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Una mayor movilidad trae consigo oportunidades y desafíos. Así como en muchos otros aspectos de la sociedad actual, los temas de migración presentan hoy retos que ya no pueden ser debidamente afrontados de forma aislada.
La propia evolución del marco jurídico de la Unión Europea en materia de inmigración demuestra la progresiva toma de conciencia de que las respuestas a estos desafíos – que muchas de las veces se revelan en forma de graves problemas político-sociales– no pueden ser alcanzadas de modo satisfactorio si son analizados individualmente por cada uno de los Estados miembros. De todos modos, debemos subrayar que el desarrollo de una política de inmigración y asilo de la Unión Europea, o dicho desde un contexto más amplio, la configuración jurídica del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia ha estado bajo constante dialéctica entre dos polos: por un lado, la necesidad de intervención de la Unión Europea como consecuencia de la construcción de una Europa sin fronteras y la propia insuficiencia de la lectura de estas cuestiones en clave nacional y, por otro lado, la resistencia de los Estados miembros en un ámbito de actuación tan estrechamente vinculado al concepto mismo de soberanía[1].
La entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la caída de la estructura de los pilares y el consecuente reconocimiento de que la toma de decisiones sobre la política de inmigración se trata de una competencia compartida y forma parte del procedimiento legislativo ordinario, atribuyen a la Unión Europea las bases jurídicas pertinentes para poder lograrse, desde el método comunitario, un planteamiento global de la inmigración y, de esta forma, un régimen de inmigración y de movilidad de los inmigrantes coherente y articulado en Europa.
Así pues, sólo por medio de una política verdaderamente europea – común e integrada – de inmigración, inspirada en principios como los de la solidaridad, la responsabilidad mutua y el trato equitativo, podrá la Unión Europea aprovechar las contribuciones que los inmigrantes innegablemente pueden prestar a las sociedades y economías de la Unión Europea, hacer frente a los flujos migratorios y, sobre todo, promover la protección adecuada de los derechos de los inmigrantes, incluso los ilegales, así como también la asistencia y posible acogida de las personas que necesiten protección internacional.
Podemos mencionar que la actuación de la Unión Europea en materia de inmigración gira alrededor de tres ejes principales: 1- la organización de la inmigración legal; 2- la lucha contra la inmigración irregular y la trata de seres humanos; y 3- el establecimiento de una colaboración global, incluso mediante instrumentos de cooperación reforzada, con los países de origen y de tránsito que favorezca las sinergias entre las migraciones y el desarrollo.
En las páginas siguientes, buscaremos acercarnos al primer de estos ejes de actuación de la Unión Europea en materia de inmigración y abordaremos algunos temas relacionados a los derechos de los inmigrantes y a las políticas de integración, destacando el marco jurídico ya existente en el seno de la Unión Europea con vistas al aseguramiento de un trato equitativo de los inmigrantes y su integración en la sociedad de acogida.
2.1. Consideraciones iniciales.
Aunque centraremos nuestro análisis en aspectos relacionados a los inmigrantes legales, debemos, antes que nada, subrayar que la protección de los derechos fundamentales en un espacio dado, especialmente de aquellos derivados del principio de la dignidad de la persona, debe ser garantizada a todos, ya sean ciudadanos, extranjeros residentes, o inmigrantes en situación irregular, pues el respeto debido a la dignidad de todas las personas no puede sufrir excepciones por un factor circunstancial como la nacionalidad.
Dicho esto, empezamos nuestras consideraciones sobre los derechos de los inmigrantes en el seno de la Unión Europea con la constatación de que habrá derechos que, constituyendo emanaciones necesarias de la dignidad y del valor de la persona humana, no serán dirigidos a los individuos según su vinculación con un espacio en concreto, debiendo ser asegurados, por lo tanto, a todos los que allí se hallen. De una manera más amplia, podríamos decir que, ante la existencia de un fundamento material de discriminación entre el ciudadano europeo y el extranjero, el ejercicio de los derechos fundamentales deberá ser garantizado a los nacionales de terceros países[2]. Por otro lado, hay derechos que son reconocidos a los individuos como ciudadanos, teniendo en cuenta justamente su situación peculiar que le vincula a un determinado país. Los derechos políticos se encuadran en esta categoría y los derechos sociales, como el derecho al trabajo, tienden también ser comprendidos como no extensivos a los extranjeros sin residencia.
Antes de adentrarnos en ámbitos más específicos del Derecho de la Unión, me gustaría hacer algunas consideraciones sobre la nacionalidad como criterio principal de acceso a la ciudadanía y, por tanto, a la titularidad de los derechos de participación en la vida política de una determinada comunidad.
Es cierto que la nacionalidad es, según muchos, una condición necesaria para alcanzar la condición de ciudadano, pero seguramente no es suficiente para garantizar tal condición, toda vez que el goce pleno de algunos derechos que de ella dimanan exigen unos otros requisitos[3]. Además, cabe poner de relieve su diferente funcionalidad en el ordenamiento jurídico. Mientras la ciudadanía tiene un sentido jurídico-constitucional “ad intra” de una comunidad política, la nacionalidad posee un concepto jurídico-internacional “ad extra” de esa determinada comunidad[4].
Ese aspecto de la definición del la ciudadanía tendrá inevitablemente que ser revisitado ante la nueva dinámica de nuestras sociedades integradas cada vez más por una multiplicidad de grupos. En este sentido, Antonio-Enrique Pérez Luño destaca que “en las sociedades complejas y plurales de nuestro tiempo, cuyos Estados engloban fenómenos más o menos amplios e influyentes de multiculturalidad y multinacionalidad, la ecuación ciudadano=nacional ha quedado desvirtuada” [5].
El ejercicio de la ciudadanía, por lo tanto, se ha vuelto mucho más complejo que en épocas anteriores, lo que lleva necesariamente a un replanteamiento del criterio de su atribución. Nada más justo que permitir a las personas, que están establemente vinculadas a una comunidad y que, por tanto, contribuyen cotidianamente para su mantenimiento a través, por ejemplo, del pago regular de impuestos y están directamente sometidas a las decisiones políticas allí tomadas, la participación en el proceso político y la posibilidad de opinar sobre el futuro de esa comunidad y, al fin y al cabo, de su propio futuro.
Caminamos indudablemente hacia una ciudadanía si no universal, por lo menos gradual, con lo cual la ciudadanía y los derechos de ella derivados pasarían a ser atribuidos gradualmente dependiendo del grado de inserción del individuo en una comunidad política.
Las personas, de acuerdo con el nivel de incorporación o de “arraigo” [6] en esa comunidad, serían titulares de los derechos que mejor correspondan con su situación, que van desde la “mera integración civil”, consecuencia de la afectación territorial o personal temporalmente limitada, hasta la “plena participación política” en el ejercicio de la soberanía que proporciona el más intenso sometimiento al ordenamiento de los ciudadanos nacionales, pasando por “la integración civil, social y parcialmente política de los ciudadanos extranjeros residentes permanentes”[7].
