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1.1. Objeto y método comparativo.
El presente trabajo se enmarca dentro de un proyecto más amplio de análisis sobre la posible “interacción constitucional entre la UE y Estados miembros como factor de desarrollo del Derecho Constitucional Europeo"[1]. La hipótesis de partida consiste en el examen del Derecho constitucional europeo como una realidad sólo alcanzable desde una doble dimensión: por un lado, la constitucionalización del ordenamiento jurídico de la Unión Europea, y por otro, la “europeización"[2] del Derecho constitucional interno de los Estados miembros. Desde esta perspectiva, el presente trabajo trata de estudiar el sistema constitucional de fuentes de los 27 Estados miembros, centrándose en el eventual pluralismo ordinamental de cada uno de ellos. Ordenados los Estados según el grado de desarrollo de su pluralismo ordinamental, se tratará de advertir el influjo de principios estructurales que reconduzcan tal pluralismo, de forma sistemática, hacia la unidad.
En puridad, la finalidad de este trabajo es meramente expositiva, puesto que el proyecto conjunto trata de ofrecer un material básico para posteriores estudios. No obstante, el método expositivo no renuncia al establecimiento de bloques en los que enmarcar los diferentes modelos de pluralismo ordinamental, puesto que en la propia intención general del proyecto se asume como cierta y necesaria la metodología del Derecho comparado[3], la premisa de la comparación jurídica entre ordenamientos como “quinto método interpretativo del Derecho constitucional” según P. HÄBERLE[4]. Por ello deben seguirse ciertas premisas del método comparativo.
Con VERGOTTINI debe señalarse que la comparación jurídica es “la operación intelectual del contraste entre ordenamientos, institutos y normativas de diferentes ordenamientos que, si se llevan a cabo de manera sistemática y según los cánones del método jurídico, asume las características de las disciplinas científicas"[5]. La exposición de los diversos sistemas constitucionales conduce a la primera finalidad de la comparación, el conocimiento[6], y de ello deriva la necesaria sistematización de dicha exposición conforme al “método jurídico” para justificar la naturaleza científico-jurídica de este trabajo.
La exposición sistemática requiere del establecimiento de ciertas cuestiones, argumentos o razonamientos de partida que nos permitan establecer una exposición común y metódica de todos los Estados (método empírico descriptivo). Una vez determinadas tales cuestiones de partida, el método comparativo cumplirá una función de extraordinaria relevancia: la función de auxilio a la armonización y unificación normativa, o, dicho de otro modo, “la simplificación o eliminación de las diferencias entre ordenamientos que se pretenden superar mediante formas de coordinación que permitan una verdadera reconducción a la unidad"[7] (análisis teórico-normativo).
La pregunta subsiguiente es cuáles sean las cuestiones, razonamientos o argumentos a buscar e individualizar en cada uno de los ordenamientos estatales que nos permitan sistematizar la exposición descriptiva. Para ello será necesario analizar brevemente el significado del pluralismo ordinamental y la cuestión de la unidad del Derecho. De su análisis, podremos deducir tres cuestiones esenciales que deberían permitirnos sistematizar la búsqueda y componer una semblanza de la cuestión en cada Estado:
1. La pregunta por el pluralismo ordinamental: ¿Existe un pluralismo ordinamental dentro del sistema constitucional del Estado?, ¿existen entes con autonomía política o normativa dentro del propio Estado?, ¿el pluralismo ordinamental lleva aparejado una particular ordenación territorial del poder?, ¿existe una verdadera descentralización del poder?
2. La pregunta por la eficacia de la Constitución y su lugar dentro del sistema de fuentes, ¿la Constitución ostenta supremacía dentro del sistema de fuentes?, ¿el pluralismo ordinamental se encuentra positivizado a nivel constitucional?, ¿la Constitución estatal permite reconducir el pluralismo ordinamental hacia la unidad?, ¿garantiza la Constitución el pluralismo ordinamental o este es fruto de normas con rango legal?
3. La pregunta por los principios estructuradores del sistema constitucional: ¿cómo se relacionan los diversos ordenamientos jurídicos internos y sus diversas fuentes?, ¿tiene el principio de competencia un papel especial en la ordenación del pluralismo ordinamental o sigue persistiendo el principio de jerarquía como criterio principal de estructuración?, ¿el principio de competencia estructura el pluralismo ordinamental desde una base jurídica constitucional?, ¿existen otros principios estructuradores o criterios de resolución de conflictos normativos relevantes?, ¿el principio de competencia se expresa a nivel constitucional o sólo a nivel legal?
1.2. Unidad, pluralismo jurídico y principios de estructuración.
Históricamente, la cuestión del pluralismo jurídico y su reconducción hacia la unidad ha sido la clave de bóveda de la evolución del Derecho durante siglos, tanto antes como después de la construcción del propio Estado moderno[8]. Desde la Edad media hasta el establecimiento definitivo del Estado nación en los Tratados de Westfalia (1648) se había aceptado de forma generalizada la idea de la unidad del Derecho. La unidad se entendía, sin embargo, como la existencia de normas válidas para todos los seres humanos[9]. El advenimiento del Estado nación y la idea westfaliana de la soberanía ―la independencia del Estado en el exterior y supremacía en el plano jurídico interior― fraguó una nueva concepción de la unidad del Derecho desde una perspectiva puramente estatal[10], alejándose de la unidad medieval del Derecho común. La unidad del Derecho se construye en el marco territorial del Estado y no en referencia a su validez para todos los seres humanos. A partir del Siglo XVII, cada Estado, al reconocerse recíprocamente como soberano se atribuía a sí mismo el monopolio para producir sus propias normas jurídicas en su territorio. Metodológicamente podríamos considerar que esta evolución en la comprensión de la unidad del Derecho fue iniciada por la escuela de Savigny, ya en el siglo XIX, en el momento en que se propone una forma de interpretación y estudio del Derecho romano, hasta el momento “Común”, centrando su desarrollo y sistematización en un marco histórico-social que reafirmaría el carácter nacional del Derecho como expresión del espíritu del pueblo nacional[11].
La identificación entre el Estado (nacional) y el Derecho, junto al desarrollo de la ciencia del Derecho, condujo a diversas formas de interpretación y análisis del ordenamiento jurídico estatal desde perspectivas básicamente internas. Las formas de ordenación del conjunto de disposiciones normativas estatales bajo diversas concepciones de unidad se fueron desarrollando durante todo el siglo XIX y el XX[12], donde la concepción de la unidad del Derecho y su validez se decantaron mediante métodos científicos, principalmente positivistas, centrados en el Derecho del Estado.
Durante el siglo XX la derivación de estas cuestiones en los planteamientos de la Escuela de Viena y la “Teoría Pura del Derecho” reafirmará la conexión entre Derecho y Estado implantando la metodología positivista. El positivismo jurídico enmarcará su método a partir de la consideración de la existencia exclusiva del Derecho producido por el Estado[13], y desde aquí tratará de reconducir sistemáticamente el Derecho doméstico, de manera independiente, hacia la unidad.
Esta metodología se ha mantenido en el tiempo y, hasta hace relativamente poco, se ha sostenido sin apenas contrariedades que aquello que distingue y califica al ordenamiento jurídico soberano como tal es el monopolio en la determinación de sus propias fuentes de producción del Derecho[14]. Debe, sin embargo, observarse que la determinación de las “propias fuentes” de Derecho, como expresión de la soberanía del Estado, ya conllevaba el reconocimiento en sí mismo de la existencia de una pluralidad de fuentes del Derecho dentro del propio Estado. Para entender tal conjunto normativo como verdadero “ordenamiento”, se entendía, pues, necesario que el Derecho estatal estableciera sus propias reglas de relación entre tales fuentes, dada «la ulterior exigencia de reconducir hacia la unidad (interna) a la diversidad de normas derivadas de ellas»[15].
La unidad, esta vez como ordenación sistemática de las fuentes del Derecho estatales, continuaba siendo paradigma de la evolución del Derecho. El establecimiento de las relaciones entre fuentes permitirá reconducir el conjunto de disposiciones normativas hacia la unidad ordinamental, la coherencia y la plenitud, rasgos que expresan la operatividad del ordenamiento para dar respuesta a las necesidades sociales para (y por) las que ha sido creado[16].
El principio de unidad ordinamental, desde la doctrina positivista “pura”, significó la posibilidad de reconducción de todos los elementos (normas) que componen un conjunto (ordenamiento) a un punto de referencia común, punto de referencia identificado por Kelsen con la fuente de validez última de todas las disposiciones que componen el ordenamiento, la fuente de todas las fuentes[17]. Desde esta fuente de validez la teoría pura reconducía hacia la unidad el sistema, dotándolo a la vez de la coherencia necesaria que impidiese conflictos entre normas[18]. En efecto, la unidad esencial del ordenamiento jurídico asume los conflictos jurídicos entre normas, solucionables en términos de validez o invalidez, donde sólo una disposición puede ser objetivamente válida, fundamentada en una norma de rango jerárquicamente superior. La teoría escalonada de Kelsen resolvía los posibles conflictos normativos en términos jerárquicos, clave estructural de la unidad del ordenamiento del Estado. Así las posibilidades de solucionar el conflicto debían resolverse mediante la limitación de validez de una norma respecto de la otra. El criterio jerárquico, impregnando escalonadamente a todas las fuentes desde la norma suprema, fue pues el paradigma positivista de la vertebración del Derecho estatal como ordenamiento, de la unidad sistemática de la pluralidad de fuentes determinadas por el Estado. La pluralidad normativa se limitaba entonces a la diversidad de fuentes producidas por el Estado en base a una norma superior común, que fundamentaba la validez de las demás normas y permitía la nueva comprensión de la Unidad del Derecho, del Derecho del Estado.
Aunque esta metodología jurídica positivista ha sido trascendental para la ordenación del pluralismo de las fuentes del Derecho a nivel interno, lo cierto es que destacó el pluralismo de fuentes del Derecho dentro del marco Estatal, relegando a un segundo plano la actuación de instancias de producción normativa distintas a las del propio Estado. No debemos olvidar que, ya desde principios del Siglo XX, la doctrina reconocía poco a poco la importancia de otro tipo de pluralismo, más allá del pluralismo de fuentes estatal: el pluralismo ordinamental. Cierta doctrina comenzó a reconocer no sólo una pluralidad de ordenamientos estatales soberanos, sino una pluralidad de ordenamientos de muy diversos tipos que convivían con el ordenamiento estatal y que irremisiblemente debían articular sus relaciones. Será mérito de Santi ROMANO el desarrollo de la “teoría institucionalista” que reconocerá una pluralidad de ordenamientos actuantes bajo el Estado, sobre el Estado, junto al Estado o contra el Estado[19].
La teoría institucionalista tendrá la virtud de replantear la metodología positivista, permitiendo considerar la pluralidad ordinamental, identificada con la expresión de intereses de poderes “sociales” plurales, que se dotan de una capacidad autónoma para producir sus propias normas[20], normas emanadas de poderes diversos ― incluso autónomos de los tradicionales poderes del Estado ― que, además, se influyen recíprocamente. Las relaciones entre el ordenamiento del Estado y estos otros ordenamientos (relaciones, en lo que nos interesa aquí, con relevancia jurídica[21]), conforme a esta metodología pluralista, debían plantearse merced a un título jurídico de reconocimiento de unos sobre otros, título jurídico por el que un ordenamiento podría condicionar la existencia, eficacia o contenido de otro[22]. La búsqueda de nuevos criterios de ordenación jurídica adecuados para reconducir de nuevo el pluralismo hacia la unidad – como premisa central de la ciencia jurídica- sistemática del conjunto de normas y de órdenes jurídicos conducirá a replantear los términos en los que se había enmarcado hasta el momento la unidad del Derecho estatal. En este momento se revitalizarán conceptos como el de sistema jurídico, frente al ordenamiento estatal, y el principio de competencia como principio estructural básico de las relaciones entre fuentes y ordenamientos frente al principio de jerarquía. Será CRISAFULLI uno de los primeros autores en destacar el cambio trascendental en la búsqueda de la unidad del Derecho sustituyendo el criterio principal de la jerarquía por aquel de la competencia: “hoy, en cambio, [es] la jerarquía la que llegue siempre y sin restos, a ser absorbida en la competencia”[23].
La clave de la aceptación del pluralismo ordinamental en los diferentes métodos de estudio del Derecho se ha encontrado con que, poco a poco, fue perdiendo fuerza la noción de que el Derecho es expresión exclusiva del poder del Estado, para convertirse en expresión de la Sociedad[24]. Y ciertamente, desde el final de la II Guerra mundial, con la eclosión del fenómeno denominado globalización socio-económica, terminado de fraguar en el año 1989 con la Caída del Muro de Berlín, la interrelación de factores sociales, económicos, medioambientales, políticos… ha dado lugar a una globalización del Derecho, que va poco a poco extinguiendo la identificación entre el Derecho y el Estado[25]. Paulatinamente hemos tomado conciencia de que el Derecho está (o debe estar) allí donde esté la sociedad, y debe expresar por tanto las necesidades particulares de cada sociedad, donde los seres humanos pueden entrar en contacto y en conflicto.
El pluralismo ordinamental es, con BALAGUER, expresión del pluralismo social que desde finales del XIX se ha ido reconociendo en la producción jurídica. Es a través de las fuentes del Derecho como se manifiesta el poder social y político en las diversas instituciones con capacidad de producir normas: «el sistema de fuentes refleja la distribución del poder político y las tensiones relativas a esa distribución resultan hoy más acentuadas en las relaciones entre ordenamientos que en las relaciones entre fuentes»[26].
El principal mecanismo de articulación hacia la unidad del pluralismo ordinamental en el Estado, se ha identificado de forma generalizada, como hemos dicho, con el principio de competencia. Este principio, sin embargo, no sustituye al principio de jerarquía, no lo suplanta, sino que como indicaba Crisafulli lo absorbe, pues el principio de competencia, si se pretende que estructure las relaciones entre ordenamientos, y así la unidad del sistema jurídico, resulta articulable preferentemente a través del establecimiento de una “norma superior” a todos los ordenamientos jurídicos que entran en relación, norma superior que atribuya a cada ordenamiento un marco material, territorial, personal, temporal … de validez y actuación[27]. Desde la segunda mitad de siglo XX el principio de competencia ha estructurado las relaciones entre ordenamientos jurídicos plurales ―expresión del pluralismo político, cultural e ideológico de la sociedad ―, desde la identificación de la norma superior con la Constitución normativa[28].
En efecto, en el Estado Constitucional de Derecho, la Constitución ha venido a establecer las condiciones de validez del resto de las fuentes del Derecho, pero también ―y este es el dato que nos interesa de la Constitución como expresión de la unidad― «de los diversos ordenamientos que, en su caso, coexistan bajo su territorio»[29]. El advenimiento de la Constitución normativa en el marco del Estado nación, condujo, por un lado, al establecimiento de unidad normativa en un contexto garantizado y regulado de pluralismo político y social, pluralismo que, por otro lado, se expresa a través del reconocimiento constitucional de la pluralidad de ordenamientos y el establecimiento de mecanismos de relación. Como ha indicado HÄBERLE:
“El pluralismo normativo consiste en el hecho de que tanto la Constitución como su ordenamiento jurídico subyacente ostentan un mínimo de contenido al tiempo que un grado óptimo respecto de sus procedimientos (…) Dicho marco constitucional es el que mantiene la grandeza del pueblo unido al tiempo que establece sus intereses múltiples (…) El pluralismo consiste y se nutre de contenidos y procedimientos irrenunciables que son a su vez condiciones y requisitos previamente consensuados (…) Dichos requisitos marco posibilitan que la sociedad pueda disponer de una integración social y estatal “autónoma” y una representación igualmente similar, al tiempo que de una proyección como grupo o de los grupos internos que la componen en asociaciones, partidos y sindicatos, iglesias y comunidades religiosas, posibilitando la inserción y estructuración de los propios Länder federados junto con los respectivos municipios y las restantes corporaciones estatalmente organizadas[30] (...)”.
Por ello, no es extraño que este autor haya también señalado que el Estado Constitucional como arquetipo teórico de Estado, hoy por hoy, sólo puede estructurarse como federal o regional[31]. Lo cierto es que el pluralismo ordinamental es expresión de la sociedad, agrupada mediante comunidades, que a su vez expresa sus deseos y necesidades, o al menos debería hacerlo en el marco del Estado constitucional democrático de Derecho, mediante su participación a través de procedimientos jurídicos de producción normativa. Estas comunidades, en el marco de la Constitución normativa encuentran cabida como voluntades autónomas capaces de autogobernarse y producir nuevas normas.
