Traducido del italiano por Susana Ruiz Tarrías
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La actual crisis de la Eurozona parece cuestionar la misma idea de una Europa unida e integrada. Son evidentes los límites de la construcción europea, no sólo como proyecto sino también como concreta realización institucional. La reciente entrevista a la Canciller Ángela Merkel lo certifica, evidenciando el retraso entre la conciencia de la gravedad de la situación y las soluciones propuestas[1]. Resulta pues oportuno repensar otros procesos similares y otras vías discutidas o emprendidas en otros casos. Muchos, de hecho, alarman sobre el futuro, pero no tienen en cuenta suficientemente el pasado para poder programarlo.
Estas breves líneas pretenden recordar sintéticamente tanto las raíces culturales e institucionales de los problemas que hoy debemos resolver en contextos diferenciados, pero siempre sin lágrimas, como la importancia de la experiencia alemana para la actual realidad europea y para la misma dinámica político-institucional italiana.
En 1868 Johann Caspar Bluntschli, profesor de Ciencias Políticas en la Universidad de Heidelberg, abordó el tema de la transformación de los Estados Unidos de América de un ordenamiento con estructura confederal a otro de tipo federal. El tema era candente en Alemania, como consecuencia de la Constitución de Norddeutscher Bund de 1867, y lo fue todavía más en 1872, con ocasión de la segunda edición del opúsculo, puesto que el año anterior había sido proclamando en Versalles –como consecuencia del conflicto franco-prusiano-, el Imperio guillermino. En el trabajo de Bluntschli, estudioso zuriqués pero profundamente arraigado en el ámbito alemán (de hecho, había estudiado en Berlín y había sido profesor en Múnich hasta 1861), subrayaba las razones por las cuales el Constituyente de Filadelfia había dado el gran paso de transformar la Confederación de los 13 Estados norteamericanos en Federación, y las concretaba, sustancialmente, en el problema de las carencias institucionales y en la imposibilidad de gestionar la deuda pública de los Estados de la Confederación. Frente a una organización institucional típica del Derecho Internacional Público y una deuda de proporciones relevantes, que estaba provocando revueltas sociales peligrosas para el orden público, la sola “auctoritas” del liderazgo de George Washington no podía bastar. A quien había solicitado su intervención, el propio Washington había respondido agudamente que “influence is not government”, subrayando la importancia de la organización institucional respecto de la posible acción personal[2]. De ahí el papel fundamental de Hamilton en Filadelfia para recuperar un compromiso que favoreciese la transición a una forma institucional capaz de permitir la supervivencia de la estructura de Norteamérica.
Las palabras de Washington, traducidas por Bluntschli como “Einfluss ist nicht Regierung”, subrayan la exigencia de una actividad de “potestas” directa respecto de la indirecta que, precisamente, puede basarse en la influencia de la “auctoritas”, pero no tiene capacidad de “authoritative direction or control”[3]. Ambas fueron sucesivamente utilizadas en el ámbito alemán, primero para subrayar la necesidad de un desarrollo constitucional sustancialmente federal (superando las interpretaciones confederales de algunos ordenamientos meridionales de Alemania), después para reclamar las consiguientes reformas institucionales para que el Reichstag pudiera asumir un papel decisivo en el circuito decisional[4]. Toda la discusión sobre las innovaciones institucionales a introducir en la organización constitucional del Imperio guillermino, especialmente en el período posterior a la salida de escena de Bismarck y el advenimiento del “persönliches Regiment” de Guillermo II, se centró, de hecho, de un lado, en el reforzamiento de la estructura federal, superando de modo oficial la material hegemonía prusiana; de otro, en la instauración de una relación interorgánica entre Reichstag y Gobierno, es decir, la forma de gobierno parlamentaria propugnada en particular por el partido liberal. La evolución institucional guillermina de los primeros tres lustros del siglo XX puso en evidencia cómo el primer perfil fue perseguido a través de la interpretación evolutiva de los datos institucionales, que certificaban el papel prusiano y el de la “Reichsexecution”, mientras el segundo fue aplazado hasta el final del primer conflicto mundial y aprobado más por razones de política exterior que por convencimiento interno, en octubre de 1918.