A los nacionales, que tienen “una afectación personal y territorialmente más intensa” [8], serían reservados, por ejemplo, el derecho de acceder a los más altos cargos y funciones públicos; a los extranjeros residentes de larga duración sí les serían concedidos derechos de ciudadanía, pero en ámbitos más limitados que los asegurados a los nacionales y, por otro lado, mucho más amplios que los atribuidos a los demás residentes.
En las palabras de Benito Aláez Corral, “más que un status, la ciudadanía expresa un “proceso jurídico iusfundamental” de integración gradual del individuo en las distintas esferas de comunicación de la comunidad política”, reflejando, por tanto, “un proceso dinámico y abierto a la participación en dichas esferas de quienes se ven afectados personal, territorialmente o transnacionalmente por el poder público”[9].
Interesante aquí mencionar también el criterio de base nacional que ha prevalecido para la definición jurídica de la ciudadanía europea. Según el artículo 9, fine, del Tratado de la Unión Europea, será ciudadano de la Unión toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro.
La consagración de la nacionalidad como criterio para obtener la ciudadanía europea y, por lo tanto, la consagración del papel intermediario de la ciudadanía nacional para su propia definición ha sido recibida de manera desfavorable por la doctrina. Por otro lado, muchos autores creen que ha sido una verdadera oportunidad desperdiciada de construirse, en el ámbito de la Unión Europea, un espacio público diferenciado, articulador e integrador de toda la heterogeneidad y pluralidad socio-cultural de las comunidades que forman la Unión Europea[10].
La asunción de un criterio común europeo, con lo cual sería posible ser ciudadano europeo sin ser ciudadano de uno de los Estados miembros sería bastante más operativa para la creación de un hilo original entre los individuos y la Unión Europea, lo que no sólo sería idóneo para confirmarla como la comunidad de los europeos y no de los diversos nacionales de los Estados que la conforman, sino incluso para configurarla como un proyecto de transformación política sensible a nuevas formas de ciudadanía más plurales e inclusivas.
Hechas esas consideraciones iniciales, pasemos al análisis del estatus jurídico que el Derecho de la Unión del inmigrante reconoce al inmigrante que esté en condiciones legales en el territorio de algún de sus Estados miembros.
En el ámbito del Derecho de la Unión, observamos la existencia de cuatro principales Directivas que regulan, según ámbitos personales distintos, la situación del inmigrante que se encuentra en situación regular en la Unión Europea: 1- la Directiva sobre el derecho a la reagrupación familiar[11]; la Directiva relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración[12]; 2- la Directiva relativa a los requisitos de admisión de los nacionales de terceros países a efectos de estudios, intercambio de alumnos, prácticas no remuneradas o servicios de voluntariado[13]; 3- la Directiva relativa a un procedimiento específico de admisión de nacionales de terceros países a efectos de investigación científica[14]; y 4- la Directiva relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países para fines de empleo altamente cualificado que crea el sistema de llamada "tarjeta azul europea"[15].
Nos parece obligado subrayar que los objetivos de otorgamiento de determinados derechos, incluso los de movilidad, dentro de la Unión Europea a determinadas categorías de personas están desconectados de la lógica de la integración, eso es, no pretenden construir un sistema de derechos para los extranjeros en relación con la duración de su estancia en la Unión Europea. En realidad, persiguen la promoción de la Unión Europea como destino de estudiantes, la construcción del espacio europeo de investigación y la atracción de determinados tipos de inmigrantes que se consideran necesitados por la economía europea, en clara competición con economías como los Estados Unidos y Canadá.
De ahí que centraremos nuestro análisis de los derechos de los inmigrantes en la Unión Europea en determinados aspectos de las Directivas sobre el derecho a la reagrupación familiar y relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración.
2.2. La reagrupación familiar.
2.2.a) La evolución de la reagrupación familiar en el Derecho de la Unión.
Antes que nada, es preciso señalar que las medidas sobre reagrupación familiar destinadas a promover la estabilidad social de los inmigrantes son adoptadas de conformidad con la obligación de proteger la unidad familiar y respetar el derecho a la vida en familia del extranjero residente en la Unión Europea, han experimentado una evolución gradual.
Con el Tratado de Maastricht de 1992, se incluyó (véase el artículo K.1.3.b del Tratado de la Unión Europea) la reagrupación familiar de los nacionales de los terceros países entre los ámbitos considerados de interés común para la realización de los fines de la Unión, aquí en concreto el que se relacionaba a la libre circulación de personas. Desde la entrada en vigor de la firma del Tratado de Ámsterdam en 2000, se observó un cambio importante en el ámbito competencial de los Estados en materia de entrada y permanencia de extranjeros, pasando a establecerse (véase el artículo 63.3 del Tratado de la Comunidad Europea) la posibilidad de adopción por parte del Consejo de medidas sobre políticas de inmigración, entre ellas las relacionadas con la reagrupación familiar. El Tratado de Ámsterdam positivizó, por lo tanto, el nacimiento de una política común de inmigración, eso es, comunitarizó la competencia en esa materia que dejaba de ser una cuestión intergubernamental bajo las condiciones más restrictivas de actuación del antiguo Tercer Pilar. Sin embargo, no fue hasta la aprobación de la Directiva 86/2003/CE del Consejo de septiembre de 2003, cuando se pudo hablar, en puridad, de un derecho a la reagrupación familiar de los nacionales de terceros países que residan legalmente en los Estados miembros de la Unión Europea[16].
En realidad, la Directiva 86/2003/CE consiste en un primer paso en la vía de la armonización de las condiciones de ejercicio del derecho a la reagrupación familiar y de los propios derechos que deben reconocerse a los miembros de la familia reagrupados, siendo aplicable sin perjuicio de las posibles condiciones más favorables que puedan estar reconocidas en las legislaciones nacionales.
Ha de subrayarse que la Directiva se atiene a las normas nacionales existentes, como una respuesta común de la Unión Europea a los varios cambios de política inmigratoria, muchos de ellos en un sentido bastante restrictivo, experimentados en algunos Estados miembros con la intención de frenar la gran afluencia de inmigrantes legales en sus territorios a consecuencia de la reagrupación familiar.
La Directiva 86/2003/CE reconoce pues la existencia de un derecho a la reagrupación familiar, imponiendo a los Estados miembros, tal como concluye el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, “obligaciones positivas precisas, que se corresponden con derechos subjetivos claramente definidos, puesto que, en los supuestos determinados por la Directiva, les obligan a autorizar la reagrupación familiar de algunos miembros de la familia del reagrupante, sin que puedan ejercer su facultad discrecional”[17].
A propósito de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea con respecto a la Directiva 86/2003/CE, debemos subrayar que se estableció que la Directiva no atenta contra el derecho fundamental al respeto de la vida familiar, los mejores intereses de los hijos o el principio de no discriminación por razones de edad, lo que tiene claras implicaciones para la aplicación de la Directiva por los Estados miembros, pero, en especial, señaló el Tribunal de Justicia de la Unión Europea que los derechos fundamentales son vinculantes para los Estados miembros cuando aplican normas comunitarias y que, en el contexto de la Directiva que impone a los Estados miembros obligaciones positivas precisas, mantiene a favor de estos Estados un margen de apreciación limitado para ponderar, en las circunstancias de cada caso, los intereses en conflicto, de modo que los Estados miembros han de aplicar las normas de la Directiva de forma coherente con los requisitos de protección de los derechos fundamentales, especialmente los relativos a la vida familiar y al principio del mejor interés de los hijos menores de edad[18].