Por tanto, debe entenderse que la Constitución normativa, como pieza esencial de la unidad del sistema jurídico, ha de identificar la relación existente entre las normas (el Derecho) y la sociedad, aquellas son expresión de éstas, y en consecuencia, ante la existencia de voluntades sociales particulares, de comunidades diferenciadas, debe, no sólo reconocer, sino garantizar medios adecuados de expresión a través de fuentes y procedimientos de producción normativa, y estableciendo mecanismos de relación entre tales comunidades y el Estado. Dicho de otro modo, reconocer y garantizar el pluralismo ordinamental y establecer métodos de estructuración y resolución de conflictos entre tales ordenamientos.
Debe señalarse que el proceso de integración europea no es sino una expresión más de que el Derecho ya no está exclusivamente vinculado con el Estado y de que los retos que plantea la globalización impulsan una compresión cada vez más plural del Derecho y de los sistemas jurídicos. Por ello el proceso de integración debe servir de impulso para deshacer los antiguos lazos de conexión entre el Derecho y el Estado y componer la nueva relación entre la sociedad y el Derecho, que puede, por tanto, articularse en diversos niveles dependiendo de la identificación de la sociedad con una comunidad con la que comparta valores, y exprese en sus normas sus necesidades y formas de abordarlas[32].
En definitiva, el pluralismo ordinamental es expresión de la actual identificación del Derecho con la sociedad. Este reconocimiento no renuncia a la paradigmática búsqueda de la unidad que durante siglos ha sido premisa esencial del Derecho. La unidad del pluralismo ordinamental, hoy día, se hace posible a través de la Constitución normativa que lo reconoce, lo garantiza y lo articula:
- Por un lado, de forma material a través del reconocimiento de entidades sociales con necesidades propias y capacidad para producir sus propias normas, estableciendo una particular división territorial y descentralizando el poder hacia entes autónomos.
- Por otro lado, formalmente, expresando principios de relación entre estos ordenamientos, principios que articulan el pluralismo y resuelven los posibles conflictos normativos, atribuyendo competencia material autónoma a estos entes ―principio de competencia― y concediendo unidad sistemática a todos los diversos ordenamientos derivados en virtud del lugar supremo que ocupa la Constitución normativa en el sistema.
1.3. Criterios de análisis y bloques: el reconocimiento constitucional del pluralismo mediante la descentralización.
Como se ha expuesto, el reconocimiento constitucional del pluralismo ordinamental ha sufrido una larga evolución que influye sobre la ordenación territorial del poder del Estado, las fuentes del Derecho, y la relación entre ordenamientos. Este trabajo pretende comparar en estos términos a 27 Estado diversos, con tradiciones históricas y culturales diversas. Para simplificar su cometido se han señalado anteriormente tres cuestiones a examen: la distribución territorial del Estado para identificar la pluralidad, el reconocimiento de la supremacía constitucional, y los principios de resolución de conflictos entre ordenamientos. Estos tres criterios son subsumibles en una pregunta común: ¿Reconoce y garantiza la Constitución normativa del Estado territorios o comunidades con autonomía política? Frente a esta pregunta es imprescindible centrar nuestro examen en el Derecho constitucional, destacar aspectos sobre la ordenación territorial del poder (regionalismo, federalismo, centralismo, reconocimiento de municipios y provincias, distritos…) para distinguir a las comunidades que dan paso a un posible pluralismo. Y a su vez separar entre territorios con autonomía con capacidad para producir normas, para innovar el ordenamiento jurídico, de aquellos que sólo tienen atribuida capacidad para gestionar su administración. Por el contrario prescindiremos de la cuestión acerca de las relaciones entre el Derecho estatal y el Ordenamiento europeo, que aunque imprescindible en un examen de este tipo, invadiría otro campo de estudio diverso de este proyecto.
Dicho esto, hemos de adelantar que las formas del pluralismo ordinamental en los sistemas constitucionales de la UE podrían dividirse en cuatro grandes bloques:
- Un primer bloque en el que se establecen los Estados que “no reconocen constitucionalmente a ningún tipo de entes autónomos”. Encontraremos sólo uno.
- Un segundo bloque en el que el pluralismo se hace patente por el reconocimiento de “autonomía a entes locales”. Este reconocimiento puede estar garantizado o no por la constitución respectiva, de lo que dependerá su importancia en el conjunto del ordenamiento estatal. Por ello distinguimos entre aquella autonomía local garantizada constitucionalmente y la que se garantiza desde el nivel legal. Desde esta distinción se podrán observar cómo actúan los principios de jerarquía y competencia entre la ley y las disposiciones de origen local. Para identificar la autonomía local debe distinguirse entre los conceptos de descentralización y desconcentración del poder. La desconcentración supone una mera delegación de ejecución de competencias (generalmente administrativas) por un ente superior que son supervisadas por el mismo a través de un control de legalidad y de un control de oportunidad política. La descentralización podría expresar la verdadera atribución de competencias propias al ente local sólo supervisables por entes superiores mediante un control de legalidad o de constitucionalidad. Este segundo tipo, la descentralización de competencias a los entes locales, es el que consideramos como verdadero reconocimiento de autonomía de una comunidad local (municipal o provincia) [33], y, por tanto, como un despliegue del principio de competencia.
- Un tercer bloque en el que se establecen los Estados que reconocen autonomía a dos niveles: municipios y regiones, y entre estas últimas se diferenciará el reconocimiento constitucional de regiones con competencia legislativa o no legislativa. Y, por otro lado, Estados que reconocen autonomía regional pero cuyas características propias los hacen algo particulares (ya sea su tradición jurídica), pues no articulan sus relaciones interordinamentales a través de un marcado principio competencial.
- Por último, en un bloque aparte señalaremos los Estados federales. Con sus complejos sistemas de articulación y sus abundantes principios estructurales.
Como se observará, a mayor autonomía de los entes territoriales, a mayor descentralización y garantía constitucional de la misma, mayor necesidad de reconocer constitucionalmente una distribución competencial concreta y de articular constitucionalmente principios, criterios e instituciones de resolución de conflictos entre ordenamientos.
2.1. No existe pluralismo ordinamental: impera la jerarquía entre fuentes.
a) Letonia: En Letonia existe una fuerte intervención centralista sobre los entes locales reconocidos: los municipios y los distritos. En la Constitución sólo hay una referencia en el art. 3 sobre los territorios que componen el Estado[34], referencia que parece tener un tono más declarativo que constitutivo de una posible descentralización del poder. Y es que la descentralización es puramente administrativa, por ello la muy significativa tutela en la actuación de los entes locales y regionales: una continúa supervisión del Ministro de desarrollo regional y comunidades locales.
Con este sistema territorial, ausente en la Constitución, puede intuirse que el ordenamiento letón conforma una unidad estructurada primordialmente sobre el principio de jerarquía, donde la Constitución Letona ocupa la cúspide del sistema de fuentes del Ordenamiento, superponiéndose a la ley, existiendo una clara jerarquía entre Constitución, ley y reglamento. La relación entre ley y reglamento se expresa, además de por la obvia carencia de verdadera potestad reglamentaria por parte de los entes locales, por la ulterior carencia de una específica potestad del gobierno de crear normas con rango legal (Art. 81). Esta jerarquía se proyecta también a nivel externo, respecto del Derecho de la UE, puesto que el TC ha reconocido la supremacía sobre la Constitución del Derecho europeo, salvando determinados límites como las estructuras constitucionales fundamentales, los valores y los principios incluidos en la Constitución.
2.2. Pluralismo ordinamental basado en el reconocimiento de autonomía local: tipos de garantía constitucional.
Aunque en la mayoría de los Estados se reconoce un espacio de autonomía a los entes locales, y a su vez, la posibilidad de dictar normas en su ámbito de competencia, no siempre se encuentran en la Constitución garantías suficientes de tal autonomía frente a la ley. Esta cuestión permitiría observar el grado de desarrollo del principio de competencia dentro del pluralismo ordinamental, entre entes locales y Estado.
2.2.a) Garantía constitucional de competencias de las autonomías locales, desarrollo mediante ley y potestad normativa de los municipios: Jerarquía legal y competencia a nivel reglamentario.
b) Luxemburgo: Se ha articulado territorialmente en cantones, a su vez subdivididos en municipios, base del sistema de las autonomías. Los municipios se administran de forma autónoma por el Consejo Municipal, al que se atribuye capacidad para la gestión del propio patrimonio y sus propios intereses. Entre éstos, corresponde al municipio la aprobación del presupuesto anual, la adopción de las ordenanzas municipales y la imposición de tributos.
En Luxemburgo la organización de las fuentes del derecho atiende al criterio de jerarquía, e igualmente mediante la jerarquía se relaciona el ordenamiento estatal con el ordenamiento local. La Constitución es la fuente de rango superior, seguida por las leyes y los reglamentos ministeriales. Las ordenanzas municipales dictadas en ejercicio de su autonomía local hacen depender su validez directamente de la ley estatal que las regula.
No obstante, la Constitución establece una ulterior garantía de su autonomía política centrando la posibilidad de control de la gestión de los municipios en el ámbito de la legalidad. Sólo mediante ley se establecerá la posibilidad de control de lo actos de los órganos municipales[35]. La Constitución establece también que mediante ley se determinará la forma de “someter determinados actos de los órganos municipales a la aprobación de la autoridad de tutela y prever su anulación o suspensión en caso de ilegalidad o de incompatibilidad con el interés general, sin perjuicio de las competencias de los tribunales judiciales o administrativos”. Por lo que existe cierta garantía constitucional de la autonomía política de los municipios. Constitucionalmente se reservan determinadas competencias al municipio, expresión de un despunte del principio de competencia entre los entes centrales, el legislador y los municipios.
c) Grecia: En Grecia se han reconocido constitucionalmente entes locales y regionales. Respecto de estos últimos sólo puede predicarse una función administrativa desconcentrada en 13 periferias (artículo 101) [36]. Por su lado, la Constitución griega sí encabeza un ordenamiento plural mediante la amplia garantía de autonomía política concedida a los entes locales, los municipios[37]. Las competencias apuntadas a nivel constitucional necesitan de su desarrollo y concreción mediante ley estatal, pero en aquel nivel ya se observa un apunte de estructuración competencial mediante la reserva de ciertas competencias al ámbito de autonomía política municipal. Ésta encuentra constitucionalmente, además, una garantía suficiente en el artículo 102.5 en el que se dispone que la tutela ejercida por el Estado “no deberá obstaculizar la iniciativa ni la libertad de acción de estas”. Es decir, no podrá ejercerse un control de libertad política de las mismas, sino exclusivamente un control de legalidad, y disciplinario, si bien este último por un consejo especial compuesto “en su mayoría” por magistrados ordinarios. Por tanto, en el pluralismo ordinamental griego se establece un claro criterio jerárquico entre la Constitución y las leyes ordinarias que representan el vértice de la jerarquía de fuentes (artículo 110 Const.), lo que permite observar un primer punto de desarrollo del principio competencial ―en relación con el Estado y los municipios― en todas aquellas garantías constitucionales de autonomía local frente a su desarrollo legislativo. A partir de las leyes de desarrollo de autonomía local se conjuga un criterio competencial que articula las relaciones y fuentes entre la Administración central del Estado (incluyendo las regiones) y los municipios y comunas.
Puede destacarse, como curiosidad, el régimen jurídico particular del que disfruta la Península de Athos, parte autoadministrada del Estado griego[38], a través de su “estatuto privilegiado” (art. 105). Con una jurisdicción propia dependiente del Patriarcado ecuménico y una administración representada en 20 “santos monasterios”. Sus estatutos no pueden ser modificados por ninguna fuente del Estado, salvo mediante un acto de su modificación donde participa un representante del Estado Griego y se ratifica por la Cámara griega. No obstante el mantenimiento de la seguridad pública es un título exclusivo del Estado heleno. Además del fuerte contenido competencial de tales privilegios a la Península de Athos, debe observarse también un despunte del principio de subsidiariedad en el ordenamiento griego. Subsidiariedad desplegada en sus varias formas: en primer lugar, el artículo 3 de la Constitución desarrolla las relaciones entre la Iglesia Ortodoxa y el Estado, un texto donde adquiere una importante relevancia la cuestión jurídica eclesial[39]. En segundo lugar, en el artículo 102. 4. se reenvía a la ley para el establecimiento de formas de participación en la administración de las entidades locales de representantes elegidos por organizaciones, profesionales, científicas y culturales[40].
d) Hungría: La Constitución Húngara también reconoce[41] la pluralidad ordinamental derivada de la autonomía local. En su artículo 42 concede a las “comunidades formadas por ciudadanos electores” el derecho al autogobierno local, y lo define como la gestión autónoma y democrática de los asuntos públicos locales que afectan a la comunidad de ciudadanos electores, es el “ejercicio del poder ejecutivo” local en favor de los intereses de la población. La pluralidad de fuentes viene expresada en la concesión, por la propia Constitución, de la potestad de las corporaciones locales de representantes, en el ámbito de sus competencias, de adoptar decretos[42]. La concreción del ámbito competencial, de sus derechos y obligaciones se determina por la ley[43]. Por lo que se establece un primer límite a los entes locales, el respeto de la legalidad y su sujeción a ella. Este reconocimiento constitucional garantiza férreamente la autonomía de tales entes, pues, en primer lugar, la aprobación de la ley sobre las corporaciones autónomas locales necesita de una mayoría cualificada (voto de dos tercios)[44], por otro lado la posibilidad de intervención en este ámbito de autonomía por los poderes centrales se limitan al control de legalidad por los juzgados y tribunales[45], y finalmente, la Constitución habilita a las corporaciones autónomas, para dirigirse, en defensa de sus derechos, al propio Tribunal Constitucional.
Aunque a priori podríamos señalar una estructuración del ordenamiento basada en la preeminencia del Parlamento, pues el Parlamento puede intervenir siempre, incluso en aquellas materias o situaciones donde intervienen los actos del ejecutivo[46], frente a esta preeminencia se articula el principio de Supremacía de la Constitución. Esta relación jerárquica desciende hasta la relación en la ley sobre el reglamento y el decreto gubernamental. Pero entre ley y ley sobre entes locales hemos observado que entra en juego un criterio de especialidad o de procedimiento (2/3). Por lo tanto, partiendo de la obligación local de respeto a la legalidad, el reglamento y decreto gubernamental se relacionan a través del principio de competencia con el decreto local (aquí es donde entra en juego el recurso ante el TC).
e) Polonia: Polonia ha estructurado también su ordenamiento de manera plural garantizando la descentralización del poder público mediante el reconocimiento constitucional de los entes locales[47]. El Título séptimo de la Carta fundamental define al Municipio como “unidad fundamental de autogobierno local” y le atribuye “las competencias públicas que no hayan sido reservadas por la Constitución o «por las leyes», a los órganos de los demás poderes públicos”. Pese a esta cláusula residual a favor de las competencias del municipio, que demuestra, “a priori”, un importante despunte del principio de competencia, debe decirse que el constituyente polaco ha tendido a encomendar la generalidad de los problemas a la simple mayoría parlamentaria, y la ordenación del poder municipal es otro ejemplo de ello. La ley de 5 de junio de 1998, ha instituido los Distritos y Provincias. En definitiva, a los municipios la Constitución les reconoce poder normativo vinculante en el ámbito de su territorio[48] cuyo procedimiento y límites debe establecerse a través de la ley[49].
La actuación de estos entes locales encuentra en la propia Constitución la garantía de su autonomía política. La Constitución reserva determinadas competencias a las entidades locales relacionados con la autonomía financiera y el patrimonio municipal. Salvo esta excepción, es la ley la fuente encargada de establecer los procedimientos de producción del resto de actos normativos locales así como de atribuir competencias propias situándose inmediatamente bajo la Constitución (sin formas de ley reforzada) y suponiendo fuente de validez de los propios actos locales. Conforme al artículo 71 los actos locales se encuentran sometidos a control de legalidad, pero la Constitución polaca, como garantía de la autonomía política de los entes locales que los producen, tasa a los órganos encargados de su control: sólo pueden revisarse por el Primer Ministro y las auditorías locales, por lo que no hay un control jurisdiccional directo de los actos locales, y en contraposición, los entes locales pueden acudir a la jurisdicción administrativa para asegurar el respeto de las propias prerrogativas[50] (art. 166 y 165). El Primer Ministro puede solicitar al Parlamento la disolución de un gobierno local sólo cuando sus actos vulneran la constitución o la ley.
