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Las reformas de los años ’90 modificaron profundamente el sistema de las autonomías territoriales italianas “para hacerlo más coherente con el principio de autonomía territorial establecido en el art. 5 de la Constitución”[1]. Dichas modificaciones fueron la base de la siguiente reforma constitucional realizada mediante la ley constitucional n. 3 de 2001, del 18 de octubre (“Modificaciones al Título V de la parte segunda de la Constitución”), que rediseñó el marco autonómico italiano.
La financiación de los entes territoriales, en el nuevo texto constitucional, se encuentra en el art. 119, Título V, de la Constitución, mientras que el art. 117 se ocupa de la garantía de los derechos civiles y sociales que tienen que ser asegurados en todo el territorio nacional (apartado 2, letra m)[2].
El nuevo art. 119 de la Constitución modifica el sistema de financiación de los entes territoriales, reforzando notablemente su autonomía en lo relativo tanto a ingresos como a gastos[3]. Sin embargo, podría decirse que la norma italiana padece de “indefinición constitucional”[4], dado que la configuración del sistema de financiación de los entes no es nada precisa[5].
La letra del reformado art. 119 identifica un nuevo sistema constitucional de federalismo fiscal (o mejor dicho, de fuerte descentralización financiera) que puede dividirse en tres segmentos fundamentales. El primer segmento, contenido en los apartados uno a cuatro, especifica los instrumentos para el desarrollo de la financiación de los entes territoriales (en orden: autonomía financiera de ingresos y gastos; posibilidad de establecer tributos propios y de participar en los estatales; institución de un fondo de compensación – en italiano “fondo perequativo” – para las zonas con capacidad fiscal más baja). El segundo segmento, en el apartado quinto, explica cómo el Estado puede intervenir para integrar los recursos ordinarios de dichos entes y cuáles son los medios para implementar el principio de solidaridad – con referencia a su contenido económico y financiero –, alcanzar el desarrollo económico y mantener la cohesión social. El tercer segmento se encuentra en el apartado sexto, que regula la posibilidad de endeudamiento de los entes territoriales, limitándola a los gastos de inversión.
A pesar de ello, entre la reforma de 2001 y la aprobación de una ley de ejecución del “federalismo fiscal” se ha habido en Italia una larga “vacatio legis”. Por este vacío normativo derivado de la inercia del legislador nacional, la Corte constitucional ha subrayado repetidamente la urgencia del desarrollo del art. 119 de la Constitución (desarrollo legislativo que ha sido calificado como un deber) y ha delineado los límites de la futura disciplina[6]. Se puede afirmar, de hecho, que la ausencia del legislador ordinario ha alimentado durante aquella fase las anomalías del gobierno territorial tanto que “una parte de la doctrina habló de federalismo enloquecido”[7].
Nueve años después de la reforma, tras el fracaso del proyecto de ley de delegación aprobado por el Gobierno de centro-izquierda (Gobierno Prodi) en agosto de 2007, en julio de 2008 – con el empuje de la denominada “Liga Norte” – el sucesivo Gobierno de centro-derecha volvió a incluir en su agenda política el desarrollo del federalismo fiscal. Por lo tanto, el 24 de julio de 2008 se aprobó un borrador de proyecto de ley de delegación para la implementación del art. 119, conocido con el nombre de “bozza Calderoli”, por el Ministro (de la “Liga Norte”) que lo propuso. El texto legislativo definitivo (ley n. 42/2009, que contenía la “delegación al Gobierno en materia de federalismo fiscal, para el desarrollo del artículo 119 de la Constitución”) fue aprobado el 29 de abril de 2009 con 154 votos a favor, 6 contrarios y 87 abstenciones. La reforma, propiciada por la “Liga Norte”, fue luego compartida por muchos otros partidos y concluyó con una aprobación por amplia mayoría[8].
El federalismo fiscal debería ser operativo en Italia en diez años: en la fase inicial el Gobierno tiene que adoptar algunos decretos legislativos para el desarrollo del art. 119 de la Constitución[9]. Hay que decir que en este momento el proceso de aprobación de dichos decretos, en principio de dos años (2009-2011), todavía no se ha terminado y ha sido ralentizado por la actual situación de inestabilidad económica y política del país[10]. Para la fase siguiente se prevé un “régimen transitorio”.
La implementación del federalismo fiscal debería asegurar, como afirma la ley n. 42 de 2009, los principios de solidaridad y cohesión social, el progreso de las áreas subdesarrolladas para superar el dualismo económico del país, la reducción de las cargas para los contribuyentes, la transparencia de la recaudación, la eficiencia en la administración de los tributos, la financiación integral de todas las funciones públicas, el aumento de responsabilidad para la clase política y el control sobre la misma, la compatibilidad con los pactos de estabilidad y crecimiento.
En la práctica, entre las principales novedades presentes en la ley se evidencia la eliminación de la reserva de la cuota de IRPF que es sustituida, según el apartado segundo del art. 119, por la “territorialización del impuesto”, es decir, la participación de las Regiones en los tributos producidos en su territorio, “de forma prioritaria” en el IVA. Entonces, para financiar – “el normal ejercicio de las funciones públicas atribuidas” – los entes territoriales podrán contar con esta coparticipación, con sus tributos propios y con el fondo de compensación, superando definitivamente el mecanismo de las transferencias. El fondo de compensación, como afirma el texto de la Constitución, se crea en favor de las Regiones con menor capacidad fiscal “pro capite” para garantizar la cobertura integral de los gastos relativos a las necesidades estándar para alcanzar los niveles esenciales de las prestaciones, y se alimenta mediante los ingresos producidos en las Regiones y la participación en el IVA.
Además, además de este fondo para las Regiones, se prevén también otros para los entes locales: uno en favor de los Municipios y otro para Provincias y Ciudades metropolitanas, que forman parte del presupuesto regional pero son financiados por el Estado. Los recursos serán divididos partiendo de indicadores de la necesidad financiera y de las infraestructuras y las Regiones tendrán que transferirlos a los entes locales.
Para responsabilizar a los gobernantes y garantizar la transparencia del control democrático – que son los principales objetivos que establece la ley de delegación para hacer frente a la principal (e histórica) causa de la “ineficiencia” del Sur – se prevén sanciones que llegan hasta la disolución y el cese de los órganos de gobierno (denominado “commissariamento”) para los entes que no respetan los vínculos presupuestarios e incentivos para los entes que alcancen niveles de presión fiscal más bajos en comparación con el alto nivel de servicios prestados.
Nace un nuevo ente territorial con más funciones, Roma capital, y se establece la posibilidad de instituir Ciudades metropolitanas en algunas áreas del país, mientras que las Regiones especiales tendrán que contribuir a los objetivos de equilibrio y solidaridad, a la estabilidad y al cumplimiento de los vínculos europeos.
Una de las principales finalidades de la ley de delegación consiste también en la determinación (“a priori”), en uno de los decretos legislativos de desarrollo, del coste y de la necesidad estándar de los entes territoriales que sustituirá definitivamente el criticado mecanismo del gasto histórico, según el cual el Estado devolvía a las Regiones los gastos ya realizados para ofrecer los servicios públicos esenciales. El coste estándar, en otros términos, fija la cantidad suficiente, homogénea y “mínima” para asegurar la prestación de los servicios públicos fundamentales, “es decir cuánto tendrán que costar éstos en los diferentes territorios, a los que serán dirigidos respectivamente los relativos recursos, que se definirán según su necesidad estándar a proteger”[11].
Estos son los contenidos principales de la reforma fiscal. Sin embargo, como se ha anticipado, la implementación definitiva de dicha reforma es todavía larga y presenta muchos obstáculos. La cuestión principal sigue siendo la denominada “sostenibilidad” del modelo para la financiación de las funciones esenciales (y no) en un país donde existen fuertes diferencias territoriales de renta y costes de los servicios. A pesar de ello, se evidencia la ausencia de un marco claro de referencia desde el punto de vista cuantitativo, necesario para entender los costes efectivos de la actuación de dicha reforma, el impacto real sobre las diferentes zonas como también las eventuales repercusiones negativas para los entes económicamente menos aventajados[12]. Probablemente el mayor desafío de la denominada “reforma de las reformas” es el mantenimiento de la cohesión fiscal territorial con la superación de la polarización socio-económica, para que sea posible alcanzar aquel equilibrio entre los principios de solidaridad y autonomía de los territorios necesario para garantizar a los ciudadanos una igualdad “sustancial” en el ejercicio de sus derechos[13].
En España, con la Constitución de 1978 nació una nueva organización territorial del poder, que determinó el sistema de financiación de las Comunidades autónomas. La titularidad del poder de financiación, según la CE, se reconoce al Estado, a las Comunidades autónomas, a los Municipios, a las Provincias y a los demás entes locales – regulados por la legislación sobre el régimen local – y la estructura básica del sistema de financiación autonómico se encuentra en los artículos 156 y 157 CE[14]. Además, para corregir los desequilibrios económicos y actuar el principio de solidaridad, el art. 158 CE prevé en su apartado segundo la creación de un fondo de compensación interterritorial, cuyos recursos tendrán que ser distribuidos entre las CC.AA.
El art. 156 CE establece el principio de autonomía financiera de las CC.AA. y su posibilidad de actuar como delegadas del Estado en la recaudación, gestión y liquidación de sus recursos tributarios. El art. 157 CE, apartado primero, regula los recursos de las CC.AA. pero no prevé una conexión entre las mismas, remitiendo a una ley orgánica la disciplina de la materia.
Sustancialmente, la Constitución se limita a trazar un marco “amplio e impreciso”[15], basando la financiación de las CC.AA. en la autonomía de gasto y en tres principios generales: igualdad, solidaridad interregional y coordinación con la hacienda estatal. Este marco postula la intervención del legislador estatal, al tratarse de un modelo constitucional bastante dúctil: un punto de partida que a menudo ha sido definido abierto y “asimétrico”[16]. En este caso también la “indefinición constitucional”[17] resulta ser la causa principal de los conflictos en materia de financiación económica; el desarrollo se debe principalmente a la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, n. 8/1980 (LOFCA), a la Ley de Cesión de Tributos y a la Ley del Fondo de Compensación Interterritorial[18]. La previsión de la LOFCA que da ejecución al art. 157 CE, apartado tercero, es muy importante porque permite delimitar el ejercicio de las competencias financieras de las Comunidades autónomas en relación con su propio sistema de ingresos. Además, se recuerda que los ámbitos normativos reservados a la ley orgánica no pueden ser modificados mediante otras fuentes primarias, como ha afirmado el Tribunal Constitucional en varias ocasiones[19]. La LOFCA al principio ha dibujado un sistema de financiación esencialmente homogéneo, pero a la vez ha contribuido a crear un modelo basado en las transferencias estatales.
