Traducido del francés por Enrique Guillen López
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El artículo 4.2 del Tratado de la Unión Europea dispone: ”La Unión respetará la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, así como su identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y regional”.
El mismo principio, con una formulación rigurosamente idéntica, figuraba ya en el Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa (art. I-5)[1]; un principio que ha permitido a algunas jurisdicciones constitucionales justificar la existencia de “reservas de constitucionalidad” (denominadas también “contralímites” o “claúsulas de identidad nacional”)[2], erigidas contra la aplicación estricta del principio de primacía del derecho de la Unión. Tal y como ha sido perfectamente resumido por el Tribunal constitucional español (Declaración de 13 de noviembre de 2004), las disposiciones de los artículos I-5, I-2 y II-113, muestran que “los límites a que se referían las reservas de dichas jurisdicciones constitucionales aparecen ahora proclamados de modo inequívoco por el propio Tratado sometido a nuestra consideración, que ha venido a acomodar sus disposiciones a las exigencias de las Constituciones de los Estados miembros”[3]. Un principio que protege el poder constituyente de cada estado miembro frente a la Unión Europea se encuentra, pues, en el artículo 4-2 TUE. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia muestra en todo caso que una parte importante de los ordenamientos constitucionales de los Estados miembros se armoniza gracias a infiltraciones constantes de la normatividad europea. Pero la marea creciente del Derecho comunitario no puede alcanzarlo todo. ¿Cuáles son los sectores que aun se mantienen a resguardo de ese movimiento de “interacción” entre los ordenamientos jurídicos?
El encuadramiento de la disciplina constitucional en diez bloques, propuesto por el profesor Balaguer Callejón[4], permite vislumbrar claramente el contenido de ese núcleo duro, que incluye todas las singularidades de la historia de cada pueblo. Nuestro análisis va a proceder a mostrarlas con ocasión del tratamiento del bloque que vamos a denominar “forma de gobierno”. En el corazón de los diferentes elementos que laten en la fórmula, el poder constituyente retiene la soberanía. Así se comprueba en lo que concierne la determinación de la forma de Estado (monarquía o república), la naturaleza de la forma de gobierno (parlamentaria o presidencial), el sistema electoral, las relaciones entre Gobierno y Parlamento o la distribución territorial del poder (descentralización, regionalización…). La elección de la “forma de gobierno”, al mantenerse dentro del ámbito de competencias que los Estados miembros conservan, permanece así inmune al principio de primacía del Derecho de la Unión. En este bloque, la intrínseca dinámica de interacción se ve rota en ausencia de la influencia del sistema institucional de la Unión hacia los Estados. Por lo tanto, es difícil defender la idea de una convergencia constitucional entre los Estados miembros que conduzca a alguna armonización a nivel europeo. ¿Puede deducirse de ello que haya algún peligro para la integración europea? La respuesta debe ser negativa si las “identidades de resistencia” no se extienden más allá de la “forma de gobierno” de los Estados. El peligro sería, por contra, real si las jurisdicciones constitucionales pretendieran integrar dentro de los contralímites las funciones esenciales del Estado (cfr. la sentencia de 30 de junio de 2009 del Tribunal de Karlsruhe[5]). Todo depende en realidad del prisma adoptado: bien el de que la integración implica identidad y no puede concebirse sin una cierta homogeneidad institucional, bien el de considerar que la integración puede conciliarse y enriquecerse con la diversidad. La respuesta adecuada, sugerida por las teorías sobre el federalismo, podría situarse en un estadio intermedio: un conjunto que privilegia la diversidad tiene que respetar la libertad de sus miembros pero no puede pretender la estabilidad sin disponer de un sustrato referencial de valores comunes. En la Europa de los veintisiete – como en toda civilización- la uniformidad no es deseable; basta con la compatibilidad. Esta última está bien asegurada en el artículo 2 TUE[6].
En el concreto ámbito del Derecho constitucional que nos proponemos estudiar, el respeto de las tradiciones históricas del Estado, de sus símbolos, de su cultura jurídica propia, se impone sobre cualquier idea de convergencia de los sistemas constitucionales. A este respecto, la ampliación de la Unión Europea hacia los países postcomunistas de la Europa central y oriental no debe contemplarse como un simple desafío para la paz; es también una importante apertura hacia la diversidad tanto política como cultural. “Unida en la diversidad”. En el estudio de las formas de gobierno, la divisa encuentra un ámbito real de experimentación, hasta el punto de que podríamos titular este bloque: “La Unión en la diversidad de las culturas constitucionales europeas”. Lejos de la obsesión por la unidad que encarna la cultura jurídica francesa, es la teoría pluralista la que aquí triunfa.
La forma de estado más común en Europa es la “República”. Es la asumida por veinte estados. Los siete países que adoptan la forma monárquica son: en el sur, España; en el norte, Gran Bretaña Suecia y Dinamarca y los tres estados del Benelux (Bélgica, Luxemburgo y Países Bajos). Se debe apreciar que las últimas ampliaciones no han hecho sino reducir la proporción de las monarquías en el seno de la Europa integrada. Durante la Europa de los “seis”, estaban igualadas con las repúblicas (3-3). El cambio a “nueve” miembros en 1973 dará ventaja a las coronas (5-4) hasta que la ampliación a “doce” restablezca la paridad. En 1995, la Europa de los “quince” comprende todavía siete monarquías. El número no variará en el cambio a “veinticinco” en 2004 y después a “veintisiete”. Es, pues, la ampliación hacia el este, particularmente hacia los derechos constitucionales postcomunistas, la que ha marginado la forma monárquica de Estado. Pero que tal oposición se mantenga –entre la transmisión hereditaria del poder y su rechazo categórico por parte de las repúblicas[7]-, muestra la extrema diversidad de las culturas políticas en el seno de la Unión.
Si bien el papel de los diferentes Monarcas[8] es sensiblemente idéntico en la práctica –funciones simbólicas y de encarnación de la unidad nacional- otra cuestión es la que se refiere al estatuto de los Presidentes de las Repúblicas. La lista de poderes efectivos otorgados a su titular, el modo de designación o la responsabilidad que se le puede exigir son índices claros para evaluar el peso efectivo de la institución presidencial en el modelo.
2.1. Diferentes modelos de elección.
En lo que se refiere a los modelos de elección, doce países adoptan el sufragio universal para la elección de su Presidente (siguiendo el orden de ampliaciones: Francia, Irlanda, Portugal, Austria, Finlandia, Chipre, Lituania, Polonia, Eslovaquia, Eslovenia, Bulgaria, Rumanía); seis otorgan la potestad al Parlamento (sin intervención de miembros ajenos a las Cámaras: Grecia, Estonia, Hungría, Letonia, Malta y la República Checa); y dos la elección por un colegio ampliado (Alemania, Italia[9]). La legitimidad popular con la que cuentan los primeros tiene evidentemente por objeto favorecer su influencia sobre la escena política. Para conseguirlo hace falta que concurran también otros factores: el sistema de partidos, la responsabilidad política y la amplitud de las potestades constitucionales atribuidas.
2.2. Los sistemas de responsabilidad.
Es perfectamente explicable que la responsabilidad no juegue en las monarquías en las que la Jefatura del Estado es, por definición, hereditaria. Si aceptamos que el poder y la responsabilidad en una democracia corren parejas, la fórmula de Thiers “el Rey reina pero no gobierna” puede aplicarse a la perfección a los siete países concernidos. Otro caso es el de las Repúblicas en las que la responsabilidad del Jefe del Estado está ampliamente prevista. Hay que distinguir, no obstante, dos casos. En la gran mayoría de las constituciones republicanas (diecisiete sobre veinte) los casos en los que cabe deducir responsabilidad son muy limitados. Antes que recurrir a la tipificación “penal”, raramente utilizada por los constituyentes[10], se ha preferido utilizar expresiones como “alta traición”, “violación manifiesta” o “deliberada” de la Constitución[11]. En la mayor parte de los modelos (salvo en Irlanda y en Lituania en los que la decisión final corresponde a los parlamentarios y en Rumanía, en el que el procedimiento debe finalizar con un referéndum), y tras una fase de acusación por la o las Cámaras, la destitución se acuerda por los jueces constitucionales[12].
En otros tres países (Austria, Letonia y Eslovaquia) la apertura del ámbito de la responsabilidad presidencial es mucho más amplia, ya que es de naturaleza “política”. Austria y Eslovaquia –dos países en los que el Presidente es elegido por el pueblo- cuentan con un mecanismo similar al famoso artículo 43 de la Constitución de Weimar. Tal y como fue analizado por Raymond Carré de Malberg en el período de entreguerras, “hay, en esta institución, una particularidad que pone en evidencia la situación de igualdad frente al pueblo en la que se encuentran el Presidente y el Parlamento “[13]. Efectivamente, el Jefe del Estado no puede ser privado de su mandato si no es por referéndum (artículo 60.6 de la Constitución austríaca y artículo 106.1 de la Constitución eslovaca). Pero antes de llegar a ese término, el procedimiento debe iniciarse por una resolución parlamentaria (que requiere para su aprobación mayoría de 2/3 de los sufragios emitidos por el Consejo nacional austríaco y mayoría de 3/5 de los miembros en Eslovaquia). En el caso de rechazo popular de la destitución del Presidente, expresado en referéndum, el Presidente se considera reelegido y la Cámara disuelta. Se trata, por tanto, de apelar al pueblo para que resuelva el conflicto entre los dos órganos elegidos. Debemos señalar que la Constitución eslovaca contempla un segundo procedimiento de destitución, en los casos de “violación deliberada de la Constitución o alta traición” (art.107), que no exige la intervención arbitral del pueblo, sino del Tribunal constitucional en pleno. En Letonia, la exigencia de responsabilidad política del Presidente parece marcada por el deseo de subordinar la institución al poder de la Asamblea (la «Saeima»). Se prevén dos casos de dimisión (artículos 48 a 51). El primero a iniciativa del Presidente que decida disolver la «Saeima». Su proposición está sometida obligatoriamente a un referéndum y una respuesta negativa del pueblo pone fin a su mandato. El segundo, por iniciativa de los diputados, que con el voto favorable de la mayoría de los 2/3 pueden hacer cesar al Presidente. Se puede constatar como existe una cultura de la exigencia de la responsabilidad política del Presidente de la República en algunos países de la Unión. Pese a ello, tal cultura es minoritaria, incluso en aquellos países que hacen del presidente un actor principal en el modelo (cfr. la situación francesa[14])