En definitiva, pese a la nomenclatura constitucional, se observa un tímido principio de atribución competencial en el ámbito local. El principio de competencia se desenvuelve desde el ámbito legal. Junto a la competencia, y junto al criterio jerárquico establecido desde la Constitución hacia la ley, y desde esta al resto de fuentes del ordenamiento, en Polonia la subsidiariedad representa el principio que rige la estructura de “descentralización del poder público” (artículos 15, 16 y Preámbulo).
f) Eslovenia: El artículo 4 de la Constitución eslovena proclama la indivisibilidad de su territorio. No obstante constitucionalmente se describe al municipio como “comunidad de autogobierno”. Puede decirse que se establece un verdadero proceso de descentralización política estatal en el que se ha tratado de articular la participación de los entes locales en el procedimiento. Aunque el procedimiento de creación de los mismos se reserva a la ley en sus cuestiones esenciales, se exige un referéndum previo en el que se “determine la voluntad de los habitantes”.[51] La definición y competencias de tales entes se asignan también al legislador ordinario, pero siempre con la garantía de su proclamación en la Constitución que, junto con la posibilidad de control de constitucionalidad de las leyes mediante un Tribunal Constitucional, permite la construcción de un ámbito de autonomía política local propio, sólo limitable mediante un control de legalidad[52].
La Constitución proclama entonces la existencia de los municipios, donde los asuntos de interés local pueden ser regulados autónomamente vinculando este poder normativo a los residentes del municipio. Además se establece la posibilidad de delegación de tareas propias del Estado en el marco de una descentralización administrativa. Para la correcta articulación de este ámbito de autonomía local fue necesario realizar una reforma constitucional sobre los artículos 121, 140 y 143[53] en el 2006.
Junto a los municipios, la Constitución eslovena prevé las Regiones. En la redacción original de la Constitución se preveía un procedimiento paulatino cuya iniciativa residía en los municipios que, mediante un referéndum, podían expresar su voluntad de constituir una región, en tanto que “comunidad de autogobierno local más amplio[54] ” con capacidad para regular y gestionar asuntos de mayor importancia. Una vez creadas estas regiones, el Estado podría transferirle competencias. En la redacción actual del texto constitucional, tras el 2006, se ha prescindido de la iniciativa de voluntad municipal decidiendo derivar el asunto de su territorio, denominación, y lugar al legislador. Esta ley sustituye la original exigencia de referéndum en los municipios, pero necesita de la participación de éstos en su proyección y aprobación por mayoría cualificada de dos tercios.
La sensibilidad constitucional con la voluntad municipal en el proceso de descentralización se debe, por un lado, a un pasado soviético repleto de abusos por parte del poder central, y por otro lado a la configuración étnica del Estado que ya en su artículo 5, al mismo nivel que la protección de los derechos y libertades fundamentales, proclama la protección y garantía de los derechos de las comunidades autóctonas de italianos y húngaros. Esta sensibilidad se expresa a su vez a través de un reconocimiento implícito de la subsidiariedad, mediante el reconocimiento del “autogobierno en el ámbito de la actividad social[55]”.
g) Bulgaria: Influenciado por la Carta Europea de autonomía local, el inicial estado centralizado búlgaro ha dado paso a una descentralización local administrativa que otorga el derecho al autogobierno de los entes locales. El capítulo VII de la Constitución junto con la «Administrative and territorial Organization Act» prevé esta subdivisión que inicialmente consta de regiones y municipios. Aun cuando reenvía a la ley para la concreción de las atribuciones de los entes descentralizados, sí se garantiza su autogobierno y su estructura fundamental así como su elección por sufragio. El Consejo municipal podrá dictar actos normativos para ejercer el autogobierno, augurando un pluralismo ordinamental sobre la base del principio competencial apuntado en la Constitución. Las regiones, en cambio, son unidades administrativas que implementan la política gubernamental a escala regional, órganos descentralizados del gobierno central. Tanto el Gobernador regional como el Gobierno se encuentran separados del ámbito de autonomía política del municipio y conforme al artículo 144 “sólo podrán ejercer control sobre la actuación de los entes locales cuando sean autorizados por la ley”. La autonomía política se puede defender ante los tribunales frente a injerencias de los poderes superiores conforme al artículo 145.
Por todo ello puede decirse que en Bulgaria existen mecanismos constitucionales que garantizan un ámbito competencial propio de los municipios frente al desarrollo y concreción de la autonomía local por parte del legislador estatal.
h) Rumania: El art. 3 de la Constitución rumana subdivide territorialmente el Estado en ciudades, comunas y condados. Conforme al artículo 120 existen autoridades municipales tanto rurales como urbanas conformadas por consejos y alcaldes elegidos por sufragio universal mediante los cuales se realiza la autonomía local, resolviendo “los asuntos públicos de los municipios rurales y urbanos”.
Los alcaldes municipales o consejeros locales tienen atribuidas sus competencias por ley. Se someten a un control exclusivamente legal puesto que, el órgano desconcentrado de la administración central, el consejero departamental (artículo 121), tiene entre sus competencias desconcentradas, la tarea de revisar los actos locales y, si los considerase contrarios a la ley, el deber de denunciarlos ante la jurisdicción contenciosa suspendiendo su aplicación. Esta garantía de la legalidad de los actos locales, nos hace pensar que Rumania ha creado una verdadera autonomía de gestión administrativa en el nivel municipal y, por lo tanto, aun cuando debe profundizar en los mecanismos de garantía de esta autonomía y dejar constancia de ello a nivel constitucional, se asemeja a los países de su entorno.
i) Lituania: Lituania reconoce constitucionalmente el pluralismo a través de los entes locales, garantizando el derecho al autogobierno, a través de consejos municipales, de las “unidades administrativas del territorio del Estado[56]”. Para su organización y concreción reenvía a la ley. Estos entes locales actúan “libre e independientemente” en el ámbito de su competencia, también regulada por ley, salvo en cuestión de su autonomía financiera, donde encuentran un importante respaldo en la Carta. Como en los anteriores casos son básicamente las leyes las que establecen el procedimiento y las competencias de los entes autónomos. Además de los municipios también existen condados, pero son meras representaciones del gobierno central.
2.2.b) Particularismos: existencia de autonomía local y particularidades jurídicas y culturales.
j) Holanda: En Holanda el artículo 132.1 de su Constitución dispone la existencia de provincias y municipios, pero en una lectura más profunda del mismo podría señalarse que no queda clara la verdadera garantía constitucional de su autonomía. Lo cierto es que hasta la ratificación por este Estado de la Carta Europea de Autonomía Local de 1985, los propios alcaldes municipales eran tradicionalmente designados por el Gobierno[57]. Tras este hito se concedió un ámbito de autonomía propio al municipio y se le dotó, de un órgano propio de gobierno[58]. El municipio, en el ámbito de su autonomía, dispuesta por la ley, puede dictar ordenanzas que solo pueden ser anuladas por ser contrarias a derecho o al interés general y solo se controlan según disponga la ley. La Constitución[59] concede competencia autónoma a este ente para “reglamentar y administrar los asuntos internos de [los] … municipios” . También el Estado Provincial, es un órgano elegido por sufragio universal por los ciudadanos, y que se compone de los Diputados y del Comisario del Rey, que preside sus sesiones. Tiene competencias para emitir ordenanzas además de competencias administrativas, al igual que el Municipio, pero la Constitución dispone que el comisario del Rey, pueda ser además el delegado del Gobierno en la provincia, por lo que actúa a la vez como órgano desconcentrado.
La Constitución reenvía a la ley para la regulación y el establecimiento de las competencias de los entes locales, pero el sistema de control de constitucionalidad de las leyes en Holanda es muy peculiar, no existe ninguna forma de control jurisdiccional de las mismas, sino que la realiza el propio Gobierno y la Administración[60]. Las leyes y los decretos del gobierno con rango legal se analizan de forma previa por el Consejo de Estado, y a posteriori por el Ministro de Justicia. Por ello las garantías constitucionales de la autonomía local, respecto de las leyes que las desarrollan, no alcanzan a simple vista la suficiencia de otros Estados. Las ordenanzas municipales y provinciales se someten a un control de legalidad corriente, y pueden ser anulados sólo por razones de incompatibilidad con la Ley estatal o el interés general, pero mediante un Real-Decreto. Es decir, son revisados por los órganos superiores del Estado tales como el Gobierno y la Corona[61].
Debe decirse que, aun cuando existe un reconocimiento del pluralismo ordinamental en la Constitución, su desarrollo mediante ley y su régimen jurídico particular nos exigen diferenciar a Holanda de los Estados anteriores. La ley diseña las competencias de los entes locales, y su particular sistema de control de constitucionalidad por la administración, sitúa al derecho proveniente del Gobierno central en una posición de supra ordinación sobre el derecho de los actos locales. La posibilidad de anularlos por decreto, aun en casos limitados, no parece que nos muestre un criterio muy claro de competencia. Sea como fuere, los criterios y principios de estructuración del ordenamiento parece que se dirigen básicamente al aplicador del derecho.
Pese a lo expuesto debe señalarse que Holanda cuenta en su haber con uno de los modelos más antiguos de administración autónoma local, las juntas de aguas, por lo que tradicionalmente ha existido un amplio grado de subsidiariedad funcional vertical en lo referente a los órganos de administración de aguas y canales, subsidiariedad que se expresa con el reconocimiento constitucional de la posibilidad de crear otros entes similares de carácter público en el marco de la ley por los propios entes locales[62].
k) Chipre: El pluralismo ordinamental en Chipre no existe, la jerarquía es el único criterio de estructuración existente en su ordenamiento. Y es que, realmente, la unidad de su Derecho y de su propio Estado es su razón de ser. Su centralismo y jerarquía se deben a sus dimensiones geográficas y a la historia política y social de Chipre, que han hecho de su sistema constitucional muy celoso de su soberanía y de su unidad. El centralismo del ordenamiento constitucional chipriota se expresa a través de su visión jerárquica, no sólo respecto de la Constitución y todas las demás fuentes sino también respecto a las relaciones entre ésta y las fuentes internacionales. Siendo esto así tampoco la situación de las fuentes municipales parece ser distinta. Debe señalarse que su ordenamiento jurídico ha sufrido la influencia de la constitución normativa sobre un sistema afincado en el Common law. Además, la cuestión de las rivalidades entre greco-chipriotas y turco-chipriotas convierte a su sistema institucional y territorial en un particularismo adaptado a las contingencias.
Por todo ello, las políticas de descentralización no son muy prolíficas en Chipre. No obstante existen dos realidades locales. Las «Communities» y las «Municipalities» que ejercen funciones administrativas con un importante grado de autonomía. El problema y el particularismo se presentan en el momento en que la propia Constitución establece Municipios y Comunidades concretas, en las que se establece una representación y procedimiento decisorio particular repartido entre las dos realidades nacionales: turco-chipriotas y greco-chipriotas. Así, por ejemplo, en el caso de los cinco municipios más grandes, donde existe mayor pluralismo étnico, la propia Constitución dispone las cuotas y procedimientos de decisión entre ambas realidades[63], y a pesar de que la Constitución le concede un ámbito de autonomía amplio, es preceptivo siempre para su efectivo ejercicio el acuerdo entre el Presidente Greco-chipriota y el Vicepresidente Turco-chipriota[64]. La necesidad de reparto equitativo y pacífico de las cuotas de poder dentro de los municipios entre comunidades étnicas diversas hacen necesaria una intervención continua del Estado y los órganos superiores en la administración local[65].
l) Suecia: Suecia es otro de los Estados en los que no existe una verdadera descentralización encabezada por una Constitución. La norma de cabecera del ordenamiento consta de cuatro leyes fundamentales[66]. Y su forma de gobierno y forma territorial, se encuadra en el modelo particular de los países nórdicos. Entre sus cuatro Leyes Fundamentales, el “Instrumento de gobierno” reconoce en el Art. 7 de su capítulo I que Suecia se compone de “autoridades locales a nivel local y regional”. En el Capítulo XIV de la misma Ley Fundamental se establece el principio de autogobierno de estos entes, compuestos por consejos municipales, con poderes normativos ejercidos por asambleas electas[67]. Sin embargo no existe un claro reparto competencial entre los entes locales y el Estado, el artículo 2 del mismo capítulo reenvía a la ley para especificar las potestades y atribuciones propias del autogobierno, pero debe decirse que este modelo particular no parece aspirar a un detallado elenco de funciones, sino más bien a la técnica de la delegación de funciones desde el Parlamento y el Gobierno actualizada año tras año dependiendo del interés general[68]. Esta delegación, una vez que reserva al Parlamento determinadas materias, permite un fluido intercambio de delegaciones del Parlamento al Gobierno, y desde este a los entes locales[69].
Puede parecer que este sistema se encuentra a medio camino entre la desconcentración y la descentralización, puesto que “el Instrumento de Gobierno” establece respecto del control de los actos locales que pueden interponerse restricciones a los mismos (tanto por el Gobierno como por el Parlamento) sin que “no pueda exceder de lo necesario respecto del propósito de la restricción”[70]. Por lo que no queda claro si existe un mero control legal respecto de las normas que especifican el poder local, o también respecto de la difusa autonomía de gobierno que proclaman. Además el sistema de control difuso de la legalidad y constitucionalidad complica aun más la posibilidad de encalar a Suecia en un bloque concreto.
m) Estonia: Estonia es también un Estado unitario[71] (Art. 2). Sin embargo la Constitución establece un tímido principio de autonomía local al establecer como núcleos administrativos locales a las ciudades y municipios[72], con potestad para tomar todas las decisiones relacionadas con problemas locales y su organización, dentro de los márgenes de la ley. Conforme a la Constitución los entes locales, mediante los Consejos municipales, actuarán de forma autónoma. A pesar de la actuación autónoma que proclama la Constitución, el artículo 160 deriva a la ley la cuestión de su configuración y, aun más, la configuración del control de sus actos, lo que significa que la garantía de autonomía constitucional no permite proclamar, por sí misma, la existencia de un pluralismo ordinamental. No obstante el peso de la autonomía local parece configurarse, desde la Carta fundamental, a través de la reserva procedimental para la aprobación o modificación de la Ley de Elección de los Órganos locales de Administración por mayoría de “los miembros del Parlamento” (104.4).
n) Irlanda: Por causa de los conflictos territoriales irlandeses, esta Constitución, en el ámbito interno, ha expresado siempre un alto grado de centralización[73]. A partir de 1999 se comienza a garantizar constitucionalmente un cierto pluralismo ordinamental a través del reconocimiento de la autonomía local conforme a la enmienda Constitucional de 1999. Las autoridades locales son elegidas por sufragio universal y se encargan de fomentar la representación democrática de las comunidades locales[74] mediante las competencias que le atribuya la ley[75]. En 2001 se dictó el “Local Government Act” en cuyo artículo 10 se dividió el territorio en Counties, Cities, Boroughs y Towns, con un sentido más administrativo que descentralizado.
Conforme al artículo 15.2 de la Constitución se reconoce una ampliación en el terreno de la autonomía territorial puesto que, aunque el ordenamiento irlandés deriva de la Tradición del Common law y no reconoce más ley que la del Parlamento, proclama que “Se podrá […] establecer por ley la creación o reconocimiento de órganos legislativos subordinados, así como los poderes y funciones de los mismos”. Algo que, aun cuando suponga un mero pluralismo de fuentes, ya es un paso importante para cualquier sistema de tradición anglosajona.
ñ) Francia: Como Estado fundador de las Comunidades Europeas, ha sido hasta hace relativamente poco tiempo el paradigma de estado centralizado según la experiencia histórica francesa. Su experiencia de Estado unitario “desconcentrado”[76] ha ido poco a poco mudando el significado del principio de libre administración positivizado en la Constitución (antiguo art. 72 c) hacia un cierto grado de pluralismo ordinamental heterogéneo y dividido en múltiples entes de carácter regional, municipal y local. Desde esta base el reconocimiento de autonomía a ciertas “colectividades” ha experimentado en los últimos tiempos cierto desarrollo, siempre conjugado con el principio de indivisibilidad de la república (art. 1). Debe destacarse en este desarrollo que desde la ley de 2 de marzo de 1982 Francia experimentó una descentralización a nivel local que la impulsó en el ámbito del pluralismo ordinamental. Mediante esta primera ley se suprimió la tutela política por parte del Estado de los actos de los entes territoriales. El prefecto, desde ese momento sólo realiza un control de legalidad de los actos de las colectividades a través de la tutela de los tribunales administrativos.