Por fin, subrayamos que la Directiva 86/2003/CE, no obstante el todavía amplio margen de apreciación que deja a los Estados miembros, el cual queda eventualmente autorizado a restringir el ejercicio del derecho a la reagrupación familiar[19], se trata de un importante instrumento legislativo destinado a proteger la vida familiar del extranjero que resida legalmente en la Unión Europea y, en un último análisis, orientado a contribuir a la creación de una estabilidad sociocultural que venga a facilitar la integración de los nacionales de terceros países en los Estados miembros donde residan.
La reagrupación familiar es pues un instrumento de significativa relevancia para la integración de los inmigrantes, que tiene en cuenta otros valores, tal como la protección de la unidad familiar, más allá del mero factor laboral, y la Directiva 86/2003/CE ha de ser interpretada y aplicada siempre desde la finalidad de garantizarse y reforzarse ese desiderátum último.
2.2.b) Los beneficiarios del derecho a la reagrupación familiar.
Los nacionales de terceros países que residen legalmente en un Estado miembro, son titulares de un permiso de residencia de un año como mínimo en uno de los Estados miembros, con independencia del título de residencia y que tengan una posibilidad real de obtener un derecho a la residencia permanente, podrán ser considerados reagrupantes a efectos de la reagrupación familiar.
Están en condiciones de beneficiarse de la reagrupación familiar: el cónyuge del interesado; los hijos menores de la pareja, hijos adoptados incluidos (se entenderán por hijos menores lo que no estén casados y tengan una edad inferior a la mayoría de edad legal del Estado miembro en cuestión que no estén casados). Los Estados miembros podrán adoptar libremente disposiciones que permitan la reagrupación familiar de los ascendientes en línea directa y de primer grado; de los hijos mayores de edad solteros; y de los cohabitantes no casados.
Tanto el reagrupante como el miembro de su familia deben además ser nacionales de un tercer país, por lo que los miembros de la familia de ciudadanos de la Unión Europea, aunque nacionales de terceros países, no quedan contemplados en el ámbito de la Directiva 86/2003/CE.
Aquí merece la pena señalar que la reagrupación familiar de ciudadanos de la Unión Europea está cubierta por la Directiva 38/2004/CE, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, mientras que la regulación de la situación del miembro de la familia de un ciudadano de la Unión que sea nacional de un tercer país corresponderá al respectivo Estado miembro.
De ahí que el ejercicio del derecho de sus propios nacionales a reagruparse con los miembros de su familia que sean nacionales de terceros países, es decir, la reagrupación de ciudadanos de la Unión que residan en el Estado miembro de su nacionalidad no estará sujeta al Derecho de la Unión. Al respecto, ha de observarse que la situación de los nacionales de terceros países familiares de ciudadanos de la Unión a efectos de reagrupación familiar sería relevante para el Derecho de la Unión, esto es, subsumible dentro de su ámbito de aplicación sólo cuando el ciudadano de la Unión ejercite sus derechos a la libre circulación y residencia en otro Estado miembro. Por lo tanto, las normas existentes en el Derecho de la Unión sobre reagrupación familiar ampararán los nacionales de un tercer país familiares de ciudadanos de la Unión en el caso de eventual movilidad del ciudadano europeo en el territorio de la Unión, situación en la cual tendrán el derecho a acompañarle o a reunirse con él en conformidad con lo que dispone la Directiva 23/2004/CE[20].
De todos modos, hemos de considerar que podrán existir normas nacionales aplicables a sus propios ciudadanos a efectos de reagrupación familiar que sean menos favorables que las de la Directiva. Así pues, nos parece razonable esperar que los Estados miembros, en estos supuestos, aplicaran la norma del Derecho de la Unión desde un “diálogo de fuentes” de doble vía, buscando la solución más favorable al ciudadano, y dándose de ese modo una aplicación coordinada y coherente de las múltiples normas convergentes que existen en el complejo ordenamiento jurídico de esta Europa unida[21].
2.2.c) Requisitos para ejercer el derecho a reagrupación familiar.
Podrá exigirse del reagrupante que disponga de un alojamiento que se ajuste a las normas generales de seguridad y salubridad, de un seguro enfermedad, y de recursos fijos y regulares para cubrir sus propias necesidades y las de los miembros de su familia sin tener que recurrir al sistema de asistencia social del Estado miembro en cuestión. Algunos Estados miembros prevén, además, umbrales crecientes, en algunos casos incluso considerables, en función del número de miembros de la familia que se reunirá con el reagrupante, de modo que, en determinados Estados miembros, el importe requerido casi se duplica por cada miembro adicional de la familia que se reagrupe[22].
Asimismo, podrá exigirse al reagrupante que se atenga a las medidas de integración en cumplimiento del Derecho nacional y que lleve un tiempo, como máximo de dos años, residiendo en el Estado miembro en cuestión antes de que los miembros de su familia puedan reagruparse con él.
De este modo, está permitido a los Estados miembros introducir un período mínimo de residencia legal (no superior a dos años) antes de que pueda producirse la reagrupación. Esto significa que puede presentarse la solicitud, pero los Estados miembros pueden retrasar la concesión de la reagrupación familiar hasta la expiración del plazo determinado por su legislación. Por ello, surgen problemas de aplicación con cualquier Estado miembro que estipule que esta condición de dos años de residencia comienza a contar solamente en el momento de la solicitud.
Respecto a las medidas de integración, que en muchos casos consisten en evaluaciones del dominio de la lengua y de conocimientos sobre la sociedad de acogida, ha de observarse que unos Estados miembros las utilizan como condición previa para la admisión del miembro de la familia en el territorio[23]. Otros Estados miembros requieren que los miembros de la familia participen en cursos de integración o aprueben exámenes de idioma sólo después de la admisión[24]. Algunos, a su vez, la consideran una condición sólo para la residencia permanente o contemplan la posibilidad de reducir los beneficios en caso de incumplimiento[25].
Hay que tener siempre en consideración que el objetivo de tales medidas es facilitar la integración de los miembros de la familia, por lo que su admisibilidad de conformidad con la Directiva dependerá de si responden a este fin y si respetan el principio de proporcionalidad. De ese modo, deberá respetarse la garantía procesal del derecho a recurrir legalmente en contra de tales medidas y, por lo tanto, a cuestionarlas sobre la base de la accesibilidad a tales cursos o exámenes, de cómo están concebidos u organizados y de si tales medidas o su impacto responden a fines distintos de la integración.
2.2.d) Derechos reconocidos a los miembros de la familia.