2.3. Las potestades de los Jefes del Estado.
En lo que se refiere a los poderes constitucionales conferidos a los diferentes Presidentes de las Repúblicas, la situación es de nuevo extremadamente diferente. Para apoyar lo que se acaba de señalar, es suficiente con remitirse a la situación de los países fundadores: Alemania, Francia, Italia. Más allá del Rin, los constituyentes de 1949 optaron por un modelo parlamentario “monista”, rompiendo con la experiencia “dualista” de Weimar. El Presidente está circunscrito a un papel representativo. Las potestades que le reconoce el texto constitucional o están sometidas a refrendo, o son delegadas al Gobierno, o están condicionadas por el sistema de partidos. La personalidad de Konrad Adenauer (Canciller de 1949 a 1963) no hará sino acentuar este dominio del Gobierno sobre la Presidencia, hasta el punto en que a veces se ha calificado Alemania como una “democracia de canciller”. El caso de Francia es radicalmente diferente. En 1958 se perseguía un objetivo: el de restaurar el poder ejecutivo. De Gaulle quería volver a dar una “cabeza” al Estado. La Constitución del 4 de octubre aporta finalmente al régimen una clave de bóveda; “esta clave de bóveda”, dirá Michel Debré, “es el Presidente de la República”. Además de una legitimidad recobrada[15], el Presidente dispone de una serie imponente de poderes propios, no necesitados de refrendo alguno (cfr. artículo 19[16]). A esta situación jurídica privilegiada, vendrá inmediatamente a añadirse un fenómeno político que le va a aportar una autoridad adicional: el “hecho mayoritario”. Se convierte en la columna vertebral del sistema cuando una mayoría que sostiene la política presidencial triunfa en las elecciones legislativas de octubre de 1962. En ellas, De Gaulle añade a sus atribuciones constitucionales poderes políticos que se derivan de su cualidad como líder de la mayoría parlamentaria. Esta evolución va a confirmar al presidente, no ya en su papel de árbitro, sino de “guía”[17] de la nación. La misma conjunción beneficia hoy al Presidente Nicolas Sarkozy (el líder real del partido mayoritario en las Cámaras, la UMP). En Francia, como lo ha señalado correctamente el profesor Carcassonne, toda la originalidad del sistema descansa sobre este régimen parlamentario dirigido presidencialmente. Por su parte, la Constitución italiana de 27 de diciembre de 1947 contempla una situación en cierto sentido intermedia. Elegido por un colegio electoral especial, el Presidente de la República aparece en el texto como el verdadero jefe del ejecutivo. Dentro del conjunto de los regímenes parlamentarios, señala Philippe Lauvaux, es el que dispone “de derecho y de hecho, de los poderes más amplios y menos discutidos”[18]. Y si la mayor parte de sus competencias exigen ser refrendadas, en el caso italiano, este apoyo ministerial es otorgado normalmente de antemano, salvo en los caso de ilegalidad o de uso abiertamente abusivo. La “doble firma” no es, pues, un obstáculo a la existencia de poderes propios[19]. Estos últimos adquieren todo su relieve cuando el sistema de partidos ya no está en condiciones de asegurar la estabilidad gubernamental. Los presidentes Pertini o Scalfaro[20] supieron jugar un papel protagonista en la política nacional, lo que no ha sido necesario a partir de la estabilización de los gobiernos mayoritarios que tuvo lugar a partir del final de los años 90. Por otro lado, el acceso a la Presidencia del Consejo de una personalidad como Silvio Berlusconi no podía sino acentuar el eclipse presidencial en el modelo. La ambigüedad del texto constitucional italiano en lo que se refiere al estatuto del Jefe del Estado puede dar lugar a una gran variedad de prácticas.
Tres repúblicas había en la Europa de los seis con tres estatutos presidenciales diferentes. La configuración no es mucho más armónica en la Europa de los veintisiete; antes bien, al contrario.
Al margen del régimen presidencial chipriota, que por definición concentra la función ejecutiva entre las manos del Presidente, cinco regímenes parlamentarios toleran la intervención presidencial en la dirección política del país (Lituania, Polonia, Rumanía, Eslovaquia, Eslovenia). Sin entrar en detalle en cada Constitución, se ha de señalar que la Constitución polaca de 2 de abril de 1997 contiene todos los elementos de un dualismo del ejecutivo. Pese a que se ha llevado a cabo un reequilibrio en beneficio del Gobierno, pocos textos constitucionales –al margen del francés- han privilegiado hasta ese punto a la institución presidencial. Si bien el artículo 10.2 establece que “el Presidente de la República y el Consejo de Ministros ejercen el poder ejecutivo”, el artículo 144.3 contiene, por ejemplo, ¡una lista de treinta actos presidenciales que no necesitan refrendo![21] Sus prerrogativas en materia de defensa y de política exterior confirman, por otra parte, la constitucionalización de un verdadero reparto del poder ejecutivo. Se puede igualmente señalar que el Presidente polaco ejerce una influencia política original sobre el Consejo de Ministros a través de un órgano que preside, “el Consejo de Gobierno”, que delibera sobre asuntos de una importancia particular. Una misma dualidad en el seno del ejecutivo puede también encontrarse en la Constitución eslovaca de 1992, que dio un giro con la reforma de 1999. Al mismo tiempo que resultaba investido popularmente, el Presidente quedaba privado de algunas de sus potestades[22]. Para los constituyentes, se conjuraba así el peligro plebiscitario. El Presidente conserva una influencia real, sobre todo por el lazo que le une con el Tribunal Constitucional (poder de someterle la verificación de la constitucionalidad de un tratado internacional, la convocatoria de un referéndum, de nombrar[23] y de revocar a los magistrados del Tribunal), en función de un amplio poder de nombramiento (del Primer Ministro, de los Magistrados, del Presidente del Tribunal Supremo de la República Eslovaca…) y de su importante papel en el ámbito de la defensa y de las relaciones exteriores. La posibilidad de exigir su responsabilidad política por una votación popular (art. 106 ya estudiado) no hace sino confirmar el peso del Presidente en el modelo. Una última referencia puede referirse a la evolución de la Constitución rumana de 8 de diciembre de 1991. Al principio establecía un modelo mixto –a veces llamado semipresidencial- inspirado por el modelo francés, antes de que la revisión de 2003 viniera a configurar un Presidente más árbitro que capitán (fin sobre todo de la coexistencia entre elecciones presidenciales y legislativas, de la posibilidad para el Presidente de revocar al Primer Ministro). Pero este trabajo de “parlamentarización” del modelo no fue fácil debido a que hay que conjugarla con la elección del Presidente por sufragio universal cada cinco años, a que el Parlamento rumano no goza de gran estima entre la población y a que todavía quedan reflejos de la personalización del poder propia de los estados comunistas.
En el seno de los cinco países de los que nos hemos ocupado, los importantes poderes del Presidente se inscriben dentro de la lógica de prolongación de su legitimidad popular. Esta combinación es completamente insuficiente, salvo en circunstancias excepcionales de crisis, para otorgarle la preeminencia en el seno del ejecutivo y hacer del Jefe del Gobierno la simple correa de transmisión entre las decisiones tomadas en la cumbre y las asambleas parlamentarias. El Presidente que gobierna es, a estos efectos, sólo una excepción francesa.
En otros cinco estados (Irlanda, Grecia[24], Portugal, Malta y República Checa) no hay prácticamente ninguna potestad importante que las Constituciones reconozcan en favor del Jefe del Estado. La ambigüedad jurídica inicial ha sido rota a favor de una configuración política que ha conducido al gobierno de gabinete, el llamado régimen parlamentario monista o al primado ministerial. La situación de Irlanda y de Portugal, dónde el Jefe del Estado es elegido por el pueblo muestra que la ecuación “más legitimidad igual a más poderes”, no es completamente exacta.
Finalmente, en lo que se refiere a los cinco últimos países (Finlandia, Bulgaria, Estonia, Hungría y Letonia) los Jefes de Estado con poderes jurídicos reducidos se limitan a funciones honoríficas. Que los Presidentes de la República de Finlandia o de Bulgaria sean elegidos por sufragio universal directo no incide en ningún caso en que su papel en la escena política sea secundario[25]. Este repaso al estatuto de los Jefes de Estado se revela como necesario ya que inevitablemente su posición en la arquitectura constitucional del país condiciona en gran parte la valoración del modelo.
Más que en ningún otro caso, cuando se trata de estudiar la tipología de los modelos, el Derecho constitucional “escrito” no debe tomarse demasiado en serio. Éste no incluye todo el derecho positivo; no es completo para dar cuenta de la realidad del modelo aplicado. Por tanto no hay siempre coincidencia entre el texto constitucional y el sistema constitucional. En los años 30, René Capitant refería “la extraña debilidad de los textos en materia constitucional, la fuerza evasiva de la vida política para liberarse de las fórmulas en las que se la trata de encerrar”[26]. El valor de la afirmación se ve reforzado en la actualidad por la omnipresencia de la jurisprudencia constitucional, esa capacidad de los jueces de completar el texto fundamental, de hacer de la constitución un “derecho vivo”[27]. En el ámbito constitucional, puede que más que en otros, el “derecho positivo” incluye el derecho escrito y el no escrito; puede comprenderse así que nos falta amplitud para poder abarcar la verdadera naturaleza de los veintisiete modelos a estudiar. Que se nos conceda clemencia si se deslizan meras aproximaciones en el análisis que se va a emprender.
En lo que se refiere a la naturaleza de los sistemas, la clasificación binaria que más a menudo se utiliza es la que distingue entre parlamentarismo y presidencialismo. Pero como la pureza de los modelos se ajusta con dificultad a la realidad, hay que contar con los regímenes intermedios o mixtos, a la vez parlamentarios y presidencialistas. Se ha creado, por tanto, la categoría de los regímenes parlamentarios “dualistas”; esta categoría se remite a la época de las monarquías preparlamentarias, cuando el antagonismo se trababa entre el Monarca y la Asamblea, y el Jefe del Gabinete constituía el vínculo expuesto a una doble responsabilidad. Para dar cuenta del advenimiento de las repúblicas, de la sustitución de los monarcas por los presidentes, de su eventual legitimidad popular, el concepto de régimen semipresidencial pudo ser empleado. Este concepto evidencia, si no el dominio del Presidente sobre el ejecutivo, sí, al menos, el contrapeso que ejerce sobre el engranaje del parlamentarismo[28].