Esta autonomía incluye una territorialización del poder normativo, poder de carácter generalmente reglamentario para el ejercicio de las competencias que le atribuya la ley[77]. El límite de esta territorialización normativa se encuentra, pues, claramente enmarcado por la ley[78]. A nivel constitucional se reconoce que las “colectividades[79] ” se administran libremente por consejos elegidos «en las condiciones previstas por la ley».
También, por su pasado colonizador, no tan remoto, en la propia Constitución se reconoce una mayor autonomía normativa entre los territorios de ultramar[80], las leyes y los reglamentos estatales, pese a ser aplicados de pleno derecho en estos territorios pueden ser, no obstante, adaptados según las características y exigencias particulares de estas colectividades en las materias donde ejercen sus competencias y estén habilitadas por la ley[81].
Como se observa, la autonomía de las “colectividades”, y por lo tanto de sus ordenamientos, se encuentra garantizada por la Constitución, pero derivará sus caracteres siempre del “dominio de la ley” estatal, un resquicio coherente con su tradición liberal pionera. La normatividad de su Constitución y su supraordenación a la ley ha sido una cuestión particular, compleja y tardía[82]. Sólo con la aparición del Consejo Constitucional en 1958 se sitúa como vértice jerárquico del ordenamiento desplazando la preeminencia de la ley en el sistema de fuentes[83]. En este sentido, el reconocimiento de la autonomía de ciertas colectividades en la Constitución constituye ya hoy una garantía frente a la configuración legal de las competencias de las mismas. Como hemos dicho, los entes territoriales tienen capacidad de producir actos normativos siempre dentro del ámbito de la ley, por lo que en teoría las relaciones entre aquellas fuentes y la ley parece regirse por un estricto criterio de jerarquía. A pesar de ello, con carácter experimental, la Constitución permite que las “colectividades” puedan incluso llegar a derogar las disposiciones legales y reglamentarias de carácter estatal que ordenan el ejercicio de sus competencias, eso sí, siempre que lo permita una ley orgánica y con dos límites: excepto cuando se trate de las condiciones esenciales en el ejercicio de una libertad pública o de un derecho constitucionalmente garantizado y para un tema “y una duración limitados”[84]. Junto a estos criterios, que ya hacen difícil una delimitación de los principios estructuradores de las relaciones entre el Derecho Estatal y el derecho de las colectividades, debe decirse que también aparece recogido el principio de subsidiariedad, aunque no expresamente[85].
Debe entonces decirse que Constitucionalmente se reconoce el pluralismo ordinamental, en el momento en que se garantiza constitucionalmente la autonomía de las “colectividades”, que conforme al art. 72 se administran libremente por los consejos elegidos y disponen de poder reglamentario para el ejercicio de sus competencias. De forma genérica puede afirmarse que sus competencias se establecen a través de la ley estatal que habilita a tales entes y que éstos disfrutan de poder reglamentario, por lo que, en principio, existe un relación jerárquica entre el ordenamiento constitucional, el legislador Estatal y el de las colectividades, así como un criterio competencial entre el poder reglamentario estatal y el de las colectividades. No obstante esta generalización debe matizarse si tenemos en cuenta las relaciones particulares establecidas en Francia entre la ley y el reglamento, basada en el establecimiento tasado de las competencias materiales de la ley, y la generalización del término reglamento para toda regulación distinta a estas materias.
2.3. Pluralismo ordinamental y regionalismo: constituciones que garantizan un segundo nivel de autonomía.
2.3.a) Autonomía Regional sin competencia legislativa.
o) Eslovaquia: Antes de la reforma constitucional de 1996, los entes territoriales constituían estructuras desconcentradas típicas de un Estado unitario. Sin embargo, desde entonces, se han definido nuevos entes locales que ha permitido constituir cierta autonomía apuntando un mayor pluralismo. La organización territorial de Eslovaquia se articula en Municipios y Regiones. Por un lado, el Municipio se define como la entidad territorial de base; por otro, las Regiones son las unidades administrativas de nivel superior[86]. Las Regiones y los Municipios, como entes autónomos de la República Eslovaca tienen personalidad jurídica y gestionan los propios bienes y medios financieros en las condiciones establecidas por la ley. Tanto el municipio como la región se organizan de manera similar, con un alcalde o Presidente respectivamente y una asamblea de deliberación[87] elegida por sufragio universal. Tanto los municipios como las regiones tienen atribuido poder normativo mediante la adopción de ordenanzas vinculantes. El Estado, conforme al artículo 71 de la Constitución puede delegar, mediante ley, competencias propias a los entes regionales o municipales[88]. Sin embargo estas competencias se someten al control y la dirección política del Gobierno, por lo que no amplían la descentralización ni las competencias propias de los entes locales, más allá de lo puramente administrativo. La Constitución nada dispone acerca de las materias reservadas a la competencia normativa de las autoridades territoriales. Aunque sí indica que el Tribunal Constitucional juzga la conformidad con la Constitución y las leyes de los actos jurídicos generalmente vinculantes de los órganos locales[89].
Como se observa, la garantía constitucional de autonomía política no se acompaña de verdaderas competencias autónomas, puesto que las competencias delegadas se someten a los dictados y oportunidades del gobierno central. No obstante, siguiendo el criterio establecido, debe incluirse a Eslovaquia entre los Estados cuyo pluralismo ordinamental se expresa en el reconocimiento constitucional de entes locales con cierto grado de autonomía.
p) República Checa: En la República Checa existe un reconocimiento constitucional de la autonomía a las regiones, pero no se les asigna potestad legislativa. En el art. 8 se reconoce y garantiza el “autogobierno de territorios autogobernados”[90] y estos se articularán mediante Municipios y regiones[91]. Los municipios son parte integrante de una unidad de autogobierno superior, la región, que será creada sólo por ley constitucional[92], con la garantía de una mayoría cualificada. Conforme a la Constitución tanto los municipios como las regiones se compondrán con una Asamblea. Los Municipios y las Regiones no tienen una relación de subordinación, siendo sus relaciones reguladas por el principio de competencia, así como las relaciones con el Estado.
Estas regiones tienen algunas competencias propias que deben ser establecidas por ley[93], igualmente pueden ser delegadas por el Estado otras materias[94]. El art. 101. 4 garantiza la autonomía de las regiones frente al poder estatal en el ámbito de sus competencias propias, al disponer que la intervención del Estado en la Región sólo puede realizarse en virtud de un control de legalidad, conforme a derecho y sólo en defensa del derecho[95]. En el caso de las competencias delegadas por el Estado, actúan como órgano desconcentrado, por lo que quedan subordinadas a la administración superior. El traspaso de tales competencias es regulado por un principio de subsidiariedad y proporcionalidad en virtud del cual las competencias delegadas dependen de la extensión del Municipio y del territorio que administra. Para tutelar la autonomía territorial de los Municipios y de las Regiones se prevé, además, un procedimiento de recurso ante el Tribunal Constitucional por parte de los órganos de autonomía territorial contra la ingerencia ilegitima del Estado.
El distinto grado de autonomía respecto de las competencias propias y delegadas es coherente con la naturaleza ejecutiva de las competencias de las regiones. Los entes no tienen poder legislativo, sólo ejecutivo, aunque pueden presentar propuestas de ley a la Cámara de los diputados[96].
Debe destacarse que, en el establecimiento de las relaciones entre las distintas unidades de autogobierno que componen el Estado, juegan tanto la jerarquía como la competencia en virtud de la concesión del estatus autónomo por la ley, puesto que no parece todavía uniforme la organización territorial en el país. Es posible distinguir, en efecto, tres distintas formas de autonomía municipal: los Municipios dotados de competencias delegadas, los Municipios con una oficina comunal autorizada (que ejercen la administración estatal en las materias delegadas también en el territorio de otros Municipios comprendidos en su distrito administrativo) y los Municipios con competencias “ampliadas” que ejercen los propios poderes en el ámbito de un territorio más amplio.
q) Malta: Malta es un Estado con un ordenamiento jurídico muy particular. Su tradicional conformación dentro del “Common Law” no ha impedido, al igual que Irlanda, que haya establecido una Constitución escrita y suprema como norma de cabecera de su sistema constitucional y parámetro de validez de los propios Statutes.
Por las condiciones geográficas de Malta, conformada como un archipiélago y con unas dimensiones restringidas, Malta no inició su proceso de descentralización hasta la firma de la Carta Europea de Autonomía Local, momento en el que a través de el “Local Council Act” de 30 de junio de 1993, comenzó a reconocer espacios de autonomía a los municipios y a determinadas regiones. Se instituyen tres regiones administrativas, subdivididas en 68 consejos locales en total, dotadas de autonomía administrativa, económica y normativa. La reforma en 2009 de este acto legislativo del Parlamento estatal ha ampliado el elenco de competencias y el marco de su autonomía para el autogobierno. Por lo que podemos entonces incluir a este Estado miembro entre el grupo de pluralismo ordinamental.
Conforme al acto legislativo de 24 de abril de 2001, se adoptó un sistema de gobierno local con un Consejo local a la cabeza elegido por sufragio universal acompañándose de determinadas competencias propias y potestad reglamentaria[97].
Las garantías de este sistema de autonomías locales y regionales deben observarse, como hemos dicho, desde la tradición jurídica propia del Estado. Aunque bebe del “Common law” y la ley se convierte en la fuente esencial de construcción ordinamental, dotada de una fuerte jerarquía sobre los actos del ejecutivo y sobre los reglamentos (por supuesto sobre la potestad reglamentaria de los entes regional y local) las leyes-statutes se encuentran subordinadas a la supremacía constitucional[98], al procedimiento establecido en la Constitución. En este sentido, el procedimiento de Control de constitucionalidad de las leyes ejercido por el TS[99] supone una importante garantía de la autonomía local, introducida en la Constitución, aun cuando su configuración resulte de la ley. La imposibilidad de que los entes descentralizados puedan dictar leyes es también fruto de la comprensión anglosajona de la ley.
2.3.b) Autonomía regional con competencia legislativa.
r) Portugal: Portugal se presenta a sí mismo como una democracia descentralizada[100]. Aun de apariencia unitaria, reconoce regiones administrativas y concede mayor autonomía a las colonias tradicionales[101]. Además garantiza fortísimamente la autonomía político-administrativa de los entes locales, que se protege con un límite material a la reforma constitucional.
Respecto del régimen autonómico insular reconocido por la Constitución, debe decirse que Las Azores y Madeira tienen autonomía política y administrativa. Las Regiones autónomas tienen normas de cabecera (estatutos) elaborados a través de un procedimiento especial ― se elaboran en las Regiones pero son aprobados en la Asamblea de la República―. Tienen una autonomía legislativa muy amplia dentro de un reparto competencial que se define desde la propia Constitución y en los respectivos Estatutos en el que pueden asumir todas las materias “que no estén reservadas a la competencia propia de los órganos de soberanía[102] ” por la Constitución, es decir las que no se reserven al Parlamento ni al Gobierno.
Por lo tanto, los estatutos de estos entes regionales se convierten en fuente de validez de los decretos regionales (ley regional) al disponer su marco competencial legítimo, y a su vez los estatutos regionales se someten a los límites establecidos en la Constitución[103]. La división competencial se traslada desde las normas de cabecera regional hacia las fuentes primarias, por lo tanto, conforme al principio de competencia «en un gran elenco de materias, cuando estén en causa las regiones autónomas, hay paridad de valor entre la ley (del parlamento)… y los decretos regionales (en el caso de cuestiones no reservadas a la Asamblea de la República)[104] ».
Como se puede observar, el rol de la Constitución portuguesa es central en el momento de reconducir el pluralismo de fuentes y ordenamientos hacia la unidad, pues la Constitución identifica las principales fuentes de producción jurídica del ordenamiento portugués y fija los criterios de validez y eficacia de cada una de ellas[105]. Además de fijar las relaciones normativas del pluralismo, la Constitución supone la máxima garantía del mismo, puesto que la autonomía insular y de los municipios representan límites a la propia reforma constitucional[106]. Este pluralismo ordinamental, para su correcta reconducción hacia la unidad, ha necesitado del carácter supremo y la garantía de la normatividad constitucional, así como de principios estructurales, que amén del principio de jerarquía y de competencia (que resuelven los posibles conflictos en términos de validez), cuenta con principios de carácter aplicativo que permiten flexibilizar las relaciones normativas en consonancia con el pluralismo. Así se establece un criterio de supletoriedad con vistas a que, puesto que las competencias regionales no quedan expresamente tasadas, el Derecho estatal actúe como Derecho supletorio de las leyes regionales, mientras las Asambleas de éstas no regulen materias de su competencia. Además en el ámbito local, pueden desprenderse del artículo 6.1, los principios de subsidiariedad y descentralización democrática en la administración pública, dentro del principio de autonomía de los entes locales.
s) España: El pluralismo como valor superior del ordenamiento español (1.1 CE) tiene una vertiente jurídica concreta. Da lugar a una diversificación de tipos normativos, pero también de ordenamientos diversos. Estos ordenamientos derivan su validez de la propia CE. La CE continúa siendo el epicentro de la reconstrucción de la unidad del sistema jurídico, pero ahora de un sistema formado por ordenamientos diversos y plurales. La CE reconoce en el art. 2 el derecho a la autonomía, desarrollado en el Título VIII. El derecho de cada CA conforma un ordenamiento distinto integrado en el ordenamiento constitucional del Estado[107]. Junto a este reconocimiento expreso existe además una afirmación constitucional de los órganos e instituciones generales del Estado, a las que se les reconoce un ámbito competencial fundamental, del que surgen normas estatales (149).
De este modo los ordenamientos autonómicos y el ordenamiento general del Estado se insertan en el marco más amplio del ordenamiento constitucional que “incluye a todas las normas que tienen vigencia en el Estado y que han sido producidas de acuerdo con las normas sobre producción jurídica establecidas constitucionalmente” [108]. Ambos ordenamientos son autónomos pero derivan su validez de la CE.
Un sistema jurídico complejo, como el español, compuesto por diversos ordenamientos, debe presuponer unas reglas, por simples que sean, que al mismo tiempo que fundamentan la pluralidad misma la articulan asignando a cada fuente una determinada posición en el conjunto[109]. Entre estas reglas de relación encontramos al principio de jerarquía y de competencia. El principio de jerarquía, que se dispone en el art. 9.3 CE, ha perdido consistencia en el constitucionalismo contemporáneo, precisamente por el pluralismo entre fuentes pero esencialmente por la aparición de las relaciones interordinamentales[110]. No obstante sigue estableciendo un vínculo esencial entre la supremacía de la CE y el resto de normas del sistema interno, incluyendo a los EE.AA como normas de cabecera de los ordenamientos autonómicos y las normas legales estatales.
El principio competencial permite garantizar la autonomía normativa de aquellos órganos en favor de los cuales la CE ha establecido atribuciones competenciales. Consiste en una distribución de las materias susceptible de regulación entre las diversas fuentes y los diversos poderes. Este principio es extremadamente útil al permitir, en el sistema autonómico español, la articulación del pluralismo en la distribución territorial del poder, mediante la distribución de competencias entre el Estado central y las CC.AA. Este criterio estructural actúa en base, por tanto, a la relación entre dos normas (u ordenamientos) en referencia a una norma habilitante que establezca a quién pertenece la capacidad productora de una norma respecto de una materia concreta: la CE[111].
Por ello para la determinación del reparto material de competencias entre Estado-CC.AA, el sistema constitucional español, ha necesitado de la recomposición del concepto de “Bloque de constitucionalidad”, bloque en el que se consideran a los EE.AA como fuente de “apreciación” del reparto competencial entre ordenamientos[112]. Como cierre esencial del marco constitucional de relaciones entre el Estado y las CC.AA, en el art. 149.3 de disponen los ya resumidos principios de prevalencia y de supletoriedad. En el epígrafe 7.3 expondremos someramente las herramientas del art. 150.
