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En el marco jurídico-constitucional europeo, el desarrollo, cada vez más evidente, de los “procesos de federalización de gobierno”[1] que combinan, en forma muy distinta, un cierto grado de unidad con un relevante grado de autonomía de los niveles subestatales e intermedios de gobierno, certifica el vivo fermento en el que se encuentran los ordenamientos estatales compuestos. De hecho, están sujetos a procesos de agregación supranacional (integración UE) y devolución infra-nacional (descentralización interior), que, en una perspectiva más amplia, inducen a cuestionar la validez de los límites territoriales de la acción estatal-gubernamental. Sin embargo, el Estado, parcialmente aquejado del síndrome del emparedado, conserva su papel de gate-keeper pero en una estructura organizativo-territorial ‘en movimiento’. La relación entre los procesos de integración europea y descentralización territorial no es lineal ni está exenta de ambivalencias. Si el efecto ‘centralizador’ consiguiente a la progresiva constitucionalización del “sistema Europa” es lo más inmediatamente perceptible, el efecto ‘descentralizador’, incluso indirecto, representa un importante elemento del “federalizing process”[2] en acción en los ordenamientos. El crecimiento y el protagonismo de las Regiones europeas, apoyados por un incremento progresivo de las políticas regionales europeas, han dado un fuerte impulso hacia la descentralización y la diferenciación territorial produciendo, pues, una transformación e hibridismo de los modelos clásicos de organización y distribución territorial del poder.
En un contexto en el que los Estados son ‘demasiado pequeños’ para controlar sus decisiones económicas o financieras relevantes, pero demasiado ‘grandes’ para alcanzar políticas sociales y culturales eficientes, las Regiones se ofrecen como “optimal size”, porque son capaces para adaptar el plan interno micro-identidario a las exigencias externas macro-funcionales.
El punto de partida del análisis es una hipótesis que tiene consecuencias analíticas y metodológicas: los ordenamientos constitucionales descentralizados – tradicionales o ‘nuevos’ – manifiestan una tendencia creciente a ‘desafiar’ las clasificaciones tradicionales de los modelos territoriales. El enfoque comparativo nos ayuda a individuar numerosas variantes y subtipos del Estado unitario compuesto, resultado que dificulta la creación correcta de una clasificación exhaustiva y orgánica. Efectivamente, en los sistemas tradicionalmente regionales, así como en los federales, el principio de autonomía se realiza, en la práctica, mediante la adopción de soluciones distintas que responden a la especificidad de cada sistema constitucional. Por eso, tenemos muy clara la imposibilidad de concretar una definición, “tout court”, de los ordenamientos jurídico-territoriales a través de las categorías desarrolladas por la teoría clásica sobre la forma territorial de Estado, conscientes de la existencia de una serie de variantes que requieren una “ósmosis”, de un modelo a otro, de los criterios de clasificación y no nos permiten, entonces, hacer referencia a los “prototipos”[3].
En este análisis preferimos utilizar una ‘terminología híbrida’ (las categorías de “regionalismo” “federalismo” asumirán distintas cualificaciones según las características que surgen del análisis del los 27 ordenamientos europeos), que además nos parece más funcional para dar cuenta de la diferencia del gap “evolutivo” entre los modelos originales y los ‘nuevos’ procesos de descentralización[4]. Entonces, “como es fácil advertir, se amplía considerablemente el objeto de estudio para el virtual «constitucionalista europeo», que se ve obligado a examinar una serie de ordenamientos jurídicos distintos, en relación con el suyo proprio, pero no de forma autónoma o separada sino como partes de un conjunto que constituye un sistema”[5].
1.1. Una “tipología sistemática” (macro-agregación) de los Estados unitarios compuestos.
Los criterios de clasificación utilizados en la construcción de nuestra tipología analítica hacen referencia a la existencia cuantitativa y cualitativa de distintos niveles de autonomía territorial (según los principios dispositivo y participativo[6]); la garantía constitucional de la autonomía territorial; la distribución vertical de las competencias; el tipo y la ‘cualidad’ de la autonomía de la que gozan los distintos niveles territoriales. Aunque el concepto de autonomía tenga un significado ‘poliédrico’[7], nosotros lo asumimos en el sentido de principio que califica “la capacidad de autodeterminación de una colectividad con referencia al ejercicio de los poderes públicos”, es decir, un principio en grado de “poner manifiesto la subjetividad institucional de las distintas comunidades respecto a sus vínculos con el territorio y las relaciones que se entrelazan con los otros niveles institucionales”[8]. En otras palabras, podemos considerar la autonomía de las comunidades territoriales como “la forma peculiar de organización sobre el territorio por una especifica comunidad”[9]. En este sentido, la autonomía (territorial) no difiere de la descentralización: “granting internal self-government to a region […], thus recognizing a partial independence from the influence of the national or central government. This independence can be determined primarily by the degree of actual as well as formal independence enjoyed by the autonomous entity in its political decision-making process”[10].
Como ya señalado al principio, es una tarea muy complicada construir una tipología dotada de rigor analítico (objetivo demasiado ambicioso para ser alcanzado en este lugar), por lo cual nos acercamos utilizando una especie de “macro-agregación” de los Estados que responde a exigencias precisas. En primer lugar, tenemos necesidad de dar un carácter sistemático al análisis y nos enfrentamos ante la escasa capacidad de las categorías existentes tradicionalmente utilizadas por la doctrina. En segundo lugar, es necesario precisar que en la construcción de esta clasificación utilizamos los conceptos de “federalismo” y “regionalismo” como ‘macro’ categorías en las que encajamos los distintos ordenamientos constitucionales tomando en consideración el momento genético y la sucesiva evolución, es decir, un elemento estático y otro dinámico puesto que muchas veces es muy difícil encontrar el ‘momento genético’ de la decisión federal – resultado, a menudo, de decisiones sedimentadas en el tiempo –.
En la categoría “descentralización (administrativa) local” situamos los sistemas jurídico- territoriales caracterizados por la existencia de un sistema descentralizado de tipo administrativo, donde los sujetos territoriales más relevante se identifican, normalmente, con los municipios (reconocidos y garantizados por la Constitución). De hecho, aunque existan otros niveles territoriales, estos se configuran como apéndices de la administración del Estado o agregaciones estadístico-espaciales en relación a la política europea de planificación y desarrollo territorial (en el marco de la política de cohesión)[11].
2.1. “One tier local self-government system”.
Las dimensiones territoriales pequeñas, en unos casos, o los procesos de transición democrática en tiempos bastantes recientes, en otros, caracterizan los ordenamientos pertenecientes a esta ‘sub-categoría’: Luxemburgo, Chipre y Repúblicas Bálticas (Lituania, Letonia, Estonia).
El ordenamiento de Chipre presenta un nivel de descentralización bastante limitado[12]. En el silencio de la Constitución de 1960, la creación de un nivel de gobierno local se debe a la intervención del legislador a través la creación de dos tipos diferentes de autoridades locales: “Municipalities” (“Κοινοτήτων”) y “Communities” (“Δήμων”). Regidas, respectivamente, por la “Municipal Law” núm. 111 del 1985[13] y la “Communities Law” núm. 86 (I) del 1999, estas difieren por un criterio básicamente conectado al nivel de “urbanización/ruralidad” de la ciudad[14]. Ambos presentan un ejecutivo y una asamblea representativa elegida directamente y realizan funciones administrativas estrictamente establecidas por la ley. A efectos administrativos, ha sido creada una subdivisión en “Distritos” (“Κοινοστήτων”), dirigidos por un “District Officer”, es decir un alto funcionario designado por el Gobierno como su representante local, con la tarea de coordinar las actividades administrativas del distrito. Además, en el mapa del sistema local tenemos que subrayar la existencia de la “Union Cyprus Municipalities”, una asociación de municipios creada para fortalecer la gestión política, administrativa y financiera de los municipios, que ejecuta importantes funciones en el contexto de las relaciones europeas e internacional de los Comunes[15].
Definido por la Constitución como un Estado democrático, libre, independiente e indivisible, Luxemburgo presenta un nivel de autonomía territorial único e ‘histórico’[16]: los Municipios. Se trata de entidades autónomos de gobierno, con una base territorial y personalidad jurídica propia, responsables de la gestión del territorio y del cuidado general de los intereses locales a través de sus propios órganos (art. 107 de la Constitución). Los “Distritos” y “Cantones”, aunque designados por la Constitución, no tienen naturaleza de niveles territoriales de gobierno, sino, en el primer caso, de “articulaciones administrativas y judiciales del Estado”, y, en segundo, de división territoriales para meros fines electorales[17]. Aunque la Constitución garantiza su existencia (cap. I, y, sobre todo, el IX de la Const. “De los Municipios”), la autonomía local es condicionada y sólo se desarrolla en el marco definido por la ley[18]. La forma de gobierno de los Comunes se basa en una relación de confianza entre el Pleno del Ayuntamiento y el Ejecutivo (compuesto por un órgano colegiado y el alcalde). Los municipios tienen potestad reglamentaria en las materias incluidas en la lista de las ‘funciones necesarias’ de acuerdo a las leyes (se han ido sumando también “optional functions”[19]), que dan cuenta de la forma de reglamentos. Además, subrayamos la importancia adquirida por el fenómeno de las agrupaciones municipales, objeto de una reforma legislativa orgánica en el año 2001[20], con la que se intenta superar la falta de un nivel intermedio entre los municipios y el Estado. Sobre la base de un acuerdo voluntario entre los diferentes municipios, los Syndicat intercommunal actúan como organismos públicos con personalidad jurídica encargados de llevar a cabo –como en el caso de la Syvicol[21] – una relevante función de conexión con las instituciones centrales y los organismos europeos.
En las tres Repúblicas bálticas la distribución del poder territorial ha ido desarrollándose en paralelo a los recientes procesos de democratización interna –tras la caída del régimen comunista– y de adhesión a la Unión Europea, que representan, de alguna manera, el ‘factor causal’ más importante[22]. El ‘elemento europeo’, de hecho, ha desempeñado y sigue desempeñando un papel decisivo. Cumplir los requisitos exigidos para formar parte del ordenamiento europeo, por un lado, y la posibilidad de acceso a los incentivos económicos proporcionados por los programas regionales de Europa, por el otro, han influido –aunque con retraso respecto a los otros ‘Países candidatos’ en 2004– en el diseño de la organización territorial de los tres ordenamientos. Efectivamente, el marco territorial ha sido reformado sustancialmente bajo las presiones de los informes periódicos de la Comisión Europea[23] y tomando en cuenta los principios enunciados en la Carta Europea de la Autonomía Local (adoptada en el 1994 por Estonia, en el 1996 por Letonia y, finalmente, en el 1999 en Lituania). Además, no es despreciable la participación de representantes locales de los tres ordenamientos en el Comité de las Regiones.
Estonia presenta un grado significativo de ‘resistencia’ a la descentralización ya a partir del mismo artículo 2 de la Constitución[24] que encomienda a la ley la creación de unidades administrativas locales, así como su organización y control funcional (art. 160 de la Const.). La Constitución establece un sistema de autonomía local estructurado sobre un nivel único –alejándose de la ‘configuración a dos’ proporcionada por el “Local Self-government Foundation Act” del 1989[25] – constituido por la “Ciudades” y “comunidades rurales” (art. 155 Const.), que deben gestionar y resolver los asuntos locales en forma independiente (art. 154 de la Const.[26]). Sin embargo, no se excluye la posibilidad de establecer otras entidades. De hecho, tomando esta disposición como base, el “Local Government Organization Act” de 1993 establece 15 Condados (maakond) como “agencias administrativas” estatales sobre el territorio regional[27], sin que, por lo tanto, tengan su propio gobierno[28] y con competencias propias de los órganos administrativos de control y coordinación. Las verdaderas unidades de la autonomía local, por lo tanto, son los Municipios – municipios urbanos y rurales– con su propio gobierno y competencias de tipo residual, pero sin poder legislativo[29]. El bajo índice de descentralización medido a escala europea[30] es significativo acerca la débil estructuración territorial del ordenamiento.
Letonia, República independiente desde el 1991, a diferencia de los otros dos Países bálticos, no cuenta con disposiciones constitucionales expresamente dedicadas a la forma territorial del Estado. Única referencia es el art. 3 de la Constitución[31] donde se indican los territorios que conforman el Estado. La articulación territorial-administrativa del Estado se remite a la legislación ordinaria; una serie de leyes sobre el “Self-government” se adoptaron en los años 90[32] con el objetivo de llevar a cabo una “territorial administrative reorganization”[33] del Estado. En el período inmediatamente posterior a la recuperación de la independencia Letonia tenía un sistema de gobierno local basado en dos niveles: un nivel municipal (formado por ciudades (“pilseta”), municipios urbanos y rurales (“pagasts”) y distintas formas de agrupaciones municipales (“novads”) y un nivel regional constituido por los Distritos (“rajons”). Una estructura, esta, destinada a sufrir varios cambios en contra de la necesidad de hacer una racionalización efectiva de las autoridades locales existentes en el territorio[34]. A raíz de las enmiendas al “Law on Administrative-Territorial Reform” (1998) entre 2005 y 2007[35] y la aprobación del “Law On Administrative Territories and Populated Areas” en el año 2008, la organización territorial perdió un nivel; fueron abolidos los Distritos considerados funcionalmente, económica y políticamente débiles para desempeñar un papel importante en el desarrollo regional[36]. Actualmente, el nivel local se compone por las republican cities y municipios agregados (“novads”), que tienen su propio gobierno electo. Así como en Estonia, los gobiernos locales tienen una especie de competencia general en los asuntos de interés propios, a menos que no pertenezcan a los ámbitos de competencia de los demás poderes públicos; a su vez desempeñan funciones propias y delegadas por el Estado. Un hecho interesante, que se desprende de las últimas reformas del gobierno local, es la mayor atención hacia el nivel regional, incluso si la institución de la “apriņķis” –una de las tres unidades administrativas que conforman el territorio del Estado, junto con las “ciudades” y “municipios” [37] – aún no ha entrado en vigor. De hecho, aun funcionan las planning regions, nacidas como organismos de cooperación y coordinación institucional[38], que representan una base potencial para dar un paso más en el desarrollo del proceso de descentralización[39].
Entre los tres Estados bálticos, Lituania tiene un modelo de organización territorial constitucionalmente más consistente. La Constitución (que entró en vigor en 1992 después de la declaración de independencia), de hecho, dedica un capítulo entero al sistema de gobierno local (Cap. 10), reconociendo un derecho de self-government a las unidades administrativas que conforman el Estado, que se desarrollará en las formas establecidas por la ley (art.119 Const.). Sobre la base de las disposiciones constitucionales y la acción legislativa posterior –a partir del “Law on Local Self-government” de 1994– el sistema territorial de Lituania estaba compuesto, hasta el 2010, por dos niveles: Municipios (“savivaldybes”) y Condados (“apskritys”). Sin embargo (y por eso que situamos a Lituania en esta categoría), estos últimos, definidos por el “Law on Governing of the County” de 1994 como “higher level administrative unit of a territory” no constituyen un nivel regional, sino más bien una mera extensión de la administración estatal. Efectivamente, en más de 15 años de existencia, las autoridades del condado han sido incapaces de alcanzar sus objetivos y eso, junto a la crisis económica, ha producido las condiciones favorables a la reforma llevada a cabo entre 2009 y 2010 –“Lietuvos Respublikos apskrities valdymo istatymo ir jį keitusių įstatymų pripažinimo netekusiais galios įstatymas”, 2009 m. “liepos” 7 d. Nr. XI-318, “Vilnius”– que dispuso la abolición de los condados[40]. Los Municipios, único nivel de la autonomía local directamente establecido por la Constitución, tienen una competencia general-residual sobre las funciones que corresponden a su campo de interés específico[41]. Además, están caracterizados por una Asamblea elegida directamente, un gobierno encabezado por un alcalde nombrado por el Asamblea, un secretario de la administración municipal (nombrado por el consejo local y propuesto por el Alcalde) y un controller, nombrado por la Asamblea, que analiza en detalle las actividades de las instituciones locales, así como la gestión del presupuesto.
2.2. “Two tier local self-government”.
Esta es la categoría que reúne más ordenamientos del marco jurídico europeo (República Checa, Eslovaquia, Eslovenia, Hungría, Bulgaria, Grecia, Malta, Irlanda, Suecia) y eso hace más complicado encontrar elementos comunes, incluso porque estos pertenecen a áreas geo-políticas distintas desde el norte hasta el sur de la UE. Por eso, haremos una reseña de los rasgos más relevantes para cada ordenamiento, deteniéndonos donde existe un nivel más desarrollado de autonomía. La matriz autoritaria del régimen comunista, en unos caso, junto con el proceso de transición y reconstrucción del estado democrático, en otros, son la base común de los ordenamientos del este de Europa, en los que la descentralización se convierte en un etapa fundamental en el camino de la democratización, desarrollado en estrecha relación con el proyecto de adhesión a la UE[42]. En los ordenamientos que analizaremos es evidente el fuerte impacto ejercido por la UE sobre el desarrollo de la autonomía territorial.
El ordenamiento unitario de Checoslovaquia– antes de la división en los dos estados independientes de Eslovaquia y República Checa– ya había introducido una especie de descentralización territorial que podemos leer, una vez más, como una de las herramientas utilizadas en el proceso de transición democrática para marcar la discontinuidad con el anterior sistema centralizado comunista[43].
La Constitución de la República Checa, aprobada el 16 de diciembre 1992, y modificada en 1997, incluye entre los “principios fundamentales” la garantía del “self-government” para las autoridades del gobierno local (art. 8), destacando los aspectos básicos del sistema de auto-gobierno local en el capítulo VII (artículos 95 a 105). El ordenamiento consiste en un nivel municipal (obec) –unidad básica del sistema de gobierno local– y un nivel regional (“kraje”) definido como “superior self-governing territorial division” (art. 99 Const.). En 2003 se elimina la nueva división en Distritos (“okresy”)[44]. A diferencia de otros sistemas que se han adherido recientemente a la UE, la República Checa garantiza en forma más relevante el nivel regional autonómico reservando a una ley constitucional la creación o disolución (art. 100, p. 3, Const.). Municipios y Regiones, cuya relación responde al principio de competencia y no de subordinación, son administradas por su órgano de representación propia (electos por sufragio directo). En el ejercicio de sus facultades y limites, ambos niveles de gobierno pueden promulgar ordenanzas generales vinculantes con naturaleza administrativa (el poder legislativo está reservado exclusivamente para el Parlamento nacional como dispone el art. 15, p. 1 Const.), controladas por el Estado y limitadas a las materias que se delegan. En todo caso, queda abierta la vía del recurso constitucional (art. 87 Const.). Aun en este caso, la definición precisa del sistema de gobierno local se deja a la ley. Los Municipios, cuya organización está regulada por la Ley núm. 367/1990 y la sucesiva Ley núm. 128/2000, forman parte, con las regiones, del “double track system” de la administración estatal (el así llamado “joint model of public administration”). Se trata de entidades que operan en el mismo tiempo como “state administration executives” y “territorial self-government bodies” [45] por lo tanto, tienen funciones de carácter local y ejecutivas de naturaleza estatal. Tal y como está establecido por la Ley constitucional núm. 347/1997 sobre “Establishment of Higher Territorial Self-Governing Units” (posteriormente derogada y sustituida por las Leyes núm. 129, 130 y 132 de 2000), el territorio checo se divide en 14 regiones –13 además de la capital, Praga, que goza de un régimen especial (Ley 131/2000)– con un órgano representativo electo directamente y un consejo ejecutivo, nombrado por la asamblea, dirigido por un Presidente. Las regiones tienen el derecho de iniciativa legislativa, la competencia en materia de relaciones internacionales con organismos similares y, juntos con los Municipios, tienen legitimación activa para interponer recursos ante el Tribunal constitucional[46].
La Constitución eslovaca, aprobada en 1993, disciplina directamente las autonomías locales al Capítulo IV, titulado “Territorial Self-Administration”, sin referencias previas en la parte sobre los principios fundamentales. También el ordenamiento local eslovaco se compone de dos niveles: los Municipios (“obec”), que se definen como “unidades locales de base”, y las Regiones “higher territorial unit”(art. 64 Const.), cuya disciplina de detalle se remite a la ley. El establecimiento de regiones se lleva a cabo en el año 1996, en el marco del proceso de reformas que afectaron la administración del Estado, que produjeron un “restyling general” de la administración y del sistema de gobierno local y también el primer paso en la estructuración de un nivel de gobierno regional. En particular, la Ley núm. 221/1996 “on the Territorial and Administrative Division of the Slovak Republic” establece el marco legal para el desarrollo de la autonomía local. Junto con los Municipios están los Distritos y Regiones (“kraje”) –si bien, no se trata de los entes a los que normalmente atribuimos este nomen–. De hecho, las Regiones son regiones administrativas estatales, una especie de delegación regional sujeta al Estado, con autonomía bastante limitada. Sólo en 2002[47] las regiones comienzan a adquirir el carácter de entidades autónomas de self-government. Clasificadas otra vez como “samospravne kraje” (regiones autónomas), las regiones tienen ahora órganos electos (el Consejo Regional y el Presidente de la Junta) y competencias relacionadas no solo con la auto-administración, sino transferidas en gran medida por el Estado. Incluso a las regiones eslovacas se les reconoce la posibilidad de cooperar con otros Estados y regiones para llevar a cabo acuerdos de cooperación internacional con otras regiones. Sin embargo, los cambios que tuvieron lugar, no afectaron al alcance de la potestad legislativa; como en el caso checo, las Regiones, podrán adoptar ordenanzas vinculantes de rango administrativo.
En Eslovenia el gobierno regional, aunque previsto en la Constitución tras la reforma constitucional de 20 de junio de 2006, se encuentra todavía en una etapa evolutiva. Junto al carácter “unitario” e “indivisible” del territorio esloveno (art. 4 Const.), la Constitución reconoce y garantiza la existencia de un local self-government (art. 9 Const.) basado, sustancialmente en el Municipio (“občin”): “basic self-governing local communities” (art. 2 de la “Law on Local Self-government” n 72/1993). Establecidos por la ley, después de la realización de un referéndum de los ciudadanos afectados (art. 139 Const.), los municipios ejercen de forma autónoma las funciones que caben en los asuntos de interés local (cuyo efecto jurídico se desarrolla dentro de sus límites territoriales) que pueden ser ampliadas por transferencias del Estado a través de la ley (art. 140 Const.) [48]. De hecho, la “Law on Local Self-government” especifica el ámbito; esto significa que el legislador ordinario define los límites de la autonomía local, aunque el control de legalidad de los actos adoptados por las instituciones de gobierno local sea reconocido al tribunal constitucional (art. 157.1 Const.). El nivel regional ha asumido un nuevo papel sólo después de la reforma constitucional de 2006, que fue el primer paso en la creación de un nivel de gobierno regional[49]. Antes de la reforma constitucional, las regiones tenían el carácter de entidad de “integración voluntaria entre municipios”[50], parcialmente preservado por la Constitución –la participación de los municipios es fundamental para la constitución de la región–, pero en relación con el reconocimiento del Estado como órgano responsable para su institución (art. 143 Constit.). Efectivamente, es una ley, aprobada por la Asamblea Nacional por mayoría cualificada, la que determina el territorio, la ubicación y el nombre. Probablemente la existencia de las 12 regiones con fines estadísticos (“Statistična regija”), correspondientes al nivel NUTS 3, establecida en 2007 para objetivos estadísticos y legales, podrida funcionar como base para la construcción de un futuro mapa regional. Incluso en este caso las competencias regionales se asignan de acuerdo a una descentralización de tipo devolutivo: una ley estatal prevé la transferencia de funciones específicas de competencia estatal a las regiones (junto con los recursos financieros necesarios para su realización).
A partir de una organización altamente centralizada –proporcionada por la “homogeneidad étnica y la cohesión territorial” [51] – el ordenamiento de Hungría comienza el proceso de descentralización en los años 90 a través de dos medidas legislativas (Ley LXV de 1990 “on Local Governments” y LXIV Ley de 1990 LXIV of 1990 on “Local Elections”) en relación con las disposiciones de la Constitución de 1949, modificada en 1989 y reformada, por última vez, en 2011[52]. Los pilares fundamentales del gobierno local se han establecido en la Constitución que enumera las entidades –Condados, Ciudades y Municipios son las ‘entidades obligatorias’[53]; los Distritos pueden ser instituidos en la Ciudad (art. F (2) Const.)– y las características generales en el propio capítulo titulado “Local Governments”. El sistema territorial consiste, pues, en dos niveles, los Municipios y Condados, cuyas relaciones están marcadas por un criterio competencial más que jerárquico[54]. La Constitución otorga a los gobiernos locales el poder de adoptar decretos, subordinados a la ley (Art. 32 (2) b), lo que de alguna manera explica la existencia –único en los Países en transición post-comunista– de una función específica de control de constitucionalidad atribuida al Tribunal Constitucional[55]. Aunque los municipios son las unidades básicas del sistema local, el nivel regional ha aumentado progresivamente la visibilidad como resultado de los cambios realizados en 1994[56], que refuerzan el papel de los Condados como entidad territorial del gobierno local[57], y especialmente en el 1996 con la Ley XXI de 1996 “on Regional Development que instituye las planning-statistical regions” en relación con el sistema europeo de NUTS[58]. Las regiones de planificación, administradas por un Consejo de Desarrollo Regional (integrado por representantes del gobierno estatal y local), no poseen el poder de toma de decisiones ni una plena autonomía financiera, siendo “the territorial scope of the competences of state administration and state authority”, es decir “a state administrational unit”[59]. En el marco de la nueva reforma constitucional, ha sido adoptada en diciembre de 2011 la primera de las “fundamental law”, “Law on Local Self-Governments” (ley núm. CLXXXIX de 2011), que plantea, básicamente, la redefinición de la distribución de competencias entre el centro y las autonomías locales, llevando a cabo una reducción de la autonomía de los gobiernos locales. Esto ha dado lugar a un sistema mucho más centralizado que el establecido en 1990[60].