Entre los Estados miembros de la Unión, sólo encontramos un único régimen presidencial: el de Chipre[29]. Existe también otro modelo exclusivo o «sui generis»: el modelo francés. Éste puede ser caracterizado como “presidencialismo mayoritario”[30] o régimen parlamentario de “dirección” presidencial. Para los restantes veinticinco estados, el standard dominante es el parlamentarismo, llamado también gobierno de gabinete o régimen parlamentario “monista” (para subrayar su alejamiento del sistema “dualista” y la desaparición del Jefe del Estado). Veinte estados están adscritos al mismo[31], al amparo a veces de un texto constitucional que deja formalmente subsistir elementos de una arquitectura dualista (cfr. las constituciones de Irlanda, Italia, Grecia, Portugal y República Checa). Entre estos, encontramos obviamente a las siete monarquías en las que no puede subsistir, en el momento del triunfo de la legitimidad popular, ninguna ascendencia de la Corona sobre la política del país. La primacía política del Jefe del Gobierno, apoyada únicamente sobre la confianza de los parlamentarios, es, pues, la regla. También lo era de manera más clara en la época de la Europa de los quince ya que únicamente dos Estados (Finlandia hasta 1999[32] y Francia) se separaban del esquema “monista”. Más aun que hoy en día, se puede decir que desde los orígenes de la construcción europea a la vasta ampliación de 2004 –esto es, durante más de medio siglo- ha dominado un standard parlamentario centrado en torno al binomio Parlamento/Gobierno. Podríamos, pues, identificar así un fuerte elemento de homogeneidad constitucional entre los Estados.
Finalmente, cinco estados pueden considerarse como adscritos a un modelo mixto o “semipresidencial”: Lituania, Polonia, Eslovaquia, Eslovenia y Rumanía. La observación no es irrelevante. Incluso hay quienes llegan a mantener que la ampliación hacia el este amenaza el modelo europeo del régimen parlamentario[33]. La versión “semipresidencial” –ya contemplada respecto de Francia o Finlandia- entraña una “lógica sistémica diferente”, situándose en su originalidad más allá del simple matiz. El profesor Milacic explica, efectivamente, que estos modelos ponen en juego “de manera casi concurrente, junto con la lógica representativa clásica del Parlamento, la lógica de la legitimidad directa y personal, incluso carismática, del Presidente”. Según él, la “capacidad plebiscitaria” así como la consideración de las circunstancias excepcionales y el papel del Jefe del Estado en estas situaciones, “se revelan como un límite adicional al principio de confianza que funda la democracia”[34]. Cabe añadir que la sinergia entre un Jefe de Gobierno ávido de poder y un partido mayoritario en el Parlamento puede también hacer resurgir los viejos demonios de la concentración de poderes. El caso de Viktor Orban en Hungría es un ejemplo reciente.
Si establecemos un paralelismo con las instituciones de la Unión Europea, podemos considerar que la “parlamentarización” de las relaciones entre la Comisión y el Parlamento de Estrasburgo es el reflejo de una clara tendencia en el seno de las veintisiete constituciones nacionales. El peso del Consejo Europeo (de la lógica intergubernamental) en la designación del Presidente de la Comisión y de su equipo limita, sin embargo, el contenido de la comparación. Considerando la influencia que ejerce este Consejo (elección del Presidente de la Comisión sometido al voto del Parlamento, designación del Alto Representante de la Unión, definición de las orientaciones y de las prioridades políticas generales…), el esquema de las instituciones europeas podría presentar casi más similitudes con el modelo “dualista” o “semipresidencial”. En efecto, contrariamente al modelo “monista”, el más extendido en la Europa de los veintisiete, el que podemos comparar a un Jefe de Gobierno (José Manuel Durao Barroso), lejos de ser el centro de gravedad del sistema –una tendencia que la ausencia de bipartidismo no puede invertir-, se encuentra bajo el dominio de una especie de Jefe del Estado de múltiples cabezas (o de una presidencia colegial) que recibe el nombre de Consejo Europeo.
La gran diversidad de relaciones entre el Gobierno y el Parlamento en el seno de los Estados aportará una prueba adicional de un paralelismo bien difícil de establecer entre la forma de gobierno de los estados y la de la Unión Europea. Nuestra conclusión intentará confirmarlo.
Para intentar clarificar este amplísimo ámbito intentaremos dividir nuestro análisis comparativo en tres subapartados: la mayor o menor racionalización de los mecanismos de cese mutuo, la forma de designación del Gobierno y la participación o no del Gobierno en el procedimiento legislativo.
4.1. La racionalización de los mecanismos de cese mutuo.
Este concepto de racionalización[35] puede definirse como el encorsetamiento jurídico estricto, a través de reglas constitucionales, de las relaciones entre el Gobierno y el Parlamento. Este “regreso” del derecho pone evidentemente como elemento prioritario el dispositivo de sanciones (moción de censura, cuestión de confianza o disolución) propias de los modelos parlamentarios. Cuando el poder constituyente se lanza hacia la racionalización, el objetivo perseguido es variable: puede consistir en preservar la estabilidad y la autoridad del Gobierno en ausencia de una mayoría parlamentaria permanente (una suerte de sustituto jurídico de la ausencia de bipartidismo) o puede pretender el aseguramiento de una supremacía del Parlamento, reduciendo el margen de maniobra del Gobierno.
En el seno de la Unión Europea, los mecanismos de racionalización están muy desarrollados en dieciocho estados. En trece de ellos son la expresión de una voluntad de proteger al Gobierno[36]. Tal voluntad se manifiesta en particular cuando, siguiendo el modelo de la célebre moción de censura constructiva alemana (art. 67)[37], las constituciones exigen que el nombre del candidato a suceder al Presidente del Gobierno venga incluido –so pena de su inadmisibilidad- en la moción[38]. El objetivo es evidentemente impedir que un gobierno sea cesado por una conjunción de grupos de oposición incapaces de aliarse entre sí para crear una nueva mayoría bajo la autoridad de un nuevo líder. Cinco constituciones, por el contrario, incluyen los mecanismos de cese mutuo al servicio de la supremacía del Parlamento[39]. Finalmente, y con la excepción de Letonia y de Chipre, se puede constatar que diez Estados de los incluidos en las ampliaciones de 2004 y 2007 han hecho de la racionalización del parlamentarismo un eje central de su Derecho constitucional[40]. Esta tendencia ilustra la creencia en la virtud de los textos y en su capacidad de canalizar las vicisitudes de la vida política. Cinco constituciones muestran una regulación mínima de las relaciones entre Parlamento y Gobierno (se podría hablar de racionalización sumaria): se trata de las de Francia, Dinamarca, Irlanda, Finlandia y Letonia. Cuatro ignoran la racionalización del parlamentarismo: las de los Países Bajos, Luxemburgo, Reino Unido y Chipre (a causa de su modelo presidencial). Conviene señalar que en ciertos estados, se añade a la responsabilidad política colectiva del Gobierno, una responsabilidad individual de los Ministros ante el Parlamento. Son los casos del Reino Unido, Grecia, Austria, Finlandia, Polonia, Eslovaquia[41] y en los tres Estados Bálticos.
En un mismo espacio geográfico, y eventualmente cultural (los estados bálticos, los países del Benelux o las monarquías del norte de Europa) observamos, pues, que podemos encontrar fuertes divergencias. Cuando el Derecho constitucional toca tan de cerca a las técnicas de gobierno es bastante difícil entrar en una lógica de convergencia transnacional o de interacción entre los ordenamientos jurídicos.
4.2. Modos de designación del Gobierno.
En los sistemas parlamentarios, y contrariamente al mito de la separación de poderes, la lógica no lleva a la oposición entre ejecutivo y legislativo sino a su aproximación, cuando no a su unión. Es la consecuencia del vínculo de confianza exigido para la estabilidad del sistema. La ósmosis que se opera entre el Gobierno y su mayoría supera así todas las antiguas ideas: la separación cede el paso a la fusión de poderes (o al menos a su estrecha solidaridad política), la supremacía jurídica del Parlamento se transforma en primacía política del Gobierno. En suma, gobernar ya no es actuar en el marco de las leyes existentes; gobernar es ejercer la iniciativa legislativa. El sentido del régimen parlamentario “monista” (el modelo dominante en la Unión) es el de realizar una confusión de poderes en beneficio de un partido o de la coalición mayoritaria, bajo el control del juez constitucional y de la oposición. Si el padre de la doctrina constitucional francesa –Adhémar Esmein- no alcanzó a admitir, en nombre del dogma de la separación de poderes[42], que el Parlamento se apropiara de la formación del Gabinete, el abandono de estos principios dogmáticos conduce hoy a reconocer que es sin duda la mayoría la que compone al Gobierno. No obstante, hay que ver en los textos constitucionales que prevén la “elección” del Gobierno (o de su Jefe) por el Parlamento, no una desnaturalización del régimen, sino una suerte de conclusión del principio parlamentario.
En el seno de los veinte estados que se reclaman parlamentarios, solo cinco codifican claramente esta función electiva del Parlamento. Se puede deducir de ello que es bastante difícil desentenderse de las viejas herencias teóricas – especialmente la que se refiere a un Gobierno elegido por el Jefe del Estado- y admitir que en un sistema parlamentario que ha alcanzado su madurez el órgano gubernamental procede del Parlamento. Entre los pocos Estados que han osado franquear explícitamente el dogma del lazo orgánico entre el Jefe del Estado y el Gobierno se encuentran Alemania[43], Finlandia[44], Suecia[45], Hungría[46] y Bulgaria[47]. La elección parlamentaria del gobierno está igualmente prevista, de manera más sorprendente, en Eslovenia, cuya constitución se inscribe más en el modelo “semipresidencial”[48].