La afirmación de dicho modelo, amplio e impreciso, abierto y asimétrico, se debe sin duda a motivaciones históricas y políticas. El proceso de descentralización del Estado español empezó durante la fase de elaboración de la Constitución de 1978 con la institución de las denominadas pre-autonomías, que recibieron las primeras transferencias de funciones y servicios[20]. Para la realización de estas transferencias se crearon comisiones mixtas, compuestas por representantes de la Administración central y de la pre-autonómica, en las que se negociaron los servicios que se cederían por parte del Estado y la financiación de los mismos, reenviando a los presupuestos generales la previsión de los fondos necesarios a las CC.AA. Estas comisiones, pensadas como provisionales en la disposición transitoria primera de la LOFCA, en realidad se consolidaron con el paso del tiempo como órganos indispensables, donde las CC.AA. podían negociar con el Estado, en una sede bilateral, las asignaciones de recursos según el porcentaje de participación en la recaudación de los impuestos estatales no cedidos.
En 1986 terminó el plazo previsto en la LOFCA para la vigencia del sistema transitorio y, como tenía que aplicarse ya el definitivo, se abrió una negociación entre la Administración estatal y las autonómicas que a priori tenía como objeto la determinación del porcentaje de la participación en los ingresos estatales, pero en realidad fue mucho más amplia. Las negociaciones llevaron a un acuerdo del 7 de noviembre de 1986 en el Consejo de Política Fiscal y Financiera, mediante el cual se estableció el método de financiación de las CC.AA. para los cinco años siguientes. Empezó así la praxis de los acuerdos cada cinco años, no expresamente prevista en la LOFCA pero en vigor hasta el año 2002, cuando se aprobó el modelo de financiación con vocación de permanencia modificado luego en el verano de 2009. Esta praxis se desarrolló con el objetivo de reforzar la autonomía financiera de las CC.AA. y aumentar cada vez más su corresponsabilidad fiscal[21].
El último modelo de financiación de las Comunidades autónomas, como se ha anticipado, fue aprobado el 15 de julio de 2009, tras un proceso de negociación política de más de un año que terminó con el acuerdo del CPFF para la reforma del sistema de financiación de las Comunidades autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía. El 11 de noviembre de 2009 el Gobierno aprobó la reforma de la LOFCA y el proyecto de ley de financiación de las CC.AA. Finalmente, el 12 de noviembre de 2009 el Congreso de los diputados aprobó la reforma con sólo 176 votos – el número exacto necesario para alcanzar la mayoría absoluta en dicha Cámara –[22].
Este sistema de financiación se basa, como se desprende de la introducción del acuerdo del CPFF, en el principio constitucional de la “solidaridad entre todos los españoles” (art. 156 CE) que se garantizará mediante la acción del Estado (art. 138 CE). En particular, la reforma tiene la finalidad de alcanzar un “nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español y la corrección de los desequilibrios económicos interterritoriales” (art. 158 CE)[23]. Las motivaciones de la reforma del sistema de federalismo fiscal español son varias. En primer lugar, existía la necesidad de dotar a las CC.AA. de mayores recursos (aproximadamente 11.000 millones de euros) para los servicios públicos dirigidos a una población creciente a causa de la inmigración; en segundo lugar, era indispensable dar respuesta a lo que el acuerdo denomina actualización del marco normativo tras las modificaciones de los seis estatutos de autonomía. Por lo tanto, se tenían que reequilibrar las normas sobre la financiación que componen el bloque de constitucionalidad y que se iban a alterar debido a las reformas estatutarias[24].
El nuevo modelo de financiación, aplicado (de forma retroactiva) desde el 1 de enero de 2009 y gradualmente hasta 2012, prevé algunas novedades y sigue por el camino emprendido con las recientes reformas estatutarias. Dichas reformas habían provocado un amplio debate acerca de una ulterior modificación del modelo de financiación que a partir de 2002 (año de la última revisión de la LOFCA) tendría que haber sido permanente.
En realidad, como era predecible, a pesar de la decisión “permanente” de 2002, pronto se empezó a hablar de modificaciones del modelo, sobre todo por el evidente malestar de Cataluña que, aspirando a alcanzar un sistema parecido al vasco, se oponía a la llamada sobre-nivelación. Y esto porque, una vez redistribuidos los recursos a través del fondo de suficiencia, Cataluña obtenía una relación negativa entre la renta familiar disponible y el producto interno bruto[25]. El problema se atribuyó a la falta de contabilización correcta del aumento de la población para la transferencia de los recursos debida a una fuerte inmigración en las grandes ciudades españolas. Así, desde el punto de vista de la financiación, este aspecto (los mecanismos de nivelación) fue fundamental para la reforma estatutaria catalana[26], seguida luego por otras CC.AA. de forma más o menos parecida. Reforma estatutaria que, desde el punto de vista de la financiación, ha creado una situación práctica paradójica (dentro del bloque de constitucionalidad) en ausencia de una modificación general del sistema mediante el acuerdo del CPFF y la reforma de la LOFCA[27] y ha abierto un debate sobre la posibilidad del estatuto para regular cuestiones no de su competencia[28]. Este “equilibrio precario” alcanzado en los últimos años no podía subsanarse mediante una modificación general del modelo de financiación de las CC.AA. que quisiera restaurar el equilibrio normativo y resolver los conflictos políticos surgidos de la reforma de los estatutos. La resolución política llevó en julio de 2009 a un nuevo modelo de financiación que sin embargo ha operado – excéntricamente – en ausencia de la esperada decisión del Tribunal constitucional sobre el mismo estatuto catalán[29] . Decisión que, después de unos cuatro años, fue adoptada el 28 de junio de 2010 y de hecho no modifica el nuevo sistema de financiación. Los objetivos y las razones de la reforma, como se puede leer al principio del acuerdo, son la mejora de los servicios públicos que las CC.AA. ofrecen a los ciudadanos (en particular sanidad, educación y servicios sociales), la disminución de las diferencias de financiación entre las CC.AA., el aumento de la autonomía y de la corresponsabilidad fiscal, además de la reducción de las divergencias en la financiación “pro capite” en cada zona.
En primer lugar hay que decir que en el nuevo acuerdo se menciona expresamente la adecuación y la valoración de las novedades contenidas en los estatutos en materia de financiación[30]. Aparte de la influencia de dichas fuentes, otro aspecto fundamental es la necesidad de otorgar a las CC.AA. más recursos para que puedan ofrecer mejores servicios a una población que desde 1999 – año de referencia para los modelos de financiación anteriores – ha crecido (de forma asimétrica entre las CC.AA.) de más de seis millones de personas, sobre todo por la inmigración extra-europea explícitamente mencionada en el acuerdo mismo.
En este caso es oportuno recordar que la crisis económica actual que afecta a la Unión europea y a España en concreto ha influido mucho en la ejecución de la reforma fiscal, haciendo imposible la implementación de algunas partes del acuerdo, como por ejemplo la “Ley de dependencia”, idea fuerza del Gobierno de Zapatero y del último modelo de financiación[31]. La crisis internacional ha empujado también al Gobierno español a adoptar medidas económicas que prevén una disminución de las transferencias del Estado central a los entes territoriales, además de haber “obligado” a introducir en la Constitución (art. 135) el principio del equilibrio presupuestario. Se manifiesta otra vez la fragilidad del modelo de financiación español que según algunas de las CC.AA. ha resultado insuficiente en el actual contexto de crisis. La Comunidad de Castilla-La Mancha ha solicitado ya una nueva reforma del modelo para mejorar la financiación especialmente de la Ley de dependencia y de la sanidad: así las CC.AA. podrán ejercitar sus competencias manteniendo la seguridad social. Se puede predecir fácilmente que el nuevo Gobierno, después de las elecciones (anticipadas) de noviembre de 2011, modificará de nuevo el sistema con una evolución continua.
Los entes territoriales holandeses, a pesar de sus importantes funciones, no gozan de una fuerte autonomía financiera, siendo subvencionados sobre todo mediante participación pasiva y transferencias. La cuota de los ingresos tributarios (autónomos o participados) sobre el total es aproximadamente el 9,7 %[32]. La Constitución, en su art. 132.6, en el capítulo VII (“Provinces, municipalities, water boards and other public bodies”), remite a una ley para la regulación del poder de recaudación, estableciendo que la misma prevé qué impuestos pueden ser recaudados por la administración provincial y municipal y regula las relaciones financieras entre dichas administraciones y el Estado. Municipios y Provincias pueden usar dos tipos de financiación para desempeñar sus funciones: ingresos propios y financiación estatal. Muchas transferencias son vinculadas, aunque existe un tipo de financiación estatal general que confluye en dos fondos, uno provincial y otro municipal[33]. Los mismos disponen finalmente de algunos tributos específicos, como el impuesto sobre los bienes inmuebles o las tasas turísticas[34].
La Constitución establece que los Municipios son colectividades autónomas capaces de gestionar, mediante sus órganos, sus patrimonios y sus intereses (art. 107.1) y que la Asamblea municipal aprueba cada año el presupuesto del Municipio y verifica la ejecución final, además de poder instituir impuestos municipales con la aprobación del Gran Duque (art. 107.3). Los impuestos locales, por lo tanto, exigen una autorización del Gobierno central, aunque la dimensión del país no crea problemas de descentralización financiera.
La Constitución irlandesa no hace referencia a la financiación de los entes territoriales. En general se puede evidenciar sólo que la política financiera de las comunidades locales es una “competencia autorizada” y por ello requiere una resolución por parte de un “elected council” que actúa en los límites establecidos por ley en el ejercicio de sus competencias[35]. En Irlanda, además, existen controles administrativos rígidos asociados a una autonomía fiscal local bastante restringida.
Hay que recordar que ni siquiera el nuevo art. 28A (“Local Government”) incluido en la Constitución de 1937 presenta referencias a la financiación de los entes territoriales.
En el Reino Unido, a pesar de las recientes tendencias a la descentralización, el sistema de financiación de los entes territoriales se basa todavía en instrumentos derivados y no autónomos, con una estructura muy centralizada.
En una breve reconstrucción histórica, podemos recordar que las reformas operadas entre 1970 y 1990 no dieron lugar a haciendas autónomas para los entes territoriales. Las finanzas locales, de hecho, seguían caracterizándose hasta entonces por las transferencias estatales[36]. En 1998 hubo un intento de reformar la materia financiera a través de la “Local Government Finance Act” que preveía la denominada “Poll tax”[37]. Esta tasa fracasó pronto y fue sustituida en 1992 por la “Council tax” y el “Business rate”, es decir la tasa sobre el alquiler de casas y la titularidad de actividades comerciales[38].