Las bases monárquico-constitucionales de la construcción cesarista bismarkiana y las persistentes incertidumbres institucionales que la caracterizaban tanto en el centro como en la periferia se encontraron, en la práctica, con los impulsos social-darwinistas en el contexto interestatal europeo, provocando la conflagración de las dos guerras mundiales.
Tras la segunda posguerra, el proceso de integración continental ha tenido como objetivo, en el seno de la división bipolar del mundo, evitar la repetición de las tragedias que habían devastado el contexto europeo, construyendo un área pacífica de desarrollo económico y político. En éste han asumido un papel estratégico tanto el ordenamiento alemán como el italiano, con interacciones y divergencias que se corresponden con el modo en que se ha tratado de reaccionar ante los complejos desafíos internos e internacionales. Un punto de partida similar clarifica la razón por la que, quien observe críticamente la situación europea contemporánea –en mi opinión-, podría extraer algunas enseñanzas desde una perspectiva de carácter histórico-constitucional que, a los fines del discurso europeo, identifiquen necesidades que ya se han manifestado anteriormente y fuertes tradiciones que todavía hoy influyen sobre el comportamiento de los actores políticos. Se trata de tener en cuenta la unidad y las diferencias que dominan el territorio europeo, constituido, como afirma Häberle, por una serie de Constituciones parciales capaces de formar una totalidad constitucional europea[5]. Desde esta específica perspectiva, la influencia de la tradición del federalismo estadounidense sobre el proceso de integración europea es ciertamente importante, pero sobre la balanza debe situarse también el papel de la tradición alemana en la orientación de la dinámica general del mismo, así en los singulares ordenamientos nacionales. Es, por tanto, necesario, tomar en consideración, tanto el desarrollo del debate sobre el tema en el tiempo y en el espacio, como la dinámica institucional en el ordenamiento alemán y su influencia y divergencia respecto del italiano.
Parto de dos constataciones. En primer lugar, es necesario confirmar que el concepto de federalismo identifica, de un lado, una concepción del mundo y, de otro, una técnica de relación centro-periferia. Sobre este punto no hay mucho que decir que no sea la referencia a los planteamientos teóricos formulados, por ejemplo, por Alexandre Marc y Mario Albertini[6]. En segundo lugar, más allá de su primera y completa expresión estadounidense, resulta necesario afirmar que el federalismo moderno nace y se desarrolla en Europa precisamente en el área alemana, donde con este término se analizan de modo diferenciado la línea “Niederdeutsch” y la “Hochdeutsch”. De hecho, resulta evidente que en el origen del moderno federalismo se engloban:
a. La experiencia de los denominados Países Bajos (me refiero en particular a la experiencia de las Provincias Unidas en la segunda mitad del siglo XVI[7]), que engloba posteriormente (aunque, como es obvio, de modo diferente) también al área belga[8];
b. La evolución alemana en sentido estricto (con la sucesión, después del colapso del Sacro imperio romano, de la Confederación del Rin, del “Deutscher Bund” en 1815, de la construcción Guillermina de 1871, de la solución weimariana y, posteriormente, de la alemana-federal de 1949)[9];
c. El caso suizo (al menos desde 1848);
d. Finalmente, el austríaco (desde 1919, pero sin olvidar la peculiar experiencia de la doble monarquía austro-húngara de 1867).
En Europa, la teoría y la práctica del centro-periferia nacen, por lo tanto, estrechamente ligadas al ámbito alemán, y se desarrollan de modo dialéctico con el anglo-americano del siglo XIX en adelante.
En tercer lugar, el federalismo moderno y contemporáneo aparece fuertemente conectado tanto con aquella institución históricamente situada denominada Estado como, en consecuencia, con el concepto de soberanía. La soberanía describe, como es conocido, de un lado, una situación objetiva de independencia externa y de supremacía interna y, de otro, identifica una teoría de la legitimidad (es decir, una “fórmula política” entre gobernantes y gobernados) relativa a la obligación y al mando político, en la que la legitimación del poder corresponde a los gobernados. Desde esta perspectiva existen teorías “contingentes” y teorías “consustanciales” de la “soberanía” (que no difieren más que nominalmente de aquellas de la legitimidad). Los sujetos titulares de las mismas pueden ser individuales o colectivos, mientras las teorías a las que se puede hacer referencia son las parlamentarias, nacionales, del Estado y populares.