En los quince restantes, y dado que el imaginario simbólico es tenaz, se conservan formalmente las huellas del dualismo manteniendo la competencia de nombramiento en manos del Jefe del Estado. La visión de un Parlamento como órgano exclusivo de producción del Gobierno se encuentra, pues, atenuada. De cualquier forma hay que distinguir dos grupos: el de aquellos que vinculan este nombramiento a un voto de confianza parlamentaria obligatorio (seis estados: Italia, Irlanda, Grecia, España, Estonia, República Checa); el de aquellos –¡el más numeroso!- que han conservado la técnica propia del parlamentarismo clásico según la cual corresponde al Jefe del Estado el nombramiento sin prever jurídicamente la investidura parlamentaria (nueve estados: Bélgica, Luxemburgo, Países Bajos, Dinamarca, Reino Unido, Portugal, Austria, Letonia y Malta). La presencia de cinco monarquías recuerda una vez más el papel que estos países reservan a las tradiciones[49]. Si bien jurídicamente la competencia pertenece al Rey, políticamente carece de ella, salvo circunstancias excepcionales en las que no se pueda alcanzar una mayoría. Las monarquías parlamentarias son la demostración de que para comprender la realidad de un modelo sería un error sobreestimar el valor de los textos.
Si se considera el modelo francés como herético –según la fórmula de René Cassin- en relación a las clasificaciones de Derecho constitucional existentes no parecería sorprendente ver que el nombramiento del Gobierno se encuentra confiscado por el Jefe del Estado[50]. La sorpresa es, no obstante, una realidad si constatamos que cuatro repúblicas parlamentarias excluyen igualmente al Parlamento del procedimiento. Se trata de Austria[51], Portugal, Letonia[52] y Malta. En el caso de Malta[53] y Portugal[54], la Constitución revela, sin embargo, la importancia inevitable de las elecciones legislativas. Sea como fuere, en estos cuatro países, incluidos Austria y Letonia, la simple presencia del mecanismo de la moción de censura hace ilusoria la idea de un margen de libre disposición del Presidente: su elección estará siempre predeterminada por la configuración de los partidos en el seno del Parlamento.
En lo que se refiere, finalmente, a los países que siguen el modelo parlamentario “dualista” o “semipresidencial” (Lituania, Polonia, Rumanía, Eslovaquia) y, con excepción del caso esloveno, se observa cierta lógica común al hacer intervenir al Presidente y a los parlamentarios en la designación del Gobierno.
Si trazamos un paralelismo con las instituciones de la Unión Europea sería necesario que destacáramos que con el Tratado de Lisboa el candidato a la presidencia de la Comisión debe ser elegido por el Parlamento Europeo (art. 17.7 TUE). Es sabido que más allá de dirigir preguntas orales o escritas a los comisarios o al Consejo, el Parlamento cuenta con un formidable instrumento de presión sobre Bruselas: la moción de censura (art. 234 TFU). Pero el paralelismo con los regímenes parlamentarios de los Estados miembros termina aquí por la ausencia del mecanismo de la disolución, por la intervención constante de los Jefes de Estado y de Gobierno en estos primeros engranajes del parlamentarismo, por el desmembramiento, sobre todo, de la función legislativa entre los órganos legislativos del “triángulo decisorio” (Consejo, Comisión, Parlamento).
4.3. Observaciones sobre los diferentes procedimientos legislativos.
El campo de estudio que se abre en este ámbito es tan amplio que nos limitaremos a algunas observaciones generales. Tal y como hemos admitido, de hecho o de derecho, la función parlamentaria de constituir al Gobierno, se puede aceptar igualmente que en los modelos parlamentarios el motor en el ejercicio de la función legislativa corresponde al Gobierno. ¿Podría ocurrir de otra manera considerando que el Gobierno surge de las elecciones generales a través del partido mayoritario? El líder del partido victorioso ocupa la cabeza del ejecutivo y dispone de las “tropas” necesarias en la Cámara para aplicar su programa. La ley, sea producto de la iniciativa gubernamental o no, se convierte en el instrumento de la función de gobierno. La dependencia orgánica respecto de los elegidos puede, paradójicamente, convertirse en un elemento de autoridad. Como ha sido destacado por Francisco Balaguer Callejón en referencia a España, las decisiones políticas fundamentales “encuentran su origen en la dirección política del Gobierno y, a partir de ésta, son adoptadas por la mayoría parlamentaria-gubernamental, compuesta por los representantes del grupo político mayoritario que ha ganado las elecciones, ha investido al Presidente y apoya la tarea de gobierno”[55].
Pero incluso sobre este aspecto, la distancia entre la lógica del modelo y los textos constitucionales sigue siendo asombrosa. Hay tres tipos de supuestos: aquellos en los que el derecho escrito muestra una ligazón anacrónica con las fórmulas decimonónicas que postulaban el ejercicio conjunto de la función legislativa por el Rey y las Cámaras (Constituciones de Bélgica, Luxemburgo, Países Bajos y Dinamarca); los que mantienen un vínculo con una lejana concepción dualista del modelo abusando de las referencias al Presidente (así el caso de Grecia[56] y, de manera menos marcada, el de Polonia); y aquellos, la gran mayoría, en los que se advierte un repliegue sobre un principio de separación funcional superado que reconoce únicamente al Parlamento la potestad legislativa (cfr. los casos de la Constitución de Irlanda[57], España[58], Finlandia[59] o Rumanía[60]). Entre las pocas constituciones que acusan esta intervención creciente del Gobierno sobre la función legislativa podemos citar la de Francia[61] y Portugal[62]. Pero si el texto de 4 de octubre de 1958 otorga todos los instrumentos legislativos al Gobierno francés –situado bajo la autoridad del Presidente- para “determinar y conducir la política de la nación” (art. 20), es sabido que Francia está al margen de los 20 países adscritos al parlamentarismo monista (o “primoministerial”).
Al margen, pues, de raras excepciones, encontramos en las diferentes constituciones la idea de que el Gobierno y el Parlamento son entidades distintas, incluso autónomas en el ejercicio de sus funciones. Armel Le Divellec acierta cuando sostiene que “esto se debe imputar a las concepciones dogmáticas de la separación de poderes, cuyo radical esquema dogmático ha influido muy profundamente no sólo a la doctrina jurídica sino también a los poderes constituyentes de los estados europeos”[63].
Si tal y como señalaba Boris Mirkine-Guetzévitch, el gobierno en los sistemas parlamentarios es el “señor de la ley”[64], esto debe mucho a la configuración de los partidos representados y muy poco a los textos constitucionales. Incluso si la regla no es absoluta, ya que el liderazgo y la estabilidad gubernamental pueden darse también en una situación de multipartidismo[65], la reducción del número de partidos y «a fortiori» el bipartidismo, facilitan la supremacía del Gobierno en el sistema. Alejado del contexto de su nacimiento en los siglos XVIII y XIX, el sistema parlamentario es un sistema de partidos (un «Parteienstaat», señalaba ya Kelsen[66]). Cuando funciona correctamente, todo vestigio de antagonismo entre Gobierno y Asamblea desaparece ya que es el mismo partido el que comparte el primero y la mayoría en el seno de la segunda. De esta manera debe asumirse que este sistema (adoptado por veinte estados sobre veintisiete en el seno de la Unión) es en mayor medida un régimen de concentración de poderes en beneficio de un partido o una coalición (más concretamente, en beneficio del líder situado en la dirección del Gobierno) antes que un régimen de equilibrio entre ejecutivo y legislativo. En los modelos contemporáneos, es sabido que el equilibrio se traba en la oposición entre el bloque mayoritario (el que mantiene al Parlamento y al Gobierno) y el Juez constitucional, dicho en otras palabras: entre el espacio «político» y el «jurisdiccional».
Comprender el funcionamiento de los sistemas de los estados miembros obliga a soslayar un tanto el estudio de las relaciones jurídicas entre ejecutivo y legislativo para centrar la atención en la realidad política de los partidos y esta realidad no podrá ser aprehendida sin conocer con precisión el sistema electoral adoptado.
5.1. Los sistemas electorales.
En este ámbito, más que ningún otro, cabe advertir una cierta homogeneidad. De hecho, diecinueve estados sobre veintisiete siguen un sistema proporcional para la elección de los diputados. Entre los seis que mantienen un sistema mixto (Alemania, Italia, Grecia, Hungría, Lituania y Rumanía), tres son de tendencia proporcional (Alemania, Grecia e Italia). Sólo Reino Unido[67] y Francia se adscriben a los sistemas mayoritarios (a una vuelta en Gran Bretaña y a dos en Francia desde 1958). Podemos, pues, concluir que veintidós estados pertenecen a la familia de los sistemas proporcionales, por lo que hubiera sido sorprendente que los estados de la Unión hubieran optado por otro sistema para las elecciones al Parlamento Europeo[68]. El resto de los elementos del sistema muestran diferencias inevitables entre los Estados. Es el caso, por ejemplo, del umbral a partir del cual contabilizar los apoyos electorales. Con el objeto de evitar una fragmentación excesiva de los partidos en las Cámaras, casi la mitad de las disposiciones nacionales establecen barreras. Normalmente oscilan entre el 5% y el 4%, pero la barrera llega al 2% en Dinamarca e incluso al 0.67% en los Países Bajos. Polonia mantiene una barrera del 8% (para aquellos partidos que tienen un acuerdo de coalición) y del 5% (para cada lista), en tanto que eliminan la barrera para aquellas listas que presentan las minorías nacionales. Irlanda también es una singularidad (en un sistema asumido parcialmente por la ley electoral maltesa) por la técnica del “voto único transferible”[69], mientras que en Chipre se sigue un sistema proporcional con base étnica[70]. En lo relativo a la duración de los mandatos de los elegidos, hay que señalar que es de cuatro años para la Cámara Baja (o la asamblea unicameral) en diecinueve estados, y de 5 años en los ocho restantes. Hay que advertir que los diez estados del exbloque soviético han acordado una duración de cuatro años, uniformidad que encontramos también en el norte de Europa (Dinamarca, Finlandia y Suecia)