Tan pronto como se acepte una solicitud de reagrupación familiar, el Estado miembro debe autorizar la entrada del miembro o miembros de la familia y darles toda clase de facilidades para la obtención de los visados necesarios. El Estado miembro debe expedir a los miembros de la familia un primer permiso de residencia de una duración mínima de un año. También se establece que la duración de los permisos de residencia concedidos a los miembros de la familia no superará, en principio, la fecha de caducidad del permiso de residencia que posea el reagrupante.
Tras cinco años de residencia como máximo, el cónyuge o la pareja de hecho así como los hijos que hayan alcanzado la mayoría de edad tendrán derecho a un permiso de residencia autónomo. Cabe subrayarse que si los vínculos familiares se rompen, los Estados miembros pueden limitar la concesión del permiso de residencia autónomo para el cónyuge o la pareja no casada. Otros Estados miembros, sin embargo, utilizan la opción de conceder un permiso de residencia autónomo en caso de viudedad, divorcio o separación, a veces justificándolo mediante vínculos estrechos ya existentes o con argumentos humanitarios. Así que la ausencia en el texto de la Directiva de una disposición que garantice la concesión de permisos de residencia autónomos otorga una vez más a los Estados miembros un margen de discrecionalidad amplio que posiblemente resultará en restricciones, incluso inadmisibles, de la posibilidad de permanencia del miembro de la familia en casos de mayoría de edad, fallecimiento y/o divorcio.
Además de un permiso de residencia de la misma duración que el del reagrupante, los miembros de su familia tendrán acceso a la educación, al empleo y a la formación profesional en las mismas condiciones que éste.
En relación especialmente con el acceso al empleo, ya que el acceso a la educación o la formación en general no presenta, en general, dificultades mayores, observamos que esa disposición de la Directiva acaba dando lugar a tres casos distintos en función de la situación del reagrupante: ningún acceso en absoluto al empleo; acceso solamente con un permiso de trabajo (con o sin verificación de la situación del mercado de trabajo); o acceso libre al mercado laboral[26].
Señalamos que la propia Directiva permite a los Estados miembros limitar el acceso al mercado laboral, supeditándolo a una verificación de la situación del mercado de trabajo durante los primeros doce meses. En algunos Estados miembros, por otro lado, el uso de la excepción excede lo permitido por la Directiva, permitiendo que el Derecho nacional establezca la exclusión completa del empleo de ciertas categorías de miembros de la familia durante el primer año siguiente a la admisión, mientras que la Directiva permite la exclusión solamente sobre la base de una verificación de la situación del mercado de trabajo[27]. No obstante, parece que la transposición de la Directiva ha dado lugar, en la mayoría de las situaciones, a una legislación nacional que brinda a los miembros de la familia admitidos un acceso más fácil al empleo[28].
De todos modos, es importante tener también en cuenta que reconocer derechos al inmigrante y a los miembros de su familia que se han reagrupado, en especial los de carácter social que aseguran acceder a los servicios que permiten la satisfacción de las necesidades básicas y, por lo tanto, de los requisitos mínimamente exigidos para dotarse de una vida digna, es, en realidad, proporcionar su efectiva inserción socio-económico-cultural en las sociedades en que se encuentran y, de esta forma, construir gradualmente una comunidad cada vez más de iguales, en las cuales los inmigrantes ya no sean forzados a vivir al margen de la sociedad, aislados de la mayoría, casi siempre moralmente golpeados por la discriminación y/o por el igualmente nocivo desprecio.
2.3. Los residentes de larga duración.
2.3.a) Aspectos Generales.
La Directiva 109/2003/CE, relativa al estatuto del residente de la larga duración, constituye una figura jurídica que no substituye a las normas nacionales que regulan los respectivos estatutos de residencia permanente o de larga duración. En realidad, la Directiva no lleva a cabo estrictamente una armonización de dichos estatutos nacionales, sino que crea un nuevo tipo de estatuto de residencia de larga duración que otorga, con base en el Derecho de la Unión, un estatus jurídico intermedio entre el permiso de residencia y la plena ciudadanía.
Ha de observarse que el mantenimiento de regímenes jurídicos diferentes para la regulación de estatutos de residencia cualificados en función de la duración de la residencia en el territorio de uno de los Estados miembros podría crear una situación de incómoda complejidad, pues produciría la coexistencia de diferentes estatutos de residencia con el mismo objeto. De este modo, a la hora de transponer la Directiva sería esperado transformar la preexistente figura de residencia cualificada nacional y dotarla de características particulares que reviste esta figura jurídica del Derecho de la Unión. Por otra parte, se puede decir que la Directiva ha sido elaborada sobre la base de un estudio comparado de las legislaciones de los Estados Miembros en la materia, por lo cual dicho estatuto de residencia de larga duración de la Unión Europea ya recogería básicamente las características comunes a estos y su efecto práctico sería introducir una armonización mínima. Así pues, el mantenimiento de dichos regímenes nacionales únicamente tendrá sentido en tanto cuanto otorguen estatutos de residencia privilegiados en condiciones más favorables que las previstas por la Directiva de residentes de larga duración[29].
La Directiva se basa en el establecimiento de unos requisitos comunes: un periodo de residencia legal de 5 años, continuada e inmediatamente anterior a la solicitud, la disposición de recursos suficientes y de un seguro de enfermedad y no constituir una amenaza para la seguridad, la salud o el orden público. Los Estados Miembros podrán introducir suplementariamente condiciones de integración. Las ausencias del territorio del país de la Unión Europea no superiores a seis meses consecutivos (que no totalicen más de 10 meses durante 5 años) o por razones específicas previstas en la legislación de cada país de la Unión (obligaciones militares, traslado para razón de trabajo, enfermedad grave, maternidad, realización de investigaciones o estudios) no se contabilizarán en el cálculo de la duración de residencia.
Como la vocación de la Directiva en cuestión es de aplicarse a todos los residentes de terceros países que residan en un Estado miembro de forma duradera, se encuentran excluidas de su ámbito de aplicación todas aquellas personas cuyo título de residencia sea estrictamente temporal. Por lo tanto, debido a la precariedad de su situación o a la brevedad de su estancia, los refugiados, los solicitantes de asilo en espera de decisión, los trabajadores temporeros o enviados a prestar servicios transfronterizos, los titulares de una protección temporal o de una forma subsidiaria de protección y los residentes a efectos de estudios o de formación profesional no podrán beneficiarse el estatus de residente de larga duración.
El estatuto jurídico del cual disfruta el residente de larga duración se basa en dos elementos fundamentales – el principio de igualdad de trato y la protección reforzada contra la expulsión – conceptos que posibilitan una política de inmigración mucho más apropiada a una democracia plural e inclusiva que el mero control policial de las fronteras y de los flujos inmigratorios.
2.3.b) La aplicación del principio de igualdad de trato.
La Directiva en cuestión convierte pues la igualdad de trato en el principio rector del contenido del estatuto jurídico del residente de larga duración con el objetivo de hacer de ella "verdadero instrumento de integración en la sociedad"[30].