Por otro lado, la garantía de la autonomía municipal se encuentra garantizada también en el Título VIII CE. Conforme a las normas de competencia corresponde al Estado establecer las leyes básicas de competencia y autonomía de los entes locales. Las Comunidades autónomas pueden desarrollar esta legislación básica delegando competencias propias a los entes locales. La garantía última se establece en la propia Ley orgánica del Tribunal Constitucional, que en su reforma de 1999 estableció un procedimiento específico en defensa de la autonomía local.
t) Italia: El sistema italiano se ve marcado profundamente por el pluralismo ordinamental. La Constitución reconoce la pluralidad de ordenamientos jurídicos en que se articula la República (114). La Constitución italiana, que en origen preveía la conformación de un Estado regional sólo se ha culminado con la reforma del Título V de 2001. Esta reforma ha determinado una importante ampliación de las competencias regionales y asentado la autonomía política de los entes regionales, estableciendo la elección directa del Presidente regional. Las Regiones tienen competencia legislativa, expresión de su voluntad política y de la articulación del interés general regional. El reparto competencial, ahora sí, se ha invertido a favor de una enumeración explícita de las competencias del Estado implantando una cláusula residual de competencias a favor de las Regiones (art. 117.4). La potestad reglamentaria pertenece a las Regiones, con algunas excepciones, para el desarrollo de las competencias compartidas del Estado.
Respecto de los entes locales, el artículo 118.1, regula el proceso de descentralización y delegación de las funciones administrativas mediante su atribución en vía general a los Ayuntamientos. Sin embargo existe la posibilidad de su atracción por el nivel superior de las Regiones o el Estado.
Como se observa, la articulación del ordenamiento ha ido progresivamente superando el principio de jerarquía (paradigmático aún en la relación entre la supremacía constitucional y las fuentes estatales y regionales) hacia un establecimiento normativo de la determinación del principio competencial. “La superioridad jerárquica de la Constitución, en otras palabras, adquiere significado sólo a través de su comprensión como vértice de articulación plural del sistema de fuentes”[113].
2.3.c) Particularismos: Regiones con competencia legislativa especiales.
u) Gran Bretaña: Difícilmente el Reino Unido puede encajarse en una forma regionalizada de la distribución del poder. Es un Estado unitario y plurinacional formado por la «unión» de cuatro naciones: Inglaterra, Gales, Escocia e Irlanda del Norte. No obstante es de sobra conocida la hegemonía del fuerte “centralismo inglés”. Las reformas de 1998 han permitido una descentralización del poder en el marco de la llamada «devolution». A través de este proceso se ha dotado a Escocia y Galés (más bien se les ha devuelto) de unas instituciones de autogobierno[114] y de unas competencias propias establecidas mediante diversos “Parliament Acts” que les confieren la rigidez y garantía de autonomía propias de esta fuente del Common law (cuasi constitucional). Se dotó a estas naciones (Escocia y Gales) de unas instituciones de autogobierno (Gobierno y Parlamento) con competencias propias y se les delegó parte de la gestión administrativa en tales territorios construyendo todo un sistema administrativo propio.
Debe señalarse que en todo este proceso se ha tratado de preservar el marco unitario del Estado, por lo que la “devolution” no significa ni independencia ni federalismo[115], “es una delegación asimétrica de ciertas competencias no reservadas en exclusiva al Estado”[116]. Mientras que Escocia puede actuar en todas aquellas materias no reservadas en exclusiva al Estado, Gales sólo es competente en aquellas materias que expresamente así se le atribuyan.
Es necesario también considerar que ambas “naciones” tienen competencia legislativa en el marco de sus competencias delegadas, pero no son verdaderas competencias autónomas, ni puede decirse que exista una relación entre Estado y territorios fundamentado en el principio competencial puesto que estas competencias delegadas quedan bajo la continua vigilancia del Estado, con el fin de velar porque se respeten unos standards mínimos en todo su territorio, y pueden ser revocadas en cualquier momento por el mismo organismo delegante[117]. Como afirma BIGLINO CAMPOS los anglosajones no hablan de competencia, puesto que es el propio Parlamento el que, por medio de leyes, reconoce a los territorios autónomos la capacidad de disponer sobre determinadas materias sin renunciar por ello a legislar en los mismos asuntos.
Existe, no obstante, una garantía institucional de la autonomía legislativa de los territorios. En caso de una posible extralimitación de estas Asambleas en sus competencias, tendrá cabida un control de legalidad por parte de la «Supreme Court». La unión entre la autonomía política, que sólo acepta una limitación de su oportunidad sobre el plano legal, y la posibilidad de que el Parlamento estatal intervenga en la regulación de cualquier materia delegada o no, es sólo explicable conforme al principio del Common law de la supremacía absoluta del Parlamento de Westminster. El principio básico de la Constitución del Reino Unido es la «soberanía del Parlamento» de Westminster.
Este pluralismo ordinamental es fruto de una especie de federalismo de devolución. Debe tenerse en cuenta que su desarrollo no sigue un parámetro puramente democrático o de subsidiariedad, sino criterios políticos basados en las reivindicaciones de territorios históricamente distintos. Véase por ejemplo el desarrollo de los hechos en Irlanda del Norte y las diferentes fases de descentralización administrativa y política por las que ha pasado hasta su normalización en 2007. Las particularidades del sistema no sólo son históricas, sino también jurídicas: el sistema del Common law y la carencia de Constitución escrita en el Reino Unido.
En el plano local, Gran Bretaña, se ha caracterizado por poseer un fuerte y autónomo «gobierno local», siguiendo el modelo condado-distrito. Dentro de este entramado, destacan la «Greater London», gobernada por un «Mayor», elegido por sufragio universal, y que cuenta con su propia asamblea legislativa, que se ocupa de aquellas materias atenientes al gobierno estratégico de la Metrópolis; y las «Regional Develoment Agencies», a las que se les asigna la gestión de algunas macrorregiones inglesas.
En el ordenamiento Británico se encuentran por tanto Regiones (naciones) y administraciones locales con potestad legislativa que desarrollan el pluralismo ordinamental a nivel legislativo. No obstante, como hemos dicho, no existe un verdadero principio de competencia estructural que conduzca hacia la unidad el ordenamiento, tampoco un control de validez de los Statutes (leyes), puesto que este sistema constitucional se configura conforme al paradigmático Common law y sin la singular unidad que confiere la supremacía de una Constitución escrita.
v) Dinamarca: Dinamarca es, a priori, un Estado unitario administrativamente desconcentrado. En el artículo 82 de su Constitución se reconoce la autonomía local como un derecho a gestionar sus asuntos de manera independiente. Sin embargo, más allá de lo que disponga la ley de desarrollo de la autonomía de los entes locales, no puede entenderse este artículo como una garantía del pluralismo, puesto que añade la necesaria “supervisión del Estado”[118]. Que se haya regulado como una supervisión sobre la legalidad o también política hará depender su inclusión en uno u otro bloque de Estados. Esta indeterminación no es de extrañar si comprendemos a Dinamarca dentro de la tradición jurídica de los países escandinavos, caracterizados por una fuerte desconcentración de los poderes del estado en los entes locales ―normalmente incluyendo ámbitos como educación o sanidad―, pero sustentada en un control importante por parte del Gobierno central. En esta tradición los entes intermedios entre el Estado y los entes locales tienen poca relevancia, y a menudo se realiza un reconocimiento expreso en sus Constituciones de autonomía en base a comunidades étnico lingüísticas[119].
Dicho lo anterior, situamos a Dinamarca en este bloque por las características especiales de autonomía que ha concedido a Groenlandia con un amplio elenco de competencias propias y potestad legislativa. La Constitución, que reconoce su autonomía normativa a través de la constitución de su propio Parlamento, reenvía a la ley la regulación sobre su potestad legislativa, así como la posibilidad de convocar referéndum. Sin embargo, el resto de regulación sobre la posición constitucional de Groenlandia en el ordenamiento danés y sus relaciones con el Derecho estatal se establece por el propio estatuto autonómico[120]. La autonomía política de Groenlandia se asegura ampliamente a través de su estatuto de autonomía que posé una fuerza activa y pasiva superior a la de la ley ordinaria. En el preámbulo de su estatuto se hace expresa mención a la “excepcional” posición constitucional de Groenlandia frente a Dinamarca por sus caracteres geográficos nacionales y culturales[121]. El hecho de que Groenlandia tenga atribuida potestad jurisdiccional es ya significativo de las relaciones entre ambos ordenamientos, estatal y autónomo.
La Constitución danesa no establece, sin embargo, principios estrucuturales que ordenen tan complejas relaciones. Los conflictos competenciales se resuelven mediante un método político articulado sobre la base del consenso por un órgano ad hoc compuesto por las dos partes, y si no hay consenso, por la Corte Suprema. La ampliación de competencias se hará dentro del marco constitucional y mediante aprobación siempre del Parlamento danés. La originalidad de este método se debe a que el proceso de autonomía groenlandés no tiene como fin la descentralización del poder, sino directamente la independencia.
El único elemento que rompe el esquema de centralismo local y dualismo “regional” es el criterio de subsidiariedad vertical, que preside la desconcentración competencial administrativa.
w) Finlandia: Finlandia es un Estado unitario que conforme a su artículo 4, y por cuestiones históricas ha proclamado en su constitución la “indivisibilidad” de su territorio. De acuerdo con los caracteres de la tradición jurídica escandinava, debe presumirse una escasa descentralización del poder. En la Constitución se recogen dentro del mismo capítulo 11 tanto la administración del Estado como la autonomía municipal. En el artículo 121 se constituyen constitucionalmente los municipios, cuya administración “debe fundarse en la autonomía de sus habitantes”. La regulación de sus facultades se deriva totalmente a la ley sin ningún tipo de garantía constitucional. Sin embargo, situar a Finlandia en este apartado trae causa de la posición especial que se reconoce en su Constitución a la Provincia de Aland. Una provincia poblada por una comunidad étnica particular a la que se le reconoce autonomía lingüística y cultural. Su estatus constitucional se deriva a la Ley de Autonomía de Aland de 1991, (Art.120 de la Constitución). Esta región autónoma tiene potestad legislativa y competencias propias. El Estado sólo puede revisar los actos legislativos derivados del Parlamento de Aland, así como sus actos ejecutivos, ante el TS y sólo pueden ser anulados al declararse “ultra vires”[122].
La Sección 19 del Estatuto de Aland establece su propio régimen de aprobación y revisión (deliberación conjunta entre el Ministro de Justicia y la Delegación de Aland). Conforme al Estatuto, un “Act” del Parlamento de Aland puede establecer disposiciones relativas al poder legislativo del Estado dentro de la Provincia que deben corresponderse con un correlativo “Act” del Estado. El único límite establecido para la producción de dicho acto de clarificación de los poderes del Estado en el territorio de Aland es que no altere la separación de poderes legislativos entre el Estado y la Provincia autónoma.
La extravagante forma de establecimiento de las relaciones entre la Provincia autónoma y el Estado trae causa de que Finlandia no ha unificado sus leyes fundamentales en un único texto hasta hace relativamente poco. Por lo que el establecimiento de la supremacía constitucional como método de unidad y de relación entre ordenamientos autónomos no parece tener aun la suficiente autoridad política como para garantizar una articulación plural. No obstante, la inclusión constitucional de la autonomía de Aland surte efectos sobre las leyes estatales, por lo que establece una garantía adecuada.
2.4. Los Estados federales.
x) Alemania: Alemania es paradigma de Estado federal en la UE, tal y como se predica de su artículo 20: un Estado Federal democrático y social. El carácter federal de Alemania, es un principio intangible en la reforma constitucional.
Conforme a la lógica federal no es la Constitución la que establece la garantía de autonomía de los Länder, sino precisamente la que impone una garantía federal de las Constituciones de los Länder. En el artículo 28 se establecen límites explícitos a las Constituciones de los Länder como la forma republicana, el Estado de Derecho, el respeto a los derechos fundamentales y el principio democrático en su organización institucional y funcional[123]. Es decir, la Ley Fundamental de Bonn determina el funcionamiento de los órganos federales y sus competencias como garantías de su existencia sobre los Länder. Debido a la estructura federal de Alemania, no sólo la Federación, sino también cada Land dispone de un poder estatal propio con su respectiva Constitución y poder legislativo. La LFB ocupa no obstante la posición jurídica suprema con respecto a cualquier otra norma jurídica interna. En este sentido la declaración de la supremacía juega un papel esencial tanto en la determinación de las competencias de la Federación como en el establecimiento de las relaciones entre el Derecho “estatal” y el de los Länder.
Conforme al artículo 30.1, como regla general el “ejercicio de las competencias estatales y el cumplimiento de las funciones estatales competen a los Länder siempre que la presente Ley Fundamental no disponga o admita una disposición en contrario”.
Llama la atención la prolífica garantía de autonomía municipal dispuesta por la Ley Fundamental de Bonn frente a los Länder: “En los Länder, comarcas y municipios, el pueblo deberá tener una representación surgida de elecciones generales, directas, libres, iguales y secretas (…) En los municipios, en lugar de un cuerpo elegido podrá actuar la asamblea municipal”[124]. Se establece así mismo una garantía de gestión y potestad reglamentaria de los municipios[125], incluyendo la atribución a la Federación para establecer las bases de la autonomía financiera.
Como ha señalado Arnold, entre la Federación y los Länder no hay una jerarquía institucional, los sujetos del sistema federal son autónomos, lo cual conduce a un “paralelismo estabilizado”. Entre los Länder y la Federación, la estabilidad de la distribución de poderes se lleva a cado mediante el principio competencial: si no hay competencia el acto de poder es nulo. A pesar de esta regla general, conforme al federalismo cooperativo, existe cierta flexibilidad y dinamismo, expresado a través de la concepción de competencias concurrentes. La flexibilidad, como hemos dicho, no quita que la unidad del sistema constitucional compuesto de ordenamientos jurídicos y constitucionales plurales sólo puede ser alcanzada y presumida a través de la norma del artículo 31, la primacía del derecho federal: “El Derecho federal deroga el derecho de los Länder.”
y) Austria: Austria es también un Estado federal (art. 2 LCF) simétrico y fuertemente centralizado que se compone de 9 Länder con autonomía constitucional, legislativa y administrativa. Aunque es un sistema en el que la federación tiene mayores poderes que los Estados el Derecho federal no se impone al Estatal por la aplicación del principio de competencia[126]. Los «Länder», cuentan con un parlamento propio cuya principal función es la legislativa, que puede ejercer sobre las competencias enumeradas en los arts. 12 y 15 LCF y sobre todas aquellas materias no reservadas a la Federación. El gobierno federal está facultado para formular veto razonado, cuando aprecie amenaza contra los intereses de la Federación. En caso de veto, sólo se puede publicar la disposición legislativa cuando el Parlamento regional la haya aprobado de nuevo, en presencia, como mínimo, de la mitad de sus miembros. Por regla general todas las facultades de legislación y ejecución pertenecen a los «Länder», y sólo las que se enumeran taxativamente corresponden a la Federación.
El Derecho constitucional austriaco ocupa la posición suprema en el ordenamiento jurídico, que garantiza el Tribunal Constitucional. Por lo tanto el principio de jerarquía rige entre la Constitución nacional, las leyes y el reglamento e igualmente a nivel interno. Entre ley federal y estatal la relación se estable conforme al principio de competencia y no se impone nunca el estatal, la constitución del Länder encabeza el sistema interno. Entre Derecho constitucional estatal y federal se impone el federal.
Partiendo del principio básico de que el poder legislativo es el más relevante de todos los poderes, se considera que el legislador debe determinar la actividad del poder ejecutivo, y las autoridades administrativas están obligadas a respetar estrictamente las leyes. Rige así un principio de jerarquía normativa, en virtud del cual se estructura la relación entre el Derecho constitucional, la ley y el reglamento, lo cual es también aplicable a cada ordenamiento estatal, encabezado por la respectiva Constitución. El principio de jerarquía se extiende a las relaciones entre el Derecho constitucional federal y el estatal, aunque no rige en las relaciones entre leyes federales y ordinarias, que se vertebran en función del principio de competencia, según se deduce de las disposiciones constitucionales de distribución competencial.
Respecto de la autonomía municipal, la Constitución austríaca establece múltiples garantías, distribuyéndose la competencia de su regulación, dependiendo del ámbito material, entre el Estado y la Federación. Los municipios con más de 20.000 habitantes se dotan de un Estatuto propio con el que asumen, además de la gestión municipal, la administración local. Las competencias propias de los municipios, autónomas, se establecen en la Constitución, donde se dispone que además podrán asumir las que la Federación y los Estados les deleguen mediante ley. Se les concede además potestad normativa y se establece en la propia Constitución incluso las mayorías necesarias y los procedimientos de votación de Ayuntamientos y Consejos municipales.