Una reforma notable, sin duda, fue la de 1998 (“Scotland Act”), cuando el Parlamento escocés obtuvo algunas competencias financieras, como la posibilidad de modificar la alícuota del impuesto sobre la renta en el 3% (“Tartan tax”). A pesar de ello, el Parlamento del Reino Unido sigue teniendo el control sobre la hacienda escocesa y de hecho la facultad que se acaba de mencionar no ha sido utilizada casi nunca, al tratarse de un tema “electoralmente sensible”[39]. De todas formas, algunos autores hablan de “devolution” para los poderes fiscales reconocidos a Escocia y evidencian la diferencia de autonomía que se ha creado tras las reformas de 1998 entre Gales y Escocia, puesto que el primero ha quedado “plenamente sometido al derecho inglés”[40]. Gales no dispone de capacidad impositiva autónoma. Se recuerda, además, que Irlanda del Norte – a pesar de la aprobación de la “North Ireland Act” de 2006 con la que se ha re-abierto el proceso de “devolution” en esta parte del país – no tiene competencia legislativa sobre el sistema fiscal y la Asamblea local no goza de autonomía financiera. En lo relativo a Inglaterra, finalmente, el proceso devolutivo ha obtenido escasos resultados desde el punto de vista de la financiación, puesto que no existe ninguna capacidad impositiva autónoma.
Se puede concluir, así, que en general el sistema de financiación de las entidades locales del Reino Unido se basa en las transferencias estatales y la re-distribución de los recursos. Gales, Escocia e Irlanda se financian mediante una transferencia no condicionada (“assigned budget”) que puede ser utilizada con cierta discrecionalidad[41]. La financiación de los entes locales se basa en transferencias estatales y se ejecuta principalmente a través de la “revenue support grant”. En la práctica este mecanismo prevé la asignación de una contribución estatal proporcional al nivel de gasto de cada ente para desempeñar las funciones sociales asignadas (educación, servicios públicos, viabilidad, etc.) para garantizar a nivel local la prestación uniforme de los servicios[42]. Además, la ausencia de un impuesto local sobre la renta y la imposibilidad de participar en los nacionales representan los mayores obstáculos para el desarrollo de la autonomía financiera de los entes locales[43].
El único artículo de la Constitución de Malta dedicado a la organización territorial, el 115A (“Local Councils”) no se ocupa de la financiación de tales entes. Sin embargo, entre las funciones que los Consejos locales tienen según la “Local Council Act” (Chapter 363) de 1993, se encuentran algunas relativas a la materia financiera (Parte VI, “Finance”, artículos 55-68). Las normas se dividen en dos partes: asignaciones o transferencias a los Consejos, presupuesto anual, etc. Los entes no gozan de autonomía financiera y su economía depende de las trasferencias estatales.
El art. 174.1 (“Miscellaneous Provisions”) de la Constitución establece que “dentro del término de las ciudades indicadas no se podrán establecer ni recaudar impuestos, tasas, derechos u otros arbitrios municipales sobre persona alguna por los respectivos municipios a menos que la persona obligada al pago pertenezca a la misma comunidad que el ayuntamiento en cuestión”. El mismo art. 174 especifica después algunas excepciones a la regla del apartado primero. Sin embargo, se puede decir que en Chipre la supervivencia de las municipalidades se basa principalmente en la financiación del Gobierno central y en segundo lugar de algunos impuestos municipales[44]. En conclusión, como también en Malta, las municipalidades chipriotas no tienen autonomía financiera y dependen de las transferencias estatales.
Según el art. 102.6 de la Constitución griega, “el Estado vigila para que se aseguren a las colectividades locales los recursos para el desempeño de sus funciones. La ley regula las modalidades para la transferencia a los entes mencionados de los impuestos y tasas a su favor que recauda el Estado, tal y como las modalidades de repartición de dicha renta entre los entes mismos”. Como se puede entender del texto constitucional, en este caso también prevalecen las fuentes derivadas y los entes territoriales dependen de las transferencias del Estado que tiene que asegurarles los recursos necesarios para las funciones. Se recuerda finalmente que, como en Irlanda, existen controles administrativos muy estrictos, asociados a una reducida autonomía fiscal local.
La reforma de la estructura territorial checa de los últimos veinte años tiende a superar la fuerte presencia estatal y adecuar el sistema a las directivas europeas que han influido en la financiación. El art. 101.3 de la Constitución establece que “las unidades territoriales de autogobierno son corporaciones de derecho público que pueden tener bienes en propiedad y se administran con un presupuesto propio”. Entre las competencias regionales está justamente la presupuestaria. A las Regiones se atribuye además un porcentaje fijo de ingresos fiscales y se han aumentado los recursos propios[45].
Como en la República checa, también la reforma eslovaca debida a la ley n. 221 de 1996 ha modificado el papel de los entes territoriales permitiendo que se cediese a los mismos una autonomía típica del Estado central[46]. Relativamente a la financiación de los entes locales, el art. 65 de la Constitución eslovaca prevé que “la Comunidad es una persona jurídica que, según las condiciones establecidas por la ley, gestiona de forma independiente sus recursos patrimoniales y financieros. La Comunidad financia sus necesidades en primer lugar con sus ingresos, aparte de los subsidios estatales. La ley determina qué tasas e impuestos representan los ingresos de las Comunidades. Los subsidios del Estado pueden ser solicitados sólo en los límites legales”. A pesar de ello, los recursos derivan sobre todo de transferencias estatales y algunos tributos propios.
La Ley Fundamental de Bonn dedica a la financiación todo el Título X (“Finanzverfassung”), artt. 104.a-115[47]. El sistema de financiación alemán, a pesar de las recientes reformas constitucionales – “Föderalismusreform” I y II, de 2006 y 2009 – sigue identificándose con un modelo mixto y cooperativo, en el que Federación y Estados ejercen funciones comunes y el sistema de compensación adquiere gran importancia[48]. Por lo que se refiere a los gastos relativos a las competencias de la Federación y de los Estados, como indica el art. 104.a LF, se aplica el criterio de la separación o la denominada “connexity” (“Konnexitätsprinzip”): cada nivel de gobierno tiene que disponer de los recursos necesarios para el desempeño de sus funciones.
Por lo que se refiere a los ingresos, el art. 105.1 LF establece las competencias y los impuestos para cada nivel de gobierno. En particular, la Federación dispone de una competencia exclusiva sobre aduanas y monopolios fiscales y una competencia concurrente sobre los demás impuestos, si su importe le pertenece completa o parcialmente o si concurren los presupuestos del art. 72.2 (art. 105.2 LF). Con la reforma constitucional de 2006 fue añadido el apartado 2.a al art. 105, que establece que los Estados tienen competencia legislativa en materia de impuestos locales sobre el consumo y el lujo en la medida en que no sean análogos a impuestos regulados con ley estatal. Los Estados, además, determinan la alícuota del impuesto sobre la compra de inmuebles y esto ha suscitado algunas dudas sobre la posibilidad de propiciar la competición entre los mismos.
El art. 106 LF prevé los impuestos que retiene la Federación, los ingresos que pertenecen a los Estados y los “compartidos”, que se dividen a mitad entre Federación y Estados (art. 106.3 LF)[49] . Entre los compartidos, los más importantes son el impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) y jurídicas, además del impuesto sobre el valor añadido (IVA)[50]. Los dos primeros se reparten al 50% entre Federación y Estados, mientras que el IVA se distribuye según la cuota establecida en la ley federal. Esta división tendrá que realizarse teniendo en cuenta una serie de objetivos, como por ejemplo el mantenimiento de la uniformidad de las condiciones de vida en todo el territorio nacional (art. 72.4 LF)[51].
En el mismo apartado 3 del art. 106 LF se afirma que las cuotas del “Bund” y de los Estados relativas al impuesto sobre las ventas se establecen mediante ley federal, que necesita la aprobación del “Bundesrat”. Se recuerda además que los Municipios reciben una parte de algunos tributos, como el IRPF y el impuesto sobre las ventas, mientras que los impuestos “reales” son exclusivos para ellos (se trata de los relativos a inmuebles, actividades productivas, consumo y lujo).
En el caso alemán se puede subrayar la presencia de un notable nivel de competencias otorgadas a la Federación, además de un fuerte desarrollo de la legislación concurrente, que ha sustituido las misiones tradicionalmente reservadas a los Estados o a la Federación “transformando de excepción a regla la posibilidad de que el legislador federal interviniese para regular materias que en teoría eran de competencia exclusiva de los Parlamentos regionales”[52]. Este planteamiento ha influenciado, naturalmente, el modelo de financiación de los territorios alemanes. A pesar de ello, en ámbito tributario la competencia legislativa es atribuida principalmente a la Federación, aunque utiliza dicha competencia de forma concurrente para leyes que requieren la aprobación del “Bundesrat” para involucrar a los Estados[53]. Se puede añadir que hay una fuerte cooperación entre Federación y Estados en la gestión de las políticas fiscales[54].
Por lo que se refiere al sistema de compensación y al desarrollo del principio constitucional de la solidaridad, en Alemania existe una distribución de tipo vertical, entre Federación y Estados, y otra horizontal entre Estados, que produce un notable reequilibrio de la disparidad económica entre los territorios. Este instrumento resultó necesario sobre todo tras la reunificación de 1990 para ayudar a los nuevos territorios que se encontraban en una situación de atraso económico y debería eliminarse en 2019, fecha fijada para el alcance del equilibrio socio-económico entre las diferentes áreas. La LF dedica a esta materia el art. 105.2, el art. 106.3 y el art. 107. El primero de ellos prevé que la Federación puede extender su potestad legislativa si concurren los presupuestos establecidos en el art. 72.2 LF, es decir cuando la instauración de condiciones de vida equivalentes en el territorio federal o la garantía de la unidad jurídica o económica del Estado exigen una disciplina federal. La finalidad es, pues, asegurar los derechos civiles y sociales en todo el territorio con un criterio de homogeneidad.
El art. 106.3 LF se ocupa de la división de los impuestos compartidos que constituyen de hecho la compensación vertical. El art. 107 LF prevé la distribución horizontal entre los Estados; su apartado segundo afirma que “la ley tiene que garantizar una adecuada compensación de la diferente capacidad financiera de los Estados; por esto hay que considerar la capacidad y las obligaciones financieras de los Municipios (y de los consorcios de Municipios). Los fundamentos del derecho a las compensaciones para algunos y del deber para otros así como su importe son determinados por ley; ésta puede establecer también que el centro con sus medios atribuya a los Estados con menos capacidad económica fondos de cobertura suplementaria de su necesidad financiera”.
En la práctica la compensación horizontal se realiza teniendo en cuenta: la capacidad financiera de cada Estado, un determinado índice de distribución y la transferencia de recursos económicos de los Estados económicamente más fuertes a los que tienen déficit[55]. Sobre la división e integración del IVA, se pueden atribuir cuotas de dicho impuesto a los Estados que reciben ingresos tributarios inferiores a la media nacional de IVA por habitante, aunque la suma no puede superar el 25% del importe de IVA que le corresponde al Estado[56]. Se recuerda, además, que mientras que en el pasado los Estados económicamente menos aventajados podían ser dotados de recursos que llegaban al 95% de su necesidad financiera, después de la reforma de 2005 este derecho ha sido limitado, puesto que los Estados más desarrollados no pueden ser obligados a compensar más del 72,5% de su “surplus”. Por lo tanto, los Estados que ceden recursos no pueden ser debilitados excesivamente por la compensación horizontal.