De hecho, una efectiva, y asimismo integración creíble del inmigrante en la sociedad de acogida está estrictamente vinculada a la progresiva equiparación, en derechos y deberes, del inmigrante con el resto de la población de esta misma comunidad y a la reconocimiento de su acceso, en condiciones de igualdad de oportunidad y trato, a los servicios que permiten satisfacer las necesidades básicas de una vida digna.
La Directiva determina específicamente los ámbitos materiales a los cuales dicho principio será aplicable, lo que da cuenta de la falta de voluntad política de extender con carácter general la aplicación del principio de igualdad de trato a los residentes de larga duración. En el momento de las negociaciones de la Directiva, se observó una amplia oposición a la extensión de la aplicación de dicho principio fundamentada en las implicaciones económicas que ello supondría para los Estados miembros y también en el hecho de que la extensión del principio del trato igualitario podría constituir un elemento disuasorio para su completa integración, ya que el disfrute de un estatuto jurídico tan beneficioso eliminaría todo incentivo para que se procediera eventualmente a la adquisición de la nacionalidad[31].
En líneas generales, la Directiva asegura al residente de larga duración el derecho a toda una serie de prestaciones en las mismas condiciones que los nacionales, en particular en materias como el acceso a un empleo asalariado y a una actividad por cuenta propia, así como también condiciones de empleo y trabajo (descanso semanal, normas de higiene, vacaciones anuales, salario, condiciones de despido); educación y formación profesional, reconocimiento de títulos y acceso a becas de estudio; protección social (subsidios familiares, pensiones de jubilación) y asistencia sanitaria; asistencia social (renta mínima, pensiones mínimas, ayuda médica gratuita); ventajas sociales y fiscales, y acceso a bienes y servicios; libertad de asociación y afiliación, y participación en organizaciones de trabajadores o patronos[32].
Es cierto que la Directiva establece limitaciones que matizan la aplicación del principio de igualdad de trato sin conllevar, en un primer análisis, a problemáticas mayores. Quizá las remisiones a las legislaciones nacionales puedan, por el contrario, constituir motivo de crítica especialmente en lo que se refiere a los conceptos de seguridad, asistencia y protección social, pues crean una gran carga de inseguridad jurídica y de variabilidad en la aplicación del principio de igualdad de trato en los diferentes Estados miembros, ya que constituyen conceptos dotados de contenido enormemente divergentes en cada uno de los sistemas sociales nacionales[33].
Además de las limitaciones materiales específicas, el estatuto de residente de larga duración establece un excepción territorial de carácter general que autoriza a los Estados miembros para que subordinen la aplicación del principio de igualdad de trato, en relación con algunas materias como las prestaciones de la seguridad, asistencia y prestación social, al hecho de que el lugar de la residencia habitual o de inscripción del residente de larga duración o de los miembros de su familia para los que soliciten las prestaciones o beneficios se halle en su territorio, excepción que supondría dejar sin efecto otra norma del Derecho de la Unión, el Reglamento 859/2003/CE, que extiende la supresión de las cláusulas de residencia justamente a efecto de prestaciones de seguridad social a los nacionales de terceros Estados que se desplacen entre los Estados miembros[34].
De todos modos, el mayor alcance o no del principio de igualdad de trato dependerá en gran medida del grado de voluntad de los Estados miembros de hacer uso o no de las limitaciones permitidas por la Directiva. Subrayamos que los Estados miembros, quizá aplacados por el deber de cooperación y por un “espíritu comunitario”, deben tomar conciencia del impacto de sus decisiones individuales en el ámbito de la UE y, por lo tanto, interiorizar en el proceso de toma de decisiones los efectos las mismas puedan tener no sólo en relación con la política que se lleva a cabo en materia de inmigración, sino también para el propio proceso de integración europea y la construcción de una Europa unida más allá de una zona de libre comercio.
Asimismo, las posibilidades interpretativas que el principio de igualdad de trato ofrece en el ámbito jurisprudencial no deben ser subestimadas. Un excelente ejemplo de ello se nos lo ofrece Sara Iglesias Sánchez cuando analiza sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco[35]. En este caso específico, un padre, residente permanente en España se desplazó a Francia con objeto de que su mujer diera a luz en un hospital francés. Al regresar a España, las autoridades denegaron la solicitud de residencia de su niña nacida en Francia. El Tribunal, siguiendo un criterio de interpretación sistemática, ha considerado la residencia permanente en España equivalente al estatuto de residencia de larga duración. El razonamiento del Tribunal se ha basado en que el principio de igualdad de trato incluye la posibilidad de beneficiarse del mercado único en materia de servicios asistenciales. Por ello, a efectos de la aplicación de las disposiciones de la Directiva de residentes de larga duración, el nacimiento en un Estado miembro, en ejercicio de derechos otorgados por la aplicación del principio de igualdad de trato, ha de considerarse equivalente al nacimiento en España.
2.3.c) La protección reforzada contra la expulsión.
En relación con el otro elemento fundamental del estatuto jurídico de residente de larga duración anteriormente mencionado, que es la protección reforzada contra la expulsión, la Directiva establece que los Estados miembros únicamente podrán tomar una decisión de expulsión contra un residente de larga duración cuando represente una amenaza real y suficientemente grave para el orden público o la seguridad pública y que tal decisión no podrá justificarse por razones de orden económico.
Los criterios para adoptar tal decisión son la duración de la residencia en el territorio, la edad de la persona implicada, las consecuencias para él y para los miembros de su familia, los vínculos con el país de residencia o la ausencia de vínculos con el país de origen. Dichos criterios son incluso observados en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos para valorar la proporcionalidad de las decisiones contra extranjeros en relación con el respeto al derecho fundamental a la vida familiar.
Sin duda, el propio margen de discrecionalidad para la apreciación de las circunstancias de orden público y seguridad pública es mucho más restringido en los casos de expulsión que en el caso de la denegación del estatuto de residente de larga duración por el hecho evidente de que la expulsión de un residente de larga duración constituye una seria limitación de los derechos otorgados por el Derecho de la Unión.
No obstante, situándonos ya en un segundo Estado miembro en el cual el residente de larga duración ejerciere su derecho a la residencia, la Directiva no parece otorgar una protección semejante contra la expulsión y reenvía a criterios distintos de interpretación de las limitaciones de orden público. Debemos, por lo tanto, subrayar que las limitaciones de orden público y el margen de apreciación de que los Estados miembros disponen al llevar a cabo la apreciación concreta de estas limitaciones tienen alcances distintos en el ámbito de la Directiva según el hecho de que se aleguen en el Estado miembro el cual otorgó el estatuto de residente de larga duración o en un segundo Estado miembro[36].
El Derecho de la Unión Europea establece una relación jurídica entre el residente de larga duración y dos Estados miembros de manera asimétrica, de forma que los vínculos con el Estado que otorgó dicho estatuto son considerados más relevantes a la hora de establecer un nivel de protección contra la expulsión que en relación con un segundo Estado miembro en el cual el residente de larga duración pueda ejercer un derecho a la residencia. La protección cualificada contra la expulsión intrínseca al estatuto de residente de larga duración será aplicable en el ámbito del segundo Estado miembro cuando se pretenda expulsar al residente de larga duración fuera del territorio de la Unión, ya que, en este caso, el segundo Estado miembro habrá de tomar la decisión de conformidad con los mismos criterios y garantías previstos para el Estado miembro que otorgó el estatuto de residente de larga duración, estableciendo asimismo la obligación de consultar a este primer Estado miembro[37].