5.2. La configuración de los partidos.
Aunque la experiencia de la República de Weimar y la IV República francesa haya dado lugar a toda una literatura sobre los perjuicios de la representación proporcional en los modelos parlamentarios[71], la realidad política en los estados de la Unión desmiente la validez de la ecuación que vincula representación proporcional e inestabilidad gubernamental. En los países en los que la ley electoral establece un escrutinio proporcional con elementos mayoritarios (Alemania, Italia, Grecia[72]), se favorece la sobrerrepresentación de los grandes partidos. Se da frecuentemente el caso, incluso, en situaciones de parlamentarismo mayoritario, que dos partidos gobiernen alternativamente. En todos los casos, la presencia de pequeños partidos con representación, a veces útil para favorecer los gobiernos de coalición, no suele representar una amenaza para la estabilidad política del país. En los supuestos en los que la ley electoral es estrictamente proporcional, también es posible que emerjan situaciones idénticas de cuasibipartidismo. Es el caso de España, Malta, y, en menor medida, de Portugal[73]. En lo que se refiere a la mayoría de los países restantes, donde la situación de multipartidismo obliga a la formación de gobiernos de coalición, la estabilidad es a menudo la regla. El concepto de “democracia consociativa” elaborado por Arend Lijphard[74] ayuda a comprender esta realidad político-institucional bien extraña a la cultura francesa. Únicamente países como Bélgica[75], Bulgaria, Lituania, Eslovenia o la República Checa se ven sometidos recurrentemente a parálisis en la cúspide del estado. En Europa, más de diez países experimentan, pues, el parlamentarismo no mayoritario, sin que la multiplicación de los partidos representados constituya un obstáculo para el ejercicio de la política gubernamental. Gracias a este enfrentamiento de intereses, la voluntad general -que ya no es la expresión del interés exclusivo de una sola fuerza política- no puede ser sino la resultante de estos enfrentamientos, un compromiso entre intereses opuestos. Cabe encontrar aquí la huella de la cultura jurídica en el seno de las instituciones de la Unión –particularmente en los Consejos- en las que el “compromiso” es erigido como la regla de oro para asegurar la integración dinámica de la pluralidad a través de medios que buscan alcanzar un término medio entre los intereses enfrentados. Al hilo de la manera en que están asentados el diálogo y la cooperación entre los partidos en las instituciones nacionales, no será sorprendente ver emerger a escala europea una democracia del compromiso de idénticos perfiles.
La gran variedad de las culturas jurídico-constitucionales entre los Estados refleja una vez más la diversidad de situaciones que encontramos. Una primera constatación viene de la mano de la estructura de los Parlamentos nacionales. Trece estados sobre veintisiete han optado por el bicameralismo. Apreciamos una cierta relación entre la población y el bicameralismo. Los países más poblados cuyo Parlamento es unicameral son Grecia (11 millones de habitantes) y Portugal (10.5). Pero no convendría perder de vista las virtudes de la confrontación de ideas, de la deliberación, de la distancia respecto de la presión de la opinión que aporta el bicameralismo. Esa es la razón por la que algunos Estados han sustituido la Segunda Cámara por “grupos de expertos” o consejos –que incluyen, por ejemplo, antiguos ministros, antiguos sindicalistas, universitarios, etc.- con competencia para examinar los textos antes de su adopción por el Parlamento, dictaminar sobre los mismo e incluso proponer enmiendas. Es el caso de los Estados Escandinavos, de Grecia[76] o de Luxemburgo[77].
Entre las razones del bicameralismo, contamos obviamente con la estructura federal del estado (Alemania, Bélgica y Austria), con la opción por una autonomía regional reforzada (Italia y España[78]), con la voluntad de representar a las colectividades territoriales (Francia, Holanda y Polonia), sin olvidar toda una panoplia de Segundas Cámaras que responden a lógicas diferentes: la representación de cierta élite nacional (caso de Irlanda[79] y del Reino Unido), la representación de los intereses sociales, económicos, profesionales y locales (caso del Consejo Nacional de Eslovenia[80]) y quizás también la voluntad de evitar la omnipotencia de una cámara única (República Checa y Rumania). Hay que destacar que con la excepción del bicameralismo de Italia, Rumanía y Países Bajos, la posición de las dos cámaras es siempre desigual. Si bien son elegidos por sufragio universal directo –como en el caso del senado italiano- los senados en Polonia y en la República Checa se encuentran en una posición de inferioridad respecto de la Primera Cámara[81].
En lo que se refiere a la composición de estas Segundas Cámaras, la gran diversidad de las culturas constitucionales también es manifiesta. Al margen de los cuatro países que eligen a los senadores por sufragio universal directo (Italia, Polonia, República Checa, Rumanía), contamos con la designación por los órganos regionales (los Gobiernos de los Länder en Alemania, las Dietas Provinciales en Austria), los sistemas mixtos (combinación de elección por sufragio directo y de designación por las asambleas locales o regionales: Bélgica, España), el sufragio indirecto[82] (Francia, Países Bajos) o la elección por grupos de interés específicos (Irlanda, Eslovenia y Reino Unido).
Al término de este estudio es difícil negar que la Unión respete la “identidad nacional” de los Estados, “inherentes a sus estructuras fundamentales políticas y constitucionales” (art. 4.2 TUE). Pero veamos el reverso. Después de todo, el sistema institucional de la Unión, ¿no puede por sí mismo reivindicar una “identidad” propia, inherente a su estructura fundamental? Jacques Delors lo sugirió con precisión cuando habló de ese “objeto político no identificado”. Dando a entender que existe un movimiento de acción unilateral –del derecho constitucional de los Estados hacia la Unión-, que los Gobiernos de los Estados continúan siendo los amos del juego, se menciona a menudo la “parlamentarización” del sistema de la Unión. El modelo parlamentario, adoptado por la mayoría de las constituciones nacionales, recaería sobre el marco institucional de la UE. Pero la realidad político-jurídica no es tan fácil de dominar. ¿Cómo, si no, podríamos explicar tantos puntos de contacto con el sistema presidencial norteamericano? Sin incurrir en anacronismos, la lectura del Federalista y de los escritos de James Madison podría ofrecernos nuevos mimbres para dar sustancia teórica al objeto político-jurídico europeo. Es habitual señalar que el modelo constitucional americano tiene una difícil traslación, especialmente hacia los estados europeos. Todavía es más raro mantener la hipótesis de que puede recibir mejor acogida a nivel supranacional, en concreto, en las instituciones de la Unión Europea. Pero si enfrentamos estos dos modelos de federalismo cara a cara, y hacemos las evidentes salvedades, nos encontraremos con sorprendentes similitudes. Concurren, por ejemplo, la misma voluntad de fragmentar el poder para evitar la tiranía de la mayoría, la idea de una «compound democracy», la separación entre soberanía y autoridad política; podemos apreciar idéntica atención a los derechos de las minorías; la aceptación de una cierta dispersión en los actores de la voluntad general, de una fragmentación en los modos de actuación de la ciudadanía. A ambos lados del Atlántico, los lobbys encuentran su justificación en la “democracia pluralista”, en una concepción dialógica del interés general. Hay ya una abundante literatura anglosajona sobre esta connivencia institucional[83] que, no obstante, sólo encuentra escaso eco en el ámbito jurídico francés. Precisamente ahora que la asociación “régimen parlamentario y unidad del poder político” se asume en el discurso jurídico, es cuando ha llegado el momento de pensar la cultura institucional anti-hegemónica o fragmentada de Europa con la ayuda del modelo presidencial norteamericano.
Resumen: Este trabajo aborda de forma comparada la forma de estado y la forma de gobierno de los distintos países que integran la Unión Europea, a la vez que estudia esta última institución. Para ello, en primer lugar, se estudian las distintas potestades de los jefes del estado, señalando los modelos dominantes. A continuación se analizan también los modelos de las formas de gobierno estudiando el modo de elección, la relación de poderes y la incidencia de los partidos políticos.
Palabras claves: Forma de estado, monarquía, república, jefe del estado, forma de gobierno, partidos políticos.
Abstract: This essay analyzes in a comparative manner the “state form” and the institutional arrangement of the countries of the European Union and the European Union itself. First, goes through the different competences of the Head of the State, pointing several models. Second, studies the institutional arrangement, especially how to elect the Government, the relation between the Government and the Parliament, and the function of political parties.
Keywords: State form, monarchies, republic, head of state, government, parliament, political parties.
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[1] El Tratado de Maastricht introdujo la fórmula siguiente (artículo F): “La Unión respetará la identidad nacional de sus Estados miembros”.
[2] Cfr la jurisprudencia del Consejo constitucional francés, DC 19 de noviembre de 2004 (FJ 10): « Considérant, en particulier, que n'appelle pas de remarque de constitutionnalité la dénomination de ce nouveau traité ; qu'en effet, il résulte notamment de son article I-5, relatif aux relations entre l'Union et les Etats membres, que cette dénomination est sans incidence sur l'existence de la Constitution française et sa place au sommet de l'ordre juridique interne ». Idénticas interpretaciones han elaborado los jueces constitucionales alemanes e italianos.
[3] DTC n° 1/2004, FJ n°3 : “Dichos preceptos, entre otros, vienen a consagrar la garantía de la existencia de los Estados y sus estructuras básicas, así como sus valores, principios y derechos fundamentales, que en ningún caso podrían llegar a hacerse irreconocibles tras el fenómeno de la cesión del ejercicio de competencias a la organización supraestatal, garantía cuya ausencia o cuya falta de una proclamación explícita justificó en etapas anteriores las reservas opuestas a la primacía del Derecho comunitario frente a las distintas Constituciones por conocidas decisiones de las jurisdicciones constitucionales de algunos Estados, en lo que ha dado en llamarse en la doctrina el diálogo entre los tribunales constitucionales y el TJCE. En otros términos, “los límites a que se referían las reservas de dichas jurisdicciones constitucionales aparecen ahora proclamados de modo inequívoco por el propio Tratado sometido a nuestra consideración, que ha venido a acomodar sus disposiciones a las exigencias de la Constituciones de los Estados miembro”.
[4] Cfr. los estudios sobre cada estado publicados en los números 14 y 15 de la ReDCE con el título “La interacción constitucional entre Unión Europea y Estados miembros”.
[5] Cfr el comentario reciente de Y. PETIT «L'architecture institutionnelle de l'Union européenne sous les fourches caudines de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe. Observations sur l'arrêt Lisbonne du 30 juin 2009 », VIII e Congrès national de l'AFDC (Nancy, 16, 17, 18 juin). Disponible en Internet en http://www.droitconstitutionnel.org/ Congrès de Nancy, atelier n°2.