El proceso de descentralización en Rumanía se encuentra en un estadio de ‘working in progress’, como demuestran los recientes debates y negociaciones sobre la reforma del sistema administrativo actual[61]. El núcleo legal está constituido por la “Law on administrative-territorial units” del 1968; la “Law N°. 215/2001 on local administration”; la “Law N°. 500/2002 on local public finances”. El uso del término “autonomía” significa, en este caso, referirnos a la existencia de niveles locales de gobierno que actúan dentro y en nombre de las unidades del Gobierno central[62]. Aunque la UE no ha impuesto formalmente la adopción de modelos descentralizados de distribución del poder, es evidente que la adopción del acervo comunitario ha dado lugar a la apertura de un sistema originariamente hiper-centralizado hacia el reconocimiento de una estructura territorial más articulada. El nacimiento de “development regions” (“Law N°. 151/1998 on regional development in Romania”) [63], basadas en la escala europea NUTS (nivel 2), fue, de hecho, un primer, aunque débil, intento de ‘preparación’ al fait regional para la futura adhesión a la UE[64]. Los principios de descentralización y autonomía local, junto con la ‘desconcentración’ de los servicios públicos, son reconocidos por la Constitución como base de la organización administrativa (art. 120), territorialmente compuesta por Aldeas, Ciudades y Contados (provincias). Cada una de estas unidades tiene una Asamblea local y alcalde electos por sufragio directo y un Consejo de Condado, (directamente electo) que coordina las actividades de los consejos de las entidades locales que caben en su jurisdicción[65]. El cuadro se completa con las “municipalities”, estatus asignado a algunas ciudades sobre la base de criterios no formales (jurídicamente)[66]. Es, por tanto, una organización territorial compuesta por entidades que gozan de autonomía administrativa pero no política y en la que el nivel regional sigue teniendo carácter ‘exógeno’ al sistema constitucional –las regiones de desarrollo son entidades puramente funcionales a las políticas de desarrollo regional[67] – blindado respecto al establecimiento de nuevas instituciones[68].
El ordenamiento de Bulgaria, al igual que el rumano, cuenta con una descentralización administrativa, que carece de un verdadero nivel regional, lo que refleja la definición de la República que encontramos en la Constitución: “Estado unitario con unidades de gobierno local” en el que “ninguna formación territorial pueda existir” (art. 2, p. 1 Const.). Sobre la base del Capítulo VII de la Constitución (titulado “Local Self-Government and Local Administration”), el sucesivo “Local Self-Government and Local Administration Act” N°. 77 de 1991 y el “Act on Administrative and Territorial Structure of the Republic of Bulgaria” N° 63 de 1995, reformado, por último, en el 2011[69], la organización territorial-administrativa resulta compuesta por un nivel municipal y regional (que podemos definir como “provincial”) pero no excluye la posibilidad de crear, por ley, otras unidades administrativas (art. 135, p. 2 Const.). Las regiones no tienen poder legislativo; son entidades administrativo-territoriales encargadas de llevar a cabo la política regional, la implementación de la política estatal a nivel local y la armonización de los intereses locales con los estatales. No tienen órganos elegidos, sino un gobernador, nombrado por el Consejo de Ministros y asesorado por una administración, con la tarea de implementar la política de Estado, salvaguardar el interés nacional, garantizar el cumplimiento de la ley y el control sobre el gobierno (art. 143 Const.). Los Municipios, unidad administrativa y territorial principal del “self-government” (art. 5 de la Ley núm. 77/91), tienen, en cambio, una Asamblea municipal electa por sufragio directo y un ejecutivo liderado por el alcalde. También en este caso nos encontramos antes la existencia de un nivel regional funcional al proceso de adhesión europea. La creación de 6 “planning regions” [70], con base provincial, de hecho, responde a la necesidad de coordinar el acceso a los fondos estructurales europeos. Estas entidades no tienen un carácter político; cada región tiene una “Comisión para la Cohesión Económica y Social” integrada por representantes del gobierno central y los gobernadores de cada provincia en el territorio de la región, representantes de los gobiernos locales y regionales.
En general, los Países escandinavos tienen una forma de Estado unitario, con una estructura administrativa centralizada. Las autoridades locales más pequeñas no tienen autonomía estatutaria o legislativa, y la autonomía reglamentaria (si reconocida) no está garantizada por la Constitución[71]. La organización territorial de Suecia está compuesta por dos niveles sub-estatales de gobierno (reforma constitucional en vigor desde el uno de enero de 2011[72]): 290 municipios (Kommuner) y 21 diputaciones provinciales (Landsting)[73], normalmente consideras como “regional level” (art. 7 Const. “Instrument of Government”), pero, en realidad, no tienen características estrictamente comparables con las que tradicionalmente son atribuidas al nivel regional[74]. Sin embargo, la importancia del nivel regional es cada vez mayor, como emerge, en parte, de las reformas que han tenido lugar durante los últimos diez años[75]. La Constitución contiene una referencia general a la existencia de gobiernos locales, es decir reconoce el derecho al auto-gobierno en el territorio (art. 1 Const.) y garantiza un nivel de autonomía potencialmente limitable, aunque siempre con respeto al principio de proporcionalidad (Cap. 14, art. 3 Const.[76]); por otro lado, el ‘detalle’ –organización, funcionamiento, fiscalidad y distribución de funciones se remite a la legislación ordinaria[77] (Cap. 14 art. 2 de la Constitución). Las provincias y los municipios son entidades de auto-gobierno; tienen una asamblea elegida por el electorado (la “kommunfullmäktige” y la “landstingsfullmäktige”, respectivamente), con poder de decisión, y un consejo con poderes ejecutivos (en los municipios el “ländstingsstyrelse” y el “kommunstyrelse” en las Provincias), designado por la asamblea. Las funciones administrativas son descentralizadas en administraciones de Condado (“länsstyrelser”), longa manus del ejecutivo estatal, “que llevan a cabo tareas de planificación regional, programación y realización de obras públicas, protección del medio ambiente, así como la coordinación de las funciones municipales como educación, servicios sanitarios y sociales”[78]. Son, de hecho, órganos de administración “de naturaleza híbrida”, compuestos por miembros elegidos por landisting y presididos por un gobernador nombrado por el Gobierno nacional[79].
La ‘fisonomía’ administrativo-territorial de la Grecia ha sufrido varios cambios en el tiempo, manteniendo, básicamente, su estructura unitaria. El primer ‘paso’ en el importante proceso de descentralización fue el reconocimiento constitucional (Constitución de 1975)[80] de un primer nivel de gobierno local (Municipios), seguido por la creación legislativa de un segundo nivel de descentralización administrativa (las “periferias”) en respuesta al proceso paralelo de adhesión a la UE[81]. En el ‘grupo’ del las entidades administrativo-territoriales se añaden, además, las prefecturas, que de meros apéndices estatales han pasado a ser entidades territoriales con una asamblea electa[82]. El proceso de ‘ajuste’ del sistema de gobierno local continúa, no sólo en la forma de la transferencia de funciones administrativas del Estado a las autoridades locales, sino también a través de la misma Constitución. La reforma constitucional de 2001 lleva a cabo por una enmienda del art. 102 de la Constitución reconociendo la existencia de “organismos de auto-administración local de primero y segundo grado”. Por último, la adopción de la ley núm. 3852/2010 con la que se da cobertura legislativa a la llamada “Reforma Kallikatris” (en vigor desde el 1 de enero de 2011) [83], ha vuelto a rediseñar el mapa administrativo-territorial en el que es preferible moverse utilizando la distinción entre un “antes” y un “después” de la reforma[84]. En la fase “antes” de la reforma, es decir, después de la reforma “Kapodistria” de 1997, el sistema descentralizado local tenía básicamente dos niveles de gobierno local –un primer nivel formado por los Municipios (“δήμοι”) y municipalidades (“κοινότήτες”) y una segunda representada por las prefecturas (“νομαρχίες”)– y un nivel regional, integrado por 13 entidades regionales llamados “periferias” (“περιφέρειες”) concebidos en términos de unidades descentralizadas de la administración estatal. Bajo el impulso de una racionalización más amplia también a nivel local, desde el 2011 la nueva estructura administrativa está básicamente compuesta por tres niveles. En la base del sistema local hay un pequeño número de municipios y municipalidades, mientras las 13 regiones ya existentes adquieran el carácter de segundo nivel de gobierno local, es decir entidades con órganos directamente electos (la Asamblea y el gobernador regional[85]), y un ámbito de competencias que reúne una parte de las funciones anteriormente llevadas a cabo por las prefecturas (además de las relacionadas con la planificación y ejecución de las políticas regionales, de conformidad con los principios del desarrollo sostenible y cohesión social). La relación entre los dos niveles, tal como se indica, no responde a criterios de control jerárquico, sino al principio de colaboración. Por último, existe un tercer nivel del que forman parte las nuevas entidades administrativas descentralizadas bajo la dirección de un Secretario General nombrado por el Gobierno con funciones muy parecidas a las de las prefecturas. La reforma de 2011 ha revisado el sistema siguiendo, por lo que se refiere a nuestro tema de investigación, una política marcada por la creación de un nivel local-regional, pero sin dotar las regiones de un perfil cualitativo diferente del anterior en términos de autonomía, ya que aun hoy se son entidades sin potestad legislativa.
Malta presenta un sistema de descentralización poco desarrollado y son claras las influencias europeas. Es significativo que el sistema de autonomía local sea implementado en conjunto con la firma de la carta europea de la autonomía local. La primera intervención tuvo carácter legislativo ‒ el “local council act” del 1993[86] – y recibió cobertura constitucional con el act n. xiii de reforma constitucional de 2001 que introdujo un nuevo capítulo (cap. ix) y un artículo único rubricado “local councils”. Conforme a lo dispuesto por el art. 115a de la Constitución, el sistema de gobierno local está compuesto por una serie de “localities” establecidos por la ley, cada uno con su propio órgano de representación elegido por sufragio directo. Se trata de los así llamados “consejos locales” (“kunsilli lokali”) –nivel de gobierno local y no regional– caracterizados por una asamblea elegida por sufragio directo, un alcalde y un secretario ejecutivo. Las funciones de los consejos locales, llevadas a cabo a través de la promulgación de reglamentos[87], están directamente previstos por la ley (art. 33 lca) o delegadas por el gobierno central (art. 33, p. 1 lca) según un proceso gradual de transferencia de competencias y su actividad está bajo el control del ministerio de las autoridades locales. Los consejos locales se agrupan en 3 regiones[88], según lo dispuesto por las “local councils” (“association”) regulations de 1994, concebidas como una mera división administrativa del territorio. Un pequeño paso adelante, en este sentido, es la planificación de cinco regiones, según lo dispuesto por el act n. xvi del 2009 (que enmienda el “local council act” de 1993), dotadas de “regional committees” – regularmente disciplinados por el act n. 320 regional “committees regulations” de 2011– y concebidas como entidades de segundo grado[89] con funciones transferidas o delegadas del gobierno central[90]. En todo caso, la descentralización se confirma como no prioritaria a la luz del reciente debate sobre la reforma constitucional, que parece no afectar el tema[91].
Con la aprobación del “Republic of Ireland Act”, en vigor desde 1949, a raíz de un conflicto de siglos con el dominio británico, la república de Irlanda se ha configurado como un estado unitario y centralizado, con una estructura de gobierno local fuerte de origen medieval y reformado totalmente en 1898 con la aprobación del “Local government (Ireland) act”, que da lugar a un sistema utilizado como base para el desarrollo de la autonomía local. La constitución, por la enmienda núm. 20 de 1999, reconoce formalmente el papel de las autoridades locales como “foro de la representación democrática de las comunidades locales, como entidades que ejecutan las funciones y los poderes asignados y otorgados por la ley y como promotores de los intereses de las comunidades locales” (art. 28a Const.)[92], contemplando la renovación cada cinco años a través de elecciones por sufragio universal. La legislación de detalle es establecida por las fuentes infraconstitucionales, es decir el local government act de 2001. Aprobado por primera vez en 1898 por el Parlamento de Westminster, ha sufrido varios cambios a lo largo del tiempo; destacamos, en particular, las enmiendas adoptadas en 1991, base legal de la institución de ocho “regional authorities” competentes en la coordinación de los servicios públicos a nivel regional, el seguimiento y control de la aplicación de los fondos estructurales europeos y de los planes de desarrollo elaborados por las autoridades locales. Estas entidades no tienen órganos elegidos, sino designados entre los representantes de los gobiernos locales, dotándolas de un comité ejecutivo (“operational committee”) y un gabinete dedicado a los asuntos europeos (“eu operational committee”). El “Local Government Act” de 2001 refuerza las instancias de gobierno local mediante una redefinición de funciones y una legislación de ajuste más precisa. Los otros cambios introducidos por la ley núm. 17/2003, afectan los asuntos relacionados al sistema local electoral y el sistema de incompatibilidad entre los administradores locales y nacionales, prohibiendo el dual mandate. Sobre la base de diferentes intervenciones, constitucionales y legislativas, la organización territorial del estado irlandés se articula en dos niveles: un nivel regional –las autoridades regionales ya mencionadas – y uno local, formado por las local authorities, que operan en cada condado, integrados por miembros elegidos de forma directa y con funciones de toma de decisiones limitadas a la elaboración de planes de desarrollo. Los condados, gobernadas por un county council y las ciudades, administradas por un city council, autónomos con respecto a los órganos del condado, son las subdivisiones locales principales. Además, encontramos una subdivisión administrativa de los condados en “boroughs y towns”; estas instituciones están sujetas a un estricto control del gobierno central. En general, la descentralización realizada en Irlanda, también por las influencias relevantes ejercidas por el sistema británico, no ha dado lugar al reconocimiento y el establecimiento de instituciones con autonomía política, caracterizándose como proceso anclado a la mera dimensión administrativa.
Recordamos, una vez más, que utilizamos la categoría de “regionalismo” a través un enfoque dinámico o procesual, es decir el regionalismo como “little brother” del federalismo[93]; expresión que pone de manifiesto el hecho según el cual ambas tipologías son la expresión del mismo fenómeno de división vertical del poder conforme a las normas establecidas por la Constitución nacional[94]. Dentro de la categoría general distinguimos distintos tipos tomando en consideración el origen y la ‘intensidad’ de autonomía política de las regiones.
3.1. Los regionalismos “fuertes” (y variablemente ‘asimétricos’): Italia y España.
Esta categoría se construye tomando en consideración dos ordenamientos que, aunque nazcan como “regionales”, siguen un proceso evolutivo que los pone a medio camino, es decir, se configuran como federo-regionalismos”[95] según un “esquema relacional” inspirado por un principio de integración que los distingue de los modelos ‘dual’ y ‘cooperativo’ del federalismo y regionalismo[96]. Por eso, los definimos como “regionalismos fuertes” pero, incluso, “variablemente asimétricos”, tomando como base no solo los distintos desarrollos del principio y derecho de autonomía sino, también, el papel jugado por el ‘factor asimétrico[97] en la caracterización y evolución de los sistemas autonómicos.
La solución original adoptada por el constituyente italiano en el 1947 sobre la estructura territorial del Estado –única referencia regional fue la breve experiencia del “Estado integral” español del 1931[98] – representó una opción intermedia entre las experiencias federales y los tradicionales sistemas unitarios centralizados con débiles autonomías administrativas, asumiendo el principio de autonomía y la descentralización como elementos básicos de la “República, una e indivisible” (artículo 5 de la Constitución). Es la misma Constitución que dispone los perfiles formal y sustancial de las entidades autonómicas (Titulo V, Parte Segunda, Const. “De las Regiones, Provincias y Municipios”) estableciendo un mapa territorial muy peculiar caracterizado por dos ‘almas’, regional, por un lado, y local stricto sensu, por el otro. Sobre esta base, Regiones, Provincias y Municipios constituyeron los ejes fundamentales del sistema territorial, en un marco jurídico caracterizado por la uniformidad y homogeneidad entre los sujetos del mismo nivel institucional. La única excepción era representada por las 5 Regiones con autonomía especial (ex art. 116, p. 1 Const.), por las que la Constitución provee un régimen jurídico distinto[99] (respecto las demás Regiones con “autonomía ordinaria”) funcional a la existencia de elementos de carácter histórico, económico, lingüístico-identidario y, además político que necesitaban solución. También en este caso, aunque existiera una posibilidad de distinción entre sí, se desarrolla un “derecho común” de la Regiones especiales, que, en forma sintética, se explica en un alcance más amplio de las competencias, legislativas y reglamentarias; en la previsión de un procedimiento distinto de adopción de sus propio Estatutos regionales (ley constitucional en cambio de la entonces ley ordinaria prevista por las demás Regiones); relaciones bilaterales con el Estado; sistema financiero distinto y poderes “extra ordinem” para los órganos del gobierno regional[100]. Frente a estas, las Regiones ‘ordinarias’ dispusieron de un alcance limitado de autonomía política pero no por defecto de normas constitucionales, sino por las dificultades encontradas a partir del proceso de institución de las Regiones, que se produjo con un retraso de casi 20 años, y su esfuerzo, sin logro, para ocupar un papel preciso dentro de la organización del Estado. Estos, y otros problemas que fueron añadiéndose a lo largo del tiempo –evidentemente tuvo un papel destacado también el proceso de integración europea[101] – condujeron a un proceso de reforma profundo del sistema territorial. Tras las reformas legislativas de los años ’90 (con respecto a ‘hecho regional’, las “Riforme Bassanini” que realizaron el llamado “federalismo administrativo” sin cambiar la Constitución[102]) se abrió una fase de profunda reforma del ordenamiento regional a través de tres leyes constitucionales que modificaron el perfil general de la constitución territorial y la dimensión autonómica de la Regiones. La Ley constitucional núm. 1/1999 (autonomía estatutaria y forma del gobierno de las regiones con autonomía ordinaria); la Ley constitucional núm. 2/2003 (con la que se aplica una disciplina análoga a las cinco regiones especiales) y la Ley constitucional núm. 3/2001 (completa la reforma del título V de la Constitución) marcan la transición a la “República de las autonomías” [103]. A partir del articulo 114 Const., “documento de identidad” del nuevo ordenamiento constitucional”[104], se dibuja un sistema, “República”, integrado por una pluralidad de entidades territoriales –Municipios, Provincias, Ciudades Metropolitanas, Regiones– colocadas sobre el mismo plano junto al Estado. Se reconoce la igual dignidad de las diversas autoridades territoriales autónomas (incluyendo el Estado), sin excluir, evidentemente, las diferencias en las competencias y garantía constitucional, expresadas en los artículos siguientes. Sintéticamente, los cambios más importantes se refieren, en general, al sistema de reparto de las competencias legislativas y las funciones administrativas; al ingreso del llamado “regionalismo diferenciado”; a la ‘europeización formal’ del ordenamiento regional (art. 117, pp. 1 y 5 Const.) y, en particular, a la “forma de Región”, es decir a los perfiles autonómicos del ‘sistema-región’. Frente al sistema competencial original –listado de materias de competencia regional y reconocimiento a las Regiones de una competencia legislativa tanto de tipo concurrente como de tipo integrativo– el nuevo modelo sigue un criterio inspirado en la tradición federal. Se enumeran las materias de competencia estatal (art. 117, p. 2 Const.) y las de competencia concurrente (art. 117, p. 3), mientras que las restantes se reservan en vía residual a la competencia legislativa de las Regiones (art. 117, p. 4). Así, también, para la potestad reglamentaria, atribuida de manera general a las Regiones (art. 117, p. 6), salvo para las materias de legislación exclusiva del Estado, virtualmente delegables a las Regiones. Es evidente el ‘alma municipalista’ en la previsión relativa a la descentralización de las funciones administrativas: los Municipios son las entidades depositarias de la generalidad de las funciones dentro un sistema ajustado a la regla de la subsidiariedad con los corolarios de la “diferenciación” y adecuación” (art. 118, Const.). Inspirado otra vez en el ordenamiento español[105], la introducción de una “asimetría dinámica” o “dispositiva”[106] (la Constitución reconoce la mera ‘posibilidad’ de diferenciación remetiendo la implementación a la voluntad y capacidad institucional de cada Región”) para las Regiones ordinarias flexibiliza mas el sistema, aunque, todavía, sin actuación. Según la nueva redacción del art. 116, p. 3 Const., a través un proceso que recuerda mucho el procedimiento de adopción de los Estatutos de autonomías de las Comunidades autónomas españoles, las Regiones pueden ejercer potestad legislativa en materias normalmente pertenecientes a la competencia concurrente y – en unos casos taxativos– exclusiva del Estado[107]. La reforma ha incidido profundamente en lo que afecta la autonomía estatutaria de las Regiones ordinarias, tanto en la dimensión procedimental como en la sustancial. El Estatuto regional asume la configuración de ley regional, aunque “atípica” y “reforzada”[108], que determine, de acuerdo con la Constitución, su forma de gobierno y sus principios fundamentales de organización y funcionamiento (art. 123 Const.). Si lo hasta ahora descrito es el ‘modelo’, un análisis más profundo de lo que ha pasado tras más de diez años de las leyes de reforma constitucional nos diría otras cosas. Reenviando a la amplia doctrina sobre el tema, nos limitamos a señalar unos ‘flashes’ interesantes y problemáticos: la reescritura centralista del nuevo sistema regional, llevada a cabo por la labor de interpretación del Tribunal Constitucional –emblemático, por ej., el eje jurisprudencial de la llamada “atracción en subsidiariedad” con referencia a las “materias transversales” o la jurisprudencia sobre la “forma de gobierno” regional–; el fuerte retraso en la realización de la autonomía financiera o el ‘regionalismo asimétrico’, entre otras; la ‘técnica anómala’ de acabar el modelo constitucional territorial a través de leyes que responden a una lógica distinta de la que tuvo el legislador de reforma; finalmente, la oportunidad perdida, por lo ‘estatuyentes’ regionales, de acuñar un modelo regional que respondiera a las características de cada comunidad superando la uniformidad endémica y ‘disfuncional’ del sistema. Todo se resume en unas indicaciones metafóricas muy incisivas: entre las fatigas de Sísifo – modelos regionales contradictorios entre las distintas mayorías de Gobierno– y la labor de Penélope[109] –legislación de actuación y jurisprudencia constitucional– no deja de existir un ‘regionalismo sin alma’[110]. Esto sin olvidarnos de la tendencia centralizadora ‘exógena’ representada por la actual crisis financiera y económica internacional. El impacto a nivel constitucional se encuentra en la recién reforma constitucional llevada a cabo por la Ley constitucional de 20 de abril 2012, núm. 1. Por lo que se refiere a nuestro objeto de análisis, ésta incide en la distribución de las competencias entre Estado y Regiones, a través del traslado de la materia “armonización de los presupuestos públicos” en la categoría de las competencias exclusivas del Estado (art. 117, p. 2), y en la definición del ‘perímetro’ de la autonomía financiera atribuida a las Regiones (art. 119, p. 1) [111].
