Legislativa, dos a propuesta del Gobierno, y dos del Tribunal Supremo. El Tribunal lituano está integrado por nueve jueces nombrados, elegidos por el «Seima» a propuesta del Presidente de la República, del Presidente del «Seima» y del Presidente del Tribunal Supremo (cada uno propone a tres miembros). En el caso búlgaro doce jueces son elegidos por tercios por la Asamblea Nacional, por el Presidente, y por una reunión conjunta de los jueces del Tribunal Supremo de Casación y del Tribunal Administrativo Superior. En Rumanía, nueve jueces son nombrados también por tercios por la Cámara de Diputados, por el Senado y por el Presidente de Rumanía.
El Tribunal de Luxemburgo está integrado por el Presidente del Tribunal Superior de Justicia, por el Presidente del Tribunal Administrativo, por dos consejeros del Tribunal de Casación y por cinco magistrados nombrados por el Gran Duque, a propuesta conjunta del Tribunal Superior de Justicia y del Tribunal Administrativo.
Por otra parte, en algunos países los magistrados constitucionales son nombrados a partir de la intervención de la respectiva cámara o cámaras parlamentarias y del presidente o jefe del Estado, cuya intervención suele ser formal. En la República Checa los quince jueces son designados por el Presidente de la República con el consentimiento del Senado, frente a los trece jueces eslovacos nombrados por el Presidente de la República a propuesta del Consejo Nacional, que habrá sugerido el doble número de candidatos que jueces a elegir. En Polonia los quince magistrados son elegidos por la Cámara de los Diputados. En Eslovenia los nueve jueces del Tribunal Constitucional son elegidos a propuesta del Presidente de la República por la Asamblea Nacional. Alemania cuenta con dieciséis magistrados elegidos por mitades por el «Bundestag» y el «Bundesrat». El Tribunal belga se compone de doce magistrados nombrados con carácter vitalicio por el monarca a partir de una lista de dos candidatos propuestos de forma alternativa por la Cámara baja y por el Senado por una mayoría de dos tercios de los presentes.[33]
Nos encontramos, por tanto, con tribunales constitucionales compuestos por un número que oscila entre siete (Letonia) y dieciséis magistrados (Alemania), cuya legitimidad suele provenir de su propuesta o nombramiento por las cámaras legislativas, a la que se suma la intervención del ejecutivo a partir de propuestas o nombramientos del gobierno o de los respectivos jefes de Estado y, en algunos casos, la intervención del poder judicial. En una serie de países, el peso de la elección recae exclusivamente sobre el poder legislativo, con una participación meramente formal del respectivo jefe del Estado. Generalmente, la exigencia de amplias mayorías para los nombramientos trata de asegurar el consenso entre los grandes partidos en la selección de los magistrados,[34] aunque la dificultad para obtenerlos puede conllevar el bloqueo de los nombramientos y propiciar un anormal funcionamiento de la institución,[35] reflejo generalmente de un crispado contexto político.
El criterio de legitimidad democrática se amplía en algunos Estados compuestos al intento de reflejar en la composición del Tribunal la diversidad regional. La intervención de la Cámara de representación territorial en la designación de magistrados contribuye en todo caso a este objetivo (es el caso del «Bundesrat» alemán), que algún Estado como España ha reforzado recientemente con la reforma legislativa operada por la Ley orgánica 6/2007, validada por la STC 49/2008. Otros Estados introducen criterios adicionales, como la exigencia austríaca de que tres de los catorce magistrados titulares y dos de los seis suplentes tengan residencia fija fuera de Viena, o la distribución de los doce jueces constitucionales belgas en grupos lingüísticos (seis francófonos y seis neerlandófonos). También resulta significativa la ubicación de la sede de la institución en una ciudad distinta de la capital –como es el caso del Tribunal de Karlsruhe- que contribuye a equilibrar el reparto institucional territorial en los Estados compuestos.
Generalmente, se suele exigir a los magistrados ser juristas de reconocida competencia, con un determinado número de años de experiencia, aunque en el caso del Consejo Constitucional francés los antiguos presidentes de la República se integran en el mismo con carácter vitalicio, y en el modelo belga la mitad de los magistrados son antiguos parlamentarios (de cualquiera de las Cámaras nacionales o regionales) con una experiencia de al menos cinco años.
El conjunto de medidas orientadas a preservar la independencia de los magistrados es también común o cuando menos similar en la mayoría de Estados miembros, si bien hay que destacar la preocupación que caracteriza en este sentido a las recientes democracias del este de Europa como reacción a la excesiva intervención política en la etapa comunista.[36] Con este propósito, y también para reforzar la continuidad y eficiencia, se prevén largos mandatos (vitalicio en el caso belga; hasta cumplir la edad de setenta años en Austria; doce años sin posibilidad de renovación en Alemania; o el más extendido período de nueves años en España, Francia, Portugal, Polonia, Lituania, Bulgaria o Rumanía). Cabe subrayar a este respecto que la Comisión de Venecia en su informe sobre la nueva Constitución húngara propone la no renovación en lugar de mandatos tan largos como garantía de independencia.[37] A esto se suman las cautelas de inamovilidad, en algunos casos de inmunidad y aforamiento, así como los regímenes de incompatibilidades que comparten la mayoría de países. En línea con lo antes dicho, destaca la regulación constitucional de la inmunidad, que equiparan a la parlamentaria, de países como Eslovaquia, Polonia, Eslovenia o Bulgaria.