Esta exhaustividad sobre el régimen local establecida en la Constitución en los artículos 115 a 120, es la mejor garantía del ámbito de autonomía propio que ostentan los municipios dentro del pluralismo ordinamental de Austria.
z) Bélgica: Bélgica cuenta con un pluralismo ordinamental que es consecuencia del proceso federalista en curso en este Estado desde 1970. El artículo 1 de su Constitución proclama que Bélgica es un Estado federal compuesto de regiones y comunidades, pero fundado como un Estado unitario. El federalismo belga se constituyó tras cinco reformas consecutivas de la Constitución (en 1970, 1980, 1989, 1993 y 2001). Una sexta reforma está siendo ahora negociada, para reducir las competencias del Estado federal en favor de las Regiones y Comunidades, lo que significa que todos los entes territoriales que componen la Federación (el Estado, las regiones y las comunidades, junto a provincias y municipios) poseen una esfera de autonomía en concurrencia[127]. Los siete primeros artículos de la Constitución belga dan cuenta de la complejidad social existente, de la que es expresión la ordenación territorial del poder en diversos niveles: Federación, Comunidad francesa, flamenca y germanófona, Región flamenca, Valona y de Bruselas, Regiones lingüísticas que comprenden municipios, provincias en las que se dividen las Regiones, y municipios.
En el artículo 35 se da cuenta de la naturaleza federal de Bélgica, en relación a su distribución competencial, por la que la Federación tiene competencia sólo en aquellas materias expresamente establecidas, perteneciendo la competencia residual a las Regiones[128]. Conforme a la Constitución, mediante una serie de leyes cualificadas que exigen cupos especiales de cada una de las comunidades lingüísticas se desarrolla el complejo entramado de Instituciones, entes y ordenamientos que componen el sistema belga.
Respecto de los entes locales, se deja también a la ley su regulación y competencias, garantizándose constitucionalmente su poder normativo. Las ordenanzas municipales, no necesitan un fundamento jurídico previo. Sin embargo, la autonomía está limitada, ya que es el legislador quien determina la esfera de autonomía de las comunidades locales y las provincias. El ámbito de autonomía de los entes locales puede ser sólo fiscalizado mediante control de legalidad.
Respecto de las fuentes con rango de ley debe decirse que rige un complejo principio competencial estipulado por la Constitución. Las reformas hacia la federalización han traído consigo una fragmentación del proceso legislativo. El Estado federal, las comunidades y regiones, tienen competencia legislativa.
La primera fuente nacional del ordenamiento jurídico belga es, evidentemente, la Constitución, junto con la legislación orgánica directamente fundamentada en esta Constitución. El artículo 33 afirma que todos los poderes se ejercerán del modo establecido en la Constitución. Las leyes nacionales deben además ser examinadas e interpretadas de acuerdo con la legislación internacional. Dentro de la legislación federal, se pueden distinguir dos jerarquías de normas. La primera jerarquía se aplica a las normas legales en vigor para todo el territorio belga. Se distinguen unas de otras en un orden de importancia o prioridad, el que sigue: la Constitución, la ley, el Real Decreto y el Decreto Ministerial. La segunda jerarquía atiende a la normativa vigente en los diferentes territorios y producidas por sus respectivos entes regionales (decretos y órdenes de las regiones y comunidades), legislación provincial (reglamentos provinciales) y la ley del gobierno municipal (reglamentos municipales). La legislación municipal es inferior a la legislación provincial y ambas categorías están subordinadas a la legislación regional así como a la legislación federal. El Tribunal Constitucional tiene el poder de anular y suspender las leyes, decretos y ordenanzas de todo tipo mediante un control de su legitimidad.
Llama la atención la pluralidad de instituciones destinadas a resolver conflictos entre los diversos entes autónomos. El Senado, por un lado, puede pronunciarse mediante dictamen motivado, sobre los conflictos de intereses entre las asambleas que legislen mediante ley, o decreto. Por otro lado se prevé la aprobación de una ley por la mayoría cualificada antes mencionada para establecer el procedimiento dirigido a prevenir y regular los conflictos de intereses entre el Gobierno federal, los Gobiernos de Comunidad y de Región, y el pleno reunido de la Comisión comunitaria común. Además, el papel del «Tribunal d’Arbitrage» es esencial para tratar de restablecer la unidad mediante la coherencia normativa del conjunto del ordenamiento.
El pluralismo ordinamental se encuentra íntimamente ligado a la tradición constitucional europea. Hemos señalado que sólo un Estado (Letonia) no determina expresamente en su Constitución la existencia de entes con autonomía política y capacidad normativa propia, ni siquiera a nivel municipal.
Este pluralismo, como sabemos, se ha articulado en la tradición jurídica a través del establecimiento de una norma suprema, la Constitución, que permite su reconducción hacia la unidad. El valor supremo de las normas fundamentales es un lugar común en los Estados miembros. El principio de supremacía constitucional puede predicarse como un verdadero punto de encuentro entre las diferentes tradiciones constitucionales de los Estados miembros. No obstante deben señalarse algunas particularidades en los Estados de tradición anglosajona, como Reino Unido, que no cuenta con una constitución escrita, así como en los de tradición nórdica, como Suecia, que cuentan o han contado con una pluralidad de normas fundamentales. Pese a algunos particularismos, el valor jerárquicamente supraordenado de estas normas fundamentales es una constante en todos los Estados, y una garantía de la posible estructuración unitaria del pluralismo jurídico.
Tras la Carta Europea de Autonomía Local, todos los EE.MM han iniciado un proceso de reconocimiento del pluralismo, al menos, a nivel local. Este reconocimiento de autonomía local encuentra, por lo general, expresión constitucional, una importante garantía si tenemos en cuenta que la mayoría de los Estados reservan a la ley el grueso de la concreción de las competencias de los entes locales y municipales. En este sentido se puede reconocer una generalización de las relaciones jerárquicas entre Constitución, ley de regulación de las competencias locales, y disposiciones emanadas de los órganos de autonomía local. A nivel infra legal, se generaliza el principio de competencia en las relaciones entre las disposiciones reglamentarias de los gobiernos centrales y las de los entes locales.
Hasta 12 Estados contemplan constitucionalmente espacios regionales de autonomía política, una verdadera descentralización regional. Dentro de éstos, son pocos los Estados que reconocen autonomía a nivel regional y cuyas constituciones no concedan una potestad legislativa plural. Sólo tres Estados (Eslovaquia, República Checa y Malta) garantizan un nivel de descentralización política regional expresado en términos infralegales. Por lo general, el reconocimiento de regiones o comunidades autónomas supone un reconocimiento de potestad legislativa, elevando el principio competencial del ámbito reglamentario (en las relaciones entre municipios y gobierno central) a la relación entre normas con rango legal.
Como se ha observado los principios de jerarquía y competencia se complementan con nuevos mecanismos de relación normativa e interordinamental en aquellos Estados con un amplio desarrollo de sus sistemas de descentralización política, especialmente aquellos – los menos- que pueden calificarse como federales. Sirva como ejemplo el particular caso de Bélgica que llega a establecer diversos tipos de jerarquía entre normas. Igualmente, en estos casos, proliferan los mecanismos de resolución de conflictos competenciales, flexibilizando los principios de jerarquía y competencia, bien mediante principios secundarios (supletoriedad en Polonia, Portugal o España), bien estableciéndose mecanismos jurisdiccionales especiales, o incluso derivándose hacia ámbitos políticos. Debe mencionarse que, en este sentido, el principio de subsidiariedad, en sus diversas facetas, va poco a poco ocupando un lugar particular como herramienta de articulación del pluralismo, sea a nivel local, sea a nivel regional. Así se ha observado su expresión constitucional en Estados como Grecia, Polonia, Eslovenia, Francia, Portugal o Dinamarca. Este principio no sólo rige una necesaria descentralización de los lugares de toma de decisiones políticas, sino que impone el establecimiento de procedimientos de producción normativa con participación directa de la sociedad.
Más allá de las posibles generalizaciones que puedan aportarse de forma conclusiva, los particularismos históricos y las diferencias entre tradiciones culturales y constitucionales, impiden realizar una definitiva categorización de los Estados en relación a los principios de estructuración normativa, por ello algunos Estados que inicialmente se incluyen en los diferentes bloques deben ser observados desde un análisis particular. A pesar de ello, puede decirse que el pluralismo ordinamental supone hoy un elemento clave del emergente Derecho Constitucional Europeo y, en consecuencia, que el principio de supremacía constitucional y el principio competencial se han asentado de forma definitiva en las tradiciones constitucionales de los Estados miembros como mecanismos jurídicos de reconducción del pluralismo hacia la unidad.
Resumen: Este trabajo analiza la configuración del pluralismo ordinamental en los sistemas constitucionales de los Estados miembros. Tanto a nivel local como a nivel regional. A través de este análisis se trata de estudiar los diversos principios de estructuración de las relaciones entre ordenamientos así como los principales mecanismos de resolución de conflictos normativos. Particularmente se presta especial importancia a la posición del principio de competencia en la estructuración de cada sistema constitucional.
Palabras clave: Jerarquía, competencia, supremacía constitucional, autonomía local, regionalismo, federalismo, unidad.
Abstract: This paper analyzes the configuration of pluralism in the constitutional systems of the Member States. Pluralism is considered at local and regional level. On the basis of this analysis this paper study the various principles of estructuración of the relationship between orders and the main mechanisms of conflict resolution. It pay particular attention to the position of the principle of competence in structuring each constitutional system.
Key words: Hierarchy, competence, supremacy, municipal autonomy, regionalism, federalism, unity.
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[1] Proyecto de Investigación SEJ2007-66427/JURI subvencionado por la Dirección General de Investigación del Ministerio de España de Educación y Ciencia. En este proyecto se acepta como premisa de partida la tesis del profesor Peter HÄBERLE expuesta en “Europa como Comunidad Constitucional en Desarrollo”, ReDCE, n.1, 2004, pp. 11-24.
[2] Ver P. HÄBERLE, “El Estado Constitucional Europeo”, Cuestiones Constitucionales, n. 2, 2000. F. RUBIO LLORENTE, “El constitucionalismo de los Estados integrados de Europa”, Revista Española de Derecho Constitucional n. 48, 1996.
[3] Con PIZZORUSSO debe advertirse, además, de la imposibilidad de estudiar el tema de las fuentes del derecho desde el punto de vista estatal. Para obtener conclusiones funcionales, y más aun en relación con el proceso de integración, es necesario abordar el tema en términos comparatistas. Ver. A. PIZZORUSSO, “Problemi metodologici in tema di studio delle fonti del diritto” en AA.VV, Escritti in memoria di Livio Paladin, Jovene, Nápoles, 2004, pp. 1687 y ss.
[4] P. HÄBERLE, Teoría de la Constitución como ciencia cultural, Tecnos, Madrid, 2000: «el comparatismo constitucional siempre puede producir frutos inmejorables en cada uno de los tres niveles de desarrollo que ostenta: la exégesis, el de los cambios o modificaciones y el del propio entorno constitucional», p. 51.
[5] VERGOTTINI, G., Derecho Constitucional Comparado, EU, Buenos Aires, 2004, p. 2.
[6] Como señala el autor “el conocimiento es la premisa necesaria para utilizar los resultados de la comparación… la comprobación de las generalizaciones que se formulan sobre la base de los conocimientos empíricos es una función esencial de la ciencia comparada”. G. VERGOTTINI, op. cit., pp. 20 y ss.
[7] De nuevo con VERGOTTINI debe decirse que de todas las funciones que cumple en el método jurídico la comparación la que más nos interesa es la función de auxilio a la armonización y unificación normativa: «en términos generales puede considerarse que las medidas puestas en práctica tienen como objetivo una simplificación o eliminación de las diferencias entre ordenamientos que se pretenden superar mediante formas de coordinación que permitan una verdadera reconducción a la unidad. Hablar de armonización significa convencionalmente referirse a un proceso coordinado de homogeneización de los Derechos estatales que conservan su propia individualidad aunque revistan características comunes. En cambio hablar de unificación significa pensar en un proceso de información de los ordenamientos implicados de manera que la homogeneidad sea los más completa posible […] la unificación o armonización […] se producirá bien sea conviniendo en sede internacional una regulación uniforme que, a través de la ratificación y la orden de ejecución, entrará a formar parte de los ordenamientos de cada Estado, bien preconstituyendo el compromiso de adoptar, dentro de cada Estado, normativas coherentes con los principios uniformes convenidos previamente, dejando así a cada Estado una esfera de autonomía en su aplicación». Ver G. VERGOTTINI, op. Cit., pp. 21 y 22.
[8] Ver en este sentido P. BIGLINO CAMPOS, Federalismo de integración y de devolución: el debate sobre la competencia, CEPC, Madrid, 2007, espec., pp. 27-49.
[9] Esta unidad se identificó primero con la recepción del Derecho romano fruto de la interpretación del Digesto Justinianeo y su conjunción con el derecho canónico ?Derecho común?, después con la aparición de las tesis del derecho natural impulsada por el Descubrimiento de América y las primeras tesis sobre los derechos de los pueblos indígenas. Ver a estos efectos A. PIZZORUSSO, Justicia, Constitución y Pluralismo, Palestra, Perú, 2007, pp. 57 y ss.
[10] En perspectiva dialéctica se expresa desde el propio final del modelo social del Feudalismo como centralización del poder y unidad según C. DE CABO MARTÍN, Dialéctica del sujeto, dialéctica de la Constitución, Madrid, Trotta, 2010, p. 23.
[11] P. KOSCHAKER, Europa y el Derecho romano, trad. J. Santa Cruz Teijeiro, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1955, p. 376. M . MORINEAU, “Un acercamiento a Savigny”, Anuario Mexicano de Historia del Derecho, n. 16, 2004, pp. 187-200 .
[12] Debemos prescindir de momento en esta exposición de los planteamientos propios del Estado liberal, donde la expresión de la soberanía nacional se articuló a través de la producción de la ley como fuente suprema y como producto de la unidad ?por contraposición al pluralismo ideológico? (F. BALAGUER CALLEJÓN, Fuentes del Derecho, op. cit, pp. 30 y ss.) También debe prescindirse de la consideración de las codificaciones de Derecho Privado del siglo XIX de Francia, Austria o Alemania que según algunos autores, y el propio Savigny son fruto de una concepción de centralización y unificación territorial mediante la uniformidad legal. En este sentido ver M. MORINEAU, op. Cit., pp. 187-200 . La postura centralizadora y nacionalista como crítica al método historicista y a la producción codificadora francesa puede verse en G. F. MARGADANT, Derecho romano , Esfinge, México, 1992, p. 88, nota 69. Sobre la dogmática alemana y la teoría del Estado ver G. JELLINEK, Teoría General del Estado, trad. F. de los Ríos Urruti, Comares, Granada, reedición 2000, p. 495.
[13] Ver F. BALAGUER CALLEJÓN, Fuentes del Derecho, Vol I., Tecnos, Madrid, 1991, pp. 83 y ss.