En el caso español, el peculiar proceso de descentralización política, junto al contemporáneo proceso de democratización del sistema, ha llevado a la institución de lo que se considera un “invento de la democracia española”[112]: el “Estado autonómico o de las autonomías”[113], como respuesta al llamado “problema nacional”[114]. Caracterizado por un proceso de federalización ‘al revés’[115] y la “desconstitucionalización” de la forma territorial del Estado[116], el ordenamiento autonómico tiene su bases en el art. 2 de la Constitución que establece la “indisoluble unidad de la Nación española”, reconociendo y garantizando “el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”. Estos principios se desarrollan en el Título VIII dedicado a la “Organización territorial del Estado” integrada por Municipios, Provincias y Comunidades Autónoma (CCAA) que se constituyan sobre la base del llamado “principio dispositivo” o “de voluntariedad” [117]. A diferencia del sistema italiano (top-down), en este caso no tenemos un listado constitucional de CCAA, sino la previsión del “proceso”, es decir, distintas vías de acceso a la autonomía para constituirse en CA (arts. 143, 144, 151, D.T. Iª, D.T. IIª, Const.) con consecuencias distintas sobre la configuración inicial de las competencias de cada Región y la adopción de la “norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma” (Estatuto de autonomía). Efectivamente, según el procedimiento utilizado, en la prima fase de desarrollo del Estado autonómico se configura un mapa constituido por 17 CCAA que gozan de autonomía política pero disponen de un marco competencial distinto. Mientras las CCAA de “vía rápida” (art. 151 o D.T. IIª Const.) incorporan en sus propios Estatutos un numero amplio de competencias, las demás solo las materias establecidas en el art. 148 Const., teniendo que esperar un plazo de 5 años para poder ampliare sus techo competencial (art. 148, p. 2 Const.). Desde aquí empieza la conocida carrera entre la liebre y la tortuga[118] a través de las reformas estatutarias y las transferencias estatales de competencias. El sistema de reparto competencial se presenta bastante complejo porque la Constitución define solo el marco jurídico general, es decir se limita a indicar las materias exclusivas del Estado (muchas del art. 149, p. 1 Const.), las materias de competencias de las CCAA (art. 148, p. 1 Const.) y deja abierto, a través de la “cláusula residual” (art. 149, p. 3 Const.), un margen de ampliación competencial con referencia a las materias no atribuidas expresamente al Estado por la Constitución. Sobre esta base, junto a las competencias exclusivas del Estado y las propias de las CCAA, tenemos un abanico bastante amplio de fórmulas de concurrencias o coparticipación, dentro del cual destaca la problemática relación ley de base (estatal)/ley de desarrollo (regional). A diferencia de lo Estatutos regionales italianos, los EEAA se configuran no solo como norma de creación y organización de las CCAA sino, también, como norma competencial porque en estos se define el perfil competencial de cada Comunidad, representando una ‘pieza’ esencial, junto con la Constitución y las leyes orgánicas más relevantes, del llamado “bloque de constitucionalidad” [119]. Aprobado con ley orgánica del Estado, el Estatuto tiene naturaleza de norma ‘paccionada’ entre el Estado y las CCAA puesto que la iniciativa cabe a cada CA. El EA, además, tiene una fuerza peculiar en el sistema de las fuentes, que podríamos considerar de “naturaleza constitucional”[120] aunque, después de la conocida STC núm. 31/2010 sobre la reforma del Estatut d’Autonomia de Catalunya (Ley orgánica núm. 6/2009), el TC parece ‘dudar’ de la misma[121]. Después de más de treinta años de la constitución del Estado autonómico el proceso de descentralización no parece aun acabado si nos detenemos en la última fase de reformas estatutarias conocida como la “segunda descentralización” [122] o la “fiebre reformista”[123] del Estado autonómico. Hasta este momento, se han llevado a cabo las reformase de ocho EEAA[124], básicamente orientados en el “modelo catalán”, es decir, mayor deslinde del sistema competencial, profundización del eje participativo (puesto que falta, como en Italia, una verdadera Cámara de representación territorial) y europeización del ordenamiento territorial. A pesar de esta etapa ‘turbulenta’ en la que se cuestionó la posibilidad de llevar a cabo una reforma orgánica del sistema territorial[125], de hecho, en forma muy ‘atípica’ y rápida (avalada por el TC con el recién Auto 9/2012, de 13 de enero de 2012[126]) ha sido aprobada una ‘pequeña’, pero incisiva y rápida[127], reforma constitucional concerniente el art. 135 Const.[128], con la que se garantiza el principio de estabilidad presupuestaria, vinculando a todas las Administraciones Públicas en su consecución, a reforzar el compromiso de España con la Unión Europea y, al mismo tiempo, garantizar la sostenibilidad económica y social del país. Estos vínculos que matizan la autonomía financiera de las CCAA, junto a las declaraciones políticas sobre la virtual hipótesis – jurídicamente irrealizable – de una devolución ‘al contrario’ de las competencias al Estado[129] replantean, evidentemente, el tema autonómico como eje fundamental del ordenamiento.
3.2. Los regionalismos “devolutivos”: Reino Unido.
Llamar esta categoría “regionalismo devolutivo” parece forzoso puesto que adjuntamos en la misma expresión dos procesos: regionalización y devolution. Sin embargo, esta operación responde a una precisa convicción: “devolution very much resembles the process of regionalization. The “devolutionary state” is in some way the British version of the regional state, especially because devolved powers are delegated powers”[130]. En este sentido, la devolution es una forma ‘intensa’ de descentralización territorial.
La organización territorial del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte (UK) se caracteriza por la lenta transformación del sistema. De Estado multinacional y centralizado[131] se convierta en una forma especial de regionalismo asimétrico a través de un proceso de descentralización llamado “devolution”[132]. Recordando que nos movemos dentro de un marco constitucional con un alto grado de flexibilidad (que carece de una Constitución escrita[133]) y basado en el principio de “soberanía parlamentaria”, no nos extraña encontrar rasgos distintos, casi antitéticos, con respecto a la dimensión territorial. De hecho, se trata de un ordenamiento unitario –el nation-building británico se lleva a cabo a través de una serie de “Act of Union” [134] que reúnen en el Parlamento de Westminster a las regiones de Gales, Escocia e Irlanda (del Norte[135]), que en origen contaban con instituciones propias de auto-gobierno – y, a la vez, asimétrico –las Regiones tienen estatus jurídicos distintos “en virtud de sus conocida diversidad histórica y cultural”[136] –. En este sentido, las reformas legislativas llevadas a cabo por el gobierno laborista de Tony Blair en 1997 se insertan, sin duda, en la tradición británica “ajena en cultivar la uniformidad de los territorios”[137]. Pues, las “devolutions” responden a las características específicas de cada entidad regional y determinar una estructura diferenciada, de acuerdo a un modelo caracterizado por una lógica “top-down” pero “participada” (convocatoria de referendos populares previos a la entrada en vigor de las reformas legislativas[138]) capaz de adaptarse a las contingencias políticas: “Devolution is a process, not an event”[139]. El proceso de devolution sigue tres líneas principales[140] que definen su carácter multiforme y, en cierto modo, aún inacabado: la transferencia de funciones constitucionales a las regiones de Escocia, Gales e Irlanda del Norte; la reforma del sistema de gobierno de la ciudad-región de Londres y, por último, la regionalización de Inglaterra. Dentro del primer ‘bloque’, la devolution en las tres áreas toma diferentes cualificaciones: “completa” o “autónoma” en el caso de Escocia; “subordinada” o “asistida” en la región de Gales y “semi-autónoma” en el caso norte-irlandes[411]. En los dos primeros casos, mediante el “Scotland Act” y “Government of Wales Act” –ambos aprobados en 1998 tras el éxito positivos de los referendos regionales respectivos–, Escocia y Gales tienen su propios Parlamentos regionales que ejercen el poder legislativo en los asuntos competenciales objeto de devolución aunque actúan según formas e intensidad asimétricas que responden, in primis, a la existencia de ‘input de devolucion’ distintos[142] (más de naturaleza identidaria en el caso escocés y mayormente vinculados a factores económicos, en el segundo). El “Scottish Parliament”[143] tiene una potestad legislativa primaria que ejerce, en manera residual, sobre asuntos que no estén expresamente reservados a la competencia legislativa central[144], entre las que destacan sectores de especial importancia como la salud, educación, desarrollo económico y agricultura. El ámbito competencial regional es elástico y flexible, es decir, extensible por efecto de un “Order in Council” (con la aprobación dual del Parlamento escocés y de las dos Cámaras del Parlamento central[145]) o, por el contrario, limitable por el legislador británico, que puede promulgar leyes para Escocia incluso en los asuntos transferidos (art. 28, “Scotland Act”[146]). Sin embargo, en este último caso, es necesario, tomar en cuenta la así llamada “Sewel Convention”– es decir la convención constitucional por la que el Parlamento británico puede intervenir en los asuntos transferidos, previo consenso del Parlamento escocés– que garantiza la autonomía legislativa de Escocia[147] (garantía política y no jurídica). A la “forma avanzada de legislative devolution”[148] escocés se contrapone la executive devolution de Gales, originariamente caracterizada por el traspaso de funciones y tareas administrativas a las instituciones descentralizadas dentro de una lista precisa de devolved matters (anexo 22 del Gobierno del “Government of Wales Act”). Sólo después de la reforma del “Government of Wales Act” de 2006 –que ha introducido una estructura ejecutiva distinta respecto al Parlamento, como en el caso escocés[149] – se ha asignado al Parlamento un poder legislativo principal que ejerce en el catálogo de los asuntos ya transferidos con el “Welsh Act” de 1998, previa aprobación por el Secretario de Estado galés y el consenso de ambas las Cámaras del parlamento nacional (“assembly measures”). La asimetría de Irlanda del Norte refleja, básicamente, la compleja situación política caracterizada por el conflicto religioso entre católicos y protestantes y la existencia de un fuerte componente terrorista (IRA), que incidieron profundamente en el desarrollo fluctuante de la regionalización en esta área[150]. A través el “Northern Ireland Act” de 1998 (que implementa el “Good Friday Agreement”), se instituye una Asamblea monocameral que, como el modelo escocés, tiene potestad legislativa primaria en todas las materias no atribuidas expresamente al Parlamento nacional, y –a diferencia de las otras dos regiones– en otras materias que, aunque objeto de reserva, pueden ser transferidos con la aprobación previa del Secretario de Estado y el consenso sucesivo de Westminster[151]. También en este caso nos encontramos con un “Executive Committee” cuyos miembros son elegidos según una precisa proporción de partidos, que tiene en cuenta los escaños ocupados en la Asamblea[152]. A pesar de la previsión de órganos específicos creados precisamente para facilitar las relaciones internas e intra-nacionales –“British-Irish Council”, “British-Irish Intergovernamental Conference”, “North-South Ministerial Council”– no han faltado suspensiones de la actividad parlamentaria, rehabilitada en 2006 tras un acuerdo adoptado por los gobiernos irlandés y británico – el “Northern Ireland (St. Andrews’ Agreement) Act” de 2006– con el fin de dar un nuevo impulso al proceso de descentralización[153]. El segundo aspecto del proceso general de devolution afecta la reforma del sistema de gobierno de la “City-region” de Londres con el fin de superar, en primer lugar, la abolición del “Greater London Concil”[154] (tras el “Local Government Act” de 1985), y, por tanto, la restauración de una estructura de coordinación de sus políticas estratégicas para el desarrollo urbano. Con el “Greater London Authority Act”, aprobado en 1999, se instituye la “Greater London Authority”, compuesta, por primera vez en la historia institucional de Londres, por un alcalde directamente electo, una Asamblea, electa también con sufragio directo (pero sin potestad legislativa primaria y secundaria) y un número de entidades funcionales. Este es, sin duda, un nuevo modelo ‘autonómico’ para gestionar el territorio, aun mas desarrollado con el “Greater London Authority Act” de 2007. Sin embargo, este sistema tiene que tomar en cuenta la fuerte injerencia del gobierno central, tanto en términos financieros que de dirección política. La devolution sigue parada a una mera etapa de “programación” con referencia a Inglaterra, con razón considerada la “dark side of the devolution”[155]. Efectivamente, es la única región donde el proceso de descentralización no llega a ponerse en marcha por razones de tipo ‘genético’ y por falta de apoyo popular. A diferencia de las otras grandes regiones del Reino Unido, en Inglaterra la devolution toma un carácter ‘interno’, al facilitar, dentro de un proyecto ‘bifásico’, la creación de “Regional Development Agencies” (autoridades administrativas formalmente independientes del Gobierno) [156], controlados por la Cámara Regional correspondiente, y de Asambleas locales electivas. Esta articulación hubiera dado respuesta a la vez, a la necesidad de reducir los desequilibrios económicos entre las diferentes partes de territorio inglés y contener la “hiper-centralización inglesa, con un ojo a la financiación europea”[157]. Sin embargo, no es la cuestión socio-económica la que produce perplejidad, sino la dimensión político-institucional, es decir la expectativa de nuevas instituciones regionales electas con sufragio directo. Prueba de cuanto se ha dicho es la creación de las Agencias de Desarrollo Regional (no electivas) que, a diferencia de los organismos parecidos establecidos en Escocia, Gales y Londres, no surgen como organismos funcionales a los órganos políticos regionales que supervisan la actividad, sino como entidades autónomas situadas fuera del marco institucional regional. Además, junto a estas, encontramos los “Government Officies for the Regions”, ya creados en 1994 para coordinar las actividades del Gobierno a nivel sub-estatal garantizando la aplicación de las políticas regionales en armonía con el Gobierno nacional, de los que dependen sólo económicamente. Sin embargo, la verdadera novedad y el ‘nudo gordiano’ es representado por las “Regional Elected Assemblies”, con competencias transferidas directamente desde el nivel central y la función de control sobre los quangos y las Agencias de desarrollo regional, pero aun no instituidas a raíz de los resultados negativos de los referendos en los territorios afectados, requisito esencial para su creación. Un resultado, este, que nos plantea una cuestión: ¿la regionalización inglesa es “una dimensión de la devolution” o, por el contrario, la devolution debe “ser considerada como un proceso de regionalización amplia y, además, un proceso funcional a la regionalización de todo el país” [158]? Otro elemento innovador que forma parte de la dinámica del proceso evolutivo es la reciente creación de la “Supreme Court of the United Kingdom”, instituida por la “Constitutional Reform Act” de 2005, que asumirá las funciones hasta ahora realizadas por el Comité Judicial del “Privy Council”, aunque respecto a los conflictos entre poderes intervengan instrumentos de “soft law”, tales como los “Concordats” (acuerdos entre el Ejecutivo central y autonómicos destinados a una aplicación uniforme del derecho en unos asuntos específicos). Más recientemente, destacamos el resultado positivo del referéndum galles de 3 de marzo de 2011 en tema de reconocimiento de poderes legislativos primarios a la Asamblea Nacional de Gales (la “Senedd”) en los asuntos asignados por el “Government of Wales Act” de 1998.
3.3. Los regionalismos “administrativos”: Francia, Polonia, Paises Bajos.
En el panorama comparado, Francia representa el “modelo clásico” de descentralización administrativa[159] en un estado unitario y centralizado desde el principio. El debilitamiento de la “presa centralistica” de las instituciones políticas y administrativa del estado[160], se realiza por etapas – los así llamados “actos de la descentralización”[161] – entre ellos, la reforma constitucional de 2003[162], que califica como “descentralizada” la organización del Estado (art. 1 Const.). Esta supuso un paso decisivo hacia una organización a-centralizada del sistema[163]. Los caracteres de la indivisibilidad y la igualdad del ordenamiento (en términos territoriales se traducen en los principios de ‘integridad’ y unicidad del pueblo soberano[164]) permanecen. Aunque el sistema de las collectivités territoriales (ya no “local”) ha sido objeto de cambios –como el reconocimiento constitucional de las regiones– esto permanece a un nivel no comparable con los sistemas regionales ‘maduros’ si nos detenemos, por ejemplo, en el tipo e ‘intensidad’ de autonomía otorgada a las entidades regionales. De hecho, a las entidades territoriales pertenece la mera posibilidad de “administrare libremente” a través asambleas electivas y por el ejercicio del poder reglamentario pero dentro del perímetro definido por las leyes[165] y bajo el control del Estado (a través del prefecto). La nueva redacción del art. 72 de la Constitución, el “milhojas territorial” [166] está integrado por los municipios, departamentos, regiones, colectividades con un estatuto especial y la colectividad de ultramar[167]. Es un conjunto de instituciones a las que la Constitución reconoce la ‘vocación’ para “decidir sobre el conjunto de las competencias que mejor pueden ejercerse a sus respectivos niveles” (art. 72, c 2., Const.) –el alcance se limita expresamente en el caso de las colectividades de ultramar[168] –. Las competencias de las entidades territoriales coinciden, básicamente, con las transferidas por el Estado según los principios, entre otros, de ‘especialización’, subsidiariedad, prohibición de tutela de una entidad sobre otra (mitigado por la previsión de la “collectivité chef de file”[169]) y transferidas teniendo en cuenta el “interés público local”. Único elemento de flexibilidad del sistema es el así llamado “derecho de experimentación” (art. 72, p. 4, Const.), que reconoce, a las colectividades territoriales del área metropolitana, la posibilidad de derogar, con carácter experimental, de manera temporal y sobre un objeto específico, las leyes o reglamentos relativos al ejercicio de las competencias, (siempre que la legislación o el reglamento así disponen)[170]. El sistema competencial ha ido cambiando bajo la “reforma Balladur” (ley orgánica núm. 1563/2010 de “réforme des collectivités territoriales” – “acto iii” de la descentralización[171]) basada en un principio ‘simple’ pero, a la vez, ‘complejo’: la eliminación (a partir de 2015) de la cláusula de la competencia general otorgada a los departamentos y regiones, que, institucionalmente, viven bajo el ‘mismo techo’ representado por el “consejero territorial” [172]. Formas más desarrolladas de autonomía y asimetrías regionales’, o excepciones al derecho común de la descentralización, se encuentran solo con referencia a los territorios de las antiguas colonias (ultramar francés) y las dos ‘regiones especiales’ de Córcega y nueva caledonia. Las entidades de ultramar – (desde el año 2003) regiones y departamentos de ultramar (72-3, 73 const.) y colectividades de ultramar (art. 74)– gozan, efectivamente, de un sistema muy flexible. en el primer caso, el principio de asimilación legislativa a los departamentos y las regiones metropolitanas es parcialmente mitigado por la capacidad de adaptación –excepcional– al sistema legal y administrativo de los territorios de ultramar[173], que, además, cuentan con una “competencia legislativa derogadora” (artículo 73, p. 3, Const.). En el segundo caso, los territorios tienen sus propios estatutos, aprobados en la forma de ley orgánica, tales que tengan en cuenta los intereses de cada uno dentro el marco de la República[174]. En cambio, podemos calificar como especialidades “tout court”, la Nueva Caledonia, que disfruta de un estatuto constitucional especial (título XIII Const.) –elemento interesante es el reconocimiento de un (casi-) ‘poder legislativo’ al órgano encargado de la toma de decisiones (las llamadas “loys du pays”[175])– y Córcega, con un estatuto de autonomía peculiar[176] que define, en términos derogadores en comparación con otras regiones, su estructura organizativa e institucional.
El ordenamiento polaco, definido por la Constitución “Estado unitario” (art. 3 Const.), presenta un grado de descentralización territorial sin duda más alto que otros Países del ex bloque socialista[177] con los que comparte el desarrollo sincrónico de los procesos de descentralización y adhesión a la UE. No es una casualidad si el proceso de reforma territorial se abre inmediatamente después de la independencia con la aprobación del “Act on Local Self-government” de 1990 con el que se instituyen los Municipios (“gminy”). A raíz del intenso período de reformas legislativas, la Constitución de 1997 prevé expresamente una organización descentralizada (art. 15), orientando la distribución de competencias a nivel territorial a los criterios de subsidiariedad (que figura en el preámbulo), residualidad (art. 163 Const.), delegación (art. 166 Const.), y autonomía organizativa (art. 169 Const.), dentro de un marco general que reconoce la participación de las entidades locales al ejercicio del poder público (art. 16 Cost.). En el diseño constitucional sobre la dimensión territorial del Estado –la Constitución dedica un título específico al auto-gobierno territorial (Parte VII)– el Municipio es el único nivel territorial mencionado de forma expresa[178]. Definido como “unidad básica del gobierno local” (art. 164, p. Const.), el Municipio ostenta una competencia de tipo residual[179] y goza de garantía judicial autonomía (art. 165, p. 2 Const.). Las “otras unidades de auto-gobierno regional y/o local, se establecen por la ley” (art. 164, p. 2 Const.). Esta disposición constituye la base sobre la que el legislador nacional introdujo, en 1998, un nivel regional (los “województwa”) y provincial (los “powiats”) [180]. Las provincias, que se caracterizan por un sistema de gobierno muy parecido al municipal, representaron el primer paso en la renovación del sistema de gobierno territorial[181]. Los 16 voivodatos, correspondientes al segundo nivel NUTS, tienen un organización institucional integrada por una Asamblea, un ejecutivo y un presidente (“Marszałek”) nombrado por la primera. El asunto competencia propio de las regiones es, básicamente, el desarrollo económico regional[182], para cuya ejecución se proporcionan formas y medios orientados a los criterios de la cooperación[183] (como los así llamados “Acuerdos regionales”con el Gobierno central). Otro área en el ámbito de las funciones de las regiones (a diferencia de los municipios y provincias) es la cooperación internacional[184]: el Consejo de “voivodato” es responsable de la determinación de los objetivos principales de la cooperación internacional, las prioridades geográficas de la cooperación futura y la adhesión a las asociaciones regionales. El carácter de “Janus” que poseen las Regiones –juegan un ‘papel’ estatal y a la vez local– explica la existencia de un sistema peculiar de control por el nivel central, donde se desprende, en particular, la figura del “voivoda” (“wojewoda”)[185], representante del Gobierno central en el territorio regional, que ejerce un control de legitimidad y oportunidad de los actos de los gobiernos locales. Dado que ni las regiones ni las otras entidades locales gozan de poder legislativo –sólo reglamentario y administrativo[186] – la solución de los conflictos de competencias entre el nivel local y el estatal le corresponde a los tribunales administrativos (art. 166, c 3 Const.), aunque se les reconozca la facultad recurrir al Tribunal Constitucional (art. 191 Const.).
Los Países Bajos presentan una organización territorial regional[187] formada por dos niveles de autonomía: las provincias (“Provincies”) –aunque no tengan el nomen formal de regiones, representan el ‘middle-government’– y los Municipios (“Gemeenten”). Existe un tercer nivel constituido por las “Waterschappen”, autoridades administrativas descentralizadas encargadas de la gestión de los recursos hídricos[188]. La organización básica de los órganos de gobierno local tiene su origen en la Constitución que el capítulo 7 – titulado “Provinces, municipalities, water boards and other public bodies”– establece, tanto para las provincias que los municipios, órganos de representación electos por sufragio directo (“Provinciale Staten” y “Gemeenteraad”) y órganos ejecutivos, ambos presididos por “Commissaris van de Koning”, en el caso de las Provincias[189], y por el “Burgemeester”, en el caso de los Municipios (art. 125 Const.). Conforme a la Constitución, las entidades subestatales poseen tanto poderes ‘autónomos’ como de ‘co-administración’[190]. De hecho, Provincias y Municipios, por un lado, pueden organizar y gestionar sus propias políticas internas (art. 124, p. 1 Const.), promulgando ordenanzas, en el respecto de los límites y las obligaciones establecidas por la legislación estatal (art. 127 Const.) y las normas provinciales en cuanto a las ordenanzas municipales. Por otro lado, pueden ser llamados para llevar a cabo las actividades reglamentarias y administrativas cuando lo prevea una ley estatal (art. 124, p. 2 Const.). La distribución de competencias y funciones entre los distintos niveles de gobierno no está regulada en la Constitución, sino en sucesivos actos legislativos; circunstancia que ha impedido, en lugar de facilitar, el proceso de descentralización[191]. Las relaciones verticales entre los niveles central y subestatales son orientadas, sustancialmente, por un principio de control. Como dispone la Constitución, el Gobierno y el Comisario de la Reina pueden ejercer el control sobre las actividades reglamentarias y administrativas, respectivamente, de Provincias y Municipios en la forma de control preventivo, sucesivo o por omisiones o negligencia (art. 132 Const.). Aunque las Asambleas provinciales elijan a los miembros de la “Primera Cámara” de los Estados Generales, de hecho, las Provincias no están involucradas en la toma de decisiones y no tienen un perfil ‘autonómico’ tal que se puedan considerar “una institución de co-governance capaz de fomentar la integración de las directrices políticas a nivel local” [192]. Las relaciones horizontales entre las entidades territoriales se han desarrollado, en cambio, a lo largo de la línea de la cooperación, con la creación, por ejemplo, de las así llamadas “Plusregio’s” (“urban regional bodies”[193]). Destacamos, por último, la existencia de territorios con un régimen jurídico especial, debido al carácter insular (se trata de las ex-colonias del Reino) de los mismos. Estos son las islas de Aruba[194], Curaçao y Sint Maarten[195] (antes perteneciente al grupo de las Antillas Neerlandesas), que, junto con los Países Bajos, forman el Reino de los Países Bajos; cada una de ellas tiene su propia Constitución (tal como exige la “Charter for the Kingdom of the Netherlands”). Además, están las islas de Onaire, Saba y San Eustaquio[196] que desde el 2010 se han convertido en Municipios ultramarinos con “estatuto especial”.
3.4. Los regionalismos “parciales”: Portugal, Dinamarca, Finlandia.
Portugal, junto con Finlandia y Dinamarca, caben en la categoría de Estados unitarios con regionalización parcial[197] y “especial”, es decir se caracterizan por la existencia de porciones limitadas del territorio que presentan instituciones de auto-gobierno y un ámbito competencial propio, a raíz de elementos históricos, económicos o geográficos que determinan la especialidad de estos territorios[198].