Existen también cesiones federales ulteriores que el centro puede usar para financiar los Estados con especiales dificultades financieras o “capacidad económica débil”, como lo prevé el art. 107.3 LF. En lo concerniente al tema de las ayudas financieras, la reforma constitucional de 2006, por un lado, deseaba reducir el sistema mixto y por el otro lado intentaba alcanzar condiciones más estrictas para la cesión de ayudas federales a los Estados (art. 104.a). Además, con la reforma constitucional de 2009 se modificó de nuevo dicho artículo previéndose que, en casos de calamidad natural o en situaciones excepcionales de emergencia que el Estado no pueda controlar y comprometan gravemente su capacidad financiera, la Federación puede transferir ayudas a los Estados, incluso más allá de las competencias legislativas que le asigna la LF.
Otra importante novedad es la referencia constitucional al pacto de estabilidad nacional, introducida con la reforma de 2006 en el art. 109.5 LF, que establece que la responsabilidad solidaria de centro y entes territoriales para el respeto de las obligaciones de Alemania sobre el pacto de estabilidad. Las sanciones debidas a violaciones del pacto de estabilidad europeo serán pagadas por la Federación y los Estados, respectivamente al 65% y al 35%. La cuota de los Estados tendrá que ser repartida a su vez: del 35% responderán todos los Estados en proporción a su población y el restante 65% recaerá sobre los Estados que han causado la sanción de forma proporcional a su responsabilidad objetiva. La regulación de desarrollo se encomienda una ley federal que requiere la aprobación del “Bundesrat”. Dicho artículo fue modificado de nuevo en 2009 para introducir el principio del equilibrio presupuestario, sin endeudamiento.
Según el nuevo texto del art. 109.3 LF los presupuestos para cada ciclo económico de Federación y Estados tienen que ser equilibrados. Se supera la “golden rule”, es decir la posibilidad de recurrir al endeudamiento para financiar los gastos en cuenta de capital, precedentemente prevista en el art. 115 LF y en las Constituciones de varios Estados federados[57]. El art. 115 (sobre el empleo del crédito) aplica el principio del art. 109 al presupuesto federal, estableciendo que ingresos y gastos tienen que ser equilibrados sin recurrir a formas de préstamo. Los límites establecidos en los nuevos artículos 109 y 115 han sido acompañados por un sistema dirigido a prevenir el endeudamiento. Para ello, el nuevo art. 119.a (emergencias presupuestarias) establece que pueden ser adoptadas, para evitar una emergencia presupuestaria, con una ley federal que requiere la aprobación del “Bundesrat”, normas sobre el control de la gestión económica de la Federación o de los Estados por parte del Consejo de estabilidad, los procedimientos para verificar una emergencia presupuestaria y los principios que regulan la elaboración y ejecución de los programas de desarrollo y mejora[58].
Según el art 13.1 Const. “las competencias de la Federación y de los Estados en materia tributaria son reguladas mediante una ley constitucional específica” (ley constitucional financiera). El apartado segundo del mismo artículo, además, establece que “Federación, Estados y Municipios tienen que perseguir en su política de presupuesto un equilibrio económico general”[59].
La ley constitucional financiera (F-VG) fue aprobada en 1948 y fue modificada varias veces. Esta ley presenta una estructura jerárquica que parece contradecir la naturaleza puramente federal del Estado austriaco, por los límites a la descentralización financiera y el enfoque cooperativo. En ella se puede encontrar una desigualdad sustancial en la posición de los tres niveles de gobierno y un porcentaje bastante alto del gasto central. En particular, los impuestos se dividen según la competencia de los diferentes niveles de gobierno sobre el empleo de los recursos y la titularidad exclusiva o mixta de los ingresos. Los impuestos principales de titularidad exclusiva son: el impuesto sobre el patrimonio, el tabaco y los timbres fiscales para la Federación; las tasas administrativas para los Estados y los impuestos sobre terrenos y edificios para los Municipios. Los secundarios, al contrario, son los impuestos cuyo importe es compartido, como el IRPF, los impuestos adicionales (tributo fijo de la Federación y adicional a favor de Estados o Municipios), los impuestos para el mismo bien imponible.
En la F-VG, así, se encuentra un listado de las categorías de tributos de cada nivel de gobierno, pero no se definen concretamente y tampoco se regula en detalle el reparto de la competencia de imponer tributos, remitiendo a una ley federal estos aspectos. La Federación, por lo tanto, conserva bastante poder a la hora de definir el modelo de financiación, con la competencia que (también) en materia financiera se suele denominar “competencia de las competencias”[60].
Como en Alemania, en el sistema austriaco existe un principio de “connexity” – previsto por la L-VG – según el cual los diferentes niveles de gobierno se hacen cargo de los gastos necesarios para el desarrollo de sus funciones. Este principio, sin embargo, a menudo no es respetado.
La F-VG prevé además un sistema de compensación basado principalmente en la intervención de la Federación. Según esta ley la distribución tiene que inspirarse en el principio de paridad y en la división de los recursos. Asimismo la ley que regula el sistema de distribución es federal y se somete a examen cada cuatro años, como la ley de tributos. La ley de distribución (FAG), de competencia del “Bund”, sitúa los impuestos en las diferentes categorías (principales exclusivas o secundarias coparticipadas); sin embargo, se pueden establecer para los Estados otros tributos aparte de los que se encuentran en dicha ley federal. Los Municipios pueden ejercitar poderes tributarios sólo con explícita autorización legislativa de la Federación o del Estado del que forman parte.
En lo concerniente a las transferencias, se pueden identificar tres tipos: las transferencias establecidas con parámetros fijos (nivel de gasto de los territorios, capacidad impositiva, etc.); las indispensables para cubrir las necesidades (por exigencias extraordinarias o una necesidad derivada de la recaudación); las vinculadas a un objetivo, reguladas de forma detallada en la legislación federal o estatal.
Hay que recordar finalmente que en Austria en este ámbito existe un sistema de concertación de tipo “pactado” entre los diferentes niveles de gobierno, que se consultan periódicamente para acordar la elaboración de las leyes de ejecución de las medidas de compensación a través de los denominados “Coordination Committees” (uno nacional y ocho regionales). Este procedimiento llevó en 2000 a la aprobación de un pacto de estabilidad interno renovado recientemente, que desea asegurar, con la aplicación de sanciones, que todos los niveles participen en alcanzar los objetivos del derecho europeo[61].
La compleja situación política belga seguramente ha influido en la financiación y al mismo tiempo esta materia ha contribuido y sigue contribuyendo a aumentar las tensiones entre los territorios. El art. 175.1 de la Constitución prevé que “una ley, aprobada con la mayoría prevista en el art. 4, apartado último, establece el sistema de financiación para la Comunidad francesa y la Comunidad flamenca”; el apartado segundo afirma que “los Consejos de la Comunidad francesa y de la flamenca regulan por decreto, cada una en sus competencias, la destinación de estos ingresos”. El art. 176 de la Constitución prevé que “una ley establece el sistema de financiación de la Comunidad de habla alemana. El Consejo regula por decreto el destino de estos ingresos”. Finalmente el art. 177 integra la regulación constitucional de la financiación previendo que “una ley aprobada con la mayoría prevista en el art. 4, último apartado, establece el sistema de financiación de las Regiones. Los Consejos regionales dentro de sus competencias determinan el destino de sus ingresos mediante el acto normativo del art. 134”. “El sentido del federalismo belga se tiene que entender, en consecuencia, más en la evolución de la Constitución fiscal material que en las aéreas definiciones de la Constitución formal”[62].
En Bélgica también, como en Austria, se prevé la aprobación de una ley especial para la determinación de los tributos. Esta ley es aprobada con un procedimiento agravado, requiere mayorías especiales para el respeto de los diferentes grupos lingüísticos y se sitúa en el medio entre Constitución y ley ordinaria, configurándose como una “fuente reforzada”[63].
En 2001, con la aprobación de la “Loi Spéciale relative au financement des Communautés et des Régions” (LSF), fue notablemente ampliada la autonomía financiera de Regiones y Comunidades respecto del sistema anterior. La LSF, además, establece como principio fundamental la regla de la “correspondencia territorial” entre gasto e ingreso a través de la atribución de los impuestos propios a los niveles descentralizados o de cuotas de los tributos centrales, sin obligación de destinarlos a determinados servicios, con la relativa disminución de los “federal grants”[64]. La mayor fuente de ingresos es la participación en los impuestos federales, que se dividen entre ésta y los entes federados. Tras la división, el impuesto se reparte entre Regiones y Comunidades según el principio del denominado “juste retour”, por el cual buena parte de los impuestos recaudados en el territorio de estos entes tiene que volver a los mismos.
El sistema de compensación belga es caracterizado por un fuerte desequilibrio fiscal y una elevada cantidad de transferencias federales. La distribución de los recursos se realiza mediante tres mecanismos. El primero es la redistribución de las participaciones en los impuestos federales para el desempeño de las funciones de cada territorio; el impuesto que realiza este objetivo es el IVA: una parte no se devuelve al territorio donde ha sido recaudada y se atribuye a las Comunidades para cubrir los gastos de educación. El segundo consiste en una intervención directa de la Federación, mediante una transferencia anual de recursos a los territorios en los que la recaudación del IRPF es más baja de la media nacional. El tercer mecanismo se basa en los programas regionales para el desempleo, porque toda Región tiene derecho a un subsidio por cada persona en paro de su territorio[65].
La Constitución búlgara (art. 2) establece que no puede existir ninguna formación territorial autónoma. Por lo que se refiere a la financiación de las unidades locales, mencionadas en el mismo artículo 2, se puede decir solamente que el art. 141 de la Constitución (presupuesto municipal) prevé que el Municipio tiene su presupuesto, que las fuentes de renta permanentes se establecen mediante ley y el Estado tiene que garantizar la actividad normal de los Municipios mediante los diferentes instrumentos presupuestarios. En 2007, con una reforma constitucional, se introdujo el concepto de “descentralización financiera”. A pesar de ello, el sistema fiscal sigue siendo muy centralizado[66].