Algunas de estas medidas relativas a la composición, como otras relacionadas con el funcionamiento pretenden también contribuir a la despolitización de la institución, que en algunos Estados, también en democracias ya asentadas,[38] produce preocupación dada la especial naturaleza jurídico-política de los tribunales constitucionales. Desde esta preocupación se prevé por ejemplo en Austria el carácter secreto de las deliberaciones, no permitiéndose la emisión de votos particulares, rasgo que con respecto al modelo francés, sin embargo, Pinon critica desde la perspectiva de que la explicación de las discrepancias podría contribuir a la transparencia de la institución.[39] En el caso español, tanto la dificultad que ha rodeado a la renovación de los magistrados, así como los votos particulares interpretados en ocasiones en clave de politización y encasillamientos ideológicos, han podido redundar en una cierta desvalorización de la institución, aunque la transparencia generalmente contribuye en última instancia al fortalecimiento de la democracia.[40]
Los tribunales constitucionales en los distintos Estados miembros han alcanzado, de conformidad con lo expuesto, un significativo grado de homogeneidad en cuanto a su composición. Nos encontramos con tribunales que cuentan con alrededor de una decena de magistrados, legitimados en función de los órganos encargados de su elección, que en buena medida corresponde a los respectivos parlamentos, en ocasiones con la intervención de los poderes ejecutivo y judicial. Se constata la preocupación por encauzar, a través de la intervención de la Cámara territorial en la designación de magistrados, un cierto grado de representatividad federal o regional, al que algunos modelos añaden exigencias relativas a la presencia de grupos lingüísticos o de diversidad de residencia con respecto a su composición, o de ubicación de la sede de la institución. Las medidas orientadas a preservar la independencia de la institución, especialmente relevantes en las democracias más jóvenes, ocupan un destacado lugar, condicionado la duración de los mandatos, lo que se combina con prerrogativas de inmunidad y aforamiento y con una estricta regulación de incompatibilidades.
El control de constitucionalidad de las normas y el control del respeto de los derechos fundamentales son los dos grandes tipos de procedimientos que corresponden a la jurisdicción constitucional,[41] a los que se añaden otros que también citamos en los siguientes apartados.
4.1. Procedimientos de control de constitucionalidad de las normas.
El control de constitucionalidad de las normas constituye el procedimiento por excelencia para el cual se crea dicha jurisdicción, y por tanto se trata de un cauce generalizado en los Estados miembros. Cuestiones de interés en esta materia son, entre otras, el tipo de normas que pueden ser objeto del juicio de constitucionalidad, los órganos o personas competentes para activar dicho control, así como los efectos de las sentencias.
4.1.a) Objeto del control de constitucionalidad.
El control de constitucionalidad se dirige en primera instancia a las normas con fuerza de ley, sin perjuicio de un amplio número de tipos de normas que los diferentes modelos incluyen.
Al Tribunal Constitucional austríaco le confiere su relevancia, dentro de sus extensas funciones, en particular su poder de control de la constitucionalidad de las leyes, correspondiéndole también velar por la legalidad de los reglamentos y por el control de constitucionalidad y legalidad de los tratados internacionales. Por su parte, la Corte Constitucional italiana juzga la legitimidad constitucional de las leyes y de los actos del Estado y de las regiones con fuerza de ley. En Alemania, el Tribunal Constitucional Federal dirime los supuestos de discrepancias o dudas sobre la compatibilidad formal y material del Derecho federal o de los «Länder» con la Ley Fundamental, así como la compatibilidad del ordenamiento de los «Länder» con otras normas del ordenamiento federal.
En España pueden ser objeto del recurso de inconstitucionalidad las leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley (entre otros), y en Portugal el Tribunal conoce de la inconstitucionalidad de las leyes y de otros actos, también de entes periféricos. Tanto el Tribunal Superior como el Tribunal Supremo irlandés examinan, en primera y segunda instancia respectivamente, la validez de las leyes frente a la Constitución. Y en Grecia competen al Tribunal Supremo Especial las disputas relativas a la inconstitucionalidad de una ley formal, o la exacta interpretación de las disposiciones de una ley en los casos en que el Consejo de Estado, el Tribunal de Casación o el Tribunal de Cuentas hayan emitido decisiones contradictorias sobre la misma.
La amplitud del control constitucional sobre una variedad de actos normativos constituye una característica de los países de la Europa central y oriental.[42] En este sentido, el Tribunal Constitucional checo tiene competencia para pronunciarse sobre la anulación de las leyes y de toda disposición legislativa contraria al ordenamiento constitucional. Y el Tribunal eslovaco juzga la conformidad constitucional de las leyes, de los actos del gobierno, de los actos jurídicos de los órganos locales de la administración y de los decretos del autogobierno territorial. En Letonia, el Tribunal se pronuncia sobre la conformidad de las leyes y tratados internacionales con la Constitución, sobre la adecuación de las resoluciones del Parlamento y de los reglamentos del Gobierno a la Constitución y a las leyes, y también sobre la conformidad de los actos normativos adoptados por los órganos subordinados al Gobierno a la Constitución, a las leyes y a los reglamentos.
4.1.2 Legitimación para recurrir.
Constatamos una tendencia compartida a la amplia legitimación en el acceso al control de constitucionalidad. En la mayoría de los Estados, el gobierno y las cámaras parlamentarias, con exigencia normalmente de un mínimo de diputados, pueden cuestionar una norma ante la jurisdicción constitucional. En los Estados compuestos, por regla general se amplía dicha posibilidad a los gobiernos y legislativos regionales (es el caso de Austria, Alemania, Italia, España, Bélgica o Portugal). El poder judicial puede asimismo intervenir como legitimado en el control directo (por ejemplo, en Austria o Rumanía). El acceso directo de los ciudadanos, siquiera sea bajo determinadas circunstancias, se permite en ciertos sistemas (entre otros, en Austria o Bélgica). Asimismo, en algunos modelos se reconoce la legitimación de figuras como los defensores del pueblo (es el caso de España o Eslovaquia), los fiscales generales (también en Eslovaquia), o el Consejo de Estado (en Letonia).
A modo de ejemplo de un país en el que concurre una amplia legitimación citamos Austria, que la reconoce al poder judicial, al ejecutivo –tanto federal como estatal-, al legislativo –un tercio de la Cámara federal y las Cámaras regionales-, y al ciudadano afectado en sus derechos, además de que el Tribunal puede actuar de oficio.[43] Esta característica es también frecuente en los países del este de Europa, como es el caso de Letonia, donde el número de personas que pueden remitir un asunto al Tribunal Constitucional es muy amplio e incluye al Presidente, al Parlamento, al Gobierno, al Fiscal General, al Consejo de Estado, al Consejo de Gobierno Local y al Defensor del Pueblo.[44]
4.1.3 Efectos de las sentencias.
La nulidad de un precepto o de la ley a partir de la publicación de la sentencia declarando la inconstitucionalidad es la regla general (por ejemplo en Italia o Grecia).