Definido por la constitución de 1976 como un estado unitario, cuya organización y funcionamiento deben cumplir con el sistema autonomista insular, los principios de subsidiariedad, autonomía de las instituciones locales y descentralización democrática de la administración pública (art. 6, p. 1 Const.), el ordenamiento portugués cuenta con un sistema de regionalismo peculiar[199]. En el mismo marco jurídico-institucional conviven dos tipos distintos de regiones, junto con una miríada de entidades autárquicas a los que la constitución dedica, respectivamente, el título VI y VII. Sólo los dos archipiélagos de Azores y de Madeira disfrutan de la condición de “regiões autónomas”, es decir, regiones con autonomía política y legislativa[200], mientras en el continente encontramos una mera división en regiones administrativas, todavía no experimentada; razón por la que siguen funcionando los distritos (en espera de ser suplantados por las regiones administrativas). “Rebús sic stantibus”, la descentralización territorial se realiza en las formas de los municipios y parroquias (“freguesias”) [201] –su creación y disciplina se remite a una ley de la república (art. 237, 1 c Const.)– y otras entidades intermunicipales y metropolitanas[202]. El mayor grado de autonomía concedido a los dos territorios insulares se justifica en virtud de las “características geográficas, económicas, sociales y culturales y las aspiraciones autonomistas históricas de las poblaciones insulares” (art. 225, p. 1 const.)[203] Para garantizar sus plena integración en el Estado unitario (correctamente definido “Estado unitário regional” [204]). Por eso, las dos islas tienen sus propios estatutos político-administrativos –redactados por las respectivas asambleas legislativas y tramitados al parlamento portugués para su aprobación[205] –, que podemos considerar como leis ordinárias reforçadas[206], y sus órganos de gobierno. La forma de gobierno regional, de tipo parlamentario[207], comprende un órgano electo directamente que ejerce funciones legislativas (“l’assembleia” legislativa regional) y un gobierno regional, con funciones ejecutivas, cuyos miembros son nombrados y/o destituidos por el representante de la república[208] sobre propuesta del presidente del gobierno regional, también nombrado por el representante de la república tomando en cuenta los resultados electorales (art. 231 const.). Se queda claro el papel central desarrollado por el gobierno estatal no sólo mediante el representante da república, sino, por el mismo presidente de la república, responsable de la facultad de disolver la asamblea legislativa regional, previa opinión del consejo de estado y de los partidos representados en la misma, con el siguiente vinculo de dimisión del gobierno regional (art. 234 const.). Desde el punto de vista sustantivo, como resultado de varias reformas constitucionales llevadas a cabo a lo largo del tiempo[209], las regiones autónomas disfrutan de poderes legislativos plenos para el “ámbito regional”, es decir, con respecto a los asuntos establecidos en el correspondiente Estatuto, siempre que éstas no estén reservadas a los órganos de soberanía, el parlamento nacional y el gobierno (art. 227, p. 1. a), 228, p. 1 Const.). El poder legislativo se extiende, también, a los asuntos caracterizados por “reserva relativa”, correspondientes a la asamblea de la república –las regiones pueden intervenir tras la autorización previa de la misma asamblea– y a posibilidad de promulgar leyes de detalle regionales dentro de los principios o bases generales contenidas en las leyes estatales (art. 227, p. 1 b) y c)). Además, las regiones autónomas tienen la posibilitad de activar el control de legitimidad constitucional y, por tanto, la facultad de recurrir delante el tribunal constitucional (art. 281, pp., 1 y 2 g) y art. 283, p. 1 const.). A eso se añade la participación en la función legislativa del Estado (arts. 167, p.1, 227, p.1 e)-f) Const.) Y los asuntos sobre relaciones internacionales (art. 227, p.1 t) -x) Const.). Por contra, las regiones administrativas se encuentran todavía en un estadio de planificación. Si su creación se remite a una ley nacional que defina los poderes, la composición, competencia y funcionamiento de sus órganos (art. 255 crp), la “institución concreta” depende, en cambio, del “voto afirmativo expreso por la mayoría de los votantes”, tanto a nivel nacional que de cada área regional. El resultado negativo del referéndum de 1998 sobre el establecimiento concreto de las regiones, conforme a la “lei-quadro” núm. 56/1991 y la ley núm. 19/98 (“lei de criação das regiões administrativas”) bloquea el proceso de regionalización generalizada[210], reafirmando la “hiper-asimetría” de la organización territorial como carácter no ‘transeúnte’[211] del ordenamiento portugués.
El sistema jurídico danés presenta una organización descentralizada basada en el gobierno local, puesto que la Constitución reconoce y garantiza sólo la autonomía local, limitándose a establecer la existencia de “municipalities” cuya organización se remite a la legislación ordinaria. La Constitución danesa de 1953, menciona, de hecho, el derecho de los municipios (“Kommuner”) para regular y gestionar sus intereses libremente (art. 82 Const.), pero bajo control estatal, como dispuesto por la ley. En concreto es la “Local Government Act” de 1995[212] que establece la organización y funciones del sistema de gobierno territorial. Aunque constitucionalmente garantizado –el Gobierno central no puede abolir el nivel de gobierno local[213] – el sistema local no goza de protección alguna respecto a cualquier cambio en el tamaño de las entidades, el sistema político, las funciones, los procedimientos de toma de decisiones, el sistema de elección, las fuentes de ingresos o la organización administrativa[214]. Tras la reforma de 2007[215], Dinamarca está dividida en 5 regiones administrativas (“Regioner”)[216] – resultado del conjunto de los 14 Condados (“amtskommuner”)– y 98 “Kommuner”, organización administrativa que reemplaza la división histórica en Distritos (“Amter”), en vigor desde 1970 hasta el año 2006. La estructura administrativa y territorial consiste, por tanto, en un nivel estatal y dos niveles locales (regional y municipal) cuya relación funciona según lógicas orientadas al principio de competencia más que jerárquico: las dos entidades tienen funciones distintas pero la misma fuente legislativa disciplina sus características organizativas y funcionales[217]. En realidad, las Regiones ejercen funciones más limitadas y tienen nivel de autonomía inferior a los municipios[218]. Si miramos a las competencias, la descentralización de funciones ha seguido un camino en desarrollo, especialmente a nivel municipal. Además de las funciones relacionadas al bienestar y las políticas de empleo, tradicionalmente atribuidas a los municipios, estos han sido objeto de transferencias más amplias en asuntos fiscales y en áreas como la educación primaria, cuidado de ancianos, cultura, servicios públicos locales, planificación y gestión de carreteras. Las regiones, por otro lado, que no tienen competencias en materia de impuestos, en cuanto derivación directa de los antiguos condados tienen competencias sobre todo en los ámbitos de salud y desarrollo regional. La mayoría de las áreas de competencia de las autoridades locales tienen un ‘homólogo’ a nivel nacional; sobre todo cuando se trata de funciones de alcance general y difíciles de administrar, el Estado desempeña un papel dominante. La mayor transferencia de funciones se llevó a cabo durante las dos grandes reformas del sistema local, es decir, en 1970 y 2007[219]; reforma, esta última, que ha mejorado considerablemente el nivel de la autonomía local –aunque las Regiones resulten políticamente y jurídicamente débiles– en función del papel predominante desempeñado por el gobierno central. En el nuevo sistema esbozado por la reforma de 2007, otro capítulo importante es representado por el impulso proporcionado al sistema relacional interno: Municipios y Regiones deben coordinar sus acciones. Con este fin, el Gobierno central ha elaborado medidas específicas de cooperación o acuerdos de carácter político horizontales y verticales adoptados por órganos específicos, una especie de municipal-regional contact commision donde los “Municipal Contact Councils”, (lugar de confrontación entre la Región y los municipios) desempeñan un papel clave en el proceso de negociación, mientras que no tengan un poder formal de toma de decisión[220]. Con referencia a las garantías jurisdiccionales, Municipios y Regiones pueden acceder a los tribunales civiles ordinarios, porque la Constitución no prevé tribunales administrativos. En caso de conflicto, el primer factor tenido en cuenta es la naturaleza del mismo –político o administrativa– con efectos jurídicos muy diferentes. En el nivel central no se detecta la existencia de órganos formalmente encomendados para representar los intereses territoriales, pero una característica a destacar es, sin duda, la existencia de un “cuarto poder” de gobierno representado principalmente por la “Kommunernes Landsforening”, asociación nacional de municipios que, con la asociación similar de las Regiones (“Danske Regioner”), juega un papel importante en la defensa de los intereses locales[221]. La forma de gobierno regional, inspirada en parte en el modelo local, se caracteriza por la presencia de una Asamblea regional, electa por sufragio directo, que representa el órgano supremo del gobierno regional; un Presidente regional comparable con el Alcalde y un Comité ejecutivo elegido por la Asamblea regional. Aunque el Estado danés tenga una “columna vertebral” unitaria, asume cualificación asimétrica[222] con respecto a la existencia de dos especialidades garantizados por la Constitución[223]: Groenlandia y las Islas Faroe. El grado de autonomía política, institucional y reglamentario del que gozan estos territorios nos permiten colocar el Estado danés en la tipología de Estados compuestos o autonómicos[224], aunque falten algunos elementos tradicionalmente atribuidos a las experiencias ‘maduras’[225] de descentralización. En los Estatutos de Autonomía[226], “Home Rule Act of the Faroe Islands”, núm. 137 de 23 de marzo de 1948 y “Greenland Home Rule Act”, núm. 577 de 29 de noviembre de 1978[227] – los dos territorios insulares definen su estatus jurídico, respectivamente, en términos de “self-governing community within the State of Denmark” (Sec. 1) y “distinct community within the Kingdom of Denmark” (Sec. 1(1)). Especialmente Groenlandia disfruta de un grado de autonomía avanzada – muy próxima, o por lo menos al lado, de la adquisición de la independencia[228] – como resultado de la recientemente aprobación del “Act on Greenland Self-Government”[229] (en vigor desde junio de 2009) que asegura la posición especial dentro del ordenamiento constitucional danés. Sobre la base de un acuerdo entre ‘iguales’ (Gobiernos danés y groenlandés), el Estatuto sigue el objetivo de transferir más competencias y responsabilidades a las autoridades de Groenlandia en ámbitos constitucionalmente permitidos[230]. En ambos casos, tenemos una forma parlamentaria de gobierno que se indica en términos generales en cada Estatuto, cuyos detalles se remiten a la legislación autonómica. En los Estatutos encontramos una lista de asuntos sobre los que las comunidades locales tienen competencia legislativa exclusiva –en paralelo con las funciones administrativas–, ejercidas según un criterio de ‘temporalidad’ (permanecen en el ámbito de competencia del Estado hasta que las comunidades intervengan con su propia legislación), y, además, asuntos pertenecientes a la competencia compartida.
Finlandia presenta un importante grado de descentralización administrativa. La Constitución reconoce la existencia de “regional and local public authorities” (art. 119 Const.) que dan lugar a una organización territorial basada esencialmente en tres niveles. Las 19 Regiones (“Maakunta”), activas desde 1993[231] pero sin autonomía estatutaria y/o legislativa. Más que entidades administrativas autónomas, estas constituyen un órgano de cooperación municipal[232] puesto que su formación se deja a los acuerdos entre los municipios contiguos. Este carácter de “autoridad derivada” se refleja en la forma de gobierno no electiva –los miembros de la Asamblea regional no son elegidos directamente sino nombrados por los consejos municipales–. Conforme al “Act on regional development” (1651/2009), las Asambleas regionales funcionan como agencias de desarrollo regional ejerciendo, básicamente, funciones de programación, planificación territorial y económica. A raíz de la reorganización administrativa efectuada en el año 2010, las 6 provincias grandes (“Laani”) fueron abolidas y en su lugar encontramos dos nuevas entidades estatales-regionales: 6 agencias administrativas estatales-regionales (AVIs) y 15 centros para el desarrollo económico, el transporte y el ‘medio ambiente’ (Elys). Los 336 municipios (“Kunta”) –divididos en “cities” y “municipalities”[233] – aunque dotados de autonomía organizativa, tienen una estructura básica similar: un Consejo electo directamente, con potestad reglamentaria[234] en los ámbitos de educación, bienestar, salud e infraestructura, una Junta municipal, un municipal manager (para el “financial management”) y una serie de comités con funciones especificas. Los municipios se agrupan en 90 distritos (“Seutukunta”), con competencias en los servicios judiciales. El único caso de asimetría jurídico-territorial –“estatus especial” (Cap. 11, art. 120 Const.)– es la provincia autónoma de las Islas Åland, cuyo régimen autonómico tiene su base en el Estatuto de Autonomía aprobado con la ley núm. 1144 de 1991. El hilo conductor de la especialidad insular –protección del idioma y cultura sueca de la isla– con el tiempo se ha ido reforzando, materializándose en un grado de autonomía que podría sugerir la existencia de un nivel casi federal[235], claro, peculiar si tenemos en cuenta, por ejemplo, la especial rigidez del proceso de reforma constitucional en lo que afecta el estatus de la isla[236]. Las Islas Åland tienen una forma de gobierno en la que el Parlamento, directamente electo, elige al Primer Ministro al que compete proponer la composición del gobierno luego presentada a la votación del Parlamento. Sus competencias son bastante amplias; incluyen no sólo los asuntos mencionados en el Estatuto (art. 18, Cap. 4, St.), sino “other matters deemed to be within the legislative power of Åland in accordance with the principles underlying this Act” (art. 18, p. 27 St.).
Aunque somos conscientes de que la diferencia entre los llamados federalismos “coming-together” y “holding-together” tiene naturaleza histórica y no jurídica[237], construimos esta categoría tomando como base la génesis y la evolución histórica de los ordenamientos.
4.1. Los federalismos “de agregación”: Alemania, Austria.
Los sistemas jurídicos de Austria y Alemania representan los dos “casos históricos”, en Europa, de Estados con organización territorial del poder de tipo federal. Aunque posean algunos rasgos originarios comunes –tales como la opción republicana como base para el planteamiento del Estado federal[238] o el principio de igualdad federal– y los elementos que tradicionalmente se atribuyen al ‘modelo federal’ –entre otros, la autonomía constitucional de los “Länder”, la Cámara territorial, la técnica de la distribución de competencias– las dos experiencias difieren en cuanto a la naturaleza federal del proceso constitutivo (por ejemplo, en Austria falta la etapa confederal) y la evolución sucesiva de la organización.
Para comprender la función y el carácter del sistema federal de Austria, con razón definido “federalismo aparente” [239] para enfatizar la naturaleza ‘débil’ (centrípeta-unitaria) en comparación con las experiencias ‘fuerte’, como Alemania, es necesario tener en cuenta el contexto histórico-político-legal en el que se inserta, por lo que un “federalismo subdesarrollado” no corresponde a un bajo funcionamiento del “sistema nacional”[240]. Dicho esto, la República Federal de Austria (art. 2 B-VG) se compone de un nivel regional, nueve “Länder” independientes con autonomía constitucional[241], poder legislativo y funciones administrativas (limitado poder judicial), y un nivel local donde los Municipios representan la estructura básica de los propios “Länder”; ambos son parte integrante del territorio federal para cuya modificación se requiere una ley constitucional, tanto por la Federación que los “Länder” (art. 3, p. B-VG.). El principio federal, como eje constitutivo (junto con el principio republicano y democrático) de la forma del Estado de Austria, tiene una garantía constitucional particular: cualquier cambio debe ser considerado una revisión completa de la Constitución, con el consecuente procedimiento ‘reforzado’ (art. 44. B-VG). La estructura de gobierno de los “Länder” se compone de una Asamblea representativa, la Dieta provincial (Landa), electa por un sistema de representación proporcional (art. 95 B-VG), que ejerce la función legislativa y un Ejecutivo (y el Gobernador) provincial nombrado por la primera (no necesariamente entre sus miembros, art. 101 B-VG) respecto a la cual es políticamente y legalmente responsable. La Federación (artículo 100 B-VG) –en particular, el Presidente Federal a petición del Gobierno Federal y con la aprobación del “Bundesrat”– tiene la capacidad de intervención en el Gobierno regional proveyendo la disolución de la Dieta (una sola vez por la misma razón durante su mandato). A nivel federal, sin embargo, los intereses de los “Länder” son representados en el Consejo Federal (“Bundesrat”), compuesto por representantes elegidos por las Dietas provinciales a través un sistema de representación proporcional (en relación a su población cada “Land” podrá enviar desde un máximo de 12 a un mínimo de 3 representantes) y sin un mandato imperativo alguno. El sistema de distribución de competencias tanto en las funciones legislativas y ejecutivas, se presenta ‘tortuoso’, fragmentado e “hiper-detallado” (y “totalmente inclinado a favor de la Federación” [242]) como se desprende por una lectura de los arts. 10, 11, 12 y 15 de la B-VG. A partir de los principios constitucionales de cooperación leal, el deber de cooperación y consideración mutua entre la Federación y los Länder (art. 22 B-VG) y a la luz de las disposiciones constitucionales antes citadas, podemos separar la dimensión de las competencias en distintos ‘paquetes’. En primer lugar (art. 10 B-VG), nos encontramos con una larga lista de todos los asuntos cuya legislación y aplicación pertenece a la Federación pero con la posibilidad, en algunos casos, de delegar a los “Länder” la promulgación de leyes de desarrollo de ciertas disposiciones específicas (art. 10, p. 2 B-VG). Un segundo grupo está formado por todas las materias cuya legislación pertenece a la Federación, mientras que la ejecución corresponde a los “Länder” (art. 11 B-VG). Un tercer grupo, finalmente, se compone de las áreas en las que la Federación promulga leyes de principios, mientras que el desarrollo normativo y su aplicación son responsabilidad de los “Länder” (art. 12 B-VG). En estos asuntos –así como los pertenecientes al primer listado, delegadas a los “Länder”– la Constitución establece una especie de ‘poder de sustitución’ de la Federación (art. 15, p. 6 B-VG)[243] y la posibilidad de intervención de los “Länder”, incluso en ausencia de la legislación federal sobre los principios. Dentro de este grupo, caben, además, las cuestiones relativas a la estructura organizativa de los “Länder” y los municipios (art. 20, p. 4 B-VG). Por último, en virtud de la “cláusula residual” (art. 15 B-VG), todas las materias que no sean expresamente atribuidas por la Constitución Federal a la competencia legislativa o ejecutiva del “Bund”, permanecen en el ámbito competencial de los Länder. Si esto es el ‘marco técnico-formal’ de la distribución de competencias, de hecho, a través de un análisis cuantitativo más atento y, sobre todo, cualitativo, el ejercicio del poder legislativo (y también ejecutivo) de los Estados es muy limitada[244]. Funciona como contrapeso la llamada “administración indirecta o mediada” (art. 102 B-VG) en virtud de la cual los “Länder”, a través de su Presidente de Gobierno y su administración, pueden gestionar directamente los asuntos en los cuales el poder ejecutivo está en manos de la Federación si no hay una autoridad propia de la Federación (administración federal directa); la única obligación es el respeto, por el Presidente del “Land”, de las directivas del Gobierno Federal y los distintos ministros federales (art. 103 B-VG). La rigidez del sistema de reparto de las competencias –avalada, además, por el uso constante del criterio interpretativo de la así llamada “teoría de la petrificación” por el Tribunal Constitucional[245] – encuentra una excepción parcial en los ámbitos en los que la Federación y los “Länder” actúan como titulares de derechos de naturaleza privada (art. 17 B-VG) y en la posibilidad de negociar acuerdos, administrativos, no sólo horizontales, sino también entre el “Bund” y los “Länder” en los asuntos propios de su ámbito de competencias (art. 15a B-VG). Efectivamente, en la definición de la naturaleza del federalismo austriaco concurren no sólo el carácter ejecutivo y unitario, sino, también, la dimensión de cooperación. Son ejemplos claros la intensa cooperación funcional (acuerdos y convenios suscritos), y también la existencia de estructuras orgánicas, tales como la Conferencia de Presidentes de los “Länder”, que actúa como lugar real –“macht im Schatten”[246] – de la negociación con el Gobierno federal. Por último, señalamos dos reformas relevantes. En primer lugar, la reforma constitucional destinada a mejorar la cooperación entre las autoridades municipales para una mayor eficiencia administrativa, sentando las bases constitucionales para una cooperación supra- distritual entre las autoridades administrativas. Respecto a la dimensión jurisdiccional, se instituye una jurisdicción administrativa de primera instancia: (desde 2014) nueve Tribunales administrativos a nivel de los “Länder” y dos Tribunales administrativos federales de primera instancia[247].
Constitucionalmente definida como “Estado federal democrático y social” (art. 20, pár. 1 GG), Alemania es el ‘arquetipo europeo’ de ordenamiento federal ejecutivo y cooperativo, que se caracteriza por una génesis de tipo agregativo e intergubernamental, de la que dependen sus rasgos emblemáticos[248]. La “búsqueda constante de la unidad nacional”[249] y la fuerte homogeneidad cultural y lingüística, como resultado de razones históricas y culturales, más que geográficas, inevitablemente, han caracterizado el proceso de federalización, pero esto no impidió la incorporación posterior (jurisprudencial y legislativo-constitucional), en el sistema, de elementos que cumplen los criterios de competitividad y asimetría[250], como emerge por el “Föderalismusnovelle I” [251], de 2006 inspirada en la necesidad de simplificar el marco federal tanto desde el punto de vista de la distribución de competencias como de la participación. Se atribuye una protección constitucional especial al principio federal que, junto con los principios democrático y social, forma parte de la “cláusula de eternidad” (art. 79, pár. 3 GG.)– integrada por los principios excluidos por la revisión de la Constitución–. La organización territorial se compone de un nivel regional (“Länder”) y un local constituido por los municipios (“Gemeinden”) y Distritos (“Kreisen”). Los 16 “Länder” tienen autonomía constitucional, legislativa, administrativa, y jurisdiccional y verdaderas Constituciones regionales conectadas a la Ley Fundamental mediante la así llamada “Homogenitätsprinzip”, es decir, el límite de la plena conformidad “con los principios del Estado de derecho, republicano, democrático y social” (art. 28, p. 1, GG)[252]. La superación de la “Reformstau”[253] que durante muchos años ha mantenido ‘atrapado’ el sistema federal, la reforma constitucional de 2006 incide profundamente sobre dos elementos clave del ordenamiento: la división de competencias entre Federación y “Länder” y el funcionamiento de la Segunda Cámara territorial. En principio, lo que no se atribuye al “Bund” corresponde a los “Länder” (art. 30 GG), así que estos tienen derecho a legislar, siempre y cuando la Constitución no confiera facultades legislativas a la Federación (art. 70, pár. 1 GG). Quedándose sin cambios la cláusula de primacía del derecho federal respecto a lo de los “Länder” (art. 31 GG)[254], el sistema de reparto competencial se somete a una re-articulación, sin alterar la estructura básica, para limitar –este fue uno de los objetivos de la reforma constitucional de 2006– el complejo entrelazamiento entro los ámbitos de competencias de la Federación y los “Länder”. En este sentido, se suprime “la legislación federal marco” (ex art. GG 75) –por la que los “Länder” tenían que adoptar su propias ‘leyes de detalle’ en el marco de los principios generales establecidos por la Federación– trasladando las materias que pertenecían a esta categoría competencial a las otras existentes existentes. Actualmente, encontramos la competencia exclusiva de la Federación (art. 73 GG), la competencia exclusiva de los “Länder” y la concurrente (art. 74 GG). Especialmente, es esta última categoría donde se subsumen la mayor parte de los asuntos, siendo el “sector más importante e incisivo”[255] que ha sufrido cambios significativos en su funcionamiento. Basada, esencialmente, en el principio de subsidiariedad, según el cual los “Länder” legislan hasta que no intervine una ley federal (art. 72, pár. 1 GG), la competencia legislativa concurrente se extiende entre tres tipos diferentes[256]: las “competencias concurrentes necesarias”– ‘vieja’ categoría sujeta a la “cláusula de necesidad”[257] –, las “competencias esenciales” –donde la justificación de la intervención federal se presume– y las que podríamos llamar “competencia legislativa concurrente federal con derecho de modificación o variación” [258]. Esta última categoría constituye un elemento de novedad absoluta en el panorama uniforme y homogéneo del federalismo alemán. Sin duda, se trata de una asimetría “temporal” y “especifica”; en la lista de asuntos contenida en el art. 72, pár. 3 GG, la intervención de los “Länder” deroga, total o parcial, de la legislación federal no es definitiva y exclusiva, pudiendo el “Bund” intervenir otra vez según un efecto “ping-pong”[259]; de hecho, el criterio de funcionamiento es él de la lex posterior[260]. Sin embargo, esta asimetría ‘virtual’ es un “concepto totalmente nuevo y revolucionario para el sistema alemán”, insertado como un contrapeso a la expansión de los poderes federales y la “limitación del alcance de la libertad de los “Länder” en el marco comunitario” [261]. Incluso la categoría de las “tareas comunes” (art. 91a GG b)– el principal instrumento de la centralización del sistema– sufre un profunda reducción; queda en el sistema pero ‘desnudada’ de los sectores claves que históricamente han caracterizado su ejercicio. Con referencia al reparto de las competencias administrativas –recordamos que nos movemos en el contexto de un “federalismo ejecutivo”: los “Länder” tienen la competencia general para ejecutar las leyes federales (art. 83 GG)– sigue siendo competencia de los “Länder” la disciplina sobre las autoridades y el procedimiento administrativo cuando ejecutan las leyes federales como asunto propio, previendo (con la reforma de 2006) la posibilidad que los “Länder” adopten normas divergentes si la ley federal establece otra cosa (art. 84, pár. 1 GG) [262]. Intentando disolver el “Politikverflechtung”, la reforma de 2006 hizo una especie de “restyling” del “Bundesrat”. La Cámara federal es el órgano de representación de los gobiernos de los “Länder”, integrada por número de miembros en un range de 3 a 6 en la relación proporcional a la población[263], con obligación de “votación en bloque” y mandato imperativo (a diferencia del sistema austriaco). El funcionamiento inadecuado del “Bundesrat” – fue un órgano de oposición a la política federal más que el lugar para la participación territorial de los “Länder”, determinándose una “cohabitation à la allemande” 264[264] –, combinado con el fuerte papel de “veto player” que jugó en el proceso legislativo federal, crearon una situación de impasse político con graves costos en términos de gobernabilidad y la democracia[265]. La reforma intenta reducir el peso del “Bundesrat” en el proceso legislativo federal, es decir disminuir el número de leyes que requieren la aprobación del mismo, interviniendo, por eso, en el criterio utilizado para el ejercicio de la “Zustimmungsgesetze” por parte del mismo[266]. Por el otro ‘plato de la balanza’, un peso menor del “Bundesrat” ha significado otorgar algo en cambio a los “Lander”: “la introducción de un cauto, pero significativo grado de asimetría en las relaciones competenciales” [267].