No obstante, debemos tener en cuenta que los conceptos de orden público y seguridad pública han de ser interpretados a luz de los principios generales del Derecho de la Unión Europea y, en especial, del principio de proporcionalidad, de modo que la necesidad de apreciación de la proporcionalidad en el caso concreto constituye la mayor garantía para asegurar la compatibilidad de una medida de expulsión con los derechos asegurados al residente de larga duración en virtud del estatus cualificado que le otorga el Derecho de la Unión.
No olvidemos tampoco que la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea prevé el derecho a la prohibición de expulsión a un Estado en el que el afectado corra un grave riesgo de ser sometido a pena de muerte, a tortura o a otras penas o tratos inhumanos o degradantes. Se trata de un derecho subjetivo que la persona puede hacer valer judicialmente frente al Estado miembro que adopte la decisión en cuestión como una muestra clara de que las eventuales medidas contras las tensiones políticas y sociales que el fenómeno de la inmigración, sobre todo la ilegal, nos plantea no pueden hacerse a costa de sacrificar derechos que deben ser considerados irrenunciables en cualquier Estado de Derecho[38].
2.3.d). El derecho de residencia en otros Estados miembros.
La Directiva sobre el estatuto de residente de larga duración establece también los cauces jurídicos para la obtención del derecho a la residencia en otros Estados miembros distintos de aquel en el cual se disfruta de la situación de residente de larga duración.
Es de observarse que la regulación de un derecho de residencia está inspirada justamente por la lógica intermedia de la Directiva entre aquella que rige la ciudadanía europea y la libre circulación de personas y la lógica de extranjería, es decir, aquella según la cual la movilidad entre Estados queda completamente sujeta a las normas y procedimientos nacionales[39].
Sin embargo, no se trata en realidad, de una extensión de la libre circulación de personas existente en el marco del Derecho de la Unión. De hecho, consiste en un derecho a la residencia cuyo nacimiento mismo está vinculado al cumplimiento de determinadas condiciones. Es cierto que el sometimiento a determinadas condiciones del derecho de residencia en otros Estados miembros supone un elemento común a la regulación de la libre circulación de personas y el régimen establecido por esta Directiva, pero las funciones que desempeñan dichas condicionalidades son bastante distintas en los dos complejos normativos. El derecho a residir en otros Estados miembros es otorgado a los ciudadanos de la Unión Europea directamente por el Tratado y su naturaleza de derecho fundamental hace con que las condiciones que le sean impuestas hayan de interpretarse muy restrictivamente. Además, tal derecho asegurado a los ciudadanos europeos persiste a no ser que se se demustre claramente que su ejercicio constituiría una carga no proporcionada a los sistemas de seguridad social o un peligro grave al orden público. Por otro lado, el distinto anclaje jurídico y la propia redacción de la Directiva implican que el derecho de residencia en otros Estados miembros es reconocido al nacional de un tercer Estado residente de larga duración únicamente tras la constatación del cumplimiento de las condiciones estipuladas.
Asimismo, los propios Estados miembros podrán limitar el número total de personas que optan al derecho de residencia cuando estas limitaciones ya estuvieran establecidas en su derecho nacional en el momento de la adopción de la Directiva, lo que conlleva la posibilidad de que los Estados miembros mantengan posiciones asimétricas mediatizando el ejercicio de derecho de residencia en otros Estados miembros a través de la persistencia de regímenes nacionales de cuotas, que suponen el mecanismo más restrictivo de regulación de los flujos migratorios y, por lo tanto, un extremo bastante alejado del principio de libre circulación.
Más allá de esta excepción de carácter general, la limitación más importante y verdaderamente desintegradora de la libertad de circulación y los derechos regulados por la Directiva, la encontramos en la posibilidad que esta norma brinda a los Estados miembros de supeditar el ejercicio de actividades económicas a la situación de los mercados laborales nacionales, lo que permite la perpetuación de la fragmentación del mercado laboral europeo en segmentos nacionales[40].
Otro aspecto que merecería la pena poner de relieve es que el estatuto de residente de larga duración obtenido en el primer Estado miembro no se mantiene al trasladarse a otros Estados miembros.
Por un lado, observamos que no se produce una transmisión del estatuto de residencia de larga duración a un segundo Estado miembro, sino que se inicia un periodo de residencia temporal en el cual el estatuto jurídico del residente de larga duración migrante podrá verse mermado en su contenido con respecto a distintos ámbitos, en particular el acceso al mercado laboral y a las prestaciones de asistencia social[41]. El Derecho de la Unión no ofrece una regulación adecuada que determine qué derechos y libertades son reconocidos al residente de larga duración en el periodo de residencia inicial, previo a la emisión de un permiso de residencia permanente, en un segundo Estado miembro, lo que denota una verdadera falta de continuidad en el disfrute de los derechos asociados al estatuto de residente de larga duración cuando éste ejerce la libertad de circulación dentro de la Unión Europea[42].
Por otro lado, señalamos que el residente de larga duración que resida en el segundo país de la Unión Europea conservará su estatuto en el primer país de la Unión Europea sólo hasta que haya adquirido el mismo estatuto en el segundo país. Así pues, la concesión de una autorización de residencia permanente en el segundo Estado miembro supone la extinción del estatuto de residente de larga duración en el primer Estado miembro y, en consecuencia, la imposibilidad de mantener vínculos con carácter permanente con los distintos Estados miembros de la Unión Europea[43]. El Derecho de la Unión tampoco asegura al residente de larga duración que haya migrado dentro del territorio de la Unión Europea la posibilidad de volver al primer Estado miembro, a excepción de la situación de que el segundo país de la Unión Europea haya retirado el permiso de residencia, momento en el que el primer país de la Unión estará obligado a readmitir al residente de larga duración[44].
De este modo, podríamos concluir que la particular regulación del Derecho de la Unión con respecto a la movilidad de los residentes de larga duración únicamente abre la puerta para la facilitación del proceso migratorio entre Estados miembros y conlleva un notable menoscabo en el establecimiento de vínculos directos entre estos individuos y la Unión, pues, como el derecho de residencia es susceptible de ser disfrutado únicamente en relación a dos Estados miembros y de manera sucesiva, la Unión Europea no se configura para el residente de la larga duración como el ámbito geográfico de referencia para el disfrute de sus derechos y libertades.
Los mecanismos de integración, aunque muy estrechamente vinculados a una concepción utilitarista o instrumental de la inmigración, son considerados elemento clave en la política en materia de inmigración para garantizarse efectivamente la progresiva participación de los inmigrantes en la sociedad y en economía de los países de acogida.