La Constitución rumana tampoco dedica mucha atención a los entes locales: el art. 119 prevé que la Administración pública es formada por unidades territoriales de tipo administrativo basadas en el principio de autonomía local y de descentralización de los servicios públicos. Sin embargo, existen normas constitucionales sobre su financiación y desde 1999 los entes controlan las transferencias que el Estado les otorga y pueden fijar adicionales sobre algunos impuestos. Finalmente, ahora los prefectos (altos funcionarios gubernamentales presentes en cada Condado para supervisar la actividad de los entes locales y bloquearla cuando la considere ilícita o inconstitucional) ya no tienen una autoridad importante sobre los presupuestos, limitándose a una revisión de los gastos sostenidos por los entes territoriales[67].
El art. 15.2 de la Constitución polaca prevé que la ley define la división territorial del Estado considerando los vínculos sociales, económicos y culturales y asegurando a las unidades territoriales la capacidad para ejecutar las funciones públicas. El art. 167.1 (en la Parte VII de la Constitución) añade que “a los entes de autogobierno territorial se garantiza, para el desempeño de sus funciones, una adecuada participación en los ingresos públicos”. Los ingresos de los entes son en parte propios, en parte subvenciones generales y dotaciones vinculadas del presupuesto estatal (art. 167.2 Const.), mientras que las fuentes económicas se establecen por ley (art. 167.3 Const.). Finalmente, según el art. 168 de la Constitución, los entes territoriales tienen derecho a determinar la cantidad de las tasas y de los gastos locales en el ámbito establecido mediante ley. Los Municipios, en particular, gozan de independencia económica de la administración estatal y esto es una garantía de su autonomía. Hay que decir, de todas formas, que “en las materias a ellos asignadas, los entes territoriales funcionan cada vez más como articulaciones locales del Estado y no como sujetos autónomos”[68].
La Constitución reconoce las autonomías locales y el sistema de financiación prevé que los Condados tienen cierta autonomía, mientras que las sub-regiones gestionan de forma autónoma los ingresos que derivan de los impuestos locales, que son regulados con ley nacional.
La Constitución, modificada en 2011, establece (art. 32) que los gobiernos locales, para gestionar los asuntos públicos locales en el ámbito definido por ley, tienen que “fijar su presupuesto y gestionarlo de forma independiente” (letra f); “gestionar de forma independiente patrimonio e ingresos del gobierno local y, sin arriesgar sus obligaciones, empezar actividades empresariales” (letra g); “determinar el tipo y la alícuota de los impuestos locales” (letra h). Finalmente, el art. 34.5 de la Constitución (“Funciones del gobierno local”) afirma que, para preservar el equilibrio presupuestario, la ley puede prever una aprobación del Gobierno para que Municipios y Condados obtengan un préstamo (cuya cantidad también es establecida mediante ley) o asumir otras obligaciones de carácter financiero.
Los Municipios se financian a través de recursos propios y transferencias estatales. Según el art. 142 de la Constitución (Título V, “Local Self-Government”), el Municipio – comunidad local autónoma – se financia con fuentes propias, aunque a los menos desarrollados desde el punto de vista económico, si no son capaces de garantizar un completo desempeño de sus funciones, el Estado les asegura medios supletorios según la ley. Además, el Título VI (“Financing of the State and Local Communities”) contiene la disciplina de la financiación del Estado y de los entes locales, estableciendo que todos ellos pueden aumentar sus fondos para mejorar las actuaciones relativas a sus deberes mediante tasas y otros cargos obligatorios y los ingresos que deriven de sus recursos (art. 146.1 Const.). Existe una regulación de la capacidad impositiva, posibilidad que para los entes locales está sujeta al respeto de las condiciones previstas en la Constitución y la ley (art. 147 Const.). Finalmente, se fija el deber estatal y local de incluir en los presupuestos las entradas y los gastos para la financiación del gasto público (art. 148.1 Const.); además, se establece que los préstamos estatales y las garantías del Estado se permiten sólo en base a una ley (art. 149 Const.).
En Letonia el nivel de descentralización es bajo incluso desde el punto de vista financiero; no hay normas constitucionales sobre esta materia y la financiación de los entes territoriales se basa sustancialmente en el sistema de transferencias estatales.
En Estonia los entes locales resuelven los problemas de administración del territorio en total autonomía. Cada uno de ellos tiene derecho, según la ley, a imponer y recaudar tasas y establecer obligaciones para su población (art. 157.2 Const., “Budget”)[69]. El art. 157.1 establece que tienen un presupuesto independiente, cuyos principios, en relación a la formación y gestión, son fijados por ley.
En Lituania la financiación de los Condados es asegurada por el Estado. Totalmente diferente es el funcionamiento del sistema de financiación de los Municipios que al contrario gozan formalmente de autonomía financiera, como lo prevé el art. 121 de la Constitución. La autonomía financiera constitucionalmente prevista, sin embargo, no es del todo operativa, porque en la práctica los Municipios no tienen recursos suficientes para adoptar su presupuesto y no pueden recaudar directamente los impuestos estatales. Los presupuestos municipales, por lo tanto, están sometidos al control del Estado y tienen que ser aprobados por el Parlamento junto con los presupuestos generales[70].
En Dinamarca se encuentra una elevada cantidad de gasto descentralizado, financiado prevalentemente con ingresos sobre los cuales los gobiernos sub-nacionales ejercen un fuerte nivel de autonomía. A pesar de esto, los entes territoriales tienen diferentes sistemas de financiación[71]. Las Regiones, de hecho, aunque tengan competencias como la sanidad y el desarrollo local, no disponen de grandes poderes en materia fiscal. La autonomía fiscal, al contrario, está prevista para los Municipios, a los cuales se encomiendan materias como la educación primaria, la cultura y el medioambiente[72]. Esta autonomía se manifiesta, por ejemplo, en la posibilidad de modificar la alícuota del IRPF. Casos especiales son Groenlandia y las Islas Feroe que gozan de una fuerte autonomía política, organizativa, normativa y financiera.
Hay que recordar que la Constitución danesa no contiene referencias al sistema de financiación de los entes territoriales, que se encuentra en su “estatuto especial de autonomía”. El Estado atribuye en total a los poderes sub-nacionales el 58,5% de los recursos[73]. Las transferencias específicas son muy importantes, porque representan el instrumento necesario para las actividades descentralizadas que tienen que desarrollarse dentro de los principios comunes a los que se dirigen las mismas transferencias[74]. En conclusión, si se considera que el nivel de autonomía fiscal es la consecuencia de la discrecionalidad sobre la recaudación y de su entidad, se puede decir que Dinamarca y Suecia presentan el nivel más elevado de autonomía fiscal de los entes sub-nacionales europeos[75].
Como se ha anticipado, los entes sub-nacionales disponen de un grado alto de autonomía fiscal. El art. 5 del Capítulo VIII (“Laws and other regulation”) de la Constitución reserva a la ley la regulación de la financiación local, mientras que el art. 7 del Capítulo XI (“Judicial and General Administration”) establece que “los Municipios pueden recaudar las tasas para ejercer sus funciones”.
La ley estatal que regula la financiación de los entes territoriales entró en vigor en 1992. El Estado puede, por lo tanto, intervenir con normas detalladas en la autonomía asegurada a los entes locales, sobre todo para garantizar la igualdad de trato en los servicios a nivel nacional[76]. En este caso también puede decirse que los Municipios disponen de una amplia autonomía financiera en varias materias, como educación, urbanismo y protección del medioambiente.
El ordenamiento finlandés se caracteriza por una notable extensión de las funciones públicas a los gobiernos locales, que tienen total autonomía decisoria incluso en materia de financiación. El art. 120.3 de la Constitución (“Autonomías municipales y locales”) prevé que los entes municipales tienen poder impositivo, según la ley, y que la misma dicta las disposiciones sobre los principios generales relativos a la responsabilidad fiscal y a la tutela jurídica del contribuyente.
Las modalidades con las cuales los Municipios se financian son básicamente tres. La primera son las tasas (fuente de financiación principal) y está formada por los tributos regulados en línea general por el Estado central y ampliamente modulados por los entes locales. La segunda es la “tarifaria” (ingresos de esta naturaleza son por ejemplo los que derivan de la venta o de la prestación de servicios al público) y la última es el sistema de transferencias estatales (alrededor del 15% del presupuesto global de los Municipios)[77].
La autonomía impositiva de los entes locales está regulada en la “Local Government Act” de 1995. En particular, el art. 66 de este acta prevé que el Consejo tiene poder decisorio sobre el porcentaje del IRPF (“income tax”) y del impuesto sobre los inmuebles (“property tax”). Los Municipios, así, fijan la alícuota IRPF y el legislador nacional no puede limitar dicha competencia. Otra fuente de ingresos tributarios es la denominada “company tax”, que es un impuesto sobre las empresas gestionado a nivel estatal cuyo importe se divide entre Estado y Municipios. Estamos en el campo de la coparticipación porque su cantidad es repartida entre los entes locales según el número de las empresas y de los trabajadores del territorio.
Por lo que atañe a las transferencias estatales, se puede decir que en Finlandia la fuente de financiación sigue disminuyendo notablemente. Además, las transferencias estatales no son vinculadas y tienden a proteger la autonomía de gasto de los Municipios y a compensar las diferencias entre las capacidades fiscales de los territorios[78].
Los entes territoriales finlandeses, además, están obligados a contribuir a la obtención de los objetivos de hacienda pública impuestos por el derecho europeo y para ello un órgano específico del Ministerio de Industria y Trabajo puede establecer vínculos para los gobiernos regionales y locales. Finlandia, por lo tanto, es uno de los Estados donde se prevén límites precisos al déficit presupuestario de los entes territoriales.
Hay que mencionar finalmente el régimen de financiación de la isla de Åland: ésta goza de una especial autonomía tributaria que le permite crear tasas ulteriores sobre la renta (“income tax”) y disponer de un sistema de transferencias estatales específicas, según el “Act on the Autonomy of Åland”.
En Francia la reforma constitucional de 2003 ha modificado el modelo de financiación de los entes territoriales que hasta entonces se había basado sustancialmente en transferencias estatales. Según el nuevo art. 72 Const., los entes territoriales (Municipios, Departamentos, Regiones, Comunidades con estatuto especial, Comunidades de ultramar) tienen derecho “a beneficiarse de recursos propios y de toda o parte de la recaudación de impuestos de cualquier tipo, de los cuales la ley puede autorizarlas a establecer base imponible y alícuotas”[79]. Además, la transferencia de competencias del Estado a los entes territoriales tiene que estar acompañada por la atribución de los recursos necesarios para el ejercicio de las mismas y la creación o extensión de las competencias que conlleve un aumento de gasto para las colectividades territoriales tiene que unirse a otros recursos establecidos por ley (es el denominado “principio del paralelismo”). Finalmente, siempre según el art. 72 Const., los ingresos fiscales y los demás recursos propios de los entes territoriales representan para cada categoría de colectividad una parte determinante del conjunto de los recursos. El legislador constitucional remite a una ley orgánica la definición de las condiciones para actuar esta disposición.