En la evolución histórica de los últimos tres siglos, el federalismo, como técnica de las relaciones entre centro y periferia, de un lado se ha concretado conectándose con la soberanía y distinguiéndose de forma clara a mitad del siglo XVIII de la Confederación; y de otro, se ha desarrollado tanto en conexión con la teoría de la legitimidad popular, como con las teorías no democráticas.
En el ámbito de los ordenamientos de lengua alemana en sentido estricto, el federalismo democrático se ha desarrollado desde 1848 en Suiza (de donde ha sido retomado en Italia, por ejemplo, por Carlo Cattaneo), mientras que tras la contradictoria experiencia de Frankfurt en la Alemania Guillermina, se ha producido una escisión clara entre el principio de legitimidad democrática y la técnica de la relación centro-periferia.
El debate alemán del período imperial (de Waitz a Laband, de Seydel a Haenel pasando por Treitschke, para llegar a Jellinek y Triepel) demostró, por tanto, la posibilidad formal de deslindar, de un lado, federalismo y democracia, y de otro, la propuesta formal de soluciones evolutivas respecto del pacto (con)federal. En este marco, a la soberanía dual de Waitz, se contrapone la teoría monística de Seydel a favor de los miembros del Bund, retomada desde la perspectiva de la Federación por Treitschke y la escuela iuspublicista imperial sobre la base de la hegemonía prusiana[10]. El análisis preliminar schmittiano correspondió, sin embargo, a una aproximación sustancialista que tendía decididamente a la superación de las antinomias de la soberanía dividida a través del recurso a la unidad (estatal), incompatible con cualquier tipo de (con)federación y basada en la homogeneidad, tanto desde la perspectiva personal (pueblo), como desde el principio político, donde el conflicto se resolvía mediante la decisión última.
Del mismo modo, en el área que he definido como “alemana en sentido estricto” (Hochdeutsch), caracterizada por el principio monárquico (art. 57 Wiener Schlussakte de 1820), tanto el concepto de constitucionalismo como el de parlamentarismo podían ser interpretados de modo singular: el primero, escindido de cualquier conexión con el poder constituyente; el segundo, como mera presencia de una representación parlamentaria, con la máxima capacitación para influir en el “indirizzo político”, pero no para determinarlo.
Existen, por lo tanto, dos interpretaciones fundamentales del federalismo como técnica de la relación centro-periferia: la primera es aquella que la relaciona con la forma de Estado liberal-democrática; la segunda, la que neutraliza el principio democrático y la hace convivir con la relación entre más unidades institucionales de modo diverso al principio de legitimación democrática. En la base de la primera se situaba la existencia de una unidad estatal caracterizada por un elemento personal (pueblo) en un territorio y con un gobierno limitado por una Constitución capaz de garantizar derechos y deberes fundamentales de los individuos y de los grupos en el seno del ordenamiento. La segunda interpretación, sin embargo, es compatible con una visión funcionalista, en la que los individuos y los grupos tenían garantizados los derechos y la participación en el seno de los límites de las unidades integrantes de una estructura institucional perteneciente al Derecho Internacional Público.
Históricamente la experiencia del federalismo alemán se ha conectado, primero con el principio monárquico y, posteriormente, tras la segunda Guerra Mundial, ha recibido la tradición del federalismo liberal y democrático típico del Estado de Derecho constitucional. En este contexto, la experiencia de la UE ha recorrido en un primer momento, sin embargo, la vía meramente gubernativa y, ulteriormente, se ha abierto a aquella de la representación parlamentaria, pero todavía hoy se resiente de la incapacidad de superar el “gap” de democratización.