4.2. Los federalismos “de devolución”: Bélgica, un “système institutionnel paradoxal” o desviado[268] .
La distribución territorial del poder político en el caso belga asume características particulares que reflejan la doble connotación asumida por federalismo en ese ordenamiento. Al elemento territorial –típico de los sistemas compuestos autonómicos– se añade el carácter “corporativo”[269] o “personal”[270] que surge de la importancia asumida por el factor etno-lingüístico. El ‘motor’ de la evolución federal no es el antagonismo entre las instituciones estatales y las sub-estatales sino entre las dos grandes comunidades (identidades) lingüísticas, valona (francófona) y flamenca (holandés), sin que ninguna de esas constituya, “tout court”, la mayoría nacional[271]. El reconocimiento constitucional de un nivel de gobierno sub-estatal compuesto por dos entidades de diferente naturaleza, comunidades y regiones, como elementos básicos del sistema territorial (art. 1 const.), no sólo proporciona un “fédéralisme par stratification” [272] – el ordenamiento territorial es estratificado en tres niveles de gobierno (Federación, comunidades y regiones)– sino, también, un fédéralisme de superposition[273] ya que en cada parte del territorio del Estado se realiza una superposición parcial entre sus elementos constitutivos[274]. La circunstancia que complica el sistema es, por lo tanto, el problema de la convivencia problemática –lo demuestra la crisis política prolongada que acaba de concluirse[275] – El elemento territorial (criterio básico de la pertenencia regional) y el factor identidario-personal (criterio básico para la pertenencia comunitaria) justifican la configuración sui generis tomada por el nivel de autonomía sub-estatal[276], en función de los movimientos secesionistas y las reivindicaciones identidarias enlazadas al cleavage lingüístico existentes en la sociedad[277]. esto se traduce en un sistema federal devolutivo, altamente asimétrico[278], caracterizado por la existencia de tres territorios monolingües y uno bilingüe[279], donde la protección de la diversidad lingüística –paradójicamente estructurada en el principio del “monolingüismo territorial”– informa la organización constitucional y territorial produciendo un “fédéralisme de confrontation, beaucoup plus que conciliation” [280]. Premisa necesaria para analizar un sistema territorial tan peculiar, es la construcción “par acheminement”[281] del modelo de organización territorial. La Constitución establece tres niveles de gobierno territorial: tres comunidades (francesa, flamenca y alemana) y tres regiones (Valonia, Flandes y Bruselas-capital), 10 provincias (dentro de las regiones flamenca y valona) y los municipios (art. 4 const.). Las comunidades y las regiones no tienen una autonomía de organización elevada, sino una “autonomía constitutiva” –además, en forma asimétrica[282] – prevista por el art. 118, p. 2 const. (después de la reforma constitucional de 1993) e implementada por la ley especial de 16 de julio de 1993[283]. Sobre la base de las disposiciones constitucionales expresamente dedicadas al nivel regional lato sensu (Capítulo IV) y las leyes especiales que las desarrollan[284], la organización institucional y competencial del nivel sub-estatal resulta completamente orientada por un criterio asimétrico. En cuanto a la forma de gobierno, las comunidades y las regiones tienen un parlamento con funciones legislativas, directamente electo, que a su vez elige los miembros del ejecutivo, que quedan así conectados al primero mediante una relación de confianza[285]. La asimetría se convierte en “dualidad” si se examina el sistema de reparto competencial entre el ‘centro’ y las ‘periferias’, estructurado sobre los criterios de exclusividad[286], separación y ‘isonomía’, en un marco caracterizado por una relación no jerárquica entre las entidades sub-estatales. Comunidades y regiones ejercen la potestad legislativa en forma de “decretos” (“ordenanzas” en el caso de Bruselas-capital), de rango igual que las leyes federales, en ámbitos competenciales distintos: materias culturales (incluso el uso del idioma) y “personalizables” a las comunidades[287] y asuntos socio-económicos y territoriales a las regiones[288]. Formalmente y conforme a la constitución, los destinatarios de la ‘clausula residual’ (competencias residuales) son comunidades y regiones, pero, de facto, sigue siendo ejercida por la federación[289]. las competencias de comunidades y regiones, atribuidas por la Federación, siguen un proceso de devolución vertical –como normalmente ocurre en los sistemas regionales– pero, incluso, horizontal, dependiendo de la voluntad de las entidades sub-estatales que, de mutuo acuerdo y con su propia legislación (decreto especial u ordinario), pueden cederse competencias entre sí mismas (arts. 138 e 139 Cost.) [290]. Complica aún más el sistema la existencia de la especialidad de la region “Bruselas-capital”, única parte del territorio en la que viven juntos ambas identidades lingüísticas. Esta entidad sub-estatal cuenta con otros órganos en el mapa institucional –las así llamadas “commissions communautaires”– con el fin de compensar la falta de una comunidad[291]. La complejidad del sistema ha conducido inevitablemente a un intenso desarrollo de los mecanismos y los órganos de solución de controversias, típicos de la naturaleza consociacional[292] del federalismo belga. La solución política de los conflictos interfederales[293] y de los acuerdos de cooperación son la expresión sintomática de este carácter.
En este trabajo hemos tratado de proporcionar una perspectiva general y actualizada, dentro de los límites de la amplitud del tema, de la organización territorial en todos los 27 países de la Unión Europea. Como ya hemos mencionado al principio, para cumplir con el objetivo ha sido necesario clasificar los distintos ordenamientos en categorías: 1) Países caracterizados por una “descentralización (administrativa) local: one/two tier local self-government”; 2) Países con un “regionalismo variable”: regionalismo “fuerte”, “administrativo”, “parcial”; 3) Países caracterizados por un “federalismo procesal” (federalismo “de agregación” y “de devolución”).
Tratando de evitar algunas de las clasificaciones tradicionales difusas en la doctrina, hemos intentando ofrecer un panorama informativo, pero incluso original, sobre el tema. Las breves conclusiones que podemos extraer destacan los distintos procesos de evolución y reformas de los ordenamientos jurídicos en materia de organización territorial, la naturaleza de estas reformas y, sobre todo, las influencias de los factores exógenos en el desarrollo del “federalizing process”.
Una clave de interpretación trascendente la encontramos en la relación entre el “Derecho constitucional de la crisis” [294] y la Constitución, sobre todo con referencia a los reflejos del primero en su dimensión territorial. Si la historia nos enseña que cuanto más fuerte es la crisis económica más evidente será la centralización de los poderes hacia el Estado (véase el “New Deal”), esto nos lleva a reflexionar sobre el alcance y los límites de la flexibilización de la autonomía territorial en lo que podríamos llamar “Estado de excepción”, asumiendo una alterabilidad mayor sobre todo en los ordenamientos de nueva o débil regionalización. Esto en conexión con otro factor exógeno que contribuye (en unos caso acelera) en forma contundente a la configuración descentralizada de los ordenamientos, a saber, el proceso de integración europea. Tanto la UE como la crisis económica constituyen los únicos factores de cambio de las “Constituciones” sujetas a intervenciones de naturaleza contingente y especificas, que podemos colocar en el marco de la “manutención constitucional”[295]. En este entorno, por un lado fragmentado y por otro unitario, descubrimos que los principios de autonomía e pluralismo territorial caben perfectamente en el “patrimonio constitucional común”[296].
Resumen: En este trabajo se analiza la distribución territorial del poder en los 27 Países de la Unión Europea, clasificados –según una tipología que se construye a través la metodología jurídica comparada– asumiendo parámetros tales como la génesis del ordenamiento, el alcance y nivel de garantía del principio autonómico, el perfil cuantitativo y cualitativo los distintos niveles institucional-territoriales de los que se compone cada ordenamiento y, además, la influencias de “factores externos” (como la integración EU) en la evolución del modelo territorial. Sobre tal base se clasifican los Países bajo distintas formulas: descentralización (administrativa) local (one/two tier local self-government); “regionalismo variable” (regionalismo “fuerte”, “administrativo”, “parcial”); “federalismo procesal” (federalismo “de agregación” y “de devolución”).
Palabras claves: Regionalismo, federalismo, devolución, descentralización, Unión europea, asimétrica.
Abstract: This paper deals with the territorial distribution of power in the 27 countries of the European Union. In order to offer a systematic reflection in this field, these countries have been classified according to a typology carried out through a comparative legal methodology. When classifying these countries, several parameters have been take into account such as the genesis of the order, the scope and degree of guarantee of the autonomic principle, the quantitative and qualitative profile of the different institutional-territorial levels that constitute each system and, moreover, the influence of some “external factors” (such as the EU integration) on the evolution of the territorial model. On this basis, these countries have been classified as follows: local (administrative) decentralization (one/two tier local self-government); “variable regionalism” (“strong” “administrative” and “partial” regionalisms), “federalism in progress” (“aggregative” and “devolutive” federalisms).
Key words: Regionalism, federalism, devolution, decentralization, European Union, asymmetry.
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[1] Así B. CARAVITA, “Federalismi, Stato federale”, federalismi.it., núm. 21, 2005.
[2] Sobre el concepto de “federalizing process” véase J. FRIEDRICH, Trends of Federalism in Theory and Practice, Praeger, New York, 1968 e ID., Constitutional Government and Democracy: Theory and Practice in Europe and America, Ginn &c., Boston et al., 1968. En la doctrina:A. LA PERGOLA, Tecniche costituzionali e problemi delle autonomie garantite: riflessioni comparatistiche sul Federalismo Regionalismo, Cedam, Padova, 1987.
[3] Véase P. BILANCIA, “Stato federale, unitario, regionale: dalle diverse origini storiche alla confluenza dei modelli”, en P. BILANCIA e F.G. PIZZETTI, Aspetti e problemi del costituzionalismo multilivello, Giuffrè, Milano, 2004, p. 10 ss; A. REPOSO, Profili dello Stato autonomico. Federalismo e regionalismo, II ed., Giappichelli, Torino, 2005; G.F. FERRARI, “Federalismo, regionalismo e decentramento del potere in una prospettiva comparata2, en Le Regioni, 2006; G. DE VERGOTTINI, voz “Stato federale”, en Enc. Dir., Milano, 1990, vol. XLIII, 857 ss.; S. ORTINO, M. ŽAGAR, V. MASTNY (eds.), The Changing Faces of Federalism. Institutional Reconfiguration of Europe from East to West, Manchester, 2005.
[4] G. ROLLA, “Il principio di autonomia delle comunità territoriali nei sistemi costituzionali multilivello: un approccio di diritto comparato”, en G. D'IGNAZIO (coord.), Multilevel constitutionalism tra integrazione europea e riforme degli ordinamenti decentrati:“nuove” frontiere per “nuovi” diritti, Giuffrè, Milano, 2011, p. 143 ss.
[5] J.L. CASCAJO CASTRO, “Constitución y derecho constitucional en la Unión europea, en Teoría y Realidad Constitucional, nú. 15, 2004, p. 94.
[6] Aunque el “principio dispositivo” sea uno de los principios básicos del Estado autonómico español (Véase, E. FOSSAS ESPALDER, El principio dispositivo en el Estado autonómico, Marcial Pons, Madrid, 2007), aquí lo utilizamos en un sentido más amplio como principio que “permite a una comunidad territorial “autoncofigurarse”: es decir, disponer – en manera más o menos amplia – de su territorio, forma de gobierno, criterios de organización y normas de funcionamiento, perseguir los intereses propios de la comunidad de referencia”. Así, G. ROLLA, L'autonomia delle comunità territoriali, Giuffrè, Milano, 2008, p. 45.
[7] A. ROMANO, “Autonomia nel diritto pubblico”, en Digesto delle discipline pubblicistiche, II, 1987, p. 31.
[8] G. ROLLA, op. cit., p. 44. Véase también, P . Häberle , El federalismo y regionalismo como forma structural del Estaodo constitucional , México: UNAM, 2006.
[9] G. ROLLA, op. cit..
[10] H.-J. Heintze , “On the Legal Understanding of Autonomy”, en M. Suksi (ed.), Autonomy: Applications and Implications, The Hague et al., Kluwer, 1998, p. 7 ss.
[11] Este nivel regional corresponde a la tipología de regiones “administrative/planning” propuesta por J. Loughlin , “‘Europe of the Regions' and the Federalization of Europe”, en Publius, vol. 26 (4), 1996), p. 146 ss. Sobre el tema véase, S. M. BUETTNER, Mobilizing Regions, Mobilizing Europe, Routledge, London, 2012; A. FALUDI, B. Waterhout , The Making of the European Spatial Development Perspective, Routledge, London 2002.
[12] Los factores que impiden una mayor descentralización de Chipre se remiten, sin duda, al carácter centralizado combinado con el reducido tamaño del territorio y el equilibrio entre la parte turca y griega (la llamada “línea verde”) de la isla. Véase, A. CELOTTO (ed.), Lezioni di Diritto costituzionale comparato, Giappichelli, Torino, 2010, p. 60 y G. PoggesChi, “Cipro:la questione infinita di un'isola spaccata in due”, en DPCE, 2004, p.1640 ss.
[13] Esta ley sustituye las precedentes Municipal Corporation Law (chapter 240) del 1964 y la Municipalities Law núm. 64 del 1964.
[14] En general, los “Municipios” son la forma de gobierno local existente en los centros urbanos y turísticos, mientras que las “Comunidades” constituyen la estructura local de las zonas rurales. Según la L. núm. 11/85 una “comunidad” puede convertirse en un “municipio” mediante un referéndum local, con la necesaria aprobación del Consejo de Ministros, si reúne requisitos como una población superior a 5.000 habitantes o recursos económicos necesarios para funcionar como “municipio”.
[15] Véase /www.ucm.org.cy/eng/02_enosi/international_relations.htm.
[16] La institución de los Municipios se remonta a un decreto emitido en 1789, seguido por una ley del 1843 sobre su organización mientras el principio de autonomía local ya tuve fundamento constitucional en el año 1868.
[17] Véase, C. Barbera , “Lussemburgo”, en Amministrare, núm. 1-2, 2007, p. 243. El art. 2 de la Const., que prevé la reserva de ley para cambiar las capitales o los límites territoriales, junto a la lista de los Comunes hace referencia a los “Distritos” y “Cantones”, disciplinados con más detalle en la Ley sobre los Municipios del 1988. El territorio del Estado se divide en tres Distritos, cuyo principal órgano es el Comisionado de Distrito, funcionario nombrado por el Gran Duque, que responde al Ministerio del Interior y realiza funciones de supervisor y controlador de la actividad municipal (con la excepción de la ciudad de Luxemburgo, en virtud de los dispuesto en el art. 109 de la Constitución). Cada Distrito se subdivide en Cantones que sirven como circunscripciones electorales para la Cámara de Diputados.
[18] Véase la Ley sobre los Municipios del 13 diciembre de1988 y sucesivos enmiendas.
[19] Dentro de las “funciones necesarias” caben el desarrollo local, el orden público y la seguridad, la higiene y la salud pública, el bienestar, la enseñanza en las escuelas primarias y secundarias, la distribución de agua, gas y energía y la protección del medio ambiente (compartiendo con el Estado las competencias sobre residuos peligrosos, contaminación acústica y del aire). Las funciones “opcionales” se refieren, en cambio, al deporte, cultura, música, turismo, etc. Véase, AA.VV., Structure and operation of local and regional democracy: Luxembourg, Council of Europe, 2007, pp. 5-6.
[20] Es la Loi du 23 février 2001 concernant les syndicats de communes.
[21] Como leemos en el Status del Syndicat des Villes et Communes luxembourgeoises, este organismo expresa opiniones (no vinculantes) sobre proyectos de leyes y reglamentos que afectan el nivel local y representa Luxemburgo en las organizaciones europeas e internacionales encargados de proteger los intereses locales.
[22] El inicio del proceso de descentralización asume el significado de signo emblemático de cambio, una especie de decisión simbólica orientada a una transformación democrática del sistema. Así, D. Spizzo , “Decentramento e... democratizzazione?”, en L. Mattina (eds.), La sfida dell'allargamento, Il Mulino, Bologna, 2004, p. 210.
[23] S . SILEONI , “Estonia, Lettonia, Lituania”, en Amministrare, núm. 1/2, 2007, p. 186.
[24] El art. 2 de la nueva Constitución, aprobada en 1992 (un año después de la independencia), establece lo siguiente: “Estonia is politically a unitary state wherein the division of its territory into administrative units shall be determined by law”.
[25] E l Local Self-government Foundation Act aprobado el 10 noviembre de 1989, que restablece las bases del sistema de gobierno local en Estonia, previó dos niveles de autonomía local: “rural municipalities” (vald), “boroughs” (alev) y “towns” (linn), a un primer nivel, y un segundo nivel de “counties” (maakond).
[26] Es un principio claramente inspirado en la Carta Europea de Autonomía Local que, en espera de su ratificación (en 1994), fue utilizado por los constituyentes. En este sentido, véase S. Mäeltsemees , “Local Government in Estonia”, en T.M. Horváth (ed.), Decentralization: Experiments and reforms, Local Gov. and Public Service Reform Initiative, Budapest, 2000. p. 67.
[27] El County government constituye una “general administrative agency, which represents state interests at the regional level and which supervises the activities of the local government units” ( D. Ainsoo et al ., “Local Government Budgeting: Estonia”, in M. Hogye (ed.), Local Government Budgeting, Open, Society Institute, Budapest, 2002), es decir “Legally, they are departments of the Ministry of Interior Affairs”. (AA.VV. , The State of Regionalism in Europe. An AER Report. Part II: What do Regions look like in Europe?, October 2010, http://www.aer.eu/).
[28] Los condados están presididos por un Gobernador, que ocupará el cargo por 5 años, designado por el gobierno nacional, a propuesta del Primer Ministro, previa consulta con los representantes de las comunidades locales.
[29] El cap. XIV de la Constitución establece el perfil básico con referencia a la forma y las funciones de gobierno, mas profundizados en la Local Government Organization Act en el Cap. 1, art. 4, para el primer punto y Cap.1, art. 6, con referencia a las competencias en las que caben no sólo los asuntos mencionados expresamente en esta ley, sino, potencialmente, todas las funciones de las que no perteneces, conforme a la ley, a otros sujetos (art. 6, p. 3). En estos ámbitos, los municipios podrán adoptar reglamentos, ordenanzas, resoluciones pero no leyes.
[30] En el Informe anual de la Asociación de la Región de Europa (ARE), The State of Regionalism in Europe. An AER Report, Strasbourg, June 2010, Estonia tiene un índice de descentralización de 31 en comparación con la media europea de 45, ocupando el penúltimo lugar en la escala de los Países analizados.
[31] El art. 3 Const. establece: “ The territory of the State of Latvia, within the borders established by international agreements, consists of Vidzeme, Latgale, Kurzeme and Zemgale”.
[32] En 1994 se adoptan las leyes “ On Elections to the Town/City Dome, Regional Council and Rural Municipality Council” y “On Local Governments”; en 1995, las leyes “On Local Government Budgets” y “On Equalization of Local Government Finance”; en 1998, la ley “On Administrative Territorial Reform” y sucesivas enmiendas.
[33] E. V anags, I. Vilka , “Local Government in Latvia”, en T.M . Horváth (ed.), op. cit., p. 124.
[34] La primera acción legislativa orientada en esa dirección es una enmienda a la Ley de Gobierno Local (1995) aprobada en 1997 que incluía la obligación de celebrar acuerdos de cooperación por los municipios de tamaño pequeño para cumplir con el desempeño de sus funciones.
[35] Son las enmiendas a la Administrative-Territorial Reform Law de 1998, aprobados el 22 de setiembre de 2005 y el 21 de junio de 2007.
[36] E. Vanags, I. Vilka , “Local Government in the Baltic States: Similar but Different”, en Local Government Studies, núm. 5, 2006, p. 623 ss.
[37] Cap. 2, art. 4 Law On Administrative Territories and Populated Areas.
[38] Las “regiones de planificación”, ya existentes antes de la aprobación del Regional Development Law de 1992, nacen como iniciativa de los gobiernos locales para la coordinación de las actividades de planificación, obteniendo un perfil específico a raíz de la aprobación de la Ley ya mencionada y del Reglamento núm. 133 de 2003 del Cabinet of Minister. Siendo entidades de naturaleza estatal, las regiones de planificación ejercen las funciones delegadas por el Estado, mientras, como entidades de naturaleza territorial coordinan las actividades de los gobiernos locales.
[39] AA.VV., Development of Regions in Latvia 2010, State Regional Development Agency, Riga, 2011.
[40] Para un análisis mas profundizado sobre el tema, véase E. Gaul , “Analysis of County Governors' Administrations Reform of 2010 in Lithuania”, en Public Policy and Administration, núm. 3, 2011, p. 413 ss.
[41] Conforme al Law on Local Self-government las funciones de los Municipios caben en la “autonomous competence” (art. 15) o en la “delegated competence” (art. 16).
[42] Sobre la influencia del proceso de integración UE en los Países del Este europeo, véase la special issue: “Europeanization and Multi-level Governance: EU Cohesion Policy and Pre-accession Aid in Southeast Europe”, Southeast European and Black Sea Studies, vol. 10 (1), 2010.
[43] Sobre este tema véase, M. Illner , “Territorial Decentralization: An Obstacle to Democratic Reform in Central and Eastern Europe?”, en J .D. Kimball (ed), The Transfer of Power: Decentralization in Central and Eastern Europe, Local Government and Public Service Reform Initiative, Budapest, 1999; M. Brusis , “Regionlisation in the Czech and Slovak Republics: Comparing the Influence of the European Union”, en M. Keating, J. Hughes (eds.): The Regional Challenge in Central and Eastern Europe, Territorial Restructuring and European Integration, P.I.E.-Peter Lang, Brussels, 2003.
Después de la “Velvet Revolution” de 1989 se pone en marcha la reforma del sistema local con una enmienda a la Constitución de 1960, entonces vigente, y con una serie de medidas legislativas (la Ley sobre los Municipios núm. 367/90; la Ley sobre la Capital Praga núm. 418/90; la Ley sobre la administración de Distrito núm. 425/90) con las qué se dieron las bases de un sistema de gobierno local democrático en el ordenamiento checo. A este respecto véase, K. Lacina, Z. Vajdova , “Local Government in the Czech Republic”, en, T. M . Horváth (ed.), op. cit.. p. 259.
[44] Suprimidos por la Ley núm. 314/2003, las oficinas de los distritos todavía están presentes, pero como ‘miembros' de la administración estatal en el territorio.
[45] Véase, “Czech Republic” en AER Regionalism Report by country, www.aer.eu. y S. Skulová , “National Legal Tradition. Czech Republic”, en S. Galera (ed.), Judicial Review. A comparative analysis inside the European legal system, Council of Europe Publishing, Strasbourg, 2010, p. 59.
[46] El recurso ante el Tribunal Constitucional es posible sólo después que se hayan agotado los otros niveles del procedimientos y en cualquier caso, el objeto de los recursos debe ser constituido por “actos concretos unilaterales”, tales como las decisiones judiciales, actos administrativos, actos de los órganos de autonomía. En los casos mencionados, el Tribunal Constitucional comprueba la hipotética injerencia y violación de las disposiciones constitucionales, produciéndose, en caso de éxito positivo, la anulación de la resolución impugnada. Para mayores informaciones: T.N. Pol I , “Los sistemas constitucionales de la República Checa y Eslovaquia”, en ReDC, núm. 15/2010.
[47] El cambio se ha producido tras la aprobación de la ley núm. 302/2001 sobre la autonomía local de las “unidades territoriales de nivel superior”.
[48] La Constitución prevé un sistema competencia peculiar para los “municipios urbanos”– “compact settlement or group of settlements in a unified area where towns and villages are linked by the daily commuting of the population”– atribuyendoles tareas específicas dentro de la competencia estatal relacionada con el desarrollo urbano conforme a las disposiciones de la ley (art. 142, p. 2, Const.).
[49] S. Setnikar-Canka, S. Vlaj, M. Klun, “Local Government in Slovenia”, en T. M . Horváth (ed.), op. cit., p. 389.