En Alemania se reconoce expresamente la fuerza de ley a las sentencias constitucionales[45], y se emplea la fórmula “plenos efectos frentes a todos” en el caso español.[46]
En Austria las sentencias no declaran la nulidad de las leyes, sino su anulación, lo que confiere al Tribunal la posibilidad de establecer los efectos de sus sentencias pro futuro, pudiendo permitir la continuidad de la aplicación de la norma durante un período transitorio, en beneficio de la seguridad jurídica.[47] En esta línea, en la regulación eslovaca se prevé un plazo de seis meses desde la emisión de la sentencia para que la institución que ha aprobado la norma garantice su cumplimiento.[48]
Al modelo general se ha sumado Francia con la regulación de la nueva cuestión prioritaria de inconstitucionalidad, cuya resolución por el Consejo Constitucional tiene efectos «erga omnes»,[49] resultando la norma expulsada inmediatamente del ordenamiento jurídico francés, aunque se ha previsto también la posibilidad de que el Consejo pueda aplazar los efectos de la declaración de inconstitucionalidad para evitar posibles lagunas mientras se llevan a cabo las pertinentes reformas legislativas.[50]
A partir del reconocimiento del valor vinculante de las sentencias,[51] el Tribunal Constitucional de Bulgaria ha protagonizado un importante debate sobre su función como legislador negativo.[52] El propio Tribunal ha negado que esta fuerza jurídica le convierta en legislador positivo aunque se reconoce la potencial trascendencia de sus decisiones para subsanar lagunas constitucionales.
4.2. Procedimientos de defensa de los derechos.
Dado que esta materia de trata extensamente en el trabajo relativo a los derechos fundamentales, planteamos ahora sólo un análisis genérico. Algunos de los países que cuentan con un procedimiento de defensa de los derechos ante la jurisdicción constitucional son, entre otros, Alemania, donde la demanda de amparo («Verfassungsbeschwerde») puede ser planteada por cualquier persona que alegue vulneración de sus derechos fundamentales por los poderes públicos.
En España, de forma semejante, cumpliendo los requisitos procesales, cualquier ciudadano puede recabar la tutela de sus derechos fundamentales a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.
Chequia y Eslovenia prevén también un recurso constitucional para la defensa de los derechos y libertades fundamentales. Letonia es el único Estado del Báltico que contempla el recurso por los ciudadanos al Tribunal Constitucional para la protección de los derechos fundamentales.[53] Su Ley relativa al Tribunal Constitucional fue ampliada en cuanto a la legitimación para recurrir en 2000. En Bulgaria se atribuye a la jurisdicción constitucional la importante función de protección de los derechos humanos.
También en Polonia o en la nueva Constitución húngara -de lo que la Comisión de Venecia se congratula-[54], se puede plantear la constitucionalidad de una norma o acto normativo por parte del ciudadano que ha visto infringido sus derechos y libertades por razón de la misma.
El éxito del recurso de amparo como procedimiento ha acarreado en determinados casos el intento de contención del acceso al recurso de amparo cuando se utiliza de forma frecuente o excesiva con respecto a los recursos disponibles por los ciudadanos, no pudiendo asumir los tribunales tal número de demandas. Se introducen entonces requisitos para dificultar dicho acceso. Así, en España, donde la legitimación se reconoce a toda personal natural o jurídica que invoque un interés legítimo, así como el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal, el procedimiento de amparo ha sido reformado hacia una mayor objetivación del mismo mediante la Ley orgánica 6/2007 para disminuir la carga de trabajo que este procedimiento ha supuesto para el Tribunal.[55] En la misma línea, en Eslovaquia se limitó el acceso al recurso en 2001 al exigir la necesidad de un interés concreto del recurrente.
En los Estados donde la jurisdicción constitucional no contaba con un procedimiento de defensa de los derechos, la tendencia que se detecta es a la introducción de un procedimiento de tales características. Es el caso de Bélgica, donde en 1988 las competencias de la entonces «Cour d´Arbitrage» se ampliaron para incluir la garantía de los principios de igualdad y no discriminación, así como los derechos y libertades con respecto a la educación, y en 2003 mediante la Ley especial de 9 de marzo se amplió a todos los derechos constitucionales.[56]
Y también resulta paradigmático el caso del Consejo Constitucional francés. Es en su función de garante de los derechos y libertades fundamentales donde estriba la ruptura que es posible apreciar con la tradición republicana francesa, mediante la introducción de la ya citada cuestión prioritaria de inconstitucionalidad, que permite –como ya se ha mencionado- a toda persona justiciable instar ante cualquier jurisdicción una cuestión referida a la constitucionalidad de una disposición legal aplicable al caso, por tanto también a los derechos y libertades que la Constitución garantiza. De modo que siquiera sea mediante esta vía indirecta, también Francia se ha sumado a la posibilidad de que los ciudadanos recurran al Consejo Constitucional como garante de sus derechos y libertades constitucionales.[57] Esto ha posibilitado en el país galo que los derechos y libertades constitucionales estén debidamente protegidos a nivel interno, sin tener que recurrir a órganos externos para su protección, y que su Consejo Constitucional no siga quedando excluido del diálogo entre tribunales que está teniendo lugar a nivel europeo.[58]
En otros casos, se ha recurrido a la apertura hacia el CEDH y el Tribunal de Estrasburgo para completar el sistema de garantía de derechos. Así, en Austria existe la peculiaridad de que el recurso por vulneración de derechos constitucionalmente garantizados se puede interponer exclusivamente contra decisiones administrativas de última instancia, pero no contra sentencias judiciales, de modo que tanto los tribunales ordinarios («ordentliche Gerichtsbarkeit») como los tribunales administrativos («Verwaltungsgerichtsbarkeit») escapan al control del respeto a los derechos fundamentales.[59] La posibilidad de recurso ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) contra sentencias de última instancia que ofrece el artículo 34 CEDH subsana en cierto modo dicha carencia del ordenamiento austríaco,[60] lo que plantea una vía de apertura que se da también en otros Estados miembros. Por otra parte, como ya hemos citado en el apartado relativo a recursos de inconstitucionalidad, se contempla en Austria de forma adicional un procedimiento de inconstitucionalidad al que puede recurrir toda persona que alegue lesión directa en sus derechos por presunta inconstitucionalidad de las leyes sin que se haya dictado sentencia judicial ni resolución administrativa.[61]
Del mismo modo, en Reino Unido la mayoría de los asuntos de índole constitucional que enjuicia el Tribunal Supremo giran en torno al cumplimiento del CEDH, de acuerdo a su transposición por la «Human Rights Act» de 1998.