Estos mecanismos, cuya aplicación exige un verdadero compromiso por parte de los Estados miembros, deben basarse en el equilibrio entre los derechos y deberes de los inmigrantes, implicando medidas específicas para favorecer el aprendizaje de la lengua y el acceso al empleo en cuanto factores esenciales de la integración, así como promoviendo el respeto a los valores fundamentales europeos.
Antes que nada debemos observar que la cuestión de la integración de los inmigrantes, pese al notable avance de su regulación en el texto del Tratado de la Unión Europea al preverse la adopción de medidas para fomentar y apoyar la acción de los Estados miembros en este sentido, todavía se trata de una atribución competencial de inferior rango que el resto de las previstas en materia de inmigración.
Al respecto, la Directiva relativa al estatuto de los nacionales de terceros Estados residentes de larga duración puede ser considerada como el instrumento europeo más importante de integración estructural de los inmigrantes, en la medida que tiene como uno de sus fundamentos la garantía de un trato justo e igualitario de los inmigrantes.
Ha de observarse que el concepto de integración es utilizado en esta directiva con diferentes sentidos y funciones. El significado inicialmente asociado con el concepto de integración es el de entenderla como un objetivo que la propia norma debería perseguir. La noción de integración como fin y no como medio, conlleva que la manera de alcanzar los propósitos de una integración sea a través de una serie de derechos que promuevan la inclusión social de los inmigrantes. Como contraposición a esta interpretación, una otra concepción de la noción de la integración consiste principalmente en hacer dependiente la obtención tanto de permisos de residencia iniciales como el acceso a estatutos de residencia cualificados de la superación de diferentes pruebas de contenido idiomático y cultural, habilitando pues a los Estados miembros para requerir a los nacionales de terceros países que cumplan con las condiciones de integración que su legislación nacional determine. Así, el concepto de integración desempeña funciones tanto por el objetivo a ser perseguido por las normas en materia de inmigración legal, como por el requisito previo de acceso a los derechos otorgados por estas normas. Ambas concepciones se reconcilian a través del entendimiento de la integración como un proceso de adaptación mutua en el cual se requieren esfuerzos paralelos de la sociedad de acogida y de los nacionales de terceros Estados[45].
Es esencial que las políticas de integración sean vistas como un proceso dinámico y bidireccional - y no de mera asimilación - que debe pues estructurarse en la forma de mecanismos plurales idóneos para gestionar las diferencias y proporcionar la cohesión social de los más diversos grupos que hoy componen nuestras sociedades[46].
En cuanto un proceso de interacción mutua, las políticas de integración exigirían también de los Estados miembros una apertura de sus respectivas comunidades a las identidades culturales diversas y un respectivo compromiso de asegurar a los inmigrantes derechos culturales específicos para mantener y reproducir su cultura propia, siempre que estas manifestaciones se muestren de acuerdo los valores fundamentales europeos.
Aunque podamos no comprender, desde nuestra propia concepción de cultura, muchas de las expresiones culturales de los inmigrantes, el respeto profundo al otro nos debe hacer tolerantes hacia las diferencias que ellos traen para nuestras sociedades. En este sentido, entendemos que las políticas de integración han de conllevar una comprensión de que una mayor inclusión de los inmigrantes en las sociedades de acogida inevitablemente modificará la propia dinámica del reconocimiento y de la autocomprensión de estas comunidades en cuanto democracias plurales e inclusivas que son.
De lo aquí hemos expuesto, aunque introductoriamente, sobre el tema de los derechos de los inmigrantes y de las políticas de inmigración en la Unión Europea, se entrevé toda la importancia de que la política de inmigración de la Unión se estructure más allá del control de fronteras y de medidas defensivas basadas exclusivamente en el valor de la seguridad.
Es importante subrayar que los grupos de inmigrantes a menudo están involucrados en situaciones de conflicto, de marginalización y discriminación, lo que hace aún más necesario promover una estricta y seria reflexión sobre la extensión de los derechos humanos a los extranjeros y la formulación no sólo de políticas inmigratorias de cuño policial, sino sobre todo de una coordinación y cooperación eficaces entre ellas y políticas sociales tan necesarias para la integración del inmigrante en la sociedad de acogida.
Tampoco podemos olvidar la relevancia de un debate comprometido en torno a los derechos de participación política de los inmigrantes, más específicamente aquellos que disfruten de una residencia legal estable en el ámbito de la Unión Europea, para que avancemos en dirección no sólo a una integración socio-económico-cultural, sino a una integración cívica de los inmigrantes, lo que nos permitiría pensar – y finalmente construir – un nuevo espacio público que gestione, efectivamente desde el respeto a la pluralidad y al multiculturalismo, la diversidad y las diferencias de nuestras sociedades que habrán de dialogar políticamente con muchos de aquellos que han sido tradicionalmente excluidos de la idea de pueblo.
Al fin de cuentas, la Europa unida se construye también como un Espacio de Libertad y, sobre todo, como una comunidad constitucional plural que tendrá que orientarse inevitablemente por una teoría de los derechos abierta a dimensiones culturales y, por lo tanto, por el respeto a las diferencias y la inclusión de lo diverso como noción esencial del adecuado ejercicio de nuestros propios derechos.
Resumen: En el presente artículo, se acerca a la actuación de la Unión Europea en materia de inmigración legal y se aborda algunos temas relacionados a los derechos de los inmigrantes en situación regular y a las políticas de integración en la Unión Europea. La autora analiza el marco jurídico ya existente en el seno de la Unión Europea sobre la materia, tal como las Directivas sobre la reagrupación familiar y el estatuto del residente de larga duración, con vistas al aseguramiento de un trato equitativo de los inmigrantes y su integración en la sociedad de acogida. En el trabajo se destaca la importancia de que la política de inmigración de la Unión se estructure más allá del control de fronteras y de medidas defensivas basadas exclusivamente en el valor de la seguridad. La Europa unida se construye también como un Espacio de Libertad y, sobre todo, como una comunidad constitucional plural que debe promover el respeto a las diferencias y gestionarlas con el fin de proporcionar la cohesión social de los más diversos grupos que hoy componen nuestras sociedades.
Palabras claves: Unión Europea. Derechos de los inmigrantes. Reagrupación familiar. Residentes de larga duración. Igualdad de trato. Políticas de Integración.
Abstract: This article focuses on the actions of the European Union on legal immigration and examines some issues related to the rights of legal immigrants and integration policies in the European Union. The author analyzes the existing legal framework within the European Union on the matter, as the Directives on family reunification and the status of the long-term residents, in order to ensure the fair treatment of immigrants and their integration into the host society. The paper highlights the importance of the immigration policy of the European Union being structured beyond a simple border control and defensive measures based solely on the value of security. A united Europe is also constructed as an area of freedom and, above all, as a plural constitutional community which should promote the respect of the differences and manage them so as to provide the social cohesion of the several groups that nowadays make up our societies.
Key words: European Union. Immigrants rights. Family Reunification. Long-term Residents. Equality of treatment. Integration Policies.