[50] M. Dicosola, G. Giuliano , “Ungheria, Repubblica ceca, Slovacchia, Slovenia”, en Amministrare, n. 1/2, 2007, p. 206.
[51] M. Dicosola, G. Giuliano , op. cit., p. 198.
[52] El 19 de abril de 2011, el Parlamento húngaro ha aprobado el nuevo texto de la Constitución entrada en vigor el 1 de enero de 2012. Para un análisis del ordenamiento antes de la reforma constitucional véase H. Küpper , “ Hungarian Administrative Law 1985–2005: The Organization of the Administration”, en A. JAKAB, P. Takacs, A.F. Tatham (eds.), The Transformation of the Hungarian Legal Order, Kluwer, the Hague, 2007, p. 116 ss.
[53] La capital, Budapest, goza de un estatus especial regulado en el Capítulo 8 de la Ley núm. XLV/1990.
[54] La diferencia entre las dos entidades afecta las funciones administrativas asignadAs: mientras que los municipios se ocupen principalmente de los servicios públicos locales, los condados, en cambio, desempeñan un papel subsidiario. La ley n. LXV de 1990 distingue las funciones de los municipios y contados en necesarias y opcionales. Véase, I. Temesi, “ Local Government in Hungary ” , en T. M . Horváth (ed.), op. cit., p. 349.
[55] Como afirma F. Vecchio , “Los ordenamientos constitucionales de Hungría, Polonia y Eslovenia”, in ReDCE, n. 14/2010, p. 185, el Tribunal Constitucional se encargó de especificar (Sentencia núm. 37/1994), la intervención de los jueces de las leyes no constituye un remedio general.
[56] Véase la Ley núm. LXIII de 1994 y la ley núm. XXI de 1996.
[57] Los cambios se realizaron tanto en la estructura del gobierno del condado – ahora existe un consejo electo directamente– que con referencias a las funciones.
[58] El Reglamento sucesivo On the National Conception of Regional Development aprobado por el Parlamento en 1998 establece 7 regiones de planificación correspondientes al nivel 2 de la nomenclatura NUTS.
[59] Véase, “Hungary”, en AER Regionalism Report by country, cit.
[60] De hecho, registramos una disminución de competencia de los Condados (megye) y, en medida menor también de las Ciudades y Municipios. El objetivo general de la reforma es un sistema más centrado en las competencias y financieramente sostenible. Véase, “Hungary”, cit.
[61] La reforma tiene como fin general una racionalización de la burocracia. Los corolarios son: una mayor eficiencia de los gobiernos locales; el aumento de los índices de utilización de fondos UE. La reforma afecta tres aspectos principales: la reorganización de la división territorial actual mediante el nuevo trazado de las fronteras de las unidades administrativas; la redefinición de las competencias administrativas de los distintos niveles con el fin de mejorar la eficiencia; fortalecer la regionalización a través la delega de unas competencias desde el nivel central a los gobiernos regionales. Véase: “Latest news on the plans for territorial reforms in Romania. As of 16 November 2011”, informe en www.aer.eu/fileadmin/user_upload/MainIssues/Nov-2011_ArticleRomania.pdf. De momento el debate, que se inició en junio de 2011, se ha parado en espera las elecciones dobles (locales y parlamentarias) en el otoño de 2012.
[62] I. Bilouseac, C. Ungureanu, “Considerations on the Relations Regionalization - Decentralization in Romania”, en Annals of Economics and Public Administration, University of Suceava, v. 7, 2007, p. 143 ss.
[63] Antecedente importante es la “Green Charter-the regional development politics in Romania”, publicada por la acción conjunta entre el Gobierno rumano y la Delegación de la Comisión Europea en Bucarest en 1997.
[64] El art. 2 b), de L. num. 151/1998 establece que uno de los objetivos de la política de desarrollo regional es: “preparation of the institutional framework to meet the criteria of integration into the structures of the European Union, and of access to the structural funds, and to the Cohesion Fund of the European Union”. En realidad, son unidades integradas por asociaciones voluntarias entre contados limítrofes que no pueden ser considerados ni unidad territorial-administrativa ni entidades dotas de personalidad jurídica.
[65] Véase, “Romania”, en A. Celotto (ed.), cit., p. 337. Además, la Constitución prevé la figura del prefecto, en cada contado y en la municipalidad de Bucarest, como representante del Gobierno del Estado en el territorio, con funciones de gestión de los servicios públicos descentralizados a nivel local y la facultad de impugnar los actos adoptados por los consejos (o por el Alcalde) ante el juez administrativo en caso de que encuentre razones de ilegalidad, con el efecto de la suspensión de la eficacia (art. 123 Const.).
[66] Los criterios utilizados tradicionalmente se refieren a la extensión territorial y población, así como la entidad histórica, social, cultural y económica del ente. Véase, “Romania”, en A ER Regionalism Report by country, cit.
[67] La Ley num. 151/98 establece el marco institucional, las herramientas, principios y objetivos de las “Regiones de desarrollo”, proporcionando un Regional Development Board, integrado por los una Regional Development Agency.
[68] Este carácter parece emerger de la lectura del art. 3 Const., respecto a la cual no faltan propuestas de modificación. Véase, M. Carausan , “The Pertinence of the Regionalization Project in Romania”, in Acta Universitatis Danubius. Administratio, v 2 (1), 2010, p. 24; E. Balan, G. Varia , “Romanian Public Administration in the light of the Constitutional Provisions. Where to?”, paper presentado al Annual Conference of EGPA, 7-10 de septiembre de 2011, http://egpa-conference2011.org
[69] Se trata del SG No. 95/2.12.2011, Electoral Code, en vigor desde diciembre de 2011, adoptado tras la sentencia núm. 4 de 4 de Mayo de 2011 del Tribunal Constitucional, (http://www.legislationline.org/documents/action/popup/id/16599).
[70] Las regiones de planificación fueron instituidas en 2004 con la Law for Regional Development.
[71] P. Bianchi , “Gli ordinamenti scandinavi”, en P. Carrozza, A. Di Giovine, G.F: Ferrari (coords.), Diritto costituzionale comparato, Editori Laterza, Roma-Bari, 2009, pp. 374-375
[72] Reforma del capítulo 14 del “Instrument of Government”. Conforme al nuevo Cap. 14, se establece, sobre la base del principio de self-government, que las Asambleas municipales y regionales son encargadas de la determinación de las políticas de interés local y regional en los ámbitos dispuesto por la ley. Estas tienen facultad de establecer impuestos para la gestión de sus funciones. Para más detalle sobre la reforma véase J. NERGELIUS, “The Swedish State and Its Subdivisions”, in T. HERRSCHEL, P.TALLBERG (eds.), The Role of Regions, Kristianstads Boktryckerip, Stockholm, 2011, p. 51 ss.
[73] Dos grandes reformas han dado lugar a una racionalización del número y tamaño de los municipios, a saber, la reforma de 1952 y la que se refiere al período de 1962 a 1974.
[74] Los condados no son totalmente comparables con el nivel regional típico del los ordenamientos caracterizados tradicionalmente por una forma de estado territorial regional (por ejemplo, el caso italiano o español), con la única excepción de las llamadas “Regiones piloto” (Västra Götland e Skåne), dentro de los 20 “Lansting” en qué se divide el territorio nacional.
[75] Dos County councilsen los condados de Västra Götaland y Skåne han adquirido algunas funciones en el campo del crecimiento y desarrollo del Estado. Después de diez años de “libertad vigilada', estas dos regiones se han convertido en permanentes a partir del 1 de enero de 2011. Un condado más, el County councilde Halland y un municipio (Gotland) se hicieron cargo de las mismas tareas a partir de 1 de enero de 2011. Véase el informe “Sweden”, en AER Regionalism Report by country, cit.
[76] El art. 3, Cap. 14 afirma: “Any restriction in local self-government should not exceed what is necessary with regard to the purpose of the restriction”. Según . NERGELIUS, op. Cit., p. 52, con esta disposición el “Parliament overruled the Law Council's concern about constitutionally protected local autonomy”.
[77] Es el Local Government Act aprobado en 1991 y aun en vigor.
[78] A. Celotto (ed.), op. cit., p. 375
[79] A. Celotto (ed.), op. cit., p. 391.
[80] La Constitución de 1975, después de establecer que “La administración del Estado se organiza sobre la base del criterio de descentralización” (art. 101, p., 1), en el art. 102, p.1 dispone la existencia de un solo nivel de gobierno local compuesto por los municipios y las municipalidades, sin excluir la posibilidad de crear, ex lege, otros niveles de gobierno local.
[81] Es la ley núm. 1622 de 1986, que establece un nivel regional (les “pe??f??e?e?”) con funciones básicamente de coordinación en relación al desarrollo regional, seguido por el decreto presidencial núm. 5 de 1987, que instituye las 13 “periferias”.
[82] El cambio se produce con las reformas legislativas adoptadas entre 1994 y 1995 y la ley núm. 2539/1997, así llamada “ley kapodistria”, que produce una racionalización masiva de los municipios y municipalidades.
[83] El así llamado plan kallikatris, aprobado en 2010 incluso por la situación existente tras la crisis de la deuda pública, establece una reorganización general del sistema administrativo-descentralizado estatal; reduce el número de las municipalidades y dispone el fortalecimiento de las autoridades locales mediante nuevas transferencias de funciones y una mayor adaptación a la realidad europea.
[84] Para este fin, es útil el esquema propuesto por P. Alexopoulou , “Reforming Greek Regional and Local Government to ensure Public Sector's Coordinative Role. Praxiteles. A monitoring tool for Public Sector Reform and a feedback tool while forming Regional and Local Policy”, paper presentado en la conferencia Reforming the Public Sector: How to Make the Difference, Roma, 2-3 de diciembre, 2010, www.sspa.it.
[85] En la fase anterior (‘antes' reforma 2011) el consejo regional representaba un órgano estatal descentralizado presidido por el Secretario General regional designado directamente por el Gobierno estatal. Véase, S. PENNICINO, “Grecia”, en Amministrare, núm. 1/2, 2007, p. 220 ss.
[86] R eformado orgánicamente por el Local Councils (Amendment) Act del 1999 (Act No. XXI of 1999) y Act No. XVI del 2009 como parte de la Local Government Reform.
[87] Como establece el Capítulo 363 del Local Council Act de 1993, art. 34 (modificado por el Commissioners for Justice Act de1995): “A Council may make, amend or revoke bye-laws for the purpose of carrying out its functions and for the prevention and suppression of nuisances in its locality”, especificando que “any such regulations may only make provisions of a general nature and shall be without prejudice to the making of fu th r bye-laws by any Council for the same purpose making special provision for its locality”.
[88] Región de Gozo, Malta Majjistral, Malta Xlokk.
[89] Véanse, arts. 4 e 5, Ley núm. 320/2011.
[90] A rt. 3, p. 2, ley núm. 320/2011, además de la lista de las funciones administrativas ya previstas por la ley en el art. 19.
[91] Para una visión general sobre debate relativo a la reforma maltés, véase: http://www.maltatoday.com.mt/en/newsdetails/news/national/the-bumpy-road-to-constitutional-reform-20120109.
[92] Para una visión general sobre la descentralización irlandesa véase M. CALLANAN, J. F. KEOGAN (eds.), Local Government in Ireland: Inside Out, Dublin: Institute of Public Administration, 2003.
[93] Así, P. Häberle, “ Föderalismus, Regionalismus und Kleinstaaten in Europa”, en Id. , Europäische Rechtskultur, Baden-Baden, 1994, p. 257 ss.
[94] Como afirma Palermo: “‘regional state' is an umbrella term used to describe the same phenomen with different intensity”. F. PALERMO, “Federalism: provocative thoughts from a comparative constitucional law perspective”, paper presentado al CEPC, Madrid, 20 de marzo de 2012.
[95] Expresión utilizada por G. TRUJILLO, (coord.), Federalismo y regionalismo, Madrid, 1979.
[96] G. ROLLA, L'autonomia delle comunità territoriali, Giuffrè: Milano, 2008, p. 28. Sobre los conceptos de “dual federalism” y “cooperative-federalism” véase: D.S., Elazar , “Federalism”, en D. A. Kenyon , and J. Kincaid , Competition among states and local governments, efficiency and equity in American federalism, : The Urban Institute Press, 1991, p. 65.86; R.L. Watts, Comparing federal systems in the 1990s, 3rd ed., Montreal and Kingston: McGill-Queen's University Press, 2008.
[97] Desde una dimensión sistemática, “autonomía” y “asimetría” son dos conceptos distintos: “de hecho, la asimetría tiene que ser entendida como diferenciación jurídica basada en la constitución federal, mientras que la autonomía es el principio (general y, entonces, simétrico) en virtud del cual las entidades sub-estatales pueden diferenciarse entre si, ejerciendo sus facultades constitucionalmente asignadas”. F. PALERMO, ““Divided we stand”. 'asimmetria negli ordinamenti composti”, en A. (ed.), Processi di Devolution e transizioni costituzionali negli Stati unitari (dal Regno Unito all'Europa), Torino: Giappichelli, 2007, p. 150. Sobre el concepto general y su uso, véase: R. WATTS, Comparing Federal Systems, 2ª ed.,y Montreal et. al., McGill-Queen's University Press, 1999, p. 63 ss.; CH. D. TARLTON, “Symmetry and Asymmetry as Elements of Federalism: A Theoretical Speculation”, en Journal of Politics, vol. 27, núm. 4, 1965, p. 861-874.
[98] Como afirma A. LA PERGOLA, “Técnica constitucional de la autonomía: aspectos de Derecho comparado”, J.J. GONZÁLEZ ENCINAR y OTROS: Autonomía y partidos políticos, Madrid, Tecnos, p. 29: “La idea de Región […] fue introducida en la Constitución italiana por los legisladores que si bien manejaron varias fuentes, se inspiraron sobre todo en el ordenamiento de la Segunda República española en la que aquélla recibió una primea y sugestiva actuación”.
[99] Se trata de: Friuli-Venecia Julia, Cerdeña, Sicilia, TrentinoAlto Adigio/Sur de Tirol y Valle de Aosta.
[100] G. ROLLA, L'autonomia delle comunità..., cit., p. 92 ss.
[101] G.D'IGNAZIO, “Integrazione europea e tendenze asimmetriche del ‘neoregionalismo' in Italia”, en ID. (coord.), Integrazione europea e asimmetrie regionali: modelli a confronto, Milano: Giuffrè, 2007, p. 2 ss.
[102] L. TORCHIA, “Regioni e «federalismo amministrativo»”, en Le Regioni, núm. 2, 2001, p. 257 ss.
[103] Así, . GROPPI – M. OLIVETTI (coord.), La Repubblica delle autonomie. Regioni ed enti locali nel nuovo Titolo V, II ed.,Torino: Giappichelli, 2003.
[104] M. OLIVETTI, “Lo Stato policentrico delle autonomie (art. 114, 1°comma)”, in T. GROPPI-M. OLIVETTI (a cura di), cit., p. 40 ss. 42.
[105] De hecho, la referencia al federo-regionalismo español es explícita en los trabajos preparatorios de la reforma del título V, donde se afirma: “[...] según un modelo similar al español. Efectivamente, a cada región se reconoce la oportunidad de negociar con el Estado formas y condiciones peculiares de autonomía que son las mismas, especialmente a nivel administrativos y financieros, pero que puede extenderse hacia la dimensión legislativa”. Véase el Informe de la I Comisión Permanente de la Cámara de Diputados (Asuntos constitucionales, de la Presidencia del Consejo e interiores), presentado a la Presidencia el 19 de febrero 2001, en www.parlamento.it. Sobre este tema, de forma crítica, véase: A. D'ATENA, “Pedagogia spagnola e tedesca per le riforme italiane”, en ID., Costituzionalismo multilivello e dinamiche istituzionali, Milano: Giuffrè, 2007 y L. ELIA, “Introduzione”, en T. GROPPI, M. OLIVETTI (coord.), La Repubblica delle Autonomie, cit., p. 18 ss.
[106] Para un análisis más profundizada sobre la relación entre la “asimetría estática-identidaria” y la “dinamica-funcional” nos permiten reenviar a A.M. RUSSO, Pluralismo territoriale e integrazione europea. Asimmetria e relazionalità nello stato autonomico spagnolo. Profili comparati (Belgio e Italia), Edit. Scientifica, Napoli, 2010, p. 178 ss.
[107] El art. 116, p. 3 Const. Afirma: “Se podrán conceder a las Regiones distintas otras modalidades y condiciones especiales de autonomía, en materias citadas en el tercer párrafo del artículo 117 y en aquéllas a que se refiere el segundo párrafo del mismo artículo en sus letras l), únicamente sobre organización de la justicia de paz, n) y s), podrán ser atribuidas a otras Regiones, mediante ley del Estado, a iniciativa de la Región interesada y oídas las entidades locales, y dentro de los principios que se enuncian en el artículo 119. Dicha ley será aprobada por las Cámaras por mayoría absoluta de sus componentes, previo acuerdo entre el Estado y la Región interesada”.
[108] Según el nuevo art. 123 Const. “El Estatuto será aprobado y modificado por el Consejo Regional mediante ley votada favorablemente por mayoría absoluta de sus componentes, en dos lecturas sucesivas con intervalo no inferior a dos meses, y para la cual no será necesario el visto bueno del Comisario del Gobierno. Podrá, sin embargo, el Gobierno de la República plantear ante el Tribunal Constitucional la cuestión de constitucionalidad de un Estatuto regional dentro de los treinta días siguientes a su publicación. Se someterá a referéndum popular el Estatuto si dentro de los tres meses siguientes a su publicación así lo pidiere una cincuentésima parte de los electores de la región o un quinto de los componentes del Consejo Regional. No se publicará el Estatuto sometido a referéndum de no ser aprobado por la mayoría de los votos válidamente emitidos”.
[109] Véase, G. ROLLA, “El desarrollo del regionalismo italiano”, en ReDC, núm. 2/2004.
[110] T. GROPPI, “L'evoluzione della forma di Stato in Italia: uno Stato regionale senz'anima?”, en federalismi.it, n. 4/2007.
[111] El nuevo art. 119, p. 1 Const. establece: “Los Municipios, las Provincias, las Ciudades metropolitanas y las Regiones gozarán de autonomía financiera para sus ingresos y gastos en el respeto del equilibrio de sus presupuestos y contribuyen a garantizar el cumplimiento de los vínculos económicos y financieros que se derivan de la UE” (traducción y cursiva nuestros).
[112] R. BLANCO VALDÉS, “Stato delle autonomie, asimmetria politica e governabilità (riflessioni sull'esperienza spagnola), en S. GAMBINO (coord.), Stati nazionali e poteri locali, Rimini: Maggioli, 1998, p. 121 ss.
[113] La definición del modelo territorial es un tema muy debatido, no sólo en España sino también en el extranjero, por lo cual tenemos una cantidad sorprendente de estudios multidisciplinarios. Para una idea general e orgánica sobre el tema véase, entre otros, L. SÁNCHEZ AGESTA, “Caractéres generales de la Constitución de 1978”, in Rev. Der. Púb.,núm. 74/1979; .J. GONZÁLEZ ENCINAR, El Estado Unitario-Federal. La autonomía como principio estructural del Estado, Madrid, Tecnos, 1985, p. 5 ss.; M. GARCÍA PELAYO, Derecho constitucional comparado, Alianza Editorial, 1984, pp. 205-246E. ESPÍN TEMPLADO (coord.), La Constitución de 1978 y las Comunidades Autónomas, CEPC, 2003; J.J. SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA, Las bases constitucionales del Estado autonómico, Madrid, McGraw. Hill, 1998; E . AJA, El Estado autonómico. Federalismos y hechos diferenciales, Madrid: Alianza Editorial, 2003, p. 28.
[114] Se trata de una “fórmula bajo la que se presenten en realidad dos contenciosos de dimensión histórica bastante diferente: el generado por el nacionalismo vasco y el creado por el nacionalismo catalán”. R. BLANCO VALDÉS, Nacionalidades Históricas y Regiones sin historia. A propósito de la obsesión ruritana, Madrid: Alianza Editorial, 2005, p. 23.
[115] Así, R. BLANCO VALDÉS, “Constitución, descentralización, federalismo: ¿qué se puede aprender de la experiencia española?”, en M.J. TEROL BECERRA (coord.), El Estado autonómico “in fieri”: la reforma de los Estatutos de Autonomía, Sevilla, Inst. Andaluz de Adm. Púb, 2005, es un “federalismo al contrario” donde “la unidad no es el punto de llegada, sino, sorprendentemente, el punto de partida”.
[116] Como afirma P. CRUZ VILLALÓN, La curiosidad del jurista persa y otros estudios sobre la Constitución, 2ª ed., Madrid: CEPC, 2006, se trata de una “Constitución que permitía, sin sufrir modificación formal alguna, lo mismo un Estado unitario y centralizado que un Estado unitario pero descentralizado, que un Estado sustancialmente federal”.
[117] Sobre este tema véase, F.J. GARCÍA ROCA, “El principio de voluntariedad autonómica: teoría y realidad constitucionales”, en RDP, núm. 21/1984, pp. 11-140 y el interesante análisis de E. FOSSAS ESPALDER, El principio dispositivo en el Estado autonómico, Madrid, Marcial Pons, 2007, p. 12 ss.
[118] J. PRADERA, “L a liebre y la tortuga. política y administración en el estado de las autonomías”, en Claves de Razón Práctica, núm. 38/1993 .
[119] F. RUBIO LLORENTE, L a forma del poder, Madrid, 1993, p. 99 .
[120] E n este sentido, L. López Guerra , “La función constitucional y el contenido del estatuto de autonomía”, en AA.VV., Estudios sobre la reforma del estatuto, Barcelona, 2004, p. 12; M. Aragón Reyes , “L'organizzazione istituzionale delle comunità autonome”, en DPCE, núm. 3, 2007, p. 1156 ss.
[121] Sobre el punto la literatura existente es muy amplia, por lo cual remitimos a: número extraordinario monográfico de la Rev. catalana de dret púb : “Especial Sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006”, 2010; Rev.cat. dr. púb., núm. 43/2011. También, R. TUR AUSINA, E. ÁLVAREZ CONDE, Las consecuencias jurídicas de las Sentencia 31/2010, de 28 de junio del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Cataluña. La Sentencia de la perfecta libertad, Pamplona, Aranzadi, 2010 y el Informe comisionado por el Presidente de la Generalitat de Catalunya: Informe sobre la STC que resuelve el recurso de inconstitucionalidad presentado por 50 diputados y senadores del partido popular contra el Estatuto de autonomía de Cataluña, www10.gencat.cat/drep/binaris/informe%20STC_esp_tcm112-129324.pdf.
[122] Así, R. BLANCO VALDÉS, “La seconda decentralizzazione spagnola: fra riforma confederale e Stato possibile”, en S. GAMBINO (coord.), Regionalismi e Statuti, Milano: Giuffrè, 2008, p. 103 ss.
[123] P. CRUZ VILLALÓN, “La reforma del Estado de las Autonomías”, en REAF, núm. 2, 2006, p. 78.
[124] www.seap.minhap.gob.es/es/areas/politica_autonomica/Estatutos_Autonomia/
[125] No han faltado estudios y propuestas de reforma constitucional ya de la anterior legislación. Véase, por ejemplo, AA.VV., Informe sobre modificaciones de la Constitución española, elaborado por el Consejo de Estado el 16 de febrero de 2006, pp. 329-330.
[126] www.tribunalconstitucional.es/es/jurisprudencia/paginas/auto.aspx?cod=10489
[127] Para una visión general: AA.VV., “La reforma del artículo 135 CE”, en REDC, núm. 93, 2011, pp. 159-210; R. Escudero Alday , “Texto y contexto de la reforma constitucional exprés de agosto de 2011”, en Eunomía. Revista en Cultura de la Legalidad, núm. 2, 2012, pp. 86-98.
[128] Reforma del artículo 135 de la constitución española, de 27 de septiembre de 2011: www.boe.es/boe/dias/2011/09/27/pdfs/boe-a-2011-15210.pdf.
[129] Nos referimos al “Plan Aguirre”, es decir a las declaraciones de la presidenta de la CA de Madrid sobre la hipotética devolución de competencias al estado por parte de las CC.AA, en materias como sanidad, educación y justicia. Véase, “Del ‘café para todos' a la voladura controlada”, El País, 19 de abril de 2012.
[130] F. PALERMO, “Federalism: provocative..., cit.
[131] A diferencia del caso del francés, italiano y español, en el Reino Unido no se tuvo lugar históricamente un proceso de homogeneización jurídico-administrativa, institucional o cultural. Véase, J. HOPKIN, “Regno Unito”, en S. VENTURA (ed.), Da Stato unitario a stato federale, Il Mulino, Bologna, 2008, p. 113.