[6] “La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres”.
[7] La historia reciente de España o de los Países Bajos es un muestra de una activa legitimación de la Monarquía en tanto que en otro países, como Francia, es irrelevante
[8] Todos reciben la denominación de “Rey” (o “Reina”) con la excepción del “Gran Duque” de Luxemburgo.
[9] En Alemania, la elección corresponde a una Asamblea Federal que es un órgano compuesto por todos los miembros del Bundestag y de un número igual de miembros elegidos proporcionalmente por los Parlamentos provinciales, esto es, 1224 electores. En Italia, el Presidente es elegido por un colegio electoral especial compuesto por miembros del Parlamento (935) y por delegados de Consejos Regionales (58).
[10] Podemos citar como ejemplo contrario el artículo 130 de la Constitución portuguesa titulado: “Responsabilidad penal (del Presidente)”.
[11] Encontramos también en el artículo 12.10 de la Constitución irlandesa el supuesto de “mala conducta manifiesta” y en el artículo 68 de la Constitución francesa la “dejación de deberes manifiestamente incompatible con el ejercicio de su mandato”.
[12] Más excepcionalmente también puede concurrir la intervención de los jueces ordinarios. Cfr. el caso de Portugal, Polonia y Estonia.
[13] R. CARRÉ DE MALBERG, La loi expression de la volonté générale, 1931, reed. Economica 1984, p. 208.
[14] Desde la reforma de 23 de febrero de 2007 hay previsto un procedimiento de destitución del Presidente pero las condiciones exigidas lo hacen ilusorio (2/3 de los miembros de cada Cámara para la acusación y 2/3 de miembros de cada Cámara en la fase jurisdiccional). Por otra parte para que el nuevo instrumento previsto en los artículos 67 y 68 pueda aplicarse es precisa una ley orgánica. ¡Nunca se ha aprobado!
[15] Antes de que la elección por sufragio universal fuera instaurada por la reforma de 28 de octubre de 1962, la elección del Jefe del Estado se llevaba a cabo por un colegio de 81.000 electores presidenciales
[16] “Los actos del Presidente de la República distintos de los previstos en el párrafo 1 del artículo 8 y en los artículos 11, 12, 16, 18, 54, 56 y 61, son refrendados por el Primer Ministro y, en su caso, por los Ministros responsables”. Entre ellos encontramos el derecho de convocar un referendum legislativo (11), de disolver la Asamblea (12), de ejercer los poderes excepcionales (16) o de instar la actuación del Consejo constitucional (54 y 61)
[17] La expresión pertenece al General De Gaulle que la pronunció con ocasión de una conferencia de prensa el 28 de diciembre de 1958.
[18] Cfr. Ph. LAUVAUX, Les grandes démocraties contemporaines, PUF, 3ª ed. 2004, p. 806.
[19] Entre los cuales podemos citar el nombramiento del Jefe del Gobierno, el derecho de disolución, el nombramiento de la tercera parte de los miembros del Consejo constitucional o, al final del procedimiento legislativo, la capacidad de instar un nuevo debate.
[20] Es sabido que este último ha supuesto imprimir una inflexión netamente « dualista » al parlamentarismo italiano al dar lugar, sobre todo, a gobiernos « de confianza presidencial » (Gobiernos Ciampi en 1993 y Dini en 1995)
[21] Entre estas potestades figuran la disolución del Parlamento en los casos previstos por la Constitución, la iniciativa legislativa, la convocatoria del Consejo de Gobierno o el nombramiento de jueces.
[22] Podemos citar la eliminación del derecho de devolver las leyes orgánicas o el derecho de estar presente y de presidir las reuniones del Gobierno. Pese a todo, aun conserva un gran número de potestades ya que el artículo 102 incluye no menos de veinte.
[23] En cualquier caso, este nombramiento no es absolutamente discrecional. El artículo 134.2 señala que el Tribunal constitucional incluye trece jueces, “nombrados por un período de doce años por el Presidente de la República eslovaca a propuesta del Consejo nacional de la República eslovaca. El Consejo Nacional propone un número doble de candidatos para el nombramiento del Presidente de la República”.
[24] Si bien la constitución de 1975 mantenía la ambigüedad acerca de la relación de fuerzas entre el Presidente de la República y el Primer Ministro, la reforma de 1986 vino a consagrar jurídicamente la supremacía que este último había venido adquiriendo en la práctica.
[25] En el caso búlgaro, debemos resaltar que la frecuencia de las crisis políticas y sociales –fuente de inestabilidad gubernamental- ha dado, por la fuerza de las cosas, una cierta influencia al Jefe del Estado.
[26] R. CAPITANT, « La coutume constitutionnelle », Gazette du Palais, 20 de diciembre de 1929. Reeditado en la Revue de Droit Public, julio-agosto, 1979, p. 962.
[27] Cfr. G. ZAGREBELSKY, « La doctrine du droit vivant et la question de constitutionnalité », Revista Constitutions, n°1 de enero-marzo 2010, Dalloz, pp. 9-20.
[28] Si bien puede presentarse una concurrencia en la cumbre del Estado con un gobierno apoyado en una mayoría, en un contexto de fragmentación de los partidos políticos, el Presidente cuenta también con todos los medios jurídicos para sostener un gobierno minoritario.
[29] El Presidente de la República y su Vicepresidente, en la cabeza del Gobierno del Estado, son elegidos directamente por el Pueblo. Al contrario que en los sistemas parlamentarios, prevalece el principio de separación orgánica de poderes.
[30] La expresión indica la importancia de este acuerdo político entre la mayoría que ha elegido al Presidente y la mayoría de los Diputados, de lo que se puede desprender sobre todo la omnipotencia del Presidente la República
[31] Siguiendo el orden de ampliaciones: Alemania, Bélgica, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Dinamarca, Irlanda, Reino Unido, Grecia, España, Portugal, Austria, Finlancia, Suecia, Bulgaria, Estonia, Hungría, Letonia, Malta y República Checa.
[32] En la medida en que le principal objetivo de esta reforma constitucional de 1999 era reforzar el carácter parlamentario del sistema, se puede señalar que este resultado ha sido ampliamente alcanzado. Por otra parte, la Constitución es muy clara sobre este punto. A tenor del artículo 2: “La autoridad del Estado en Finlandia pertenece al Pueblo, que está representado por el Parlamento”. La esencia del poder político se articula en torno al binomio Gobierno-Parlamento, lo que confirma la introducción de una elección del Primer Ministro por el Parlamento. La situación era diferente antes de 1999, cuando el sistema constitucional finlandés se definía sobre todo como un sistema dualista semipresidencial –un caso único en Europa hasta 1958. El poder ejecutivo estaba equitativamente repartido entre el Presidente y el Gobierno.
[33] En este sentido, S. MILACIC, De l'âge idéologique à l'âge politique. L'Europe post-communiste vers la démocratie pluraliste, Bruylant, 2010, p. 411
[34] El análisis requiere en cualquier caso un matiz : de los diez países de Europa Central y Oriental, cuatro (Bulgaria, Estonia, Hungría y Letonia) le dan la espalda al sistema semipresidencial atribuyéndole un papel central al Jefe del Gobierno.
[35] La primera utilización del término racionalización se encuentra en los escritos del jurista de origen ucraniano Boris Mirkine-Guetzévitch. Pero el sentido que él le atribuía era mucho más amplio, vinculado, sobre todo, con el concepto de Estado de Derecho. Cfr. S. PINON, « Boris Mirkine-Guetzévitch et la diffusion du droit constitutionnel », Droits , 2007, n°46, p. 188 et s
[36] Alemania, Bélgica, Grecia, España, Portugal, Suecia, Estonia, Hungría, Lituania, Malta, Polonia, Eslovaquia, Eslovenia.
[37] Artículo 67de la Ley Fundamental de 1949: “(1) La Dieta Federal sólo puede expresar su desconfianza al Canciller Federal eligiéndole un sucesor por mayoría de sus miembros y requiriendo al Presidente Federal a que destituya al Canciller Federal. El Presidente Federal debe dar cumplimiento a la solicitud y nombrar al así elegido. (2) Deben transcurrir cuarenta y ocho horas entre la moción y la votación”.
[38] Al margen de Alemania, este modelo de Moción de Censura se encuentra en el texto constitucional español, belga (desde la reforma de 1993), húngaro, polaco y esloveno.
[39] Italia, Austria, Bulgaria, República Checa y Rumanía.
[40] En efecto, no eran nada más que ocho en la época de la Europa de los quince, los que sometían a reglas jurídicamente detalladas las relaciones entre el Gobierno y el Parlamento.
[41] Se ha de advertir la severidad del modelo en lo que afecta a los Ministros. Cfr. artículo 116 de la Constitución de 3 de septiembre de 1992: “(1) Los miembros del Gobierno serán individualmente responsables del desempeño de sus funciones ante el Consejo Nacional de la República Eslovaca. (2) Un miembro del Gobierno someterá su dimisión al Presidente de la República Eslovaca. (3) El Consejo Nacional de la República Eslovaca puede también someter a una moción de censura a un miembro individual del Gobierno; en tal caso el Presidente de la República Eslovaca cesará al miembro del Gobierno.(4) Una moción para el cese de un miembro del Gobierno también puede ser presentada por el Primer Ministro”.
[42] « Mais le gouvernement parlementaire consommerait la confusion des deux pouvoirs, si les ministres, comme le voudraient quelques-uns, étaient élus en forme par la Chambre des députés. Ils cesseraient alors d'être vraiment les agents du pouvoir exécutif » (Eléments de droit constitutionnel français et comparé, 6 e éd. de 1914, reedición en Panthéon-Assas, 2001p. 487). Cfr. también S. PINON, « Regard critique sur les leçons d'un « maître » du droit constitutionnel : le cas Adhémar Esmein », Revue du Droit Public, 1 er número – 2007, p. 219.