[14] Como observa Peter HÄBERLE en la obra Teoría de la Constitución como ciencia de la Cultura, op. cit: «sabido es que la meta de todo Estado nacional decimonónico clásico no era otra que la elaboración de un Derecho propio como resultado final de su propia condición soberana». En una perspectiva puramente jurídica podemos decir que, en términos clásicos, se ha reconocido al ordenamiento jurídico autónomo como tal por su capacidad para determinar las propias fuentes del Derecho, esta determinación ha permitido identificar al conglomerado de normas y actos normativos producidos en un territorio como un “ordenamiento”, concediéndole sustantividad propia respecto del conjunto de las normas que lo integran, ver al respecto F. BALAGUER CALLEJÓN, Fuentes del Derecho, Tecnos, Madrid, 1991,Vol II, p. 83: «…mientras que la validez es una cualidad de las normas que indican su pertenencia al ordenamiento, la validez del ordenamiento indica su existencia como complejo distinto de sus partes integrantes, como prius respecto de los elementos que del mismo reciben su cualificación y su existencia». Igualmente ver F. MODUGNO, Legge-ordinamento giuridico. Pluralitá degli ordenamenti, Giuffré, Milán, 1985, p. 80-84. Estas afirmaciones son fruto de la influencia del enfoque doctrinal propio de Santi Romano, como alega F. BALAGUER CALLEJÓN, « …para la teoría normativista de Santi Romano, el ordenamiento jurídico no es una mera agrupación de normas, sino una unidad en sí misma (…) en cuanto unidad se trata de algo distinto de los elementos que la integran», p. 83 y ss. Con MODUGNO podemos afirmar que seguir esta pauta nos permitiría tratar al “todo” que representa el ordenamiento jurídico como una unidad respecto de otras unidades y afirmar que «las relaciones entre ordenamientos [en el ámbito internacional y respecto de otros ordenamientos que se afirman como soberanos, generales o politicos] no pueden nunca ser de por sí relaciones de subordinación, sino siempre relaciones de coordinación». «…Todo está en reconocer a otros ordenamientos para estrechar con ellos relaciones jurídicas, así que deberá decirse que, en rigor, todos los otros ordenamientos están respecto a este en posición de subordinación en cuanto necesitados de reconocimiento… lo cual es un absurdo que se puede evitar reconociendo que todos los ordenamientos, en cuanto tales, o sea, en cuanto que efectivos, se ponen en principio en un plano de igualdad, frente a todos los otros, soberanos o no», F. MODUGNO, op. cit., pp. 253 y 255, (la traducción es propia). En perspectiva comparada, VERGOTTINI señala que : “Hoy en día, cada Estado pretende poseer un ordenamiento que procede de unas fuentes propias de producción normativa, capaz de ofrecer respuestas a todas las exigencias de la comunidad… sin embargo, la autosuficiencia de un ordenamiento estatal y, por tanto, su idoneidad para cubrir con su propia normativa todas las situaciones que se consideren merecedoras de disciplina, no excluyen la existencia de conexiones con otros ordenamientos externos”. Ver G.VERGOTTINI, Derecho Constitucional Comparado, op. cit., p. 1.
[15] En este sentido ver el clasico V. CRISAFULLI, “Jerarquía y Competencia en el sistema constitucional de fuentes”, trad. J.F. Sánchez Barrilao, ReDCE, n.1, 2004, p. 324: «Sin embargo, ya que al determinar las propias fuentes el ordenamiento se considera en última instancia a sí mismo como ordenamiento, es connatural a esta primera afirmación reguladora, propia de todo sistema jurídico dado, la ulterior exigencia de reconducir a unidad la múltiple diversidad de normas derivadas de las diversas fuentes en él reconocidas… y sin las que el ordenamiento no sería tal, sino una informe acumulación de normas entre ellas desconectadas e incluso contradictorias». En un sentido comparativo HÄBERLE afirma que “el pluralismo jurídico dimanante de los derechos nacionales es parte inescindible de la identidad cultural jurídica europea”, P. HÄBERLE, Teoría constitucional…, op. Cit., p. 120.
[16] Por supuesta, y como reiteración, se da la remisión contínua a S. ROMANO, L'ordinamento giuridico, Sansoni Editore. Florencia, 1945. En español, trad. S. Martín-Retortillo Baquer, El ordenamiento jurídico, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1963. Ver de nuevo F. BALAGUER CALLEJÓN, Fuentes del Derecho, Op cit., p. 83.
[17] Como define el propio KELSEN, “un ordenamiento jurídico es un sistema de normas cuya unidad ha sido constituida en cuanto todos tienen el mismo fundamento de validez”. H. KELSEN, Teoría Pura del Derecho, Porrúa, México, 1997, p. 45.
[18] Para BALAGUER CALLEJÓN, la unidad, la coherencia y la plenitud “son tres principios difícilmente delimitables entre sí, ya que la plenitud y la coherencia son conceptualmente de fácil reconducción hacia el principio de unidad”. “No se trata de aspectos radicalmente diferenciables, ya que, en cuanto el ordenamiento expresa un conjunto armónico, cada uno de esos rasgos distintivos está estrechamente relacionado con los demás y encuentra en ellos su sentido. Esta dificultad de precisión es mayor respecto del principio de unidad, ya que de un modo u otro todos los demás pueden reconducirse a este principio último». op cit., pp. 86 y ss.
[19] S. ROMANO, S., L'Ordinamento Giuridico, op. cit. pp. 146 y ss. Ver N. BOBBIO, Teoría dell'Ordinamento giuridico , Giappichelli, Torino, 1960, pp. 185 y ss. Dirá Modugno que, siendo el positivismo jurídico la metodología que determina en la voluntad soberana la fuente suprema del derecho del Estado, existen voluntades que regulan ámbitos de la actividad humana que son ordenameintos jurídicos (plurales) en cuanto constan de reglas de conducta efectiva y eficaces reconducibles a una voluntad que la impone y la hace valer, es decir que “el pluralismo ordinamental no es más que la consecuencia rigurosa del positivismo”, p. 287. Estos ordenamientos plurales deben reconocerse para entrar en relación y este mismo autor considerará que las relaciones entre ordenamientos deben ser siempre de coordinación”, F. MODUGNO, op. cit., p. 145
[20] Los principios de estructuración constitucional de las fuentes pueden ser observados siempre como diferentes formas de resolver el conflicto y la lucha entre poderes territoriales. Poderes en competencia. Así por ejemplo, ya Alexander HAMILTON, al exponer los resultados de la supremacía constitucional de los Estados federados de América había señalado que la relación jerárquica de una fuente sobre otra depende de la fuerza política de la que es expresión ( la Constitución prevalece sobre la ley puesto que aquella es expresión directa del pueblo, mientras que la ley es expresión de los representates del pueblo), ver A. HAMILTON, The federalist or, the new Constitution, Nueva York, 1787-1788, nº LXX-VIII. Vergottini advierte que la titularidad del poder es, además, una de las claves de la comparación: “la titularidad del poder soberano puede corresponder a sujetos individuales o colectivos y el poder es ejercido en la práctica por órganos siguiendo el principio de la concentración o el de la distribución del poder. Las modalidades del ejercicio del poder aluden a la formación de la decisión política y a su ejecución, siendo necesario observar que la decisión puede ser fruto de la un procedimiento dialéctico-contradictorio o ser adoptada unilateralmente…” G. VERGOTTINI, op. cit, p. 43.
[21] F. BALAGUER CALLEJÓN, Fuentes del Derecho, op. cit., p. 83.
[22] S. ROMANO, op. cit., p. 145.
[23] V. CRISAFULLI, “Jerarquía y competencia …” , op. cit., añadirá: “elaborado sobre todo, …con referencia a los ordenamientos federales, este concepto, de coordinación entre fuentes normativas diversas, asignando a cada cual una propia competencia directa y separada de cualquier otra, no es de ninguna manera desconocida en nuestra mejor doctrina, como criterio para resolver los conflictos internormativos: criterio, sin embargo, presentado, normalmente, en línea subsidiaria y eventual, y raramente operante en los conflictos entre leyes formales, debido a la absoluta supremacía y preeminencia de ésta en los sistemas con constitución flexible”. Ver también G. ZANOBINI, “Gerarchia e parità tra le fonti” , en AA.VV., Scritti in onore di Santi Romano, vol I, Pádova, 1940, pp. 591 y ss.
[24] Ver P. GROSSI, La primera lección de Derecho, Marcial Pons, Barcelona, 2006, pp. 24 y ss.
[25] Por todos ver F. GALGANO, La Globalizzazione nello spechio del Diritto , Il Mulino, Bolonia, 2005.
[26] F. BALAGUER CALLEJÓN, “Constitución y Derecho Constitucional en el proceso de integración europea”, en M. L. BALAGUER CALLEJÓN (ed.), XXV Aniversario de la Constitución española. Propuestas de reformas, Málaga, CEDMA, 2005.
[27] F. BALAGUER CALLEJÓN, Fuentes del Derecho , op. Cit., pp. 125 y ss.
[28] Así lo entendía CRISAFULLI cuando presentaba al criterio de competencia: “se entiende que todo esto ocurre porque así lo disponen las normas constitucionales sobre las fuentes, tal y como sobre éstas se ha basado la propia jerarquía tradicional”, op. cit., p. 344. Con Balaguer debe añadirse que “estos principios de estrucutración se encuentran al interno de los ordenamientos estatales plurales, donde aparecen diversos ordenamientos jurídicos que se relacionan a través del principio competencial, pero siempre en el marco (jerárquico) de la Constitución ”, F. BALAGUER CALLEJÓN, Fuentes del Derecho o p. cit. p. 245 y ss.
[29] Ver R. GUASTINI, “Bobbio, sobre la norma fundamental y la regla de reconocimiento”, Analisi e Diritto, 2005, pp. 204 y ss.
[30] P. HÄBERLE, Pluralismo y Constitución. Estudios de Teoría Constitucional de la sociedad abierta, Tecnos, Madrid, 2002, p. 108.
[31] Idem , p. 123.
[32] J. H. H. WEILER, “Does Europe need a constitution? Demos, telos and the German Maastricht decision” , European Law journal, 1995, p. 219 y ss. J. HABERMAS, “So, Why Europe need a Constitution?”, www.iue.it/RSC/EUReform02.pdf , última consulta 24.04.2008.
[33] P. TORRES ESTRADA, La autonomía municipal y su garantía constitucional directa de protección, UNAM, México, 2005. R. RIVERO ORTEGA, “Potestad normativa y servicio público local. Los servicios reglamentados”, en V. MERINO ESTRADA, (Coord), La potestad normativa local auto organización, servicios públicos, tributos, sanciones y relaciones sociales, CEMCI, Granada, 2008. J. L. VALLINA VELARDE, “La desconcentración administrativa”, Revista de Administración Pública, n. 35, 1961.
[34] Art. 3 de la Constitución Letona: “The territory of the State of Latvia, within the borders established by international agreements, consists of Vidzeme, Latgale, Kurzeme and Zemgale”
[35] Conforme al art. 107.6 de la Constitución de Luxemburgo: “La ley regulará la inspección de la gestión municipal. Podrá someter determinados actos de los órganos municipales a la aprobación de la autoridad de tutela y prever su anulación o suspensión en caso de ilegalidad o de incompatibilidad con el interés general, sin perjuicio de las competencias de los tribunales judiciales o administrativos”.
[36] Conforme al artículo 101 de la Constitución griega: “1. La Administración del Estado estará organizada sobre la base del sistema de desconcentración. 2. La división administrativa del país se realizará en consideración a las condiciones geoeconómicas y sociales, así como a las del transporte. 3.Los órganos no centrales del Estado tendrán una competencia general de decisión para los asuntos de su respectiva circunscripción. Los servicios centrales, aparte de las competencias especiales que les están reservadas, darán las directrices generales, asegurarán la coordinación de los órganos no centrales y ejercerán sobre éstos el control que la ley establezca”.
[37] El artículo 102 de la Constitución de Grecia dispone que “1. La gestión de los asuntos locales es competencia de las entidades locales, cuyo primer grado estará constituido por los municipios y las comunas. La ley determinará los demás grados de la administración local. 2. Las entidades locales gozan de autonomía administrativa y sus autoridades serán elegidas por sufragio universal y secreto.
[38] Supone una parte autoadministrada del Estado griego cuya soberanía permanece intacta, con “suelo inalienable”, en el ámbito de la misma (art. 105.1 Constitución de Grecia).
[39] El art. 3.3 de la Constitución habla sobre las traducciones de los textos sagrados.
[40] Ver A. D'ATENA, “Las declinaciones de la subsidiariedad en el Derecho Constitucional italiano”, Revista de Derecho Político, n. 79, 2010, pp. 255 y ss.
[41] Conforme al art. 42 de la Constitución húngara: “Las comunidades formadas por ciudadanos electores de las aldeas, de las ciudades, de la capital del país y sus distritos, y de las provincias, tendrán el derecho al autogobierno local. El autogobierno local es la gestión autónoma y democrática de los asuntos públicos locales que afectan a la comunidad de ciudadanos electores, es el ejercicio del poder ejecutivo local en favor de los intereses de la población”.
[42] Art. 44.A.2 de la Constitución de Hungría: “La Corporación Local de Representantes, en el ámbito de sus competencias, podrá adoptar decretos, pero éstos no podrán contravenir las disposiciones legales de mayor rango”.
[43] Conforme al art. 43. 2. de la CH: “Los derechos y obligaciones de las corporaciones autónomas locales serán determinados por ley . El ejercicio legal de las competencias de las corporaciones autónomas gozará de la protección de los juzgados y tribunales; las corporaciones autónomas, en defensa de sus derechos, podrán dirigirse al Tribunal Constitucional”.
[44] Artículo 44.C de la Constitución : “Para la aprobación de la ley sobre las corporaciones autónomas locales, será necesario el voto de dos tercios de los Diputados Parlamentarios presentes. Por ley, que será aprobada con la misma mayoría de votos, se podrán limitar los derechos fundamentales de las corporaciones autónomas”.
[45] Ver art. 44.4 de la Constitución húngara. Actualmente arts. 31-35 de la Constitución de 2011.
[46] F. VECCHIO, “Los ordenamientos constitucionales de Hungría, Polonia y Eslovenia”, ReDCE, n.15, 2010.
[47] Conforme al artículo 15 de la Constitución Polaca se observa que : “1. The territorial system of the Republic of P oland shall ensure the decentralization of public power. 2. The basic territorial division of the State shall be determined by statute, allowing for the social, economic and cultural ties which ensure to the territorial units the capacity to perform their public duties”.
[48] Conforme al artículo 87 de la Constitución de Polonia: “1. The sources of universally binding law of the Republic of Poland shall be: the Constitution, statutes, ratified international agreements, and regulations. Enactments of local law issued by the operation of organs shall be a source of universally binding law of the Republic of Poland in the territory of the organ issuing such enactments”.
[49] En el artículo 94 de la Constitución polaca se dispone “On the basis of and within limits specified by statute, organs of local government and territorial organs of government administration shall enact local legal enactments applicable to their territorially defined areas of operation. The principles of and procedures for enacting local legal enactments shall be specified by statute”.
[50] Conforme al artículo 171 de la Constitución se dispone que: “1. The legality of actions by a local government shall be subject to review. 2. The organs exercising review over the activity of units of local government shall be: the Prime Minister and voivods and regarding financial matters - regional audit chambers. On a motion of the Prime Minister, the Sejm may dissolve a constitutive organ of local government if it has flagrantly violated the Constitution or a statute”.
[51] El art. 139 párrafo 3º de la Constitución eslovena dispone :“A municipality is established by law following a referendum by which the will of the residents in a given territory is determined. The territory of the municipality is also defined by law”.
[52] Artículo 144 de la Constitución eslovena.
[53] Ver el “Constitutional Act Amending Articles 121, 140 and 143 of the Constitution of the Republic of Slovenia” , adoptado el 20 de junio de 2006 y en vigor desde el 27 de junio del mismo año.
[54] Ver artículo 143 de la Constitución de Eslovenia.
[55] Conforme al a rtículo 145 de la Constitución eslovena (“ Self-Government in the Field of Social Activities” ) se dispone: “Citizens may form self-governing associations to promote their interests. Citizens may be given the authority by law to manage through self-government particular matters within the state competence”.
[56] Ver artículo 119 de la Constitución de Lituania
[57] F. BALAGUER CALLEJÓN, G. CÁMARA VILLAR, J. A. MONTILLA MARTOS, A. RUIZ ROBLEDO, Manual de Derecho Autonómico de Andalucía, Tecnos, Madrid, 2011, p. 81.
[58] Artículo 125 de la Constitución de Holanda: “ 1. A la cabeza de la provincia y del municipio estarán los Estados Provinciales y el Concejo Municipal, respectivamente. Sus sesiones serán públicas, salvo las excepciones que se establezcan por la ley. 2. Asimismo formarán parte de la administración provincial los Estados Diputados y el Comisario del Rey, y de la administración municipal el concejo que ejecutiva que se compone del alcalde y los tenientes de Alcalde. 3. El Comisario del Rey presidirá las sesiones de los Estados provinciales y el Alcalde las del Concejo Municipal”.
[59] Conforme al artículo 124 de la Constitución de los Paises Bajos: “1. La competencia para reglamentar y administrar los asuntos internos de las provincias y municipios estará encomendada a sus respectivos órganos de administración. 2. La reglamentación y administración podrán exigirse de los respectivos órganos de administración provincial y municipal por o en virtud de la ley”.
[60] De acuerdo con el art. 120 de la «Grondwet»: “El juez no puede juzgar la constitucionalidad de las leyes y los Tratados”.