Si posteriormente pasamos al capítulo de las analogías y diferencias entre Alemania e Italia en el gradual y breve período, sobre todo en materia de la relación centro-periferia, resulta evidente que en Alemania el proceso de formación del Estado nación se realizó sobre la base de la sustancial continuidad del principio de legitimidad tradicional y que, únicamente con la derrota militar de 1918, el “Obrigkeitstaat” en su versión cesarista dejó espacio al “Volksstaat”, mediante la promulgación, sobre la base del poder constituyente, del primer ejemplo de Constitución democrático-social, en la que la autonomía de la periferia se reducía sustancialmente respecto al centro.
En Italia el proceso de formación del Estado nación se efectuó, sin embargo, fundamentado en la ruptura sustancial de la legitimidad tradicional y en el rechazo de las instancias federalistas (que en la versión cattaneana se orientaron –como se ha observado anteriormente- especialmente hacia el ejemplo suizo) y autonomistas, consideradas peligrosas para la pervivencia del ordenamiento, en el marco de un arduo tránsito del Estado de Derecho liberal-burgués, al Estado de Derecho liberal y democrático.
En ambos ordenamientos las consecuencias del primer conflicto mundial, la crisis de participación y la presencia de formaciones antisistema, favorecieron el advenimiento de regímenes autoritarios de tendencia totalitaria (fascismo) o totalitarios “tout court” (nazismo).
Después de la derrota del Eje, la segunda postguerra ha introducido a Alemania en el ámbito del Estado constitucional democrático sobre la base de un proceso de reconstrucción institucional de tipo exógeno pluralista, más acentuado que el italiano, pero también fuertemente condicionado por la específica historia nacional y por la condición minoritaria de un ordenamiento dividido internamente por la contraposición bipolar, y no soberano hasta 1990.
De hecho, Alemania “ha renacido” a través de los Länder, y su federalismo se ha conformado por la jurisprudencia del “Bundesverfassungsgericht” según un esquema glaciar (fuerte estructuración y coherencia en la parte del vértice e intermedia; posibilidad de movimiento en la base). En Italia la concreción del regionalismo inicialmente bloqueada durante casi veinte años (si se excluye las regiones de Estatuto especial), ha obtenido resultados relacionados con las diferentes culturas cívicas regionales, mientras la “Corte Costituzionale” ha intentado dotar de coherencia al diseño reformador del Título V en la fase post-2001.
Con el tiempo, el debate sobre la integración europea, orientado con decisión por las élites posbélicas, quienes proporcionaron un impulso determinante a la “situación de fuerza” y la presión estadounidense “als Schutzmacht Westeuropas” [11], tuvo entre sus motores principales a la misma Alemania e Italia y resultó muy influenciado por el ejemplo histórico alemán (baste pensar en el reparto de competencias entre centro y periferia y en el mismo concepto de subsidiariedad), con una evidente tensión entre atribuciones competenciales sobre base internacional y garantías democráticas de tipo estatal.
Por lo que respecta a las analogías, sustancialmente los dos ordenamientos han sido capaces (aunque con diferencias y dificultades) de unir, en los últimos cincuenta años, desarrollo económico y social y democracia política, superando las dificultades de la reconstrucción económica, el conflicto internacional y el terrorismo interno. Por lo que se refiere a las divergencias, sintéticamente se puede decir que mientras Alemania parece convertida en un sistema democrático normal (aunque marcado por el tradicional temor a la inestabilidad), el italiano se confirma, sin embargo, como una democracia de bajo rendimiento, incapaz de superar las propias fracturas tradicionales. Me refiero, obviamente, al caso italiano entre 1992-93 y a la ausencia de un proceso de realineamiento que se arrastra casi durante cuatro lustros. Ello ha supuesto la tensión entre el proyecto originario del Texto Constitucional y la nueva realidad, con la contraposición entre los defensores del Texto de 1948 y sujetos que, de modo implícito o explícito, consideran oportuno reformarla en la parte orgánica, e incluso también en la parte dogmática. El ordenamiento constitucional alemán –a diferencia del italiano- se ha mantenido, especialmente, en la sustancial continuidad con las decisiones adoptadas por la Ley Fundamental y ha reafirmado la fisonomía de un sistema institucional estructurado y sustentado por sujetos