Con la reforma constitucional se ha intentado, por lo tanto, crear un modelo centralizado, aunque no puede olvidarse que en realidad las autoridades regionales, antes de la reforma, habían ido adquiriendo una buena autonomía de ingresos.
Por lo que se refiere a la hacienda local, puede decirse que ésta, sin embargo, sigue siendo fundamentalmente de tipo derivado, basándose en subvenciones estatales, entre las cuales destaca la denominada “dotation globale”, es decir una transferencia por parte del Gobierno sin objetivo preciso. Sobre este tipo de transferencia una parte de la doctrina ha evidenciado algunos límites, como “su rigidez que no la hace capaz de responder a todas las exigencias de los asuntos locales (...) y su ambivalencia dirigida por un lado a preservar lo existente y por el otro a resolver algunos desequilibrios en una lógica de solidaridad”[80]. Además de la “dotation globale” existen dotaciones específicas, como las destinadas a la educación y los impuestos locales (por ejemplo, sobre los certificados de matriculación de los automóviles).
En Francia también existen problemas debidos a la escasa definición de las competencias otorgadas a los diferentes niveles de gobierno en la definición del legislador. Por lo que se refiere a la financiación, se ha intentado resolver el problema mediante la definición de las funciones en la ley presupuestaria anual. Sin embargo, muchos entes locales no consiguen ejercer de forma autónoma las funciones transferidas, haciendo indispensables ulteriores intervenciones solidarias, como el “contrat de plan”.
El sistema de compensación, finalmente, actúa a nivel vertical – a través de transferencias estatales – y horizontal. La ley de desarrollo de la materia (“Loi d’orientation pour le développement ed l’aménagement du territoire”) tiene como objetivo la reducción de las diferencias económicas entre los diferentes entes. La distribución vertical se realiza a favor de algunas zonas económicamente menos desarrolladas, utilizando criterios específicos como, por ejemplo, el nivel de desempleo. Además existen muchos instrumentos de compensación, unos a nivel municipal (“Dotation de solidarité urbaine e de solidarité rurale”) o el “Fondo de corrección de los desequilibrios territoriales” que se refiere a las Regiones según el principio de la distribución horizontal. En lo relativo a los mecanismos de la solidaridad, parte de la doctrina ha afirmado que el sistema es bastante defectuoso y a veces no aporta soluciones a los problemas locales[81].
En Portugal la legislación sobre la financiación de las Regiones autónomas (Azores y Madeira) según los artículos 164 letra t (“Reserva absoluta de competencia legislativa”) y 229.3 de la Constitución es una competencia exclusiva del Parlamento nacional.
Además el art. 238 de la Constitución (“Patrimonio y hacienda local”), prevé que las autonomías locales tienen patrimonio y recursos financieros propios (apartado primero); que el régimen de la hacienda local es establecido mediante ley y tendrá como objetivo la división correcta de los recursos públicos entre Estado y autonomías y la necesaria compensación de las desigualdades entre las autonomías del mismo nivel (apartado segundo); que los ingresos de las autonomías locales incluyen obligatoriamente los que provienen de la gestión de su patrimonio y los recaudados para sus servicios (apartado tercero); que las autonomías locales pueden tener poderes tributarios, en los casos y según los términos previstos por ley (apartado cuarto).
El art. 165 de la Constitución (“Reserva relativa de competencia legislativa”), reserva al Parlamento nacional, si no hay delegación al Gobierno, la regulación de las haciendas locales, la creación de impuestos y sistema fiscal, las normas generales sobre los impuestos y las demás contribuciones a favor de los entes públicos (apartado primero, letras q e i).
En el marco constitucional hay que recordar que el art. 227 (“Poderes de las Regiones autónomas”) establece que las Regiones autónomas son personas colectivas territoriales y tienen entre sus poderes – definidos en sus estatutos – el ejercicio del poder tributario como lo establece la ley, además de la posibilidad de adaptar el sistema fiscal nacional a las especificidades regionales en los términos establecidos en la ley-marco estatal (apartado primero, letra i).
Como puede deducirse de la Constitución, los territorios de Azores y Madeira gozan de una autonomía financiera especial. Sin embargo, algunos de los poderes reservados a estas Regiones (por ejemplo la posibilidad de adaptar el sistema nacional a las condiciones regionales) no han sido completamente ejercidos, a pesar de la aprobación de la ley de ejecución n. 13 de 1998, que ha definido los principios generales sobre la autonomía fiscal regional. Al respecto hay que recordar la decisión del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (C-88/03 del 6 de septiembre de 2006) que ha condicionado la aplicación de la llamada “fiscalidad ventajosa” en estos territorios, porque consideró que se trata de una violación del derecho comunitario, afirmando que son ayudas de Estado: en dichas zonas falta una de las condiciones fundamentales para que puedan superar el denominado “test de autonomía”, es decir el reconocimiento de una auténtica autonomía financiera[82].
La mencionada ley n. 13 de 1998 establece: el principio de la solidaridad nacional que se aplica en el territorio nacional y tiene como objetivo garantizar un nivel adecuado de servicios públicos en todo el territorio (art. 4); el principio de cooperación entre Estado y Regiones autónomas (art. 5); el derecho de las Regiones a recibir parte de los ingresos fiscales del Estado (art. 10); la posibilidad para los Parlamentos regionales de crear y regular impuestos sólo para su territorio (art. 33); la posibilidad para los Parlamentos regionales de reducir las alícuotas del impuesto sobre las sociedades, la renta, el valor añadido y el consumo (art. 37). Esta disposición, que ha sido parcialmente actuada mediante el decreto legislativo n. 2 de 1999, es la que fue considerada ilegítima por el Tribunal de Justica en el caso citado.
En conclusión, puede decirse que, a pesar del régimen financiero particular de las dos Regiones y de los intentos de descentralización financiera operados en estos territorios, la estructura financiera portuguesa sigue siendo todavía prevalentemente centralizada y los recursos locales son en su mayoría derivados.
La financiación de los entes territoriales completa y concluye el tema de la autonomía territorial y determina, como hemos intentado aclarar en este estudio, la “calidad” de la misma. Hablamos de “calidad” porque el nivel de autonomía financiera de los entes territoriales circunscribe, como ya se ha indicado, la posibilidad que los mismos tienen para determinar sus políticas y ejercer autónomamente sus competencias. Por eso la autonomía financiera es un asunto central en las políticas territoriales y sigue alimentando fuertes tensiones en determinados Países de la UE (por ejemplo en Bélgica o España).
El análisis de los distintos “niveles” de la financiación territorial es decir, los textos constitucionales, el marco normativo de implementación de la materia, la potestad impositiva de los entes territoriales y su coparticipación en los impuestos estales, el nivel compensación de los recursos financieros y, finalmente, las transferencias estatales nos ha permitido deducir si en un País la estructura de la financiación resulta “descentralizada” (centrada sobre la autonomía financiera de los entes territoriales), “centralizada” (dependiente de la administración central del Estado) o “mixta” (la financiación no es ni autónoma ni completamente dependiente del Estado).
En general, hemos podido apreciar una tendencia a la descentralización fiscal, sobre todo en el nivel local, en casi todos los Países de la UE. Dicha tendencia se individualiza especialmente en los Países del Este recién incorporados en la UE. Con referencia al nivel local, además, podemos afirmar que en los Países del Norte Europa existe un modelo efectivo de autonomía financiera en el cual la potestad impositiva de estos entes es muy amplia y las transferencias estatales van disminuyendo. Seguidamente, encontramos a aquellos Países propiamente “federales” (Austria, Alemania y Bélgica), donde existe un sistema de descentralización fiscal de los entes territoriales aunque con distintos grados: más desarrollado y autónomo en Alemania, más dependiente del Estado central en Austria y Bélgica (recordemos la necesidad de adoptar leyes especiales sobre financiación en los dos Países). En todo caso se puede hablar de un federalismo fiscal “cooperativo” en estos tres Países, a pesar de los últimos intentos de acercarse a un federalismo fiscal “competitivo” (se pueden mencionar las Föderalismusreform I y II en Alemania o la aplicación del principio del “juste retour” en Bélgica). Por supuesto, finalmente, existen Países en los que aún hay un sistema de financiación muy centralizado (por ej. Grecia e Irlanda), Países donde encontramos un modelo “mixto” caracterizado por una fuerte descentralización financiera que se desarrolla en la formas típicas del regionalismo (España e Italia) o con un descentralización “ligera” que por ahora no se está expandiendo (Francia, Reino Unido o Portugal).
Necesariamente, en este marco general, tenemos que concluir con una referencia a la actual crisis económica internacional que está afectando a los Países de la UE. Esta situación ha paralizado en muchos Países de la UE (sobre todo los que estaban intentando ejecutar más profundamente el principio de autonomía) el proceso de descentralización financiera y ha obligado a que el Estado retome un papel central. Los Estados centrales, de hecho, han adoptado medidas económicas que prevén una disminución de las transferencias a los entes territoriales necesarias para actuar el federalismo fiscal (como ocurrió, per ejemplo, con los últimos ajustes financieros en Italia que han detenido la implementación de la ley n. 42/2009 o en España, con la financiación de la Ley de dependencia). Además, las leyes presupuestarias de muchos Países de la UE siguen previendo modelos centralizados que transfieren los desequilibrios de la hacienda pública sobre los entes territoriales, que se ven obligados a elegir entre una disminución de los servicios a los ciudadanos y un aumento de la presión fiscal y tributaria. En este sentido, tenemos que subrayar que la autonomía territorial financiera todavía no cumple con todos los requisitos necesarios que hacen de la misma, según la concepción häberliana, un logro para la comunidad política y el ciudadano, pues queda camino para una más adecuada edificación de la solidaridad, la garantía de las prestaciones sociales y la cooperación entre los territorios.
Resumen: En este estudio se analiza – mediante el método científico de la comparación jurídica – la financiación de los entes territoriales de los Estados miembros de la UE, para contribuir a la evolución del Derecho Constitucional Europeo. El nivel de autonomía financiera de los entes territoriales circunscribe, como es sabido, la posibilidad que tienen de determinar sus políticas y ejercer autónomamente sus competencias. Los veintisiete países serán analizados según un orden que respeta la “homogeneidad constitucional” en materia de financiación entre los diferentes niveles de gobierno y su autonomía financiera. El tema será examinado a partir del texto constitucional, para llegar luego al eventual marco normativo de implementación de la materia. La capacidad financiera será analizada desde el punto de vista de la potestad impositiva de los entes territoriales y de la participación de los mismos en los impuestos estales, de la compensación de los recursos financieros (ejecución de la solidaridad) y finalmente de las transferencias estatales.
Palabras clave: Entes Territoriales; Autonomía Financiera; Constitución; Unión Europea; Solidaridad Interterritorial; Crisis Económica; Estabilidad Presupuestaria.