[61] Conforme al artículo 132 de la Constitución holandesa: “1. La ley regulará la organización de provincias y municipios, así como la composición y competencia de sus órganos de administración. 2. La ley regulará la vigilancia sobre estos órganos de administración. 3. Los acuerdos de estos órganos de administración sólo podrán ser sometidos a vigilancia previa en los casos que se establezcan por o en virtud de la ley. 4. Los acuerdos de estos órganos de administración sólo podrán ser anulados por real decreto por ser contrarios al derecho o al interés general”.
[62] Ver el artículo 134 de la Constitución holandesa.
[63] Conforme al artículo 178 de la Constitución de Holanda se observa: “Con respecto a otras localidades, se dispondrá lo necesario para que se constituyan los órganos de los municipios con arreglo, dentro de lo posible, a la regla de representación proporcional de las dos comunidades”.
[64] Artículo 177 de la Constitución de Chipre.
[65] El artículo 173 de la Norma Suprema chipriota nos puede ayudar a observar la mezcla entre autonomía local y política constitucional e internacional utilizada en la constitución de los entes locales: “1. Se crearan municipios aparte en las cinco mayores ciudades de la Republica , a saber, Nicosia, Limassol, Famagusta, Larnaca y Pafos, para los habitantes turcos de las mismas. Sin embargo, el Presidente y el Vicepresidente de la República estudiaran, dentro de los cuatro años siguientes a la entrada en vigor de la presente Constitución, la cuestión de si procede o no mantener dicha separacion de municipios en las ciudades de referencia”. El Artículo 178. 2 y ss., disponen a su vez “ 2. Los ayuntamientos de los municipios griegos de dichas ciudades serán elegidos por los electores griegos de cada ciudad y el ayuntamiento turco respectivo será elegido por los electores turcos de la población. 3. En las referidas ciudades se establecera un ente de coordinacion (a coordinating body) compuesto de dos miembros escogidos por el ayuntamiento del municipio griego, dos miembros escogidos por el ayuntamiento del municipio turco y un Presidente escogido mediante acuerdo entre los dos respectivos ayuntamientos. Dicho ente coordinador proveerá a la realización de las tareas que hayan de efectuarse conjuntamente, ejecutara los servicios conjuntos que se le encomienden por acuerdo de los ayuntamientos de entrambos municipios de la ciudad y se ocupara de cuantas materias exijan cierto grado de cooperación”.
[66] Artículo 3 del Instrumento de Gobierno sueco.
[67] Artículo 1 del Instrumento de Gobierno del Reino de Suecia.
[68] V. FAGGIANI, “Los ordenamientos constitucionales de Dinamarca, Suecia y Finlandia”, ReDCE, n.14, 2010.
[69] Ver el Capítulo VIII, sobre “Actos legislativos y otros actos de Derecho” del “Instrumento de Gobierno”. Un ejemplo son lo s siguientes artículos: “ Art. 9. The Riksdag may authorise a local authority to adopt provisions in accordance with Article 2, paragraph one, point 2 if the provisions concern: charges; or taxes designed to regulate traffic conditions in the local authority” o el art. 10: “Where, under the present Chapter, the Riksdag authorises the Government to adopt provisions in a particular matter, the Riksdag may also authorise the Government to delegate the power to adopt regulations in the matter to an administrative authority or a local authority”. O también el 11: “”The Government may authorise an authority under the Government or an authority under the Riksdag to adopt provisions in accordance with Article 7. Such an authorisation to an authority under the Riksdag may not, however, relate to the internal affairs of the Riksdag or its authorities.” Y el 12 “Provisions adopted by an authority under the Government by virtue of an authorisation in accordance with Article 10 or 11 shall be submitted to the Government for examination, should the Government so decide”.
[70] Capítulo XIV artículo 3.
[71] Ver artículo 2 de la Constitución de Estonia,
[72] Artículo 157 Constitución estona.
[73] En la Constitución anterior a los tratados de Belfast de 1998 se observa el trato y el valor otorgado a la cuestión de la integridad territorial en el art. 2 que proclama que el territorio nacional abarca toda la isla y en el 3 que “la total restitución del territorio nacional y sin perjuicio del derecho del Parlamento y del Gobierno, establecido por esta Constitución, de ejercer jurisdicción sobre la integridad de dicho territorio, las leyes del referido parlamento tendrán el mismo ámbito de aplicación que las leyes del Estado libre de Irlanda”, Ver A, ROMANO, “Los ordenamientos constitucionales de Letonia, Estonia y Lituania”, ReDCE, n. 14, 2010.
[74] Ver “ Twentieth Amendment of the Constitution Act, 1999 [Provided constitutional recognition of the role of local government and that local elections are held at least every five years.] ” de 23 de Junio de 1999.
[75] Artículo 28. A de la Constitución irlandesa: “ 1. The State recognises the role of local government in providing a forum for the democratic representation of local communities, in exercising and performing at local level powers and functions conferred by law and in promoting by its initiatives the interests of such communities. 2. There shall be such directly elected local authorities as may be determined by law and their powers and functions shall, subject to the provisions of this Constitution, be so determined and shall be exercised and performed in accordance with law. 3. Elections for members of such local authorities shall be held in accordance with law not later than the end of the fifth year after the year in which they were last held”.
[76] P. FERRARI, “Federalismo, regionalismo y descentralización del poder. Una perspectiva comparada” , AFDUDC, n. 10, 2006, pp. 36 y ss.
[77] Conforme al art. 72.1 de la Constitución de Francia: “En las condiciones previstas por la ley, estas colectividades se administran libremente por los consejos elegidos y disponen de poder reglamentario para el ejercicio de sus competencias”.
[78] S. PINON, “El sistema constitucional de Francia”, ReDCE, n. 14, 2010, pp.68 y ss.
[79] Ver art. 72 de la Constitución de Francia, modificado el 28 de marzo de 2003, donde se enumeran los municipios, los departamentos, las regiones, las colectividades de estatus particular y los territorios de ultramar.
[80] Que conforme al Título XII (art. 74) son las islas de Guadalupe, Guyana, Martinica, Reunión, Mayotte, San Pedro y Miquelon, las islas Wallis y Futura y la Polinesia francesa. El caso de Nueva Calcedonia es diferente inserta en un proceso de autodeterminación (art. 77), cuya asamblea debe determinar las competencias del Estado que habrán de transferirse, de forma definitiva, a las instituciones de Nueva Caledonia, el escalonamiento y las modalidades de estas transferencias, así como la repartición de los gastos originados por éstas, las reglas de organización y funcionamiento de las instituciones de Nueva Caledonia, de modo especial las condiciones en las cuales ciertas categorías de actos de la asamblea deliberante podrán someterse, antes de su publicación, a la fiscalización del Consejo Constitucional, las reglas relativas a la ciudadanía, al sistema electoral, al empleo y al derecho civil consuetudinario, las condiciones y plazos en los que las poblaciones afectadas de Nueva Caledonia habrán de pronunciarse sobre el acceso a la plena soberanía.
[81] Artículo 74: «estas reglas no podrán tratar sobre la nacionalidad, los derechos cívicos, las garantías de las libertades públicas, el estado y la capacidad de las personas, la organización de la justicia, el derecho penal, el proceso penal, la política extranjera, la defensa, la seguridad y el orden públicos, la moneda, el crédito y los cambios, así como el derecho electoral. Esta enumeración será precisada y completada por una ley orgánica… Las habilitaciones previstas en el segundo y tercer párrafos se deciden, a demanda de la colectividad afectada, en las condiciones y bajo las reservas previstas por una ley orgánica. No pueden intervenir cuando afecten a condiciones esenciales del ejercicio de una libertad pública o de un derecho constitucionalmente garantizado».
[82] Desde el 1 de marzo de 2010 entra en vigor la ley orgánica 10 de diciembre de 2009 con la cuestión prioritaria de constitucionalidad que acaba con el dogma de la revisión constitucional de las leyes a priori.
[83] “La ley sólo expresa la voluntad general en el marco de la Constitución ” (DC, 23 de agosto 1985 de Evolución de Nueva Calcedonia). Desde el 1 de marzo de 2010 entra en vigor la ley orgánica 10 de diciembre de 2009 con la cuestión prioritaria de constitucionalidad que acaba con el dogma de la revisión constitucional de las leyes a priori.
[84] Art. 72 de la Constitución francesa.
[85] De nuevo en el artículo 72: “Las colectividades territoriales tratarán de tomar las decisiones para el conjunto de competencias que puedan ser ejecutadas de la mejor manera posible en su escala”.
[86] Ver artículo 64 de la Constitución de Eslovaquia.
[87] Ver artículo 69 de la Constitución de Eslovaquia.
[88] Las regiones adqieren competencias delegadas del Estado tales como la vigilancia de las estructuras del sistema educativo, sanitario, de seguridad social y de la cultura. Los Municipios, en cambio, son titulares de atribuciones vinculadas con la administración de la comunidad local como estructuras educativas, calles públicas, sistema hídrico y policía local.
[89] Ver artículo 125 de la Constitución polaca.
[90] “Self-government of territorial self-governing units is guaranteed”.
[91] Conforme al artículo 99 de la Constitución Checa: “The Czech Republic shall be divided into municipalities, which shall be fundamental self-governing territorial divisions, and regions, which shall be superior self-governing territorial divisions”.
[92] Ver el artículo 100 de la Constitución de la República Checa.
[93] Por ejemplo la gestión, el balance, el presupuesto de la Región , los fondos y los entes regionales, la organización y la gestión de los órganos regionales, la adopción de actos generalmente vinculantes, el programa de desarrollo regional, la aprobación de la planificación de zona, la cooperación con otras regiones, los servicios de base regional, el desarrollo de la industria turística, la imposición de multas.
[94] El control de la actuación de la administración estatal por parte de los Municipios, la expedición de licencias en ámbito forestal, de caza y pesca y de comercio regional, la protección de la natura y de los recursos agrícolas. Igualmente se les han atribuido nuevos poderes en materia de educación y medio ambiente.
[95] “The State may intervene in the activities of self-governing territorial divisions only if such intervention is required by protection of the law and only in a manner defined by law”.
[96] Capítulo II de la Constitución Checa.
[97] Mediante “Act” de 24 de abril de 2001, No. XIII of 2001 Malta incluyó en su Constitución el Autogobierno local: “The State shall adopt a system of local government whereby the territory of Malta shall be divided into such number of localities as may by law be from time to time determined, each locality to be administered by a Local Council elected by the residents of the locality and established and operating in terms of such law as may from time to time be in force.”.
[98] Conforme al art. 72.3 de la Constitución de Malta: “A bill shall not become law unless it has been duly passed and assented to in accordance with this Constitution”.
[99] Artículo 101 de la Constitución de Malta.
[100] R. ORRÙ, “Il Portogallo”, en CARROZZA, DI GIOVINE, FERRARI, Diritto costituzionale comparato, La Terza , Bari, 2009, pp. 273 y ss.
[101] Conforme al artículo 225.1 de la Constitución portuguesa: “O regime político-administrativo próprio dos arquipélagos dos Açores e da Madeira fundamenta-se nas suas características geográficas, económicas, sociais e culturais e nas históricas aspirações autonomistas das populações insulares”.
[102] Véanse los arts. 227 y 165 de la Constitución portuguesa. Conforme al artículo 228 se puede observar que se atribuye a las regiones los poderes y competencias residuales.
[103] Conforme al art. 225.3, “la autonomía político adminsitrativa regional… se ejerce dentro del marco de la Constitución ”.
[104] M. RODRIGUES, “El sistema constitucional de Portugal”, ReDCE, n.15, 2011, p. 129.
[105] Conforme al art 3 1. de la Constitución portuguesa: “A soberania, una e indivisível, reside no povo, que a exerce segundo as formas previstas na Constituição. 2. O Estado subordina-se à Constituição e funda-se na legalidade democrática. 3. A validade das leis e dos demais actos do Estado, das regiões autónomas, do poder local e de quaisquer outras entidades públicas depende da sua conformidade com a Constituição”.
[106] Artículo 228 de la Constitución portuguesa.
[107] F. BALAGUER CALLEJÓN, Fuentes del derecho , op. cit, p. 83.
[108] Idem, pp. 82-83. Aunque se completan con las disposiciones de los Estatutos de cada CA, donde se concretan las competencias desarrolladas por cada ordenamiento autonómico conformando lo que se ha denominado en doctrina como “bloque de constitucionalidad”, de aquí la referencia que hemos hecho al ordenamiento constitucional entendido de forma amplia como el conjunto de normas vigentes en el Estado producidas válidamente a través de las NSP establecidas constitucionalmente. Se trata por lo tanto de ordenamientos derivados que se encuentran vinculados en términos de validez al ordenamiento constitucional. Ver pp. 121 y ss.
[109] Cfr. I. de OTTO, “Derecho Constitucional. Sistema de Fuentes”, 5ª edición, Ariel, Barcelona, 2004, p. 87.
[110] A. SANTAMARÍA PASTOR, Principios de Derecho Adminstrativo General, Tomo I, Iustel, Madrid, 2009, considera que la jerarquía posee un ámbito de actuación “intrasistema”, opera dentro del ordenamiento del Estado y dentro de cada uno de los ordenamientos autonómicos, pero no entre las normas del ordenamiento estatal con las del autonómico. Ver p. 177.
[111] F. BALAGUER CALLEJÓN, Fuentes del Derecho, op. cit., p. 138.
[112] Art. 28.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
[113] A. SCHILLACI, “El Sistema constitucional de italia”, ReDCE, n. 14, 2010.
[114] Se aprobaron, en 1998, la «Scotland Act» y la «Government of Wales Act» (modificadas en 2004 y 2006, respectivamente).
[115] C. R. AGUILERA DEL PRAT, “Nacionalismos, partidos y devolution en el Reino Unido”, Revista de Estudios Políticos , n. 71, 1991, pp. 111 y ss.
[116] F. BOMBILLAR SÁEZ, “El Sistema constitucional de Gran Bretaña”, ReDCE, n. 15, 2011.
[117] Ver P. BIGLINO CAMPOS, op. cit., pp. 65 y ss.
[118] Conforme al artículo 82 de la Constitución danesa: “The right of the municipalities to manage their own affairs independently under the supervision of the State shall be laid down by Statute”.
[119] P. BIANCHI, “Glio ordinamenti scandinavi”, en CARROZA, DI GIOVINI, FERRARI, , op. Cit., pp. 375 y ss
[120] Dice F. DURANTI, “La nuova autonomía della Groenlandia”, Federalismi. It, 2010: «La speciale posizione costituzionale della Groenlandia nell'ordinamento danese, è, dunque, stabilita, oltre che dalle disposizioni della Costituzione – la quale, tuttavia, non contiene alcuna norma espressa di garanzia costituzionale di detta autonomia5 – proprio dalle norme dello statuto autonomico.»
[121] Ibidem .
[122] After having obtained an opinion from the Supreme Court the President of the Republic may order the Act of Åland annulled in full or in part, if he considers that the Åland Parliament has exceeded its legislative powers or that the Act of Åland relates to the internal or external security of the State. The President shall order the annulment within four months of the date when the decision of the Åland Parliament was delivered to the Ministry of Justice. (31 December 1994/1556).
[123] Art. 28.3 de la LFB : “La Federación garantizará la conformidad del orden constitucional de los Länder con los derechos fundamentales y las disposiciones de los apartados 1 y 2” .
[124] Artículo 28.1 LFB
[125] Artículo 28.2 LFB “Deberá garantizarse a los municipios el derecho a regular bajo su propia responsabilidad, dentro del marco de las leyes, todos los asuntos de la comunidad local”.
[126] El principio de competencia deriva de los arts 10-15 donde se realiza una enumeración taxativa de las competencias del Estado y se declara la competencia general de los Estados.
[127] P. POPELIER, The law from a juridical view , Die Keure, Brujas, 2006, pp. 360 y ss.
[128] “La autoridad federal sólo tendrá competencias sobre las materias que formalmente le atribuya la Constitución y las leyes adoptadas en virtud de la propia Constitución.
Las Comunidades o las Regiones, cada una en lo que le afecte, serán competentes sobre las restantes materias en las condiciones y según las modalidades fijadas por la ley. Tal ley deberá ser aprobada con la mayoría prevista en el artículo 4” Una mayoría cualificada conforme a criterios de cupos lingüísiticos.