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[1] Véase I. MÉNDEZ DE VIGO (Dir.), ¿Qué fue de la Constitución Europea ? El Tratado de Lisboa: un camino hacia el futuro, Fundación Rafael del Pino, Madrid, 2007, p. 163 y ss.
[2] Véase J. J GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional e teoria da Constituição, Edições Almedina, Coimbra, 2003, p. 419.[3] Véase A. E. PERALES, “Ciudadanía europea y ciudadanía nacional” en M. PÉREZ LEDESMA (Comp.), Ciudadanía y Democracia, Editorial Pablo Iglesias, Madrid, 2000, p. 310.
[4] Véase C. CLOSA, “Citizenship of the Union and Nationality of Member States”, Common Market Law Review, núm. 32, 1995, p. 417-518; citado en A. E. PERALES, op. cit., p. 310.
[5] “Ciudadanía y definiciones”, DOXA, núm. 25, 2002, p. 191.
[6] Véase, para un desarrollo más detallado del tema, M. FRAILE ORTIZ, El significado de la ciudadanía europea, CEPC, Madrid, 2003, p. 381 y ss. [7] Véase B. ALÁEZ CORRAL, Nacionalidad, ciudadanía y democracia, CEPC, Madrid, 2006, p. 269.[7] Véase B. ALÁEZ CORRAL, Nacionalidad, ciudadanía y democracia, CEPC, Madrid, 2006, p. 269.
[8] Idem, p. 309.
[9] Idem, p. 269.
[10] Véase M. A. RAMIRO AVILÉS, “El derecho al sufragio activo y pasivo de los inmigrantes, una utopía para el siglo XXI”, en A. M. MARCOS DEL CANO (Coord.), Inmigración, Multiculturalismo y Derechos Humanos, Tirant lo Blanch, Valencia, 2009, p. 166 y ss.
[11] Véase la Directiva 2003/86/CE del Consejo de 22 de septiembre de 2003.
[12] Véase la Directiva 2003/109/CE del Consejo de 25 de noviembre de 2003.
[13] Véase la Directiva 2004/114/CE del Consejo de 13 de diciembre de 2004.
[14] Véase la Directiva 2005/71/CE del Consejo de 12 de octubre de 2005.
[15] Véase la Directiva 2009/50/CE del Consejo de 25 de mayo de 2009.
[16] E. LA SPINA, “La protección del derecho a la vida familiar de los extranjeros por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas”, disponible en www.uv.es/CEFD/14/la espina .pdf .
[17] Véase Asunto C-540/03, Sentencia de 27 de junio de 2006, Parlamento Europeo/Consejo de La Unión Europea.
[18] Véase Asunto C-540/03, Sentencia de 27 de junio de 2006, Parlamento Europeo/Consejo de La Unión Europea.
[19] De todos modos, no podemos olvidar que la proporcionalidad de las medidas restrictivas que lleve a cabo un Estado miembro en relación con el ejercicio del derecho del inmigrante a la reagrupación familiar siempre estará sujeta al control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que ponderará esas medidas con la obligación que se impone a las instituciones de la Unión Europea y de los Estados miembros de protección y mantenimiento de la vida familiar del inmigrante en situación regular.
[20] Véase S. IGLESIAS SÁNCHEZ, La libre circulación de los extranjeros en La Unión Europea : el régimen de movilidad en las directivas de la EU en materia de inmigración, REUS, Madrid, 2010, p. 137 y ss.
[21] Sobre esta temática del “diálogo de fuentes”, véase E. JAYME, “Identité culturelle et intégration: le droit internationale prive postmoderne”, en Recueil des Cours de l'Academie de Droit International de La Haye , 1995, p. 36 y ss., citado en C. LIMA MARQUES, A. H. BENJAMIN, y B. MIRAGEM, Comentários ao Código de Defesa do Consumidor. Arts. 1º a 74. Aspectos Materiais, Editora Revista dos Tribunais, São Paulo, 2003, p. 24 y ss.
[22] Véase Informe relativo a la aplicación de la Directiva 2003/86/CE sobre el Derecho a la Reagrupación Familiar, COM (2008) 610 final, disponible en http://eur-lex.europa.eu.
[23] Es la situación observada en Alemania, Francia y Holanda conforme datos del ya citado Informe relativo a la aplicación de la Directiva 2003/86/CE sobre el Derecho a la Reagrupación Familiar.
[24] Es la situación observada en Austria, Chipre y Grecia conforme datos del ya citado Informe relativo a la aplicación de la Directiva 2003/86/CE sobre el Derecho a la Reagrupación Familiar.
[25] Es la situación observada en Lituania y Alemania conforme datos del ya citado Informe relativo a la aplicación de la Directiva 2003/86/CE sobre el Derecho a la Reagrupación Familiar.
[26] Véase el ya citado Informe relativo a la aplicación de la Directiva 2003/86/CE sobre el Derecho a la Reagrupación Familiar.
[27] Es la situación observada en Alemania, Eslovenia y Hungria conforme datos del ya citado Informe relativo a la aplicación de la Directiva 2003/86/CE sobre el Derecho a la Reagrupación Familiar.
[28] Véase el ya citado Informe relativo a la aplicación de la Directiva 2003/86/CE sobre el Derecho a la Reagrupación Familiar.
[29] Véase S. IGLESIAS SÁNCHEZ, op. cit., p. 100 y ss.
[30] Conforme el considerando 12 de la Directiva 2003/109/CE del Consejo.
[31] A propósito, véase S. IGLESIAS SÁNCHEZ, op. cit., p. 296.
[32] Conforme el artículo 11 de la Directiva 2003/109/CE del Consejo.
[33] Véase S. IGLESIAS SÁNCHEZ, op. cit., p. 311 y ss.
[34] Véase S. IGLESIAS SÁNCHEZ, op. cit., p. 311 y ss.
[35] Véase S. IGLESIAS SÁNCHEZ, op. cit., p. 297.
[36] Véase S. IGLESIAS SÁNCHEZ, op. cit., p. 262.
[37] La lección es igualmente de Sara Iglesias Sánchez. Véase la obra citada, p. 270.
[38] Conforme el artículo 19 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Véase además J. MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, en A. MANGAS MARTÍN (Dir.), Carta de los derechos fundamentales y ciudadanía de la Unión Europea : comentario artículo por artículo, Fundación BBVA, Bilbao, 2008, p. 379 y ss.[39] Véase S. IGLESIAS SÁNCHEZ, op. cit., p. 187.
[40] Véase S. IGLESIAS SÁNCHEZ, op. cit., p. 195.
[41] Véase S. IGLESIAS SÁNCHEZ, op. cit., p. 337 y ss.
[42] Idem.
[43] Conforme el artículo 22 de la Directiva 2003/109/CE del Consejo.
[44] Idem.
[45] Véase S. IGLESIAS SÁNCHEZ, op. cit., p. 242 y ss.
[46] O. PÉREZ DE LA FUENTE, “Inclusión, redistribución y reconocimiento: algunas paradojas sobre los inmigrantes”, en A. M. MARCOS DEL CANO (Coord.), op. cit., p. 273 y ss.