Abstract: With the goal of contributing to the analysis and development of a European constitutional right, we have used the comparative juridical method to analyze the schemes adopted by the twenty seven member States of the EU for funding their autonomous territorial administrations. It is well known that the degree of financial autonomy of the latter determines their capacity to autonomously take political decisions and enact their competences. The EU member States will be analyzed following a criterion of ‘constitutional homogeneity’ in the funding schemes as well as in the degree of financial autonomy of the various levels of the administration. We will start our investigation from the Constitutions and proceed to the analysis of the current laws regulating the funding scheme. The financial capacity of the local administrations will be considered under the point of view of their right to impose taxes, the redistribution of financial resources among different territories (enacting the principle of solidarity) and the financial transfers from the central State.
Keywords: Local Authorities; Financial Autonomy; Constitution; European Union; Inter-regional Solidarity; Economic Crisis; Budgetary Stability.
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[1] G. D'IGNAZIO, “L'attuazione del federalismo amministrativo ed il ‘nuovo' regionalismo'”, en S. GAMBINO (ed.), Il nuovo ordinamento regionale, competenze e diritti, Giuffrè, Milán, 2003, p. 219.
[2] Para un análisis de las Constituciones de los países de la Unión Europea, véase E. PALICI DI SUNI, F. CASELLA E M. COMBA (eds.), Le Costituzioni dei Paesi dell'Unione Europa , Cedam, Padua, 2001, y E. PALICI DI SUNI (ed.), Diritto Costituzionale dei Paesi dell'Unione Europea, Cedam, Padua, 2011. Sobre la financiación de los entes territoriales de los países de la UE, véase COUNCIL OF EUROPE, “The state of regionalism in Europe”, AER Report, octubre de 2010.
[3] Sobre la reforma constitucional de la autonomía financiera de Regiones y entes locales, véase P. GIARDA, “Le regole del federalismo fiscale nell'articolo 119: un economista di fronte alla nuova Costituzione”, Le Regioni, n. 6, 2001; A. BRANCASI, “L'autonomia finanziaria degli enti territoriali: note esegetiche sul nuovo articolo 119 Cost.”, Le Regioni, n. 1, 2003; G. LADU, “In tema di federalismo fiscale”, Quaderni Costituzionali, n. 21, 2001.
[4] F. BALAGUER CALLEJÓN, “La financiación de las Comunidades Autonómas”, en AA. VV., Estudios de Derecho Constitucional. Homenaje al profesor dr. D. Joaquín García Morillo, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2001, p. 608.
[5] P. GIARDA, “Sull'incompletezza del sistema di federalismo fiscale nell'art. 119 proposto dalla nuova Costituzione: ci sono rimedi?”, en www.federalismi.it, enero de 2003.
[6] Sentencias nn. 370/2003, 37/2004, 193/2008 de la Corte constitucional.
[7] P. CIARLO, “La tassa sul tubo. Ovvero del federalismo impazzito”, Quaderni costituzionali, 2002, p. 808, citado por C. DE FIORES, “Note critiche sul federalismo fiscale”, www.costituzionalismo.it, 2009, p. 2 y ss.
[8] Sobre la ley de delegación n. 42/2009 véanse: R. BIFULCO, “Osservazioni sulla legge n. 42 del 2009 in materia di federalismo fiscale”, www.astrid-online.it, 2009; F. PUZZO, “Prime considerazioni intorno alla legge delega di attuazione dell'art. 119 della Costituzione”, www.astrid-online.it, 2009; E. JORIO, S. GAMBINO, G. D'IGNAZIO (ed.), Il federalismo fiscale. Commento articolo per articolo alla legge 5 maggio 2009, n. 42, Maggioli, San Marino, 2009; A. CERRI, G. GALEOTTI, P. STANCATI (ed.), Federalismo fiscale tra diritto ed economia. Scenario e prospettive, Nova Juris Interpretatio, Quaderno monografico, 2009; G. MASSA GALLERANO, “Chronique constitutionnelle: Italia. Legge 5 maggio 2009, n. 42. Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione”, Civitas Europa, Presses Universitaires de Nancy, 2009.
[9] Para ello fue creada una Comisión bicameral, compuesta por quince senadores y quince diputados, para la ejecución del federalismo fiscal, con el objetivo de formular observaciones y proporcionar al Gobierno elementos de evaluación útiles para la redacción de los decretos legislativos.
[10] Sobre los efectos de la crisis económica en el federalismo fiscal en Italia y España, véase G. MASSA GALLERANO, “Fiscal federalism, social rights and economic crisis. A comparison between Italy and Spain”, en la Colección de Estudios sobre Derecho y bienestar social, Comares, Granada, 2011.
[11] E. JORIO “L'attuazione del federalismo fiscale”, en E. JORIO, S. GAMBINO, G. D'IGNAZIO (ed.), op. cit., p. 138.
[12] Sobre la posible ejecución de la reforma en relación a los datos cuantitativos y a la sostenibilidad del modelo, véanse F. PAMMOLLI, N.C. SALERNO, “I numeri del federalismo: una simulazione per la Sanità”, Working Paper Cerm, n. 1, 2010.
[13] S. GAMBINO, “Autonomia, asimmetria e principio di eguaglianza: limiti costituzionali al federalismo fiscale”, Politica del diritto, n. 1, 2009; T. GROPPI, “Il federalismo nel quadro costituzionale”, www.federalismi.it, 2008.
[14] Para un examen más detallado de la relación entre Constitución y financiación autonómica: J. GARCÍA MORILLO, P. PÉREZ TREMPS, Constitución y financiación autonómica, Tirant Lo Blanch, Valencia, 1998 ; J. MARTÍN QUERALT, “El poder financiero en el marco constitucional del Estado de las Autonomías”, Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol , nn. 54/55, 2006.
[15] A. RODRÍGUEZ BEREIJO, “Decentramento politico e decentramento fiscale: l'esperienza spagnola”, ponencia de la “Conferenza Internazionale su Sovranità fiscale degli Stati tra integrazione e decentramento, Ravenna, 13 e 14 Ottobre 2006” , www.crdc.unige.it.
[16] A. RODRÍGUEZ BEREIJO, op. cit.
[17] F. BALAGUER CALLEJÓN, op. cit., p. 608.
[18] Para una reconstrucción de la evolución de la financiación de las Comunidades autónomas españolas, véase G. MASSA GALLERANO, “L'evoluzione del modello di finanziamento delle Comunità autonome in Spagna. Dalla Costituzione del '78 alle rivendicazioni in materia fiscale e finanziaria dei nuovi Statuti di autonomia”, en S. GAMBINO (ed.), Regionalismi e Statuti. Le riforme in Spagna e Italia, Giuffrè, Milán, 2008.
[19] La LOFCA, de hecho, forma parte del denominado “bloque de la constitucionalidad”, como lo ha dicho varias veces el TC (véanse las sentencias del 13 de octubre de 1988, nº. 181 e 183: Fundamento Jurídico 4 de la primera, sobre la cesión de los tributos y 3 de la segunda, sobre el fondo de compensación interterritorial).
[20] Un análisis de la financiación autonómica hasta 1995 se encuentra en J. MASSANET RAMALLO, J. ZORNOZA PÉREZ, “Sistema y modelos de financiación autonómica”, Perspectivas del sistema financiero, n. 51, 1995, p. 9 y ss. Una excelente síntesis de la evolución del modelo desde un punto de vista económico es realizada por C. MONASTERIO ESCUDERO, J. SUAREZ PANDIELLO, Manual de hacienda autonómica y local, Ariel Economía, Barcelona, 1998, p. 92 y ss.
[21] V. RUIZ ALMENDRAL, Impuestos cedidos y corresponsabilidad fiscal, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2003.
[22] Sobre el nuevo modelo de financiación, F. BALAGUER CALLEJÓN (coord.), Manual de Derecho Constitucional, vol. I, 4ª ed., Tecnos, Madrid, 2009, pp. 387-390; G. CARBONI, “Il federalismo fiscale dinamico in Spagna”, Rivista di diritto pubblico italiano, comunitario e comparato, 2010; G. MASSA GALLERANO, “Chronique constitutionnelle: Spagna. Approvato il nuovo modello di finanziamento delle Comunità Autonome di regime comune e delle Città con Statuto di Autonomia”, Civitas Europa, Presses Universitaires de Nancy, 2009.
[23] CONSEJO DE POLÍTICA FISCAL Y FINANCIERA, Propuesta de acuerdo para la reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con Estatutos de Autonomía, del 12 de julio de 2009, en la página web del Ministerio de Economía y Hacienda (www.meh.es), p. 6.
[24] Se hace referencia a la relación entre Constitución, LOFCA, estatutos de autonomía y ley estatal de cesión de tributos. En particular, las dudas más fuertes relativas a la reforma de algunos estatutos tenían como objeto la facultad de establecer en tales fuentes los porcentajes de cesión de los impuestos estatales. Véase al respecto M. MEDINA GUERRERO, “Financiación Autonómica y control de constitucionalidad (alguna reflexiones sobre la STC 13/2007)”, Revista d'estudis Autonómics i Federals, n. 6, 2008. Sobre la relación entre Constitución y estatutos respecto de la financiación, J. GARCÍA RUIZ, E. GIRÓN REGUERA, “La financiación autonómica. ¿Competencia constitucional o estatutaria?”, Revista Española de Derecho Constitucional, n. 75, 2005.
[25] El mecanismo de la sobre-nivelación consiste en una contribución mayor de esta Comunidad en los ingresos fiscales del Estado respecto de los recursos recibidos. Durante la vigencia del sistema de financiación 2002-2008, en efecto, el índice de los recursos catalanes antes de la nivelación era 121 y después alrededor de 94. Con la aplicación del nuevo modelo y el “fondo de garantía de servicios públicos fundamentales” el índice sucesivo a la nivelación debería ser de 105 (véase www.gencat.cat).
[26] Título VI (“De la financiación de la Generalitat”). En particular, véase el art. 206.5 del estatuto catalán: “El Estado garantizará que la aplicación de los mecanismos de nivelación no altere en ningún caso la posición de Cataluña en la ordenación de rentas per cápita entre las Comunidades Autónomas antes de la nivelación”.
[27] E. GIRÓN REGUERA, op. cit.
[28] E. GIRÓN REGUERA “La financiación autonómica. ¿Competencia constitucional o estatutaria?”, Op. cit..
[29] F. BALAGUER CALLEJÓN, “Punto muerto”, www.publico.es, 30 de mayo de 2010.
[30] Sobre la financiación autonómica en los nuevos estatutos, véase A. M. PITA GRANDAL (dir.), La financiación autonómica en los Estatutos de autonomía, Marcial Pons, Madrid, 2008; F. PÉREZ ROYO, M. MEDINA GUERRERO, “Estudio sobre las disposiciones fiscales en la reforma del Estatuto de Cataluña”, Estudios sobre la Reforma del Estatuto, Generalitat de Catalunya, 2004; C. ELÍAS MÉNDEZ, C. CHECA GONZÁLEZ (ed.), La financiación en la reforma del Estatuto de autonomía de Extremadura y en otros modelos autonómicos e internacionales, Dykinson, Madrid, 2008; E. GIRÓN REGUERA, “La incidencia de la reforma de los Estatutos de Autonomía en la financiación autonómica”, REDC, n. 80, 2007.
[31] La financiación de la “Ley de dependencia” era otra novedad del modelo de financiación de 2009, porque por primera vez se integraban en el sistema general fondos destinados a financiarla (el nombre completo es “Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia y a las familias de España”, n. 39/2006). Véase F. BALAGUER CALLEJÓN, “ Financiación autonómica y dependencia”, www.publico.es, 13 de noviembre de 2009.
[32] Se recuerda que los Países Bajos forman parte del “modelo holandés o nórdico ” que se aplica, aunque con diferencias, a Dinamarca (Lotz, 1999), Finlandia, Holanda y Suecia. La característica principal, debida a la dimensión reducida y a la configuración geográfica, es la ausencia de Regiones como entes de gobierno. La contrapartida es una notable extensión de las funciones de los entes locales (normalmente dos niveles) y de su autonomía decisoria. Véase L. BERNARDI-L. GANDULLIA, “Federalismo fiscale in Europa e Italia”, Società italiana di economia pubblica, Working Paper n. 321, junio de 2004.
[33] A. CELOTTO (ed.), Lezioni di Diritto costituzionale comparato, Giappichelli, Turín, 2010, p. 251.
[34] A. CELOTTO, op. cit, p. 251.
[35] A. CELOTTO, op. cit, p. 183.
[36] S. G. RICHARDS, Introduction to British Government, Macmillan, Londres, 1978.
[37] La “Poll Tax” se aplicaba a todos los ciudadanos mayores de veintiún años, menos a algunas categorías: véase F. COVINO, “Costituzione e federalismo fiscale in nove ordinamenti dell'Unione Europea”, www-federalismi.it, n. 16, 2005.
[38] F. COVINO, op. cit., p. 33.
[39] A. CELOTTO, op. cit., p. 306.
[40] F.M. BOMBILLAR SAÉNZ, “El sistema constitucional del Reino Unido”, ReDCE, n. 15, 2011.
[41] CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO, “Rapporto sul federalismo fiscale in otto Stati membri”, Calre, Berlín, 2011, p. 38.
[42] F. COVINO, op. cit, p. 33. Sobre el tema véase también P. GIARDA, Regioni e federalismo fiscale, Il Mulino, Bolonia, 1995, p. 19 y ss.
[43] A. LUCARELLI, “La finanza locale in Gran Bretagna”, en V. ATRIPALDI E R. BIFULCO (ed.), Federalismi fiscali Costituzioni, Giappichelli, Turín, 2011, p. 310.
[44] A. CELOTTO, op. cit., p. 60.
[45] T. POLI, “Los Sistemas Constitucionales de la República Checa y Eslovaquia”, ReDCE, n. 15, 2011, p. 4.
[46] T. POLI, op. cit., p. 5. Se recuerda que dicha ley ha desarrollado las normas constitucionales de 1992.
[47] E. BERTOLINI, “I rapporti finanziari intergovernativi nell'evoluzione dell'ordinamento federale tedesco”, en G. F. FERRARI (ed.), Federalismo, sistema fiscale, autonomie, Donzelli, Roma, 2010; A. DE PETRIS, “Il federalismo nella Repubblica Federale di Germania”, www.astrid-online.it; F. COVINO, op. cit.; V. LOSCO, Il federalismo fiscale in Germania. Il disegno costituzionale e le applicazioni giurisprudenziali, Giuffrè, Milán, 2005.
[48] Sobre la reforma de la Constitución financiera de 2006, véanse C. ELÍAS MÉNDEZ, “La reforma de la Constitución financiera en Alemania: una reforma pendiente”, ReDCE, n. 6, 2006; F. MARCELLI, C. MICELLI (ed.), “La riforma costituzionale tedesca”, en www. issirfa.cnr. it.
[49] Desde el punto de vista numérico, los impuestos exclusivos son el 29% (17% a la Federación, 4% a los Estados y 7% a los Municipios).
[50] Los impuestos coparticipados representan el 71% de la financiación total.
[51] Relativamente al reparto del IVA, véase la sentencia del Tribunal constitucional BVerfGE 101, 158 del 11 de noviembre de 1999: el Tribunal afirmó que la división vertical del IVA entre Federación y Estados tiene que realizarse asegurando la cobertura de los respectivos gastos necesarios. Act ualmente el 50,5% del IVA va a la Federación y el 49,5% a los Estados.
[52] A. DE PETRIS, op. cit., p. 4.
[53] A. DE PETRIS, op. cit., p. 5.
[54] Entre los diferentes ejemplos se puede recordar el papel del Consejo de planificación financiera (órgano de coordinación y consulta) y la función de los Estados como recaudadores de los impuestos en su territorio.
[55] Para definir el nivel de compensación se calcula la capacidad de ingresos media de todos los Estados multiplicada por el número de habitantes de cada Estado, ponderado con la entidad de la población. Véase A. DE PETRIS, op. cit., p. 15.
[56] Sobre la división del IVA entre centro y periferia, véase A. ZORZI GIUSTINIANI, “Competenze legislative e ‘federalismo fiscale' in sei ordinamenti liberal-democratici”, Quaderni Costituzionali, n. 1, 1999.
[57] Sobre la reforma constitucional de 2009, véase SERVIZI DI STUDI DEL SENATO, “La riforma costituzionale tedesca del 2009 ( Föderalismusreform II) e il freno all'indebitamento”, n. 287, 2011; R. BIFULCO, “Il pareggio di bilancio in Germania: una riforma costituzionale postnazionale”?, AIC, n. 3, 2011.
[58] SERVIZI DI STUDI DEL SENATO, op. cit, p. 14. Por lo que se refiere a la entrada en vigor de la nueva regulación, el art. 143.d LF establece que la nueva formulación de los artículos 109 y 115 se aplique por primera vez al ejercicio financiero de 2011. Los Estados pueden derogar el nuevo sistema hasta diciembre de 2019.
[59] M. MAZZA, “L'autonomia finanziaria locale e il federalismo fiscale nell'ordinamento austriaco”, en G. F. FERRARI, op. cit.; F. COVINO, op. cit.; M. MEDINA GUERRERO, “El federalismo fiscal en Austria”, en L.A. HIERRO RECIO (ed.), Los sistemas de financiación en los países federales y las posibles aplicaciones al caso español, con especial referencia a la definición de asignaciones de nivelación, Informe n. 5, 2001; F. PALERMO, “La costituzione finanziaria austriaca. Tare genetiche di un sistema in evoluzione”, en V. ATRIPALDI, R. BIFULCO, op. cit.
[60] F. COVINO, op. cit., p. 8; G. LIENBACHER, “The evolution of federalism, regionalism and decentralization”, Zeitschrift für öffentliches Recht, n. 51, 1996, p. 133.
[61] CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO, op. cit., pp. 12-15.
[62] G. DI PLINIO, “Il federalismo fiscale belga”, Working Papers Università “G. D'Annunzio”, n. 9, 2010, www.unich.it/scigiur/wrk papers / diplinio 10.pdf , p. 34.
[63] L. PRIMICERIO, “ Le relazioni finanziarie intergovernative in Belgio, tra esigenze di uniformità e valorizzazione delle differenze ”, en V. ATRIPALDI, R. BIFULCO (ed.), op. cit.
[64] G. DI PLINIO, op. cit., p. 34. Véase también T. BENEDIKTER, “Esperienze europee di federalismo fiscale e del finanziamento delle regioni a confronto con la realtà italiana”, en E. PFÖSTL (ed.), Il federalismo fiscale, Apes, Roma, 2008.
[65] F. COVINO, op. cit., p. 12.
[66] A. DI NUCCI, “Los sistemas constitucionales de Bulgaria y Rumanía”, ReDCE n. 15, 2011.
[67] A. CELOTTO, op. cit., p. 337.
[68] A. CELOTTO, op. cit., p. 263.
[69] A. CELOTTO, op. cit., p. 87. Véase también A. ROMANO, “Los ordenamientos constitucionales de Letonia, Estonia y Lituania”, ReDCE, n. 14, 2010.
[70] A. CELOTTO, op. cit., p. 216.
[71] Sobre el modelo de financiación de los Estados del Norte de Europa, véase PRIME MINISTER'S OFFICE FINLAND, GOVERNMENT INSTITUTE FOR ECONOMIC RESEARCH, “Local public sector in transition: A Nordic perspective”, publication n. 56, octubre de 2010.
[72] A. CELOTTO, op. cit., p. 70.
[73] L. BERNARDI, L. GANDULLIA, op. cit., p. 12.
[74] L. BERNARDI, L. GANDULLIA, op. cit., p. 19, donde los autores recuerdan que este instrumento es muy usado también en Holanda con la misma finalidad.
[75] L. BERNARDI, L. GANDULLIA, op. cit., p. 21.
[76] A. CELOTTO, op. cit., p. 216.
[77] CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO, op. cit., p. 23.
[78] En particular encontramos: transferencias generales “per capita”; subvenciones para educación y sanidad; transferencias compensativas determinadas según los tributos recaudados en los diferentes territorios; transferencias discrecionales del Estado hacia los Municipios que necesitan una ayuda especial por problemas económicos temporales. CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO, op. cit., p. 25.
[79] Véase A. CELOTTO, op. cit., p. 126.
[80] F. COVINO, op. cit., p. 28.; A. D'ALOIA, “Contraddizioni e fragilità della décentralisation: le relazioni finanziarie tra Stato e collettività locali in Francia”, en V. ATRIPALDI, R. BIFULCO, op. cit.
[81] Véase M. F. BECHTEL, F. CHAUVIN, H. RIHAL, M. C., MEININGER, “Chronique de l'administration”, Revue Française de Droit Administratif, n. 87, 1998.
[82] Esta sentencia se inserta en el contexto más amplio de una jurisprudencia comunitaria que ha propiciado – a pesar de la posición desfavorable de la Comisión Europea – la introducción de ayudas fiscales con algunas condiciones: el ente territorial debe tener autonomía institucional, procedimental y financiera (reconocida en la Constitución) respecto del nivel central; la facilitación (en su contenido) tiene que ser adoptada sin la intervención del Gobierno central; el deber que deriva del mecanismo no puede ser anulado por contribuciones de otros territorios o del Gobierno central. Véase J. MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, M. URREA CORRES, “Unión Europea y financiación autonómica: la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre los sistemas tributarios de los entes terriotoriales subestatales”, REAF, n. 8, 2009.