[132] Sobre la polisemia del término “devolution”, véase: J.O. FROSINI, “Devolution”, en L. PEGORARO (ed.), Glossario di Diritto pubblico comparato, Carocci, Roma, 2009, p. 83; A. Torre , ““On devolution”. Evoluzione e attuali sviluppi delle forme di autogoverno nell'ordinamento costituzionale britannico”, en Le Regioni, núm. 2, 2000, pp. 203-340. Hablan de “delegation”, “transfer”, “transfer and subsequent sharing of powers” o “process”, respectivamente, E.A. MARTIN (ed.), A dictionary of Law, Oxford University Press, Oxford, 2003, V ed., p. 149; V. BOGDANOR, Devolution in the United Kingdom, Oxford University Press, Oxford, 1999, pp. 2-3; N. BURROWS, Devolution, Sweet & Maxwell, London, 2000, p. 1; C. PILKINGTON, Devolution in Britain Today, Manchester University Press, Manchester, 2002, p. 9.
[133] Esto se traduce en la ausencia de una fuerte garantía constitucional de la organización territorial del poder que está sujeto a las decisiones de la legislación ordinaria y, por lo tanto, de la mayoría política. Así, B. Baldi , Stato e territorio. Federalismo e decentramento nelle democrazie contemporanee, Ed. Laterza, Roma-Bari, 2003, p. 20. En otro sentido, la falta de una Constitución escrita y, por tanto, la existencia de praxis convencionales y leyes modificables por una mayoría simple harían que el sistema se caracterice por un alto grado de dinamismo y capacidad de adaptación a la evolución del contexto político en el que opera la ley (J. HOPKIN, “Regno Unito”, cit., p. 16 ss.).
[134] Nos referimos al Act of Union de 1707 anglo-escocés y al Act of Union de 1801 británico-irlandés con los que la Asamblea monocameral de los Estates de Edimburgo y el Parlamento de Dublín se adsorben en el Parlamento de Westminister. En el caso de Gales, la integración se inició con la Statutum Williae de 1284 yse llevó a cabo en 1536 con l'Act for the Government of Wales.
[135] Con el Anglo-Irish Treaty de 1921, primero, y el Republic of Ireland Act de 1948, después, Irlanda se independizó con la excepción del noreste que sigue siendo una parte del estado británico.
[136] B. BALDI, Stato e territorio, cit., p. 17.
[137] M. CALAMO SPECCHIA, “Le variabili istituzionali del “multilevel system of government”: tendenze devolutive in alcune esperienze dell'Europa occidentale”, en www.associazionedeicostituzionalisti.it.
[138] Sobre la función ‘estratégica' del referéndum véase, A. TORRE, “Un referendum per tutte”. Esta herramienta se interpreta como un elemento de mayor seguridad frente a cualquier riesgo de reversibilidad del proceso de descentralización. Así, M. LAFFIN, “Constitutional Design: a Framework for Analysis”, en Parliamentary Affairs, 2000, p. 536 ss.
[139] R. Davies, “D evolution: a process not an event”, Gregynog papers , 2 (2), Institute of Welsh Affairs, Cardiff, 1999, pp. 9-12.
[140] A. TORRE, “Devolution e regionalismo nel Regno Unito: nuove strutture istituzionali ed esperienze di politica estera”, en M. Buquicchio (ed.), Studi sui rapporti internazionali e comunitari delle Regioni, Cacucci ed., Bari, 2004.
[141] A. TORRE, op. ult. cit.
[142] Cfr. G. LEICESTER, “Scottish and Welsh Devolution”, en R. BLACKBURN, R. PLANT (eds.), Constitutional Reform – The Labour Government's Constitutional Reform Agenda, Longman, London, 1999, p. 253.
[143] Es un órgano monocameral elegido con un sistema electoral mixto, que nombra un ejecutivo compuesto por un primer ministro, los ministros nombrados por él en el parlamento, y dos law officers que controlan el respeto de la distribución competencial por el órgano legislativo regional. los poderes ejecutivos son ejercidos por el gobierno regional en las mismas materias objeto de devolución conforme al principio del paralelismo de funciones (Sec. 54 Scotland Act).
[144] La Sec. 5 de lo Scotland Act indica, entre ellos, la estructura constitucional del Reino Unido, el sistema judicial, la política exterior, política monetaria y fiscal, la defensa, la inmigración y la ciudadanía, etc.
[145] Véase el Anexo 7 de lo Scotland Act.
[146] Principio insertado para garantizar la soberanía del Parlamento de Westminster, por lo cual el Parlamento escocés adopta la forma de: “a constitutionally subordinate parliament”. Así, V. BOGDANOR, “Devolution: decentralization or disintegration ?”, en Political Quartely, v. 70 (2), 1999, p. 185.
[147] Recordamos que las leyes están sujetas a la sanción del Rey y no tienen una fuerza pasiva similar a la de las leyes británicas; no están sujetas, de hecho, a los mismos límites ni participan de las mismas garantías, ya que están sujetas a la anulación en el caso de que contuvieran disposiciones ultra vires sin condiciones de reciprocidad. Para mayores profundizaciones véase, F. DEL CONTE, La Devolution nel Regno Unito, Giappichelli ed., Torino, 2011, p. 148.
[148] S. PAROLARI, Il regionalismo inglese: the dark side of devolution, Cedam, Padova, 2008, p. 14.
[149] El Gobierno de Gales está compuesto por un primer ministro, propuesto por la asamblea y nombrado por la Reina, que nombra a los ministros y vice-ministros, y un consejo general, designado por la reina con la recomendación del primer ministro, con funciones de apoyo jurídico.
[150] En 1972 fue la primera suspensión del Parlamento de Irlanda del Norte debido a un conflicto religioso, con la restauración de la direct rule británica hasta 1973, año de aprobación de la Northern Ireland Constitution Act y Northern Ireland Assembly Act que instituyen una Asamblea unicameral con potestad legislativa en los asuntos que no estén reservados al parlamento nacional y un Ejecutivo controlado por el Secretario de Estado para Irlanda del Norte. Sin embargo, este modelo no se ha aplicado plenamente por los violentos enfrentamientos armados que inmovilizaron el sistema al menos hasta la aprobación del así llamado “Acuerdo del Viernes Santo”, adoptado en 1998 entre los Gobiernos de Irlanda del Norte y Gran Bretaña, sometido a un referéndum sea en Irlanda del Norte sea en la República de Irlanda, con éxito positivo.
[151] Están totalmente excluidos de cualquier tipo de transferencia de competencias, los asuntos enumerados en el anexo 2 del Ireland Act (las llamadas “excepted matters”) por estar atribuidas a la competencia exclusiva del Parlamento británico.
[152] R. CORNES, “Devolution and England: What is on Offer?”, en N. BAMFORTH, P. LEYLAND, Public Law in a Multi-Layered Constitution, Hart Publishing, Oxford, 2003, p. 106.
[153] Para mayores profundizaciones véase, S. PENNICINO, “Il Northern Ireland (St. Andrews' Agreement) Act 2006: una nuova chance per la devolution nordirlandese”, en DPCE, n. 1/2007, pp 72 ss.
[154] Es un órgano administrativo de coordinación establecido en 1965 (y activo hasta 1986) para la gestión de los servicios estratégicos en áreas clave (por ejemplo, el transporte público, la construcción urbana, etc.) que funcionaba como una especie de “cabina de regia” política en el complejo conjunto de instituciones urbanas. P. LEYLAND, “L'esperimento della devolution nel Regno Unito: uno sconvolgimento dell'assetto costituzionale?”, en Le Regioni, n. 2/2000, pp. 341-388.
[155] S. PAROLARI, op. cit .
[156] Son autoridades administrativas que caben en el amplio título de los quangos (quasi autonomus non-governamental organization); se definen como organismos que, si bien están dentro del proceso de gobierno no forman parte de la estructura del gobierno, aunque financiados por éste, manteniendo, por lo tanto, un grado de independencia de los órganos electivos. M.V. FLINDERS, “Setting the Scene: Quangos in Context”, en M.V. FLINDERS, M. SMITHS (eds.), Quangos, Accountability and Reform, MacMillan Press Ltd., Basingstoke, 1999, p. 4.
[157] S. PAROLARI, op. cit., p. 106.
[158] S. PAROLARI, op. cit., p. 179.
[159] L. Favoreu , “Chronique constitutionnelle française”, en Revue du Droit Public, 1982, p. 1280.
[160] A. Zorzi Giustiniani , “Le metamorfosi dello Stato unitario: «décentralisation» francese e «devolution» britannica a confronto”, en Le Regioni, núm. 2-3, 2006, p. 269.
[161] El “Acto I” de la descentralización, sin cambiar la Constitución, está integrado por las llamadas Leyes Deferre de 1981-82 (Leyes núms. 214/1982 y 428/1991, para Córcega, y las Leyes núms. 213/1982 y 8 y 63 de 1983 para las regiones ordinarias) que crean el organismo regional como un nuevo nivel intermedio entre la administración territorial del Estado y el departamento.
[162] Es la ley constitucional núm. 2003-276 de 298 de marzo de 2003, “Acto II” de la descentralización, adoptada en contraste al marco centralista resaturado por la Loi d'orientation núm. 92-125 de 1992 sobre la “administration territoriale de la République”. En su implementación han sido aprobados, sucesivamente, tres leyes orgánicas relativas a: la experimentación de las colectividades territoriales (L.O. núm. 704/2003); el referéndum local (L.O. núm. 705/2003); la autonomía financiera de las colectividades territoriales (L.O. núm. 758 / 2004). Véase, M. CALAMO SPECCHIA, Un nuovo regionalismo in Europa. Il decentramento territoriale della Repubblica francese, Giuffrè, Milano,2004; J-B. Auby, E. Douat , “La loi constitutionnelle relative à la décentralisation”, Droit administratif, n. 4, 2003, p. 6 ss.
[163] M. Doat , “Verso una concezione a-centralizzata dell'organizzazione della Francia”, en Amministrare, núm. 2, 2003, p. 231.
[164] Principio reiterado en varias ocasiones por el Conseil Constitutionnel (decisión núm. 91-290 DC, de 9 de mayo de 1991 sobre el Estatuto de Córcega) y parcialmente atenuado por las disposiciones relativas a las colectividades de ultramar, como aparece, por ej., del art. 77.4 de la Const. reformado en 2007.
[165] Es el llamado principio de la “libre administración”, tal como se establece en el artículo. 72, p. 3 Constit.y con rango constitucional (véase la decisión del Consell Const. núm. 79-104 DC, de 23 de mayo de 1979).
[166] K. Blairon , “Organización territorial en Francia: alcance de las reformas de 2010”, en Rev. catalana de dret púb., núm. 43, 2011, p. 343-371.
[167] Para un cuadro orgánico de las autoridades locales existentes véase: Direction Générale des Collectivités territoriales, Les collectivités territoriales en chiffres 2011, www.dgcl.interieur.gouv.fr/
[168] Art. 73, p. 4 Cost. y L.O. núm. 704/2003.
[169] A rt. 72, p. 5 Cost .
[170] El derecho a la experimentación está previsto, también, en el art. 37-1 Const .a pesar de que se trate, este caso, de una “experimentación delegada ”. Así, M. CALAMO SPECCHIA, “Le asimmetrie funzionali e istituzionali del decentramento francese e l'orbita europea: una forza gravitazionale ancora troppo debole?”, en G. D'IGNAZIO (coord.), Integrazione europea..., cit., p. 126 ss.
[171] El “Acto III” de reforma del sistema descentralizado en realidad está compuesto por una variedad de ‘escenas' en las que las cuestiones institucionales se tratan por separado de las financieras. Para un análisis más profundo del tema véase, F-J. Brisson , “La loi du 16 décembre 2010 portant réforme territoriale ou le droit des collectivités territoriales en miettes”, en Droit administratif, núm. 3, 2011, p. 8-19 y el dossier sobre la Loi de réforme des collectivités territoriales, en la revista AJDA, núm. 2, 2011.
[172] La reforma establece que los miembros del Consejo General (órgano electo del Departamento) y el Consejo Regional se sustituyen por la figura única del Consejero territorial; este cambio cumple con el objetivo de racionalización territorial realizado por la reforma mediante el establecimiento de nuevas agrupaciones territoriales. Véase, B. FAURE, “Le regroupement départements-région. Reméde ou probléme?”, en AJDA, núm. 2, 2011, p. 86. Esta norma ha salido ‘ilesa' del juicio de constitucionalidad (Decisión núm. 2010-618 DC, de 9 de diciembre de 2011). Para el análisis mas profunda véase, entre otros, G. MARCOU, “Le Conseil constitutionnel et la réforme des collectivités territoriales”, en AJDA, núm. 3, p. 129 ss.
[173] Art. 73, p. 1 e 2 Cost.
[174] El Estatuto se aprueba por Ley Orgánica, previo dictamen de la asamblea deliberante de la colectividad territorial correspondiente. Sobre el procedimiento y el contenido véase el art. 74 Const.
[175] Véase la Ley Orgánica núm. 209 de 19 de marzo de 1999, sobre la Nueva Caledonia.
[176] Estatuto aprobado por la Ley núm. 428/1991 y modificada en 2002.
[177] En el informe “Poland”, AER Regionalism Report by country, cit., la Polonia presenta un índice de descentralización de 48.
[178] Sobre las razones de la no inclusión del nivel regional en la Constitución, véase A. Kowalczyk , “Local Government in Poland”, en M . Horváth (ed.), op. cit., p. 223.
[179] El art.164, p. 3 Const. Dispone: “El gmina cumple todas las funciones de auto-gobierno territorial que no estén reservados a otras unidades de auto-gobierno territorial”. Con respecto al sistema de reparto de las funciones, es necesario referirse al Act on Local Self-government de 1990 que establece, básicamente, dos tipos de funciones: funciones propias (obligatorias), establecidos por un acto del parlamento, y las funciones delegadas por el Estado.
[180] Véanse, respectivamente, el Povian Self-government Act y el Voivodship Self-government Act aprobados el 5 de junio de 1998.
[181] Así, entre otros, J. Regulski , “Building Democracy in Poland: State Reform 1998”, en Discussion Papers (Local Government & Public Service Reform Initiative), n. 9, 1999.
[182] Véase el Capitulo 2 del Voivodship Local Government Act de 1998.
[183] Véase el Principles of Regional Development Support Act de 2000.
[184] Conforme al art. 172 Cost e al Voivodeship Local Government Act de 1998, los gobiernos locales tienen el derecho a formar asociaciones, a participar en asociaciones internacionales de las comunidades locales y regionales y cooperar con las comunidades locales y regionales de otros Estados.
[185] Véase el art. 171, p. 2, Const. La figura del “Voivoda” es disciplinada en ley sobre el voivodato y la administración del gobierno en los voivodatos de 23 de enero de 2009, donde se afirma que el voivoda actúa un control de legalidad sobre la conformidad de los actos regionales respecto a la legislación y al a la dirección política del Gobierno, siendo capaz de anular las decisiones de los órganos de auto-gobierno, si entrar en conflicto con el ordenamiento estatal. Sobre el tema véase, A. Baucz, M. Lotocka (ed.), Polish Background Report for the OECD National Urban Policy Review of Poland - Part II: Policy and Management of Urban Development in Poland, Ministry of Regional Development, Structural Policy Co-ordination Department, Warsaw, 2010.
[186] De la lectura de los arts. 87, p. 2 y 94 de la Constitución surge, muy clara, la subordinación a las leyes estatales.
[187] Véase, B. O' SULLIVAN, D. LINEHAN, “Regionalism in the Netherlands”, en P. wagstaff ( ed.), Regionalism in the European Union, Intellect, Bristol, 1999, p. 88 ss.
[188] La existencia y relevancia de estas instituciones –organismos públicos como el estado, los municipios y provincias– ya constituidas entre los siglos XI y XII, no es sorprendente si tenemos en cuenta la conformación geofísica del territorio flamenco, donde casi el 25% de los terrenos ha sido recuperado por el mar y está por debajo del nivel del mar. Sus funciones se refieren a la construcción y mantenimiento de los diques, bancos y cierre, el ajuste del nivel del agua, su descarga y suministro y la calidad del agua. véase, J.J. DE GRAEF, “Water boards in the Netherlands”, en W.B. SNELLEN (ed.), Towards integration of irrigation and drainage management, Ilri, Wageningen, 1997, p. 123 ss.
[189] El “Comisario de la Reina” no es elegido directamente; es formalmente nombrado por la Reina (de hecho, es el parlamento nacional que lo elige según las preferencias provinciales), y además, también lo miembros de la “Diputación Permanente” (órgano ejecutivo colegiado) son elegidos por los “Estados provinciales” (asamblea representativa) entre sus miembros.
[190] Así, B. Hessel , “European Integration and the Supervision of Local and Regional Authorities Experiences in the Netherlands with requirements of European Community Law”, en Utrecht Law Review, núm. 1/2006, p. 110.
[191] L a relación poderes autónomos-poderes en competencia, atribuidos a provincias y municipios, ha seguido una línea de desarrollo asimétrico, poniendo manifiesto una limitación progresiva del ámbito autonomista inversamente proporcional al fuerte incremento de la actividad administrativa y reglamentaria en el ejercicio de los poderes concurrentes, que se derivan de una mayor participación de las entidades sub-estatales en la ejecución de los programas estatales. Véase, V. Cardinale , “Paesi bassi”, en Amministrare, núm. 1-2, 2007, p. 255.
[192] V. CARDINALE , op. cit., p. 256. como señala, las funciones asignadas a ellos han seguido una línea de desarrollo en crecimiento incluso por efecto de las recomendaciones formuladas por el Congress of local and regional authorities of europe, dirigidas a estimular los déficits de autonomía de las entidades descentralizadas.
[193] Como establecido por el Joint Arrangements Act de 1984 (art. 104), estas son entidades públicas regionales instituidos tomando como base la propuesta de los ejecutivos municipales que poseen características urbanas comunes, a los que son otorgadas las funciones establecidas por la ley.
[194] La Isla de Aruba ha alcanzado el estatus de “nación constitutiva” del reino de los países bajos en 1986, tras la separación de las antillas neerlandesas. goza de autonomía en los asuntos internos, conforme a la constitución de 1986, y con total independencia monetaria mientras la política exterior y de defensa quedan competencias de los Países Bajos .
[195] Tras los referendos de 2005 y 2009, las Islas de Curazao y San Martín han adquirido la condición de “países independientes”, es decir, partes “constitutivas” del reino. los tres países “independientes”(Aruba, Curaçao y Sint Maarten) se consideran territorios de ultramar, pero quedan excluidos del régimen jurídico del derecho europeo, aunque la ciudadanía europea se concede a sus habitantes como ciudadanos del Estado desde el que el territorio depende cómo establecido por el tribunal de justicia de la Unión Europea (sentencia C-300/04 m.g. eman e o.b. sevinger c. college van burgemeester en wethouders van den haag, de 12 de septiembre de 2006).
[196] Con la disolución de la “dependencia territorial” de las Antillas Neerlandesas, las Islas BES, que hace mucho tiempo habían elegido (por referéndum) establecer un vínculo más estrecho con la madre patria, han adquirido la condición de “bijzondere gemeente” (“municipios especiales”) de los Países Bajos. Desde el punto de vista organizativo, tienen muchas similitudes con los municipios holandeses: la “especialidad” se debe a las excepciones previstas en la legislación y la política monetaria aunque no tengan la condición de “regiones ultraperiféricas” de la Unión Europea ex art. 349 TFUE.
[197] Con referencia al sistema portugués, J. MIRANDA, “A autonomia legislativa das regiões autónomas após a revisão constitucional de 2004”, en Scientia Iuridica, vol. LIV, p. 202, usa la definición de “Estado regional parcial”.
[198] G. ROLLA, “Características del regionalismo en los sistemas constitucionales a varios niveles. Una aproximación de derecho comparado”, en Revista general de Derecho Público comparado, núm. 47/2009, pp. 1-29.
[199] Como subraya R. Orrù , “Di revisione in revisione: la progressione del regionalismo portoghese nel senso dell'asimmetria è giunta al punto di massimo?”, en G. D'Ignazio (coord.), Integrazione europea…, cit., de la “contaminación” del contexto político, social y geográfico portugués con los modelos italiano y español (la II República) nace un modelo de organización territorial que se caracteriza por un sustrato de ‘tensión' constante y ‘fuerte impulso' autonomista hacia la evolución de desarrollos autonómicos.
[200] En el art. 6, p. 2, PCR los archipiélagos de Azores y Madeira se definen como “regiones autónomas con estatutos políticos-administrativos y sus propios órganos de gobierno”. Véase el Estatuto Político Administrativo de Azores : Ley 2/2009, de 12 de enero, que reforma por tercera vez el Estatuto original (Ley 39/80 de 5 de agosto), y el Estatuto Político Administrativo de Madeira, aprobado con la Ley núm. 13/1991, de 5 de junio y reformado, reformado por ala ultima vez con la Ley núm. 12/2000, de 21 de junio.
[201] Otras “autarquías locales” podrán ser establecidas por el legislador ordinario en grandes áreas urbanas y las islas de acuerdo a sus circunstancias especificas (art. 236, p 3 PCR).
[202] Son las Comunidades intermunicipais (ComInter) y de las Áreas metropolitanas dentro de la cual distinguimos las Grandes Áreas Metropolitanas (GAM) y Comunidades Urbanas (ComUrb). Para mayores informaciones véase, A. Ciammariconi , “L'organizzazione territoriale in Portogallo: le Regioni autonome e il sistema delle autarquias locais”, en G. Pavani, L. Pegoraro , Municipi d'Occidente. Il governo locale in Europa e nelle Americhe, Donzelli, Roma, 2006, pp. 47 ss.
[203] Véase, A.H. DE OLIVEIRA MARQUES, “Regionalismo e Autonomismo em Portugal: Raízes Históricas?”, en AA.VV., A Autonomia no Plano Histórico. Actas do Congresso do I Centenário da Autonomia dos Açores, Ponta Delgada, Jornal de Cultura, 1995, pp. 45 ss.
[204] J. Miranda, M anual de direito constitucional, vol. III, 5ª ed., Coimbra Ed., Coimbra, 2004, p. 296.
[205] Este proceso de aprobación recuerda, de alguna manera, él previsto para las Regiones ordinarias italianas anteriormente a la reforma del Título V Const., o para las comunidades autónomas españolas de “vía lenta”. N. VIZIOLI, “Portogallo”, en Amministare, núm. 1/2, 2007, p. 166.
[206] J. Miranda , op. cit., p. 346 ss .
[207] El órgano ejecutivo es responsable ante la Asamblea Legislativa; los dos órganos, de hecho, están unidos por un estrecho vínculo de confianza (art. 231.3 PCR), que excluye la posible existencia de cualquier otro tipo de responsabilidad política del gobierno hacia el Representante la República. Así, J. Miranda , “As regiões autónomas”, en J. Tajadura Tejada (coord.), La Constitución portuguesa de 1976. Un estudio académico treinta años después, CEPC, Madrid, 2006, p. 204.
[208] El Representante da República –que sustituye al Ministro de la República, conforme a la reforma constitucional de 2004–, nombrado por el Jefe de Estado, actúa como un canal de conexión entre el ordenamiento regional y estatal, cuyos poderes –la designación del ejecutivo y firma o veto a la legislación (art. 233 CRP)– recuerdan a los poderes propios del Presidente de la República.
[209] Son siete desde 1982 hasta 2005 y cuatro de ellos se referían al alcance de la autonomía regional. En particular, la enmienda constitucional de 2004 ha fortalecido el perfil concerniente el poder legislativo mediante la eliminación de los límites establecidos por la existencia de un interés específico regional y el respeto de la Lei geral da República. Con la reforma de los arts. 112 y 227 CRP, de hecho, las regiones ejercen la potestad legislativa en el respecto de las materias establecidas en la Constitución y el Estatuto, y de reserva de competencias de los órganos de la soberanía (a la que acude normalmente el Tribunal Constitucional en la obra de contención de las fuerzas centrífugas). Véase, R. Orrù , “Insularità e autonomia regionale nell'ordinamento portoghese”, en T.E. FROSINI (ed.), Isole nel diritto pubblico comparato ed europeo, Giappichelli, Torino, 2007, pp. 196 ss.
[210] Sobre el tema véase C. Blanco de Morais , “Portogallo. Requiem per il regionalismo amministrativo”, en Quaderni costituzionali, 1999, pp. 419 ss. y R . Orrù , “L'“istituzione in concreto” delle Regioni amministrative in Portogallo negata per referendum: una partita chiusa?”, en DPCE, núm. 1/1999, pp. 220 ss.
[211] R . Orrù , “Di revisione in revisione..., cit.
[212] Como dispuesto por la Section 1.3, reformada en el 2004, el Local Government Act regula la formación de los gobiernos locales (electos), los derechos, las reglas electorales y el marco general para la Gestión administrativa y financiera y su control.
[213] En cualquier caso, los cambios deben seguir el proceso legislativo y, por tanto, ser aprobado por el Folketinget.
[214] Como afirma J. Blom-Hansen , “Local Government in Denmark”, in A. Moisio (Ed.), Local public sector in transition: A Nordic perspective, Government Institute for Economic Research, Helsinki 2010, p. 63, “the central government has a relatively free hand”.
[215] Esta es la reforma más orgánica del sistema de gobierno local en Dinamarca, ya que ha introducido cambios significativos tanto en la organización estructural del sistema de gobierno local –la reducción drástica en el número de municipios (de 271 a 98) y la transformación de los 14 condados en las 5 regiones– que a nivel funcional (nueva distribución de funciones).