[43] Artículo 63 de la Ley Fundamental de 1949 : “1) El Canciller Federal (Der Bundeskanzler) es elegido sin debate por la Dieta Federal a propuesta del Presidente Federal. (2) Será elegido quien obtuviere los votos de la mayoría de los miembros de la Dieta Federal. El así elegido será nombrado formalmente por el Presidente Federal. (3) Si la persona propuesta no fuere elegida, podrá la Dieta Federal elegir, por más de la mitad de sus miembros, un Canciller Federal dentro de los catorce días siguientes a la votación. (4) De no realizarse la elección en dicho plazo, se procede de inmediato a otra votación y es elegido quien obtenga más votos. Si el elegido obtiene los votos de la mayoría de los miembros de la Dieta Federal, el Presidente Federal debe nombrarlo dentro de los siete días siguientes a la elección. Si el elegido no alcanza dicha mayoría, el Presidente Federal debe, en un plazo de siete días, nombrarlo o bien disolver la dieta Federal “. Es sabido que este derecho de primera proposición del Presidente es puramente formal ya que no puede sino designar al líder del partido mayoritario, en tanto que los diputados están en condiciones de retomar rápidamente la iniciativa (14 días) para elegir directamente a su propio Canciller.
[44] En ruptura con el antiguo sistema dualista procedente de la Constitución de Weimar, la reforma de 1999 en Finlandia ha instaurado el sistema siguiente (inspirado por el modelo alemán): Artículo 61: “(1) El Parlamento elige al Primer Ministro, quien es nombrado para este cargo por el Presidente de la República. Los restantes Ministros son nombrados por el Presidente de la República según la proposición del Primer Ministro elegido. (2) Antes de la elección del Primer Ministro, los Grupos Parlamentarios deliberarán sobre el programa del Gobierno y la composición del Consejo de Gobierno. En base a los resultados de estas negociaciones y después de oír al Presidente del Parlamento, el Presidente de la República propondrá al Parlamento el nombre del candidato a Primer Ministro. El candidato será elegido Primer Ministro si obtiene en una votación pública en el Parlamento más de la mitad de los votos emitidos. (3) Si el candidato no obtiene la mayoría requerida, se propondrá por el mismo procedimiento un nuevo candidato a Primer Ministro. Si el nuevo candidato tampoco obtiene más de la mitad de los votos emitidos, la elección del Primer Ministro se realizará en el Parlamento a través de votación pública. En este caso, será elegido el candidato que obtenga más votos”.
[45] Ejemplo de estado en el que el Jefe del Estado está completamente al margen del proceso, lo que es todavía más sorprendente en una Monarquía: Artículo 2, Capítulo VI de la Constitución de 1974: “(1) Para el nombramiento del Primer Ministro, el Presidente llamará a consulta a los representantes de cada uno de los grupos políticos con representación parlamentaria. Tras evacuar consulta con los Vicepresidentes del Parlamento someterá la propuesta al Parlamento. (2) El Parlamento procederá a votar la propuesta no más tarde del cuarto día después de aquélla, sin que proceda su examen en Comisión. Si más de la mitad de los miembros del Parlamento votan contra la propuesta, ésta es rechazada. En cualquier otra circunstancia, ésta es adoptada”.
[46] Artículo 33.3 de la Constitución de 20 de agosto de 1949 (actualizada en 24 de junio de 2006): “El Presidente del Gobierno será elegido, a propuesta del Presidente de la República, por mayoría de los miembros del Parlamento. El Parlamento decidirá, a la vez, sobre la elección del Presidente del Gobierno y sobre la aprobación del programa del Gobierno”.
[47] Artículo 84.6 de la Constitución de 13 de julio de 1991 : “La Asamblea nacional (…)elige y cesa al Primer Ministro, y a su propuesta, a los miembros del Consejo de Ministros; efectúa los cambios en el Gobierno a propuesta del Primer Ministro”.
[48] Artículo 111 de la Constitución de 23 de diciembre de 1991 titulado “Elección del Presidente del Gobierno” : “(1)Tras la consulta con los líderes de los grupos parlamentarios el Presidente de la República propone a la Asamblea Nacional un candidato a Presidente del Gobierno.(2) El Presidente del Gobierno es elegido por la Asamblea Nacional por mayoría de votos de todos los diputados salvo que sea dispuesto de otra manera por esta Constitución. La votación es secreta.(3) Si el candidato no recibe la mayoría necesaria de votos, el Presidente de la República después de una nueva consulta, propondrá en catorce días a un nuevo candidato, o al mismo candidato otra vez, y los candidatos también pueden ser propuestos por los grupos parlamentarios o un mínimo de diez diputados. Si dentro de este período se han propuesto varios candidatos, cada uno de ellos es votado separadamente comenzando por el candidato propuesto por el Presidente de la República, y si este candidato no es elegido, se procede a la votación del resto de los candidatos en el orden en el que fueron propuestos.(4) Si no se elige a ningún candidato, el Presidente de la República disolverá la Asamblea Nacional y se convocarán nuevas elecciones, salvo que en cuarenta y ocho horas la Asamblea Nacional decida por mayoría de votos de los diputados presentes celebrar nuevas elecciones a Presidente del Gobierno, donde es necesaria una mayoría de votos de los diputados presentes para la elección del candidato. En estas nuevas elecciones se vota a cada candidato individualmente de acuerdo con el número de votos recibidos en la primera votación y luego a los candidatos propuestos con anterioridad a la primera votación, donde el candidato propuesto por el Presidente de la República tiene preferencia. (5) Si en tales elecciones ningún candidato recibe el número necesario de votos, el Presidente de la República disolverá a la Asamblea Nacional y convocará nuevas elecciones”. Al término de este extenso procedimiento, se ha de señalar que, ciertamente, la elección por la Asamblea es prioritaria pero también se reconoce una intervención subsidiaria a favor del Presidente de la República en función de su carácter arbitral.
[49] Se ha de señalar que en Bélgica la investidura parlamentaria es una convención. Por otro lado, la reforma de 1993 introdujo la posibilidad, subsidiaria, de una designación directa del Primer Ministro a través de la censura constructiva. Artículo 96: “(1) El Rey nombra y revoca a sus Ministros. (2) El Gobierno Federal presentará su dimisión al Rey si la Cámara de los Representantes aprobase por mayoría absoluta de sus miembros una moción de censura en la que se proponga al Rey el nombramiento de un sucesor al Primer Ministro, o propusiese al Rey el nombramiento de un sucesor al Primer Ministro en los tres días siguientes al rechazo de una moción de confianza. El Rey nombrará Primer Ministro al sucesor propuesto, que entrará en funciones en el momento en que el nuevo Gobierno federal preste juramento”.
[50] Artículo 8: “(1) El Presidente de la República nombra al Primer Ministro. Pone fin a sus funciones cuando presenta éste último la dimisión del Gobierno. (2)El Presidente de la República nombra, a propuesta del Primer Ministro, a los otros miembros del Gobierno y, de la misma forma, pone fin a sus funciones”. En período de mayorías diferentes o de cohabitación, esta potestad de nombramiento se le escapa políticamente ya que está obligado a designar al jefe de la nueva mayoría que le es hostil.
[51] Artículo 70. 1: “El Presidente Federal nombra al Canciller Federal y, a propuesta de él, a los demás miembros del Gobierno Federal. No se requiere propuesta alguna para la separación del Canciller Federal o de todo el Gobierno Federal; la separación de miembros individuales del Gobierno Federal se hará a propuesta del Canciller Federal. El nombramiento del nuevo Canciller Federal o del Gobierno Federal en su conjunto debe ser refrendado por el Canciller recién nombrado; la separación no exige, por el contrario, refrendo alguno”.
[52] Artículo 56 : “El Gobierno estará formado por las personas propuestas por el Presidente”.
[53] Artículo 80 : “Cuando se haya de proceder al nombramiento de Primer Ministro, el Presidente nombrará para el cargo al diputado de la Cámara de Representantes que más posibilidades tenga a su juicio de conseguir el apoyo de la mayoría de los diputados (…)”.
[54] Artículo 187 : “ (1) El Primer Ministro es nombrado por el Presidente de la República oídos los partidos representados en la Asamblea de la República y teniendo en cuenta los resultados electorales. (2) Los restantes miembros del Gobierno serán nombrados por el Presidente de la República a propuesta del Primer Ministro”.
[55] F. BALAGUER CALLEJÓN (dir.), Manual de derecho constitucional, (vol. II), Tecnos, 5ª edición, 2010, p. 466.
[56] Según nuestros datos, es la única constitución republicana, en el seno de la Unión, que admite el reparto de la función legislativa con el Presidente. La situación es todavía más paradójica si se advierte que la Constitución fue reformada en 1986 en un sentido explícitamente monista. Artículo 26.1: “La función legislativa será ejercida por la Cámara de Diputados y el Presidente de la República”. Artículo 42: “(1) El Presidente de la República sancionará, promulgará y publicará las leyes votadas por la Cámara en el plazo de un mes desde la adopción de las mismas. (2) El Presidente de la República puede, en el plazo previsto en el apartado anterior, devolver a la Cámara un proyecto de ley aprobado por ella, exponiendo también los motivos de la devolución”. El artículo 44 llega a conferir al Presidente la potestad legislativa por delegación: “En circunstancias excepcionales de necesidad extremadamente urgente e imprevista el Presidente de la República podrá, a propuesta del Consejo de Ministros, adoptar actos de carácter legislativo, los cuales quedarán sujetos, en virtud de lo dispuesto en el artículo 72, párrafo 1, a ratificación por la Cámara de Diputados en los cuarenta días consecutivos a su promulgación o en los cuarenta días contados desde la convocatoria de la Cámara de Diputados. Si no fueren sometidos a la Cámara en los plazos señalados, o no fuesen ratificados por ella en los tres meses siguientes a su presentación, caducarán respecto al futuro”.
[57] Artículo 15.2: “El poder único y exclusivo de elaborar las leyes del Estado es potestad del Parlamento. Ninguna otra autoridad legislativa tiene facultad para elaborar leyes del Estado”.
[58] Artículo 66.2: “Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución”. Pero la presencia de una iniciativa compartida entre el Gobierno y las Cámaras (artículo 87), así como la presencia de los Decretos legislativos (artículo 82) o de Decretos-leyes (artículo 86) testimonian la voluntad de los constituyentes de no dejar al Gobierno al margen del procedimiento legislativo.
[59] Artículo 3 titulado “Separación de poderes y parlamentarismo”: “El Poder Legislativo es ejercido por el Parlamento, que también toma las decisiones acerca de las finanzas estatales”. Anteriormente la reforma de 1999 señalaba: “El poder legislativo se ejerce conjuntamente por el Parlamento y el Presidente de la República”.