4.3. Otros procedimientos ante la jurisdicción constitucional.
Además de los dos tipos principales de procedimientos ya señalados que corresponden a la jurisdicción constitucional, en los Estados compuestos destaca la función de resolución de controversias competenciales que en algún caso supone incluso el origen del propio Tribunal Constitucional.[62]
Citando algunos ejemplos, podemos referirnos al Tribunal Constitucional austríaco, que dirime conflictos competenciales y también controla los convenios entre «Länder». La Corte Constitucional italiana se ocupa de los conflictos de atribución competencial entre el Estado y las regiones, y de las regiones entre sí. El Tribunal Constitucional Federal alemán decide, entre otros, sobre la compatibilidad del Derecho de un «Land» con respecto al Derecho de la Federación a instancia del Gobierno federal, del Gobierno de un «Land» o de una cuarta parte de los miembros del «Bundestag»; en el caso de discrepancias respecto de los derechos y deberes de la Federación y de los «Länder», especialmente en la ejecución del Derecho federal por los «Länder» y en el ejercicio del poder de supervisión federal; y en otras disputas que impliquen Derecho público entre la Federación y los «Länder», entre los diferentes «Länder», o dentro de un «Land», a menos que no se haya agotado la vía judicial. Pegoraro ha destacado que curiosamente en la práctica el contencioso jurídico entre «Bund» y «Länder» o de los «Länder» entre sí no es tan frecuente como cabría esperar, en su opinión “en razón de la fórmula cooperativa del federalismo alemán, que estimula a evitar choques judiciales y a buscar en su lugar concertaciones preventivas.”[63] En España el Tribunal Constitucional resuelve conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas, o de éstas entre sí, que a su vez se dividen en conflictos positivos y negativos de competencia.
Ya fuera del estricto concepto de jurisdicción constitucional, podemos citar el ejemplo del Tribunal Supremo británico, que asumiendo las funciones antes reservadas a la Cámara de los Lores, enjuicia el ejercicio de las competencias que tras el proceso de «devolution» ejercen los poderes e instituciones de Gales, Escocia e Irlanda del Norte.
También detectamos un importante número de procedimientos relativos a la autonomía local, por ejemplo en Chequia, España o Hungría.
Por otra parte, junto al control de constitucionalidad por acción, la Constitución portuguesa regula la inconstitucionalidad por omisión, atribuyendo en exclusiva dicha competencia al Tribunal Constitucional, en cuyo caso, decidirá en única y definitiva instancia sobre la inaplicación de aquellos preceptos de la Constitución que no son exigibles directamente como consecuencia de no existir la legislación que les dote de aplicabilidad. En este contexto, a requerimiento del Presidente de la República, del Defensor del Pueblo o, por razón de violación de derechos de las Regiones Autónomas, de los Presidentes de las Asambleas legislativas regionales, el Tribunal Constitucional examina y comprueba el no cumplimiento de la Constitución por omisión de las medidas legislativas necesarias para hacer efectivas las normas constitucionales. Cuando el Tribunal Constitucional compruebe la existencia de inconstitucionalidad por omisión, dará conocimiento de ello al órgano legislativo competente.
Otras funciones habituales de las jurisdicciones constitucionales, además de las ya mencionadas, en las que por razones de espacio no nos detendremos ahora, tienen que ver –entre otras - con los conflictos de atribuciones entre poderes del Estado (en Italia, por ejemplo), el control de la legalidad de los procesos electorales (en Austria, Portugal o Bulgaria), las acusaciones contra altos cargos ejecutivos (Italia, Chequia, Letonia); el control de constitucionalidad de los partidos políticos (Polonia, Eslovenia o Rumanía), o el juicio sobre la admisibilidad del referéndum (Eslovaquia, Italia).
Existe una gran disparidad entre los tribunales constitucionales en cuanto a su número de funciones. Ejemplos opuestos podrían ser el Tribunal Constitucional de Luxemburgo que se ciñe al control de constitucionalidad de las leyes frente al amplio número de funciones de Tribunales como el alemán,[64] el austríaco o el checo, lo cual puede estar vinculado a la pretensión de una mejor garantía de la Constitución y en particular de los derechos fundamentales, pero también de la aspiración de convertirse en referente en el espacio constitucional europeo.[65]
Junto a los procedimientos, que podemos llamar tradicionales, ya citados, en los últimos años están cobrando gran relevancia los procedimientos relacionados con el Derecho de la Unión Europea, que responden al progresivo reforzamiento del papel de las jurisdicciones constitucionales como actores del proceso de integración europea.[66] En este contexto, no ya solamente las jurisdicciones constitucionales, sino que los jueces ordinarios en cuanto a jueces de Derecho comunitario desempeñan una función constitucional que perfila en cierta medida el modelo de jurisdicción europeo como un modelo difuso.[67]
Más allá del ya relativamente consolidado concepto de garantía por parte de las jurisdicciones constitucionales del estándar de protección de los derechos fundamentales, se perfilan también nuevos procedimientos de control competencial y de la identidad.[68] Si bien esta cuestión es estudiada con detenimiento en el trabajo de S. Ragone[69] y no nos corresponde ahora adentrarnos en la misma, conviene no obstante recordar –siguiendo a Rubio Llorente- que el núcleo de una institución es siempre su principio, que cabe identificar con su finalidad.[70] De modo que si la finalidad de la jurisdicción constitucional se transforma en razón de la progresión del Derecho constitucional europeo, también deberá aquélla renovarse para adaptarse al cumplimiento de su nueva función o de su función tradicional ampliada.
Recordemos –desde la reflexión de Cruz Villalón-[71] que si bien los gobiernos y jueces nacionales han tradicionalmente tenido definido su papel en el contexto de la integración europea, y el rol de los parlamentos se encuentra en construcción, queda sin duda pendiente la tarea de diseñar y definir la función que a la jurisdicción constitucional nacional corresponde en el contexto constitucional europeo, y que de momento se plantea como un factor de asimetría constitucional.[72] La reflexión sobre el rol europeo de la jurisdicción constitucional no debería en todo caso acometerse desde el conflicto o la pugna entre tribunales, sino desde la perspectiva de la necesaria participación de todos en cuanto a arquitectos del Derecho constitucional vivo.[73]
Partimos de la constatación de la existencia de distintos modelos de control constitucional en los Estados miembros de la Unión Europea, que se han desarrollado a partir de los referentes de «Verfassungsgerichtsbarkeit» austríaco -que se configura como modelo predominante-, y de «judicial review» estadounidense.
Destaca la consolidación de una clara tendencia compartida por la generalidad de los Estados miembros a dotarse de un sistema de control de constitucionalidad, incluso por aquellos países que tradicionalmente carecían de dicho control. Esta orientación subraya la relevancia de la jurisdicción constitucional, progresivamente percibida como imprescindible por los Estados miembros de la Unión Europea.
Asimismo, se confirma la paulatina convergencia de los distintos sistemas de jurisdicción constitucional, favorecida por un progresivo activismo de control constitucional de los tribunales supremos en los sistemas difusos y por el auge de la cuestión de inconstitucionalidad en los sistemas concentrados, a lo que se añade la función del juez nacional ordinario como juez comunitario.
Los sistemas de jurisdicción constitucional analizados combinan los controles de carácter abstracto y concreto. El control represivo constituye la regla general, aunque con significativas excepciones. El procedimiento del control previo de constitucionalidad de los tratados internacionales cobra especial relevancia, perfilándose como un instrumento especialmente útil en el contexto del proceso de integración europea, caracterizado por la necesidad de relación entre ordenamientos. Sugerimos la generalización de este procedimiento como forma de prevención de conflictos entre el Derecho de producción interna y el Derecho de la Unión Europea.
Los tribunales constitucionales de los distintos Estados miembros han alcanzado un significativo grado de homogeneidad en cuanto a su composición. Nos encontramos con tribunales que cuentan con alrededor de una decena de magistrados, legitimados en función de los órganos encargados de su elección, que en buena medida corresponde a los respectivos parlamentos, en ocasiones con la intervención de los poderes ejecutivo y judicial, y que en los Estados compuestos han ideado fórmulas para conseguir una cierta representatividad territorial. Asimismo, presentan rasgos comunes en cuanto a las garantías de independencia y prerrogativas de los magistrados, especialmente relevantes en las democracias más jóvenes. A este respecto conviene recoger la recomendación de la Comisión de Venecia que sugiere la no renovación de los mandatos en lugar de los largos mandatos ideados como garantía de independencia.
El control de constitucionalidad de las normas y el control del respeto de los derechos fundamentales son los dos grandes tipos de procedimientos que corresponden a la jurisdicción constitucional.
El control de constitucionalidad de las normas constituye el procedimiento por excelencia para el cual se crea dicha jurisdicción, y por tanto se trata de un cauce generalizado en los Estados miembros. Objeto del control de constitucionalidad son en primera instancia las normas con fuerza de ley, sin perjuicio de un amplio número de tipos de normas que los diferentes modelos incluyen. Constatamos una tendencia compartida a la amplia legitimación en el acceso al control de constitucionalidad que se atribuye por regla general al ejecutivo y a las cámaras parlamentarias, incluyendo a los regionales en los Estados compuestos, pero que en numerosos casos se amplía también al poder judicial, a defensores del pueblo o fiscales generales, y en ocasiones a los propios ciudadanos. La nulidad de un precepto o de la ley a partir de la publicación de la sentencia declarando la inconstitucionalidad es la regla general, aunque en algunos casos se prevé un período transitorio para permitir reformas legislativas necesarias.
Con respecto a la protección de los derechos, en los Estados donde la jurisdicción constitucional no contaba con ello, la tendencia que se detecta es a la introducción de un procedimiento de tales características. En otros casos, tal necesidad se encauza a partir de la apertura y consideración del Convenio Europeo de Derechos Humanos y de la jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo. En todo caso, merece ser destacado que los Estados pretenden con estas transformaciones poder participar en las discusiones entre tribunales a nivel europeo y regional europeo, y contribuir así a la fijación del canon de constitucionalidad.
Además de los dos tipos principales de procedimientos ya señalados que corresponden a la jurisdicción constitucional, cabe citar, entre otros, la función de resolución de controversias competenciales territoriales en los Estados compuestos; los procedimientos relativos a la autonomía local; la inconstitucionalidad por omisión; los conflictos de atribuciones entre poderes del Estado; el control de la legalidad de los procesos electorales; las acusaciones contra altos cargos ejecutivo; el control de constitucionalidad de los partidos político; o el juicio sobre la admisibilidad del referéndum. Se constata así una gran disparidad entre los tribunales constitucionales en cuanto a su número de funciones.
Junto a los procedimientos, que podemos llamar tradicionales, ya citados, en los últimos años están cobrando gran relevancia los procedimientos relacionados con el Derecho de la Unión Europea, que responden al progresivo reforzamiento del papel de las jurisdicciones constitucionales como actores del proceso de integración europea. Más allá del ya relativamente consolidado concepto de garantía por parte de las jurisdicciones constitucionales del estándar de protección de los derechos fundamentales, se perfilan también nuevos procedimientos de control competencial y de la identidad.
En línea con lo apuntado subrayamos que la tendencia general a la convergencia que se infiere a partir de lo expuesto en este trabajo no impide que deba seguir todavía hablándose de un alto grado de heterogeneidad entre los distintos modelos de jurisdicción constitucional presentes en la Unión.
En aras a la homogeneidad deseable en el marco del constitucionalismo multinivel europeo cabe plantear, sin necesidad de imponer un modelo de jurisdicción constitucional uniforme que pudiera considerarse no adecuado a la identidad constitucional, la conveniencia de que todos los Estados miembros cuenten con un sistema articulado de control de constitucionalidad de las normas y de garantía del estándar constitucional de los derechos fundamentales. De esta manera, los Estados miembros se encontrarían en este sentido en igualdad de condiciones en el panorama multinivel europeo, contando con una voz autorizada para el control interno de constitucionalidad, para el control previo, en su caso, del Derecho de la Unión Europea, para la salvaguardia del estándar constitucional de protección de los derechos fundamentales, y para la contribución al debate entre tribunales europeos, interviniendo así en la fijación del canon de constitucionalidad. En la actualidad, los Estados que carecen de sistemas de jurisdicción constitucional o que sólo cuentan con modelos débiles o no articulados, se ven desplazados del debate constitucional europeo, y obligados a seguir en cierta medida las decisiones de los tribunales de otros países que se erigen como referentes.
En la medida en que la finalidad de la jurisdicción constitucional se transforma en razón de la progresión del Derecho constitucional europeo, también debe aquélla renovarse para adaptarse al cumplimiento de su nueva función o de su función tradicional ampliada. Continúa pendiente la tarea de diseñar y definir la función que a la jurisdicción constitucional nacional corresponde en el contexto constitucional europeo, y que por el momento supone un factor de asimetría constitucional. La reflexión sobre el diseño del rol europeo de la jurisdicción constitucional debería acometerse desde la toma de conciencia de la necesaria participación de todos los actores en cuanto a arquitectos del Derecho constitucional vivo.
Resumen: El trabajo analiza los elementos distintivos del sistema de justicia constitucional en los distintos países de la Unión. Para ello parte de una premisa metodológica relativa al modo de trabajar con el derecho comparado, centrada en percibir las asimetrías propias de cada identidad nacional. A continuación el trabajo estudia las diversas atribuciones competenciales y el modo de composición y organización de los tribunales con jurisdicción constitucional.
Palabras clave: Jurisdicción constitucional, competencias jurisdiccionales, composición de los tribunales, derecho comparado, derecho constitucional europeo.
Abstract: This paper analyzes the particular elements of the constitutional justice of each country of the European Union. It starts with a methodological premise related to the use of comparative law, that must reveal the asymmetries link to the national identity. After that the core of the essay goes through the different powers of each court and its organization.
Keywords: Constitutional jurisdiction, jurisdictional powers, courts organization, comparative law, European constitutional law.
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[1] F. BALAGUER CALLEJÓN, “Presentación”, Revista de Derecho Constitucional Europeo, núm. 14, 2010, pp. 10 y ss. Del mismo autor, “Los tribunales constitucionales en el proceso de integración europea”, Revista de Derecho Constitucional Europeo, núm. 7, 2007, pp. 327-375 (369 y 370).
[2] P. HÄBERLE, “Métodos y principios de la interpretación constitucional. Un catálogo de problemas”, Revista de Derecho Constitucional Europeo, núm. 13, 2010, pp. 379-411.
[3] P. CRUZ VILLALÓN, “Grundlagen und Grundzüge staatlichen Verfassungsrechts: Vergleich”, en A. VON BOGDANDY, P. CRUZ VILLALÓN, P. HUBER (eds.), Handbuch Ius Publicum Europaeum, vol. I, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, 2007, pp. 729-776 (marginal 77), siguiendo el trabajo de E. WIEDERIN en dicho volumen, nos recuerda que la protección jurisdiccional de la Constitución normativa, atribuida a un órgano constitucional especial, y cuya manifestación principal es el control abstracto de normas, constituye probablemente el elemento más característico del constitucionalismo europeo contemporáneo.
[4] Arts. 2 y 6 TUE.
[5] Ambas en F. RUBIO LLORENTE, “Tendencias actuales de la jurisdicción constitucional en Europa”, en F. RUBIO LLORENTE y J. JIMÉNEZ CAMPO, Estudios sobre jurisdicción constitucional, McGraw-Hill, Madrid, 1998, pp. 155-173 (156).
[6] I. PERNICE, “Multilevel Constitutionalism in the European Union”, European Law Review, 27, 2002, pp. 511-529.
[7] Entre otros, L. FAVOREU, Los tribunales constitucionales, Ariel, Barcelona, 1994; L. PEGORARO, La justicia constitucional. Una perspectiva comparada, Dykinson, Madrid, 2004; también de L. PEGORARO, “El Tribunal Constitucional”, en D. LÓPEZ GARRIDO, M.F. MASSÓ GARROTE, L. PEGORARO (dirs.), Nuevo Derecho Constitucional Comparado, Tirant lo Blanch, Valencia, 2000; D. ROUSSEAU, La justicia constitucional en Europa, CEPC, Madrid, 2002; el ya citado estudio de F. RUBIO LLORENTE, “Tendencias actuales de la jurisdicción…”, op. cit.; J.J. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, La justicia constitucional europea ante el siglo XXI, Tecnos, Madrid, 2002; J.J. GONZÁLEZ RIVAS, Análisis de los sistemas de jurisdicción constitucional, CEPC, Madrid, 2001. Citemos también estudios sobre los orígenes o las bases teóricas de la jurisdicción constitucional como por ejemplo el de P. CRUZ VILLALÓN, La formación del sistema europeo de control de constitucionalidad (1918-1939), CEC, Madrid, 1987; o el de M. AHUMADA RUIZ, La jurisdicción constitucional en Europa, Thomson Civitas, 2005. Con un enfoque ya plenamente constitucional europeo, P. CRUZ VILLALÓN, “El papel de los Tribunales Constitucionales nacionales en el futuro constitucional de la Unión”, en La Constitución inédita. Estudios ante la constitucionalización de Europa, Trotta, Madrid, 2004, pp. 65-82; o F.C. MAYER, “Verfassungsgerichtsbarkeit”, en A. VON BOGDANDY y J. BAST (eds.), Europäisches Verfassungsrecht, 2ª ed., Springer, Heidelberg, 2009.
[8] Art. 4.2 TUE.
[9] S. PINON, “El sistema constitucional de Francia”; A. SCHILLACI, “El sistema constitucional de Italia”; M. RODRIGUES CANOTILHO, “El sistema constitucional de Portugal”; C. ELIAS MÉNDEZ, “El modelo constitucional austriaco desde la perspectiva de su interacción con el Derecho de la Unión Europea”; F. VECCHIO, “Los ordenamientos constitucionales de Hungría, Polonia y Eslovenia”; V. FAGGIANI, “Los ordenamientos constitucionales de Dinamarca, Suecia y Finlandia”; A. ROMANO, “Los ordenamientos constitucionales de Letonia, Estonia y Lituania”; publicados en la Revista de Derecho Constitucional Europeo (ReDCE), núm. 14, 2010.
A. AGUILAR CALAHORRO, “El sistema constitucional de España”; C. ELÍAS MÉNDEZ y O. BLEISTEINER, “El sistema constitucional de Alemania”; F.M. BOMBILLAR SÁENZ, “El sistema constitucional del Reino Unido”; G. MASSA GALLERANO, “Los sistemas constitucionales de Holanda y Luxemburgo”; M. CARDOEN, “El sistema constitucional de Bélgica”; H.C. ARAÚJO DE GUSMÃO, “El sistema constitucional de Irlanda”; T.N. POLI, “Los sistemas constitucionales de la República Checa y Eslovaquia”; M.R. MAGNOTTA, “Los sistemas constitucionales de Chipre, Grecia y Malta”; A. DI NUCCI, “Los sistemas constitucionales de Bulgaria y Rumanía”; publicados en la Revista de Derecho Constitucional Europeo (ReDCE), núm. 15, 2011.
También podrá próximamente consultarse la monografía coordinada por T. FREIXES SANJUÁN, Y. GÓMEZ SÁNCHEZ y A. ROVIRA, Constitucionalismo multinivel y relaciones entre parlamentos: parlamento europeo, parlamentos nacionales, parlamentos regionales con competencias legislativas, en prensa.
[10] L. PEGORARO, La justicia constitucional…, op. cit.., en su capítulo I, pp. 25-39.
[11] F. RUBIO LLORENTE, “Tendencias actuales de la jurisdicción…”, op. cit., pp. 164 y ss.
[12] Siguiendo entre otros a D. ROUSSEAU, La justicia constitucional en Europa…, op. cit., p. 14.
[13] Art. 1.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Como nos recuerda A. AGUILAR CALAHORRO, “El sistema constitucional de España”…, op. cit.
[14] Según luego detallaremos siguiendo a S. PINON, “El sistema constitucional de Francia”, op. cit., pp. 17-74.
[15] Por ejemplo en Finlandia el Tribunal Supremo ha pronunciado por primera vez la inconstitucionalidad de una ley el 25 de marzo de 2004 en el asunto H, D, 2004, 26, según recoge V. FAGGIANI, “Los ordenamientos constitucionales de Dinamarca, Suecia y Finlandia”…, op. cit., p. 255.
[16] M.R. MAGNOTTA, “Los sistemas constitucionales de Chipre, Grecia y Malta”… op. cit.
[17] Ibídem.
[18] A. ROMANO, “Los ordenamientos constitucionales de Letonia, Estonia y Lituania”…, op. cit., p. 285.
[19] H.C. ARAÚJO DE GUSMÃO, “El sistema constitucional de Irlanda”…, op. cit.
[20] G. MASSA GALLERANO, “Los sistemas constitucionales de Holanda y Luxemburgo”…, op. cit.
[21] Explica F.M. BOMBILLAR SÁENZ, “El sistema constitucional del Reino Unido”…, op. cit., que “se defiende y proclama, hasta sus últimas consecuencias, la soberanía del Parlamento de Westminster, incluso cuando entra en contradicción con el núcleo duro de esta Constitución no escrita (Thoburn). Ello conlleva la negación de uno de los presupuestos del control de constitucionalidad propio de las tradiciones constitucionales europeas e invalida cualquier posible concepción de la Corte Suprema del Reino Unido como verdadero Tribunal Constitucional.”
[22] Así lo señala también P. CRUZ VILLALÓN, “Grundlagen und Grundzüge staatlichen Verfassungsrechts: Vergleich”…, op. cit., marginal 79.
[23] F.C. MAYER, “Verfassungsgerichtsbarkeit”…, op. cit, pp. 598 y ss.
[24] H. KELSEN en su conocido trabajo “ Wer soll der Hüter der Verfassung sein?”, recogido en el libro del mismo título editado por R. C. VAN OOYEN, Mohr Siebeck, Tübingen, 2008, pp. 58-106.
[25] S. PINON, “El sistema constitucional de Francia”…, op. cit.
[26] Art. 95.1 de la Constitución y 78 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
[27] A. SCHILLACI, “El sistema constitucional de Italia”…, op. cit.
[28] L. PEGORARO, “El Tribunal Constitucional”…, op. cit., pp. 423-424, explica que también en Italia es posible el control preventivo sobre leyes regionales “cuando el Gobierno en los plazos prefijados impugna una decisión legislativa regional, todavía no promulgada, y el Gobierno ha mostrado su oposición solicitando una nueva deliberación a las asambleas regionales (…)”.
[29] H.C. ARAÚJO DE GUSMÃO, “El sistema constitucional de Irlanda”…, op. cit.
[30] Este supuesto se ha producido a raíz de la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobada por Ley Orgánica 6/2006, tras la aprobación en referéndum por los ciudadanos, y la posterior Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, que ha venido a declarar inconstitucionales varias disposiciones del Estatuto.
[31] Así lo propone P. CRUZ VILLALÓN, “El papel de los Tribunales Constitucionales nacionales en el futuro constitucional de la Unión”, en La Constitución inédita. Estudios ante la constitucionalización de Europa, Trotta, Madrid, 2004, pp. 65-82 (76-78), para hacer posible la “adaptación” de la Constitución nacional a la europea, evitando con carácter preventivo el conflicto, lo que le aleja del concepto de jurisdicción constitucional tradicional.
[32] M. AHUMADA RUIZ, La jurisdicción constitucional en Europa, Thomson Civitas, 2005, p. 45.
[33] http://www.const-court.be/ (15.10.2011)
[34] Según M. RODRIGUES CANOTILHO, “El sistema constitucional de Portugal”…, op. cit., se valora positivamente esta previsión en Portugal, dado que esto asegura una amplia legitimidad democrática, cuya importancia ha sido destacada por gran parte de la doctrina y los propios magistrados constitucionales.
[35] Ha sido la experiencia española en años recientes.
[36] Así lo destaca, por ejemplo en relación con Polonia, F. VECCHIO, “Los ordenamientos constitucionales de Hungría, Polonia y Eslovenia”…, op. cit.
[37] European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Opinion on the new Constitution of Hungary, 17 y 19 de junio de 2011, pp. 19 y 20, http://www.venice.coe.int/docs/2011/CDL-AD%282011%29016-E.pdf
[38] A. AGUILAR CALAHORRO, “El sistema constitucional de España”…, op. cit.; A. SCHILLACI, “El sistema constitucional de Italia”…, op. cit., p. 98; C. ELÍAS MÉNDEZ, y O. BLEISTEINER, “El sistema constitucional de Alemania”…, op. cit.
[39] S. PINON, “El sistema constitucional de Francia”…, op. cit..
[40] M. AHUMADA RUIZ, La jurisdicción constitucional en Europa…, op. cit., pp. 182-183). También se alude a este tema en A. AGUILAR CALAHORRO, “El sistema constitucional de España”…, op. cit.
[41] Ya nos hemos referido en relación con las clasificaciones posibles de los sistemas de jurisdicción constitucional a la propuesta por F. RUBIO LLORENTE, “Tendencias actuales de la jurisdicción…”, op. cit., p. 159 y ss.
[42] A. ROMANO, “Los ordenamientos constitucionales de Letonia, Estonia y Lituania”…, op. cit., p. 286.
[43] Artículo 140 de la Ley Constitucional Federal austríaca:
“(1) El Tribunal Constitucional entenderá de la posible inconstitucionalidad de una ley de la Federación o de uno de los Estados a instancias del Tribunal Supremo o de un tribunal competente para fallar en segunda instancia, de una Sala Administrativa independiente, del Tribunal Contencioso-Administrativo o de la Oficina Federal de Adjudicaciones Públicas, y también lo hará de oficio cuando deba aplicar la ley a un litigio pendiente. Conocerá asimismo de la posible inconstitucionalidad de las leyes de los Estados a instancias, en su caso, del Gobierno Federal, y de la posible inconstitucionalidad de leyes federales a instancias, en su caso, del Gobierno de un Estado, de un tercio de los diputados del Consejo Nacional o de la tercera parte de los miembros del Consejo Federal. Se podrá disponer por ley constitucional de un Estado que tenga también derecho a solicitar la declaración de inconstitucionalidad de la ley de un Estado un tercio de los miembros de la Dieta respectiva. El Tribunal Constitucional se pronunciará asimismo sobre la presunta inconstitucionalidad de las leyes a petición de toda persona que alegue lesión directa en sus derechos por dicha inconstitucionalidad sin que se haya dictado sentencia judicial ni resolución administrativa. Es aplicable por analogía a estos recursos lo dispuesto en el art. 89, aptdo. 3.”
[44] Así lo subraya A. ROMANO, “Los ordenamientos constitucionales de Letonia, Estonia y Lituania”…op. cit.
[45] Las sentencias del Tribunal alemán tienen fuerza de ley en las variantes enumeradas en el parágrafo 3 1 II de la LCF.
[46] Art. 164 de la Constitución.
[47] C. ELÍAS MÉNDEZ, “El modelo constitucional austríaco desde la perspectiva…, op. cit., p. 154.
[48] Art. 125.3 de su Constitución.
[49] Nuevo párrafo 2 del artículo 62.
[50] S. PINON, “El sistema constitucional de Francia”…, op. cit.
[51] Art. 149.1 de su Constitución.
[52] Así lo explica A. DI NUCCI, “Los sistemas constitucionales de Bulgaria y Rumanía”…, op. cit., citando las Sentencias n. 4/04 y 9/07, y con referencia a STOICHEV KRASSEN HABIL, “Constitutional Justice in Bulgaria: Rules and tendences”, http://www.venice.coe.int/WCCJ/Papers/BUL_Stoichev_E.pdf
[53] Así lo señala A. ROMANO, “Los ordenamientos constitucionales de Letonia, Estonia y Lituania”…, op. cit., p. 265.
[54] http://www.venice.coe.int/docs/2011/CDL-AD(2011)016-E.pdf
[55] I. BORRAJO INIESTA y C. ELÍAS MÉNDEZ, “La puesta en marcha del nuevo recurso de amparo y otras facetas de la jurisprudencia constitucional”, Revista General de Derecho Constitucional, núm. 8, 2009, pp. 2 y ss.
[56] M. CARDOEN, “El sistema constitucional de Bélgica”…, op. cit.
[57] Sobre esto, ampliamente en S. PINON, “El sistema constitucional de Francia”…, op. cit., p. 30 y ss.
[58] Ibídem, pp. 49 y ss..
[59] Art. 144 Ley Constitucional federal austríaca.
[60] E. WIEDERIN, “Grundlagen und Grundzüge staatlichen Verfassungsrechts: Österreich”, en A. VON BOGDANDY, P. CRUZ VILLALÓN, P. HUBER (eds.), Handbuch Ius Publicum Europaeum, vol. I…, op. cit., p. 444, marginal 124.
[61] Art. 140 Ley Constitucional federal austríaca.
[62] Es el caso del TC belga –inicialmente Cour d´Arbitrage- ya referido, cuya existencia obedece a la transformación del Estado belga en un Estado federal y a los numerosos conflictos competenciales surgidos a partir del mismo.
[63] L. PEGORARO, “El Tribunal Constitucional”…, op. cit., pp. 424 y 425.
[64] H. DREIER, “Grundlagen und Grundzüge staatlichen Verfassungsrechts: Deutschland”, en A. VON BOGDANDY, P. CRUZ VILLALÓN, P. HUBER (eds.), Handbuch Ius Publicum Europaeum, vol. I…, op. cit., marginal 23, y con referencia a P. HÄBERLE (nota 104).
[65] Ibídem, marginal 23. F.C. MAYER, “Verfassungsgerichtsbarkeit”…, op. cit, p. 558, en referencia a las aspiraciones de Suecia a este respecto. M. GONZÁLEZ PASCUAL, El Tribunal Constitucional alemán en la construcción del espacio europeo de los derechos, Civitas, Madrid, 2010, pp. 146 y ss.
[66] F.C. MAYER, “Verfassungsgerichtsbarkeit”…, op. cit, p. 559.
[67] A. AGUILAR CALAHORRO, “El sistema constitucional de España”… op. cit., p. 34.
[68] H. SAUER, “Kompetenz- und Identitätskontrolle von Europarecht nach dem Lissabon-Urteil - Ein neues Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht?”, ZRP, 2009, pp.195-198.
[69] En este mismo volumen.
[70] F. RUBIO LLORENTE, “Tendencias actuales de la jurisdicción…”, op. cit., p. 160.
[71] P. CRUZ VILLALÓN, P., “El papel de los Tribunales Constitucionales nacionales…, op. cit., pp. 65 y 66.
[72] F.C. MAYER, “Verfassungsgerichtsbarkeit”…, op. cit, pp. 598-601.
[73] P. PASQUINO, “What is constitutional adjudication about? Typology of the European Constitutional Courts”, paper CNRS and NYU.