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El 14 de diciembre de 2010 se produce en el Parlamento Europeo la Resolución sobre la Orden de Protección y se aprueba la primera lectura con vistas a la adopción de una Directiva del Parlamento y del Consejo. El Fundamento legislativo para regular la materia se encuentra en el art. 82.1 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que prevé la cooperación de los Estados en materia penal, basado en el principio de reconocimiento mutuo de las sentencias y resoluciones judiciales.
Parte de un primera Resolución del Parlamento Europeo de 26 de noviembre de 2009 sobre la eliminación de la violencia contra la mujer, en la que se pide a los Estados que mejoren su legislación y políticas nacionales destinadas a combatir todas las formas de violencia contra la mujer y que emprendan acciones destinadas a combatir las causas de violencia contra las mujeres, en particular mediante acciones de prevención, y al mismo tiempo solicita a la Unión que garantice el derecho a la ayuda y a la asistencia para todas las víctimas de violencia. A su vez, una segunda Resolución de 10 de febrero de 2010 sobre la igualdad entre mujeres y hombres en la Unión Europea, apoya la propuesta de establecer la orden de protección europea de las víctimas. Se considera que en una Europa sin fronteras, es necesario garantizar la protección de las personas en su movilidad geográfica, de manera que si una persona que necesita protección, se instala en un Estado de la Unión diferente del que le ofrece protección, pueda hacerlo sin correr peligro su seguridad.
La Orden de Protección surge con una mayor amplitud de la que se contiene en nuestro ordenamiento estatal. De una parte, no se concibe solamente en relación a la jurisdicción penal, sino que recoge la tradición de algunos Estados, y permite la adopción de medidas administrativas. Por otra parte, no se reduce a la violencia de género, sino a toda forma de violencia, como secuestro, acoso, y en general, de peligro para la vida o la integridad física o moral de las personas.
El Consejo de la Unión Europea, en fecha de 19 de abril de 2010, tomó cuenta de la iniciativa de algunos Estados de adoptar una Directiva sobre la Orden Europea de Protección. El Proyecto de Directiva en su art. 1 define el objetivo de la Orden de Protección, como el de permitir que se pueda dictar una medida destinada a proteger a una persona contra actos delictivos que puedan poner en peligro su vida, su integridad física o psicológica, tras la comisión de un acto que pueda ser objeto de un procedimiento ante un tribunal competente en materia penal.
El art. 2 define la orden de protección como la resolución adoptada por una autoridad judicial o equivalente de un Estado miembro, en relación con una medida de protección en virtud de la cual una autoridad judicial o equivalente de un Estado miembro adopta las medidas oportunas con arreglo a su propia legislación nacional a fin de mantener la protección de la persona protegida. La medida de protección se define como la resolución adoptada con arreglo a su legislación y procedimientos nacionales, por la cual se impone a una persona causante de peligro, el beneficio de una persona protegida, una o más de las obligaciones o prohibiciones previstas en el art. 4, con el fin de proteger a esa última persona de actos delictivos que puedan poner en peligro su vida, su integridad física o psicológica, su libertad individual o su integridad sexual.
Los requisitos para dictar esa orden o medida son los de residencia en ese Estado, la importancia del asunto que requiera la medida, el tiempo de permanencia de las personas afectadas, y que se solicite por la persona interesada. Se dará audiencia a la persona causante del peligro y posibilidad de recurso. Igualmente, deberá motivarse la denegación de la solicitud. Se perfilan como causas de denegación, el incumplimiento de ciertos requisitos, o el hecho de que en la legislación del Estado de ejecución no se tipifiquen los hechos objeto de la protección como infracciones penales.
En el trámite de enmiendas en el Parlamento Europeo, han sido muy numerosas las que se han efectuado. Sobre todo buscando un perfil de la Directiva más acorde con la especificidad de la violencia de género. Se propone un objeto más amplio. Se pide a los Estados miembros que mejoren sus legislaciones y políticas nacionales destinadas a combatir todas las formas de violencia contra la mujer y que emprendan acciones destinadas a combatir las causas de la violencia contra las mujeres, en particular mediante acciones de prevención, y a la Unión que garantice el derecho a la ayuda y la asistencia para todas las víctimas de la violencia. Otras enmiendas hacen referencia a la gratuidad de la medida, formación de las personas profesionales del derecho, competencias del Estado de emisión de la orden y del Estado de supervisión, urgencia en la adopción de las medidas, y posibilidad de acuerdos bilaterales o multilaterales entre los Estados.