[216] Las 5 Regiones son: Sjælland, Nord jylland, Midjylland , Syddanmark, Hovedstaden e Zealand.
[217] Tanto las regiones que los Municipios están disciplinados por el Local Government Act. La capital, Copenhague cuenta con un sistema de organización político-administrativo peculiar.
[218] H. Christoffersen, K. Klaudi Klausen , “Opfindelsen af det regionale niveau en undersøgelse af dannelsen af Region Midtjylland”, en www.akf.dk, febrero 2006 y IiDd . , “Kampen om det regionale niveau – en kamp om velfærdsstaten? Fulgt gennem opbygningen af Region Midtjylland i løbet af 2006”, en www.akf.dk, mayo 2007.
[219] Bajo el lema de “one city – one municipality”, las reformas de los años 70, dan lugar a una racionalización del sistema de gobierno local (dando énfasis a la capacidad funcional de las entidades más grandes), la descentralización del gobierno nacional y la sustitución de un sistema de financiación específico de tipo compensativo con un sistema general caracterizado por un grado importante de equivalencia. Véase, P.E. Mouritzen , Danimarca. El govern local: preparat per a la reforma?, Institut de Ciències poilítiques i Sociales, Barcelona, 2004, p. 9 ss.
[220] A. Heeager , “Vil de nye sundhedsaftaler imellem kommuner og regioner kunne tjene deres formål”, en Politica, vol. 41, núm. 2, 2009, pp. 168–186.
[221] Las asociaciones de gobiernos locales han asumido un papel importante en la reforma de 2007. Cono subrayan, P.M. Christiansen – M. Baggesen Klitgaard , Den utænkelige reform. Strukturreformens tilblivelse 2002–2005, Syddansk Universitetsforlag, Odense, 2008, la propuesta presentada a las autoridades locales era ciertamente conveniente: fusión a cambio de mayores competencias sustraídas a los condados (suprimido), pero también al nivel central.
[222] G . Rolla , “Características del regionalismo...”, cit., p. 6 ss. Véase también, H. Baldersheim , “Nordic Regions in a European Perspective”, en K. Heidar (cur.), Nordic Politics. Comparatives Perspectives, Universitetsforlaget, Oslo,2004.
[223] En realidad, las especialidades jurídicas de estos territorios no encuentran una base expresa en ninguna disposición constitucional específica; la fuente de legitimación se encuentra en los Estatutos de autonomía a los que la Constitución hace referencia en varias disposiciones. Por ejemplo., en los arts. 86, 31.5, 42.8, 71.3.
[224] A. Celotto (ed.), op. cit., p. 71.
[225] De acuerdo con las hipótesis formuladas en este análisis, queremos destacar la peculiaridad del ordenamiento danés con respecto a las especialidades de las islas que tienen amplios márgenes de autonomía (gracias a la posición para-constitucional de los estatutos), pero están excluidos de los procesos típicos de la revisión federal de la Constitución (véase el artículo 88 Cons.) mientras es necesario subrayar la previsión estatutaria de un organismo imparcial –el Commitee de Groenlandia y el il Board faroerese– con composición mixta, insular-continental, y naturaleza política, integrado por tres magistrados de la Corte Suprema, encargado la solución de los conflictos de competencia entre entidades centrales e insulares.
[226] Los Estatutos fueron aprobados por el Folketinget pero ocupan una posición especial, tanto en sus respectivos ordenamientos –son las ‘Constituciones' de los territorios insulares– como en él danés en su conjunto; esto emerge por el contenido del Preámbulo que en ambos casos se refiere a la posición peculiar de las islas en el reino danés en virtud de razones de carácter nacional, cultural, histórico, geográfico. Así, aun, el consentimiento necesario de las entonces existentes asambleas representativas locales para la aprobación de la autonomía especial y, last but no least, la disciplina estatutaria respecto a la respectiva posición constitucional en el ordenamiento danés. Véase, F. Duranti , “La specialitá insulare di Groenlandia e Faroer nell'ordinamento costituzionale danese”, en federalismi.it, núm. 17/2006.
[227] R espectivamente modificados en 2005 (act no. 578 of 24 june 2005: Danish act relating to the takeover of affairs and fields of affairs by the Faeroe islands public authorities) y en 2009 (act no. 473 of 12 June 2009: act on Greenland self-government ), www.stm.dk.
[228] El mismo capítulo 8 del nuevo Estatuto de Autonomía se titula “Greenland's Access to Indipendence”, cuya realización exige no sólo el respeto del procedimiento disciplinado por los distintos párrafos de la disposición en cuestión, sino también el consentimiento del Parlamento danés (art. 19 Const.).
[229] Tras el referéndum celebrado el 25 de noviembre de 2008, el 21 de junio 2009 entra en vigor el nuevo Estatuto de Groenlandia ya aprobado por el Parlamento danés con ley núm. 473 de 12 de junio de 2009.
[230] El Self-government Act contiene en anexo dos listas relativas a las áreas en las que las autoridades de Groenlandia puede asumir competencias.
[231] Las regiones, instituidas con el Regional Development Act 1135/1993, de hecho, se activan cuando Finlandia pasó a ser miembro de la Unión Europea, por lo cual la aplicación de la política regional europea se convierte en una de las áreas clave para la acción regional. Así, M . Kull , Local and Regional Governance in Finland. A Study on Institutionalisation, Transformation and Europeanization, Halduskultuur, 2009, p. 27.
[232] El Regional Development Act (602/2002) define los Consejos regionales: “joint municipal boards of which the municipalities in the region must be members” (Sec. 4 (2)). Constituy e una excepción el Regional self-government experiment en la región de Kainuu (empezado en 2003 y por acabar en 2012) que establece un consejo regional electo directamente con las funciones administrativas tradicionalmente desempeñadas por los gobiernos estatales y municipales.
[233] Véase, la Sec. 86a del Finnish Local Government Act (365/1995).
[234] Los reglamentos tienen efecto sólo tras la ratificación por las autoridades del Estado.
[235] Así, A. Jyränki , “ Autonomy of the Åland Islands: a Federal Element in the Constitution of a Unitary State?”, en K. Pohjolainen (ed.), Constitutionalism in Finland - Reality and Perspectives, Helsinki, 1995. Como destaca S. Mancini , “Le Åland: tra Finlandia, Svezia ed Europa”, en federalismi.it, núm. 11/2006, p. 21, “la protección de la ‘diferencia' de las Åland no es sólo la condición que ha sentado las bases para la atribución de la autonomía diferenciada, pero sigue a justificar la existencia y el desarrollo”. De la o pinión contraria, M. Suksi , Sub-State Governance through Territorial Autonomy, Springer, Heidelberg, 2011, p. 644 ss.
[236] Cap. 6, art. 75 Const.
[237] F. PALERMO, op. cit.
[238] G. ROLLA, Elementi di diritto costituzionale comparato, Milano, Giuffrè, 2010, p. 99.
[239] F. Ermacora , Österreichische Verfassungslehre, Wien-Stuttgart, Braumüller, vol. I, 1970, p. 237 . Así, también, P. Pernthaler , Österreichisches Bundesverfassungsrecht, Wien, Verlag Österreich, 2004, p. 302 que define Austria como el “menos federal entre los ordenamientos federales”.
[240] F. PALERMO, “Il federalismo austriaco: un cantiere sempre aperto”, in A. D'ATENA (ed.), I cantieri del federalismo in Europa, Giuffrè, Milano,, 2008, p. 5.
[241] Conforme al art. 99 B-VG cada Estado adopta su propia Constitución, promulgada por la ley provincial constitucional (aprobada con la presencia de la mitad de los miembros de la Dieta provincial y una mayoría de dos tercios de los votos emitidos) y enmendable incluso con ley constitucional federal, que no debe modificar la Constitución Federal.
[242] F. PALERMO, cit., p. 15.
[243] El art. 15, p. 6 B-VG afirma: “La ley federal podrá señalar un plazo para la promulgación de las leyes aplicativas, plazo que no podrá, sin la conformidad del Consejo Federal, ser inferior a seis meses ni superior a un año. Si dicho plazo no fuese observado por alguno de los Estados, quedará transferida a la Federación la facultad de promulgar la ley de ejecución en dicho Estado. En cuanto el Estad en cuestión haya dictado la ley de aplicación quedará derogada la que haya promulgado la Federación”.
[244] Esto, junto con la limitada autonomía financiera de los Länder y la escasa influencia del Bundesrat, cuyo veto legislativo puede ser superado por una mayoría simple del Consejo Nacional (art. 42, p. 4 B-VG), contribuyen a que el sistema federal de Austria sea ‘débil'. Así, G. PARODI, “La Germania e l'Austria”, en P. CARROZZA, G. DI GIOVINE, G.F. FERRARI, op. cit., p. 228.
[245] G. PARODI, op. cit., pp. 230-231.
[246] A. GAMPER, “The Austrian Bundesrat”, en J. LUTHER, P. PASSAGLIA, R. TARCHI (eds.), A World of Second Chambers, Giuffrè, Milano, 2006.
[247] F. PALERMO, “Austria”, en “Cronache costituzionali dall'estero”, en Quad. Cost. núm. 1/2012, p. 233.
[248] Sobre la génesis del federalismo alemán véase, F. PALERMO, J. WOELK, La Germania, Il Mulino, Bologna, 2005.
[249] G. ROLLA, cit., p. 106.
[250] Sobre este tema véase, F. PALERMO, “La coincidenza degli opposti: l'ordinamento tedesco e il federalismo asimmetrico”, en G. D'IGNAZIO (coord.), Integrazione europea..., cit., p. 41 ss. y J. WOELK, “Eppur si muove: la riforma del sistema federale tedesco”, en Le istituzioni del federalismo, núm. 2, 2007, p. 211 ss.
[251] Esta –junto a la Föderalismusnovelle II, aprobada en 2009 y relativa al sistema financiero– representa la intervención orgánica de reforma constitucional más importante Más detalles se pueden ver en F. PALERMO, “La revisione e la crisi della semplicità. Spunti dall'esperienza tedesca”, en Riv. Dir. Cost., 2008, pp. 170 ss. y J. WOELK, “La Germania: tra numerose revisioni e nucleo essenziale protetto”, en F. PALERMO (ed.), La “manutenzione” costituzionale, Cedam, Padova, 2077, pp. 145 ss.
[252] Como ha subrayado G. PARODI, op .cit., p. 209, esto no ha impedido que las constituciones regionales regularan en detalle la forma de Estado y de Gobierno.
[253] Expresión utilizada para indicar el “bloque de las reformas”. J. WOELK, “Modernizzare lo Stato federale tedesco: una fatica di Sisifo”, en Le Regioni, núm. 27/2005, pp. 1115 ss. y G. AVOLIO, C. ZWILLING, “Percorsi alternativi di revisione costituzionale in Germania e Austria. Il rischio dell'empasse tra bilancio e progetto”, en DPCE, núm.1 /2006, pp. 3ss.
[254] Como ha señalado el Tribunal Constitucional Federal, la prevalencia sobre el derecho del Land se reconoce únicamente al derecho federal conforme a la Constitución, por lo cual la cláusula funcionaría, en realidad, como “principio de preferencia de la fuente federal competente”. Así, G. PARODI, op. cit., p. 209.
[255] F. PALERMO, “La coincidenza degli opposti…, op. cit., p. 54.
[256] Nos referimos a la tipología utilizada por J. IPSEN , “Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern nach der Föderalismusnovelle”, en Neue Juristische Wochenschrift (NJW) núm. 39/2006, pp. 2883.
[257] Incluye las competencias concurrentes que tradicionalmente cumplen con la “cláusula de necesidad”. Antes de la reforma de 2006, de conformidad con el art. 72 GG, la Federación tuvo posibilidad de intervenir en todos los asuntos que fuesen de competencia concurrente legislativa (art. 74 GG) de acuerdo con la “cláusula de necesidad”, es decir cuando y en la medida en que la creación de las condiciones de vida equivalentes en el territorio federal o para preservar la unidad jurídica o económica en el interés del Estado en conjunto, hagan necesario la legislación federal (art. 72, p. 2 GG). Desde el “contrapeso” al riesgo de uso excesivo por la Federación, la Constitución (tras la reforma constitucional del 27 de octubre, 1994) asigna a la Corte Constitucional Federal el poder de controlar los márgenes y la existencia de la «necesidad» de la intervención (art. 93 GG). Véase en este sentido, la primera sentencia de nulidad dictada por el Tribunal Constitucional en 2005: BVerfG 26.1.2005.
[258] PETER M. HUBER habla de “Konkurrierende Gesetzgebung mit Abweichungsrecht” (“legislación federal con derecho de modificación”), en el Documento de toma de posición en la comparecencia ante la Comisión Jurídica del Bundestag, Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, 2004:http://www.bundesrat.de/nn_8364/DE/foederalismus/bundesstaatskommission/unterlagen/AU-032,templateId=raw,property=publicationFile.pdf/AU-032.pdf .
[259] F. PALERMO, “La coincidenza...”, cit., p. 184.”
[260] Este parámetro produciría incertidumbre y fragmentación del derecho en una “cadena de adoptadas por las autoridades federales y regionales sin acabarse”. J. LÜTHER, “La riforma del federalismo in Germania all'esame del Parlamento italiano”, en A. D'ATENA, I cantieri…cit., p. 136. Opinión distinta, J. Ipsen , “Die Kompetenzverteilung…cit.
[261] F. PALERMO, “La coincidenza...”, cit., pp. 55, 58.
[262] Con carácter excepcional, la posibilidad de deroga no está disponible cuando hay la necesidad de una disciplina unitaria a nivel federal, en cuyo caso la ley federal requiere la aprobación del Bundesrat.
[263] De acuerdo con el art. 51 GG, el Bundesrat está compuesto por los miembros de los gobiernos de los Länder que los designen y revocan.
[264] F. Palermo, J. Woelk, op. cit., p. 37.
[265] Así, A. D'ATENA, “Pedagogia spagnola e tedesca per le riforme italiane”, e www.issirfa.cnr.itn y A. BENZ, “From Unitary to Asymmetric Federalism in Germany: Tacking Stock after 50 Years”, en Publius – Journal of Federalism, núm. 4 (29), 1999, pp. 55 ss.
[266] Tras la reforma, los criterios utilizados para establecer la necesaria aprobación de las leyes federales por el Bundesrat se refiere al ámbito relativo a las obligaciones financieras de los Länder (art. 104a GG). Véase, F. PALERMO, “Recenti sviluppi del federalismo tedesco tra continuità e innovazione”, en A. BENAZZO (ed.), Federalismi a confronto. Dalle esperienze straniere al caso Veneto, Cedam, Padova, 2010, pp. 79 ss.
[267] F. PALERMO, “La coincidenza…, cit., p. 51.
[268] C. De Cueto Nogueras , “Federalismo y democracia constitucional en la política belga”, en Teoría y Realidad Constitucional, núm., 24, 2009, p. 545 ss.
[269] Sobre el concepto de “federalismo corporativo” véase, C.J. Friedrich , “The Politics of Language and Corporate Federalism”, J.G. Savard e R . Vigneault ( ed.), Les États multilingues, problèmes et solutions, Québec, 1975, pp. 227-242. Es un federalismo calificado “no exclusivamente en términos espaciales y geográficos” y orientado a “otorgar autonomía a los grupos dispersos geográficamente”. Así, A. Lijphart, Le democrazie contemporanee, Bologna, 1988, p. 37 ss. y E. McWhinney , Corporative Federalism, States' Rights and National Power, Toronto, 1965.
[270] El federalismo belga asume rasgos sui generis porque es el resultado de la coexistencia de un “fédéralisme de type personnel dont la langue et la culture constituent le fondement initial, et un fédéralisme territorial réputé plus viable at aux allures plus classique”. Así, J.P. Nandrin , “De L'Etat unitaire à l'État fédéral. Bref aperçu historique de l'évolution institutionnel de la Belgique”, en S. Jaumain (éd.), La réforme de l'Etat…et après? L'impact des débat institutionnel en Belgique et au Canada, Bruxelles, 1997, p. 1178.
[271] J. Beaufays, G. Montagne, P. Verjans, “Fédéralisation et structures institutionnelles: la Belgique entre refondation et liquidation”, en J. Beaufays, G. Montagne (éd.), La Belgique en mutation, Bruxelles, 2009, p. 9 ss.
[272] El así llamado “fédéralisme à double strate”. M. Uyttendaele , Précis de droit constitutionnel belge. Regards sur un système institutionnel paradoxal, Bruxelles, 2005, p. 976.
[273] M. VERDUSSEN, “Il federalismo asimmetrico in Belgio“, en DPCE, núm 3,2007, p. 1172 ss.
[274] Se realiza, pues, una superposición, a veces parciales, con referencia al pueblo, territorio y las instituciones. M. OLIVETTI, “il federalismo asimmetrico belga e le sue recenti evoluzioni”, G. D'IGNAZIO (coord.), “Integrazione europea...”. op. cit., p 67 ss.
[275] Tras las elecciones legislativas del 13 de junio de 2010 se abrió una negociación entre los representantes de los partidos ganadores –al norte la nueva alianza flamenca (partido nacionalista) de Bart de Wever y el sur el partido socialista de Elio Di Rupo– con el fin de llegar a un acuerdo sobre varias cuestiones problemáticas (la reforma del estado, el sistema de financiación, la transferencia de competencias …), en primer lugar la espinosa ‘cuestión de bhv', es decir la división del distrito electoral de Bruselas-halle-vilvoorde (sobre el tema véase, B. BLERO, “Bruxelles-hal-vilvorde, couronne d'épines de l'état fédéral belge?”, en Pouvoirs, núm. 136, 2011, p. 97-123). el acuerdo definitivo se produjo después de 18 meses de crisis, el 13 de septiembre de 2011, bajo el liderazgo de Di Rupo, y se refiere principalmente a los siguientes puntos: 1. La definición de la situación de bhv, que prevé la reorganización de las especialidades administrativas y lingüísticas que las disfrutan los residentes francófonos en la periferia flamenca de Bruselas. 2. Una transferencia de competencias transcendental del gobierno federal al nivel regional/comunitario, especialmente en las áreas de mercado laboral, la salud y las políticas de familia; 3. Autonomía fiscal; 4. Otras reformas relacionadas con la re-sincronización de las elecciones regionales y federales, que coinciden con las elecciones europeas de 2014; las disposiciones relativas al régimen de incompatibilidad de los candidatos, y la reforma del senado que de los actuales 71 miembros pasará a 60 de los cuales 50 (29 flamencos, 20 francófonos y 1 germanófono) elegidos indirectamente (designados por los parlamentos regionales) y 10 co-optados (6 flamencos, 4 francófonos). 5. Los recortes presupuestarios para el año 2014, con el objetivo de cumplir con las obligaciones europeas, incluso en el área sensible de la reforma de las pensiones. sobre el tema véase, L. DE WINTER, “The sustainability of (con-)federal belgium”, Paper presentado al CEPC el 12 de junio de 2012. Para informaciones mayores, véanse: F. DEPLÉRÉE, “La Belgique existe-t-elle ?” (p. 9-19); M. UYTTENDAELE, “Chronique d'une législature maudite. réflexions sur l'instabilité politique de la Belgique” (p. 51-69) e “Bruxelles, capitale de l'altérité” (p. 137-149), ambos en Pouvoirs, núm. 136, 2011.
[276] Sobre las razones de la institución de dos entidades distintas dentro del mismo nivel institucional, véase, M. Olivetti , op. cit., p. 70.
[277] D. Karmis, A. Gagnon, “Federalism, federation and collective identities in Canada and Belgium: different routes, similar fragmentation”, en A. Gagnon, J. Tulily (eds.), Multinational Democracies, Cambridge, 2001, 139 ss.
[278] Sobre este tema véase, A.M. RUSSO, Pluralismo territoriale..., cit., p. 122 ss.
[279] Son las 4 regiones lingüísticas enumeradas al art. 4 Const., es decir la región de lengua francesa, la región de lengua neerlandesa, la región bilingüe de Bruselas-Capitaly la región de lengua alemana, creadas, en origen, para aplicar la legislación lingüística, por lo tanto, carecen de los elementos que típicamente se atribuyen a las “instituciones regionales”. Sin embargo, esta división ha ofrecido la “base legal” en la que crear entidades políticas autónomas, es decir, Comunidades y las Regiones. Así, E.A. Ferioli, “Il Belgio”, P. Carrozza, A. Di Giovine, G.F: Ferrari (ed.), op., cit., p., 336-337.
[280] F . DelpÉrÉe , “Le fédéralisme belge”, en d.g. lavroff (ed.), La république décentralisée, Paris, 2003, p. 60 .
[281] Así, M. Verdussen , “Il federalismo asimmetrico in Belgio”, en DPCE, núm. 3, 2007, p. 1172 ss.
[282] F. Delpérée , “Le Fédéralisme Belge”, en D.G. Lavroff (ed.), La République décentralisée, Paris, 2003, p. 60.
[283] Contrariamente a los otros sistemas federales, en este caso no encontramos constituciones o estatutos de las comunidades y las regiones en las que disciplinan los principios relativos a su organización y funcionamiento o su propia forma de gobierno. Podría ser parecida a un estatuto regional, si tomamos en consideración las funciones y procedimientos para la aprobación, las llamadas “leyes especiales”, que la Constitución reserva para la disciplina de asuntos de particular trascendencia, para cuya aprobación se requiere una mayoría “super-cualificada” (art. 4, p. 3 Const.). Véase, M. Olivetti, op. cit. e E.A. Ferioli , op cit., p. 353.
[284] Véase , sobre todo, la Ley especial de 8 de agosto 1980 sobe las Reformas Institucionales.
[285] Destacamos dos peculiaridades. A diferencia de otros parlamentos regionales, el Parlamento de la Comunidad Francesa se compone de forma derivada, es decir por los miembros del Parlamento regional valón y los miembros elegidos por el grupo lingüístico francés del Parlamento regional de Bruselas. En segundo lugar, tras la fusión que se llevó a cabo en la parte flamenca, sobre la base del art. 137. 1 Const., y del art. 1, p. 4 de la Ley Especial de 8 de agosto de 1980, la Región Flamenca y la Comunidad tiene un único Parlamento y un solo gobierno que ejercerá funciones legislativas y ejecutivas, tanto dentro el ámbito competencia de la Región que de la Comunidad.
[286] Este criterio ha sido flexibilizado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que ha identificado una especie de “materias transversales” que cruzan los distintos ámbitos competenciales de los diferentes niveles institucionales del multilevel government.
[287] La Constitución en los arts. 127 y 128 enumera las competencias de las Comunidades, dentro de las cuales encontramos las así llamadas “materiales personalizables”, es decir, ámbitos que están estrechamente relacionados con la persona y sus necesidades, cuya disciplina pertenece a una ley especial.
[288] Véase, el Título II “Des compétences” de la ley especial de reformas institucionales de 8 de agosto de 1980 (sucesivamente modificada).
[289] La ‘cláusula residual', en el art. 35 Const., está compensada por los llamados “Poderes implícitos”, establecidos en el art. 10 de la L.s. 8 de agosto 1980, con el fin de permitir a las regiones y las comunidades trascender su área competencial si lo necesita el ejercicio de las competencias que tienen atribuida. Véase, M. Leroy , “Il federalismo belga”, www.issirfa.cnr.it.
[290] En el ordenamiento belga se realiza la que Delpérée define “politique de coucou” (en el caso de la Región flamenca) y “politique de la cigale” (en el caso de la Comunidad francesa). Véase, F. Delpérée , “Le fédéralisme asymétrique”, en Civitas Europa, núm. 3/1999, pp. 146-147.
[291] Para mayores profundizaciones, véase A.M. RUSSO, Pluralismo territoriale...cit., p. 128.
[292] Cfr. K. DESCHOUWER, “Falling Apart Together. The Changing Nature of Belgian Consociationalism”, en J. STEINER, T. ERTMAN (dir.), Consociationalism and Corporatism in Western Europe, Amsterdam, Boom, 2002, p. 68-85.
[293] Piense en el Comité de Conciliación previsto por la ley ordinaria de 9 de agosto de 1980 con la función específica de prevención de conflictos de intereses entre los diversos órganos políticos.
[294] A. Cantaro , “Crisi costituzionale e diritto costituzionale della crisi”, ponencia a la conferencias “Costituzionalismo – Costituzione – Interpretazione costituzionale”, Cassino, 17 y 18 de mayo de 2012. Con esta expresión nos referimos a las medidas legislativas y constitucionales en materia de límites y sostenibilidad de la deuda pública, adoptadas en cumplimiento de los acuerdos establecitos en el marco político intrnacional y europeo. Para mayore profundizaciones véase, el Dossier sobre “Principio del pareggio di bilancio”, en www.astrid.eu. y F. Fabbrini , “The Fiscal Compact, the “Golden Rule” and the Paradox of European Federalism”, working paper “Gruppo di riflessione CSF-IAI sul Fiscal Compact”, Torino - Vigna di Madama Reale 4 de mayo de 2012.
[295] F. PALERMO (ed.), La “manutenzione”…, cit.
[296] A. PIZZORUSSO, Il patrimonio costituzionale europeo, Il Mulino, Bologna, 2002.