[60] Artículo 61 de la Constitución de 8 de diciembre de 1991: “El Parlamento es el órgano representativo supremo del pueblo rumano y la única autoridad legislativa del país. “
[61] Además de la fuerte racionalización del proceso de elaboración de la ley que ha convertido al Gobierno en “dueño” del procedimiento legislativo (fijación conjunta del orden del día, iniciativa legislativa, procedimiento de urgencia, voto bloqueado, artículo 49.3, etc.) el artículo 38 le confiere la posibilidad de dictar disposiciones legislativas con la autorización del Parlamento.
[62] Un artículo de la constitución de 2 de abril de 1974 llega a rotularse « Competencia legislativa ». Artículo 198: “(1). Compete al Gobierno, en el ejercicio de funciones legislativas: a) Dictar decretos- leyes en materias no reservadas a la Asamblea de la República; b) Dictar decretos- leyes en materias de reserva relativa de la Asamblea de la República mediante la autorización de ésta; c) Dictar decretos- leyes de desarrollo de los principios o las bases generales de los regímenes jurídicos contenidos en las leyes que los prevean. (2) Es de la exclusiva competencia legislativa del Gobierno la materia relativa a su propia organización y funcionamiento. (3) Los decretos- leyes previstos en los apartados b) y c) del número 1, deben invocar expresamente la ley de autorización legislativa o la ley de bases a cuyo amparo hayan sido aprobados”.
[63] A. LE DIVELLEC, « Le Gouvernement, portion dirigeante du Parlement. Quelques aspects de la réception juridique hésitante du modèle de Westminster dans les Etats européens » , Jus Politicum. Revue de droit politique, n°1-2008 (http://www.juspoliticum.com/-rubrique4-.html).
[64] « L'Exécutif dans le régime parlementaire », Revue Politique et Parlementaire, julio 1931, p. 160. Señalaba, en lo que es una anticipación exacta de las tendencias del parlamentarismo moderno: « si c'est le parlement qui vote les lois, c'est l'Exécutif qui les prépare et qui oblige le parlement à les voter. Ignorer cette transformation capitale de l'Exécutif, c'est ignorer l'évolution parlementaire. De ce fait, le rôle de l'Exécutif dans la législation devient de plus en plus important et quelquefois décisif. C'est la tendance progressive du parlementarisme : la chambre n'a qu'à homologuer le programme du ministère : c'est la conséquence logique du parlementarisme ».
[65] En las situaciones no mayoritarias, que obligan a la formación de gobiernos de coalición, la estabilidad gubernamental dependerá en gran medida de las convenciones políticas del país. Únicamente una actitud de consenso y una fuerte cultura de compromiso puede preservar al modelo de sufrir crisis repetidamente. Se pueden citar a título de ejemplo a los Países Bajos, Luxemburgo o Irlanda.
[66] H. KELSEN, La démocratie. Sa nature – Sa valeur , Paris, Sirey 1932, reed. Dalloz, 2004, p. 21.
[67] El 5 de mayo de 2011, los británicos se pronunciaron por una amplia mayoría (67.87%) a favor del mantenimiento de su sistema electoral. Reino Unido utiliza la fórmula First past the post para elegir a los miembros de la Cámara de los Comunes. ¿Debe este modo de escrutinio ser cambiado por el voto alternativo? Esta era la pregunta a la que estaban llamados a responder a iniciativa de los liberales-demócratas y de su líder Nick Clegg quien había logrado la convocatoria del referéndum “en contraprestación” a la participación de los liberales en la colación gubernamental dirigida por el Primer ministro David Cameron.
[68] Durante mucho tiempo ha quedado al cuidado de los estados determinar su propio sistema electoral. Será necesario esperar a las sentencias del Consejo de 25 de junio y de 23 de septiembre de 2002 para tener un sistema uniforme, con listas y representación proporcional. Los Estados continúan siendo, no obstante, libres en la determinación de sus circunscripciones, el umbral mínimo para la atribución de escaños (que no puede superar el 5% de los sufragios emitidos) o los gastos electorales.
[69] Los diputados son elegidos siguiendo un modelo proporcional según el « voto único transferible” (art. 16.2.5 de la Constitución).
El elector opta entre una lista de candidatos por aquel al que decida otorgar su confianza por orden de preferencia. Marca el numeral 1 delante del candidato que prefiera y después, si así lo considera, 2, 3, 4, 5… delante del resto de los candidatos de la lista. El voto único transferible, que se incluyó en la Constitución irlandesa en 1937, no puede modificarse o suprimirse salvo que medie el oportuno referéndum. Por una escasa mayoría en 1959, con más holgura 9 años más tarde, los irlandeses han optado por mantener este modo de elegir a sus representantes. Estos dos referenda, organizados por iniciativa del Fianna Fail, entonces en el poder, proponían a los irlandeses adoptar el sistema mayoritario vigente en el Reino Unido.
[70] Mientras que el artículo 33 de la Constitución mantiene que el Jefe del Estado representa a la etnia griega e impone un representante de la etnia turca en la Vicepresidencia, el artículo 63 señala el porcentaje electoral para la elección de la Cámara de representantes: 70% de griegos representados y 30% de turcos. El mismo porcentaje rige para la elección de los diez ministros.
[71] Cfr. por ejemplo, F.-A. HERMENS, « L'erreur proportionnaliste et le régime parlementaire », Revue Politique et Parlementaire, 1935, pp. 429-457 o R. CAPITANT, La réforme du parlementarisme, Sirey 1934 p. 14.
[72] En Grecia, puede que el sistema menos conocido de los tres, la representación de los partidos puede calificarse como multipartidismo moderado con un partido dominante pues, bien el Gobierno está en manos de la Nueva Democracia (ND), partido creado en octubre de 1974 por Constantin Caramanlis (primo de Costas Caramanlis), bien está dirigido por el Partido socialista panhelénico (PASOK), fundado en 1974 por Andreas Papandreu (padre del recién dimitido Jorgos Papandreu).
[73] En Portugal, el Gobierno corresponde al Partido Social Demócrata (con Pedro Passos Coelho como Primer Ministro desde junio de 2011) o al Partido Socialista (con José Sócrates de 2005 a 2011).
[74] Cfr. sobre todo A. LIJPHART, Democracy in Plural Societies : A Comparative Explanation, New Haven, Yale University Press, 1977. A su juicio, la “democracia consensual” es la antítesis de la democracia mayoritaria, ya que esta encuentra su fundamento en sociedades profundamente divididas.
[75] Durante largo tiempo utilizado, por el propio Lijphart, como modelo de la “democracia consensual », el sistema constitucional belga conoce una crisis sin precedentes desde 2007. La exacerbación de la divergencia “regional-lingúistica”, así como la ausencia de partidos nacionales pueden ser elementos explicativos de la situación. Recordemos que la clave del consenso es “la necesidad de todos de respetar las reglas de juego” (Rey Balduino, junio de 1977)
[76] Un « grupo de expertos » de trece profesores de universidad se ha constituido. Uno de los miembros más activos es el profesor de Derecho constitucional Kostas Mavrias.
[77] Cfr. el Consejo de Estado previsto en el artículo 83 bis de la Constitución y en la ley de 12 de julio de 1996, que modifica su ámbito competencial.
[78] La reforma del Senado es una constante desde hace mucho tiempo con el objeto de que se transforme en una auténtica Cámara de representación de las Comunidades Autónomas. 208 senadores sobre un total de 264 son elegidos por sufragio universal en las provincias.
[79] El Senado (denominado Seanad Éireann) se compone de 60 miembros, de los cuales 11 son nombrados por el Primer Ministro y 49 elegidos por colegios electorales “profesionales”. Esto últimos pertenecen al sector cultural y educativo, al sector agrícola, al sector del trabajo, industrial o comercial o administrativo. Finalmente 6 senadores son elegidos por licenciados de dos Universidades (3 por la Universidad Nacional de Irlanda y 3 por la Universidad de Dublín). Cfr. el artículo 18.4 de la Constitución de 1937.
[80] Artículo 96 relativo a la “Composición” del Consejo Nacional: “(1) El Consejo Nacional es el cuerpo representativo de los intereses sociales, económicos, profesionales y locales. El Consejo Nacional tiene cuarenta miembros. (2) Está compuesto por: cuatro representantes de los empresarios; cuatro representantes de los trabajadores; cuatro representantes de los granjeros, artistas y comerciantes, y profesiones independientes; seis representantes de áreas no comerciales; veintidós representantes de intereses locales.
[81] Como ocurre con la situación de algunos Presidentes de Repúblicas, los modelos no siempre vinculan la legitimidad electoral a la autoridad jurídica. Las instituciones de la Unión no han hecho sino reflejar este “más allá” del sufragio. En otras palabras, esta fragmentación de la legitimidad entre la función de protección de los derechos, la función deliberativa o de instaurar un diálogo –junto con el canal tradicional de los partidos- con la sociedad civil. Cfr. nuestro trabajo « Derecho constitucional europeo: una disciplina autónoma » en ReDCE, n°13-2010, p. 274.
[82] A diferencia de la designación por las Asambleas Regionales, se ha creado únicamente un colegio electoral para la elección de los miembros de la Segunda Cámara que incluye aproximadamente 150000 electos locales en Francia y los integrantes de los doce Consejos Provinciales en los Países Bajos.
[83] Se pueden citar en este sentido el artículo de A. MORAVCSIK “In Defense of the Democratic Deficit” ( Journal of Common Market Studies , n°40-2002, pp. 603-624); los de S. FABBRINI: “The Transformation of Territorial Sovereignty in Europe and the United States”, en C. K. ANSELL, G. DE PALMA (eds.), Restructuring Territoriality : Europe and the United States Compared, Cambridge university Press, 2004, pp. 163-187 ; “Madison in Brussels : The EU and the US as compound Democracies”, European Political Science, 4, 2005, pp. 188-198 ; “The Constitutionalisation of a Compound Democracy : Comparing the European Union with the American Experience”, ConWEB – Webpapers on Constitutionalism and Governance beyond the State, 3, 2008. Asimismo G. MAJONE, Dilemmas of European Integration. The Ambiguities and Pitfalls of Integration by Stealth, Oxford University Press, 2005.