El proceso de creación de la Directiva coincide en el tiempo con la Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de Septiembre de 2011, que resuelve acerca de unas peticiones de decisión prejudicial planteadas por la Audiencia Provincial de Tarragona, respecto de la aplicación de la Decisión Marco 2001/220/JAI, de 15 de marzo, relativa al estatuto de la víctima en el proceso penal. Estas peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación de los arts. 2,8 y 10 de esta Decisión, que regulan medidas en relación con la protección de las víctimas de violencia. En concreto, en los procesos penales seguidos contra dos ciudadanos de Estados Europeos, acusados de haber infringido las medidas de alejamiento sobre sus parejas, como pena accesoria a una condena por violencia de género.
La Decisión se adoptó en 2001 en desarrollo del art. 31, 1, c) UE que prevé una acción europea común en materia de cooperación judicial, que haga compatibles las normas penales de los Estados en la medida de lo posible. En relación con esa exigencia, se adoptó esta Decisión que en su art. 2 ordena a los Estados la protección de las víctimas en sus respectivos procesos penales. El art. 8 exige la garantía de los derechos de intimidad y seguridad y el nivel de adecuada protección a las víctimas, y en el art. 10, las medidas para prever las infracciones en esas medidas de seguridad.
En la legislación nacional al momento de ocurrir los hechos, la pena accesoria de alejamiento en los casos de violencia de género, estaba contenida en el art. 48.2 del Código Penal (desde ahora CP), y el art. 57 CP regulaba también la posibilidad de aplicarla con objeto de este tipo de delitos. Las modificaciones legales con motivo de la promulgación de la LO 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género, en el Código Penal, en la Ley 6/1985, Orgánica del Poder Judicial, y en la Ley de Enjuiciamiento Criminal, regulan la creación de juzgados específicos de Violencia de Género, y las consecuencias penales del quebrantamiento de la condena de la pena de alejamiento.
En los casos de referencia, los condenados quebrantaron las penas impuestas. Reanudaron la convivencia con sus respectivas víctimas, con el consentimiento libre y voluntario de estas. Fueron condenados por quebrantamiento de condena, y la sentencia fue recurrida en apelación, fundamentándose que la reanudación libre de la convivencia, consentida, no constituye delito de quebrantamiento de la pena de alejamiento.
Las cuestiones prejudiciales presentadas por el Tribunal son 5. La primera pregunta es si la víctima tiene derecho a opinar acerca de la medida de alejamiento impuesta a su agresor. La segunda consiste en saber si el tribunal está obligado a tener en cuenta la opinión de la víctima. La tercera pretende saber hasta qué punto esa voluntad de la víctima condiciona al juez para tomar su decisión. La cuarta cuestiona si la normativa europea acerca de la protección a las víctimas, se debe interpretar en el sentido de que la pena de alejamiento se imponga en todo caso, o se permite una graduación y ponderación en función de las circunstancias concurrentes en cada caso. Finalmente, la quinta pregunta interroga acerca de si queda excluida también en todo caso, la mediación en los delitos cometidos en el ámbito familiar o se pueden ponderar los intereses concurrentes.
El Tribunal de Justicia, una vez admitida su competencia, sintetiza en dos las respuestas a las cinco cuestiones planteadas por el juez. De una parte, las cuatro primeras que se resumen en la relevancia de la voluntad de la víctima en orden a evitar la imposición de una pena accesoria de alejamiento, o su quebrantamiento, y la quinta acerca de la posibilidad de excluir de la mediación aquellas situaciones de violencia. En ambos casos, no hay contradicción entre la normativa comunitaria y la nacional en el caso del ordenamiento jurídico del Estado Español. En primer lugar, y con independencia de que deba ser oída la víctima en proceso penal de violencia de género, su status jurídico no puede equipararse al de una parte, ni su voluntad expresada al tribunal, condiciona a este para adoptar o no una medida de alejamiento. Y ello porque los intereses que se dilucidan en un proceso de estas características, exceden de los de la víctima, son intereses más generales de la sociedad, que compromete recursos e instituciones en la lucha contra la violencia de género. Y además porque se trata de penas con una duración determinada, por lo que la reanudación de la convivencia, caso de existir esa voluntad, puede efectuarse al cumplimiento de la pena.
No hay por lo tanto violación del Acuerdo en una legislación que, aún en contra de la voluntad de la víctima, imponga penas accesorias de alejamiento en situaciones de violencia de género. Igualmente, no es contradictoria con el derecho europeo la regulación estatal que excluye de la mediación los casos de violencia de género.
La posibilidad de avanzar en la homogenización del derecho interno de los Estados que componen la Unión, exige que se consideren también los instrumentos de aplicación judicial de las normas. En este sentido, el Diario Oficial de la Unión Europea publica en fecha 20 de octubre, la Resolución del Parlamento Europeo de 7 de septiembre de 2010, sobre aplicación y revisión del Reglamento (CE) n. 44/2001, del Consejo, relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de las resoluciones judiciales en materia civil y mercantil.
Esta materia se regula en el Convenio de Bruselas de 27 de septiembre de 1968, relativo a la competencia judicial y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil, y en un número importante de Reglamentos relativos a aspectos concretos de materias de este orden jurisdiccional. El Reglamento (CE) n. 44/2001, es relevante porque contribuye a la creación de un espacio judicial europeo, de unificación del derecho procesal y de evitación de reiteración de algunos procesos. Es este Reglamento el que urge ser actualizado para integrar en él aspectos nuevos del derecho que han surgido desde la fecha de su vigencia.
Ahora esta Resolución se plantea como objetivo de la Unión la supresión del exequátur, con la intención de acelerar la libre circulación de las resoluciones judiciales, que contribuiría a la construcción de ese espacio judicial europeo. Ciertamente, y así lo reconoce la propia resolución, la denegación de las órdenes de exequátur rara vez se produce –la negativa está entre el 1 y el 5 por ciento-, pero se trataría de evitar el coste y el tiempo que origina la tramitación de ese expediente. Las materias sobre las que generalmente se plantean los problemas de jurisdicción del derecho comunitario son referentes a los tipos de interés aplicable, la propiedad industrial, contratos individuales de trabajo, y derechos de la personalidad. En el primer caso, se debe establecer una norma que impida al tribunal ejecutor negarse a aplicar las normas automáticas sobre tipos de interés del tribunal de Estado de origen, aplicando en su lugar el nacional, en el segundo, en el caso de la propiedad industrial, el establecimiento de la competencia es clave, y se deben evitar las llamadas acciones torpedo, que tienen como finalidad elegir el tribunal que la parte considere más adecuado a su interés, y en los casos en los que sea clara la incompetencia del tribunal ante el que se presente la primera demanda, evitar que el tribunal ante el que se interponga la segunda, suspenda el procedimiento. En el caso de las demandas que versen sobre los contratos individuales de trabajo, el problema a contemplar es sobre todo el que plantea la prestación de servicios en varios estados. En cuanto a los derechos de la personalidad la competencia de los tribunales vendrá determinada por la conexión suficiente, sustancial o significativa con ese estado.
Respecto de los pasos a dar para la progresiva eliminación del exequátur, considera que deben salvaguardarse ciertos derechos de la parte sobre la que se solicite la ejecución. Para ello, se entiende que debe preverse un procedimiento excepcional accesible en el Estado miembro en el que se solicita la ejecución. Ese procedimiento debe poder ser iniciado por la parte contra la que se solicita la ejecución. Las causas de oposición serían: que el reconocimiento de esas medidas o cantidades sean contrarios al orden público del Estado miembro requerido, que la resolución se haya dictado en rebeldía del demandado y haya defectos de notificación, que la resolución sea inconciliable con una resolución dictada entre las mismas partes en el Estado miembro requerido, por la misma causa y con el mismo objeto.
El Diario Oficial de la Unión Europea publica en el día 20 de octubre de 2010, una Resolución del Parlamento Europeo de 7 de septiembre de 2010 sobre la integración social de las mujeres pertenecientes a grupos étnicos minoritarios. Partiendo de la idea de que no existe una definición jurídica universalmente aceptada de “grupos étnicos minoritarios” , se pide a la Comisión que se tengan en cuenta las circunstancias por la que atraviesan determinados grupos minoritarios que sufren exclusión social, y dentro de ellos, a las mujeres que integran esos grupos.
Para facilitar la integración social de estas personas considera imprescindible la ayuda de las ONG y su colaboración con los estados. Las acciones a realizar para la progresiva integración son fundamentalmente el fomento de la educación y la formalización de ciertos datos que deben ser conocidos por los estados en orden a la filiación, domicilio o vivienda. El aumento en la información de los grupos y el fomento de la educación y la formación, deben redundar en la integración social. Y sobre todo en las mujeres de esos grupos que sufren una marginalidad añadida a la de los hombres de su grupo.
En lo que se refiere a la violencia de género ejercida sobre esas mujeres, se solicita a los estados que se pongan medios, recursos y medidas destinadas a la erradicación de la violencia de género, y que se garantice la protección de las víctimas. Se considera que deben funcionar en este sentido, tanto el Instituto Europeo de la Igualdad de Género como la Agencia de Derechos Fundamentales, sobre todo en lo que se refiere a datos estadísticos desglosados y a la recopilación de información para la el conocimiento de estos colectivos.
Hemos de fijar la atención en la Resolución del Parlamento Europeo de 7 de septiembre de 2010, publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea de 20 de octubre de 2011. A través de esta recomendación se intenta invertir el sentido de la consideración social del envejecimiento de la población, que se ha visto normalmente en términos negativos. El hecho de que las personas mayores necesiten del Estado un incremento de la protección social y asistencia sanitaria, hace olvidar que estas personas suponen una fuente de experiencia, y que ofrecen apoyo a las familias como cuidadores y asesoras en actividades de sus hijos e hijas.
En cuanto al género, la mujer presenta algunas variables importantes en el problema de la edad: está en un mayor riesgo de pobreza, y tienen una mayor esperanza de vida, que es superior en seis años. La lucha contra la discriminación por razón de edad pasaría por alguna de estas variables: medidas judiciales eficaces, mayor facilidad para iniciar procedimientos, que se corrijan las discriminaciones en función de la edad, que se estudien las discriminaciones múltiples de las mujeres, a las que además de la edad se suelen sumar otro número importante de situaciones que las hacen más vulnerables, como la condición sexual, la etnia, o la religión.
Como medidas de orientación, se deberían tener en cuenta también las que se refieren a la reforma del sistema de pensiones, que ha de tener una perspectiva de género, la legislación sobre permisos y la colaboración intergeneracional, en la que las personas mayores aporten un mayor conocimiento a las jóvenes que puedan asistirlos. Se insiste igualmente en todos aquellos aspectos que se relacionan con el modo de vida de estas personas, su alimentación, la perspectiva de género en los diagnósticos de sus enfermedades, los cuidados informales o por trabajadores voluntarios, la transformación de residencias que funcionan como hospitales por residencias mas acogedoras, el problema de los malos tratos y su detección ante la dificultad de las personas ancianas para denunciar esas situaciones, y finalmente, medidas de programación cultural.
En relación con la situación económica actual, hay una Resolución del Parlamento Europeo de 8 de septiembre de 2010, que se publica en el Diario Oficial de la Unión Europea de 20 de octubre de 2011, por la que marcan directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros.
La Propuesta de Decisión parte del art. 3 del Tratado de la Unión en el que se declara como objetivo de la Unión el pleno empleo y el progreso social. Igualmente, el art. 8 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea en referencia a la igualdad entre mujeres y hombres, obliga a orientar las políticas a la igualdad de género. La Estrategia de Lisboa para el Crecimiento y el Empleo fijó 24 directrices a los Estados miembros para que reformasen determinados aspectos de sus políticas económicas y de empleo. No obstante esas directrices no se siguieron y la situación de crisis económica que se desató en Europa en 2008, exige que se reflexione desde Europa acerca de los medios necesarios para combatirla.
La Comisión por su parte propuso establecer una nueva estrategia para la Década 2010-2020, que estaría basada en algunos principios importantes, como la de eliminar los obstáculos al crecimiento derivados de la legislación, la burocracia y la mala asignación de los recursos nacionales. Para la superación de la crisis se exige la creación de determinadas condiciones de crecimiento, con reformas estructurales, y lo que es muy importante, unificar progresivamente las situaciones tan diferentes de los Estados miembros.
En un análisis de esa situación en la que se encuentran los Estados, se pueden destacar determinadas condiciones que obstruyen directamente el desarrollo económico: la carga burocrática, una regulación y normativa excesivas, impuestos elevados y las tendencias proteccionistas. Para superarla son necesarios a la vez ciertos principios, como el crecimiento sostenible, la creación de puestos de trabajo dignos, el acceso a las tecnologías, y la extensión de los beneficios económicos a todos los ciudadanos. Particularmente en el empleo, deben seguirse las directrices de la OIT en cuanto a las condiciones de los trabajadores, la calidad en el empleo, la igualdad de trato, la igual retribución para el mismo trabajo, se debe evitar la segmentación del mercado laboral, garantizar la protección de los derechos individuales y colectivos, y la compatibilidad de la vida laboral y privada, la cobertura de la seguridad social, y la igualdad de género.
El seguimiento de estas directrices en orden a valorar la progresiva consecución de los objetivos planteados, debería efectuarse cada tres años, hasta 2020 en que se comprobaría la efectiva consecución de estos. También se fijan objetivos de creación de empleo hasta conseguir un nivel de empleo del 75 por ciento de la población activa. En ese porcentaje, deben incluirse con la finalidad de conseguir su integración social, los jóvenes, las mujeres, las personas mayores de cierta edad, los menos cualificados, las personas con discapacidad, las minorías, y los inmigrantes. Específicamente se considera un objetivo la fijación de un porcentaje de empleo en las mujeres entre los 15 y 24 años de edad en la educación, formación y empleo alcance el 90 por ciento, en el año 2020. Para el año 2014, el objetivo es un aumento de la tasa de empleo del 10 por ciento a los jóvenes comprendidos entre los 15 y los 25 años, trabajadores mayores, entre los 50 y los 64 años, mujeres, trabajadores no cualificados, personas con discapacidad, personas procedentes de la inmigración, y desempleados a largo plazo.
Las medidas de activación económica para la creación de esos porcentajes de empleo correrán a cargo de los Estados, que deberán adoptar medidas específicas, en relación con cada uno de esos grupos. Da una importancia particular a las agencias de empleo para impartir formación, fomento del empleo autónomo, individual o colectivo, mediante formas de empresa de economía social. Ciertamente, el contenido este documento presenta aspectos muy interesantes en orden a la creación de empleo, pero sin duda fue concebido todavía en un contexto que se ha visto desbordado por las circunstancias actuales. La importancia que atribuye a los Estados como dinamizadores del empleo, no es fácil de llevar a cabo en estos momentos, de gran incertidumbre económica, ni las medidas que se proponen son tampoco fácilmente incardinables en el actual momento de recesión económica.
Resumen: Este trabajo aborda las novedades legislativas en el ámbito de la Unión. En este sentido se fija primero en las medidas adoptadas para proteger a las víctimas de delitos. A continuación analiza las novedades en cuanto al reconocimiento de resoluciones judiciales. Y, finalmente, atiende a dos aspectos concretos relativos a la posición jurídica de la mujer: su pertenencia a minorías étnicas y las especiales dificultades de las mujeres de edad.
Palabras claves: Protección de la víctima, reconocimiento de resoluciones judiciales, mujeres, minorías étnicas, edad.
Abstract: This paper goes through the new legislative measures of the Unión. It takes account, first, of the measures adopted to protect the victims of crimes. Secondly, analyzes the novelties related to the recognition of judicial decisions. And, finally, recount two problems in connection with the status of women: the belonging to ethnical minorities and older women.
Keywords: Victim protection, recognition of judicial decisions, women, ethnic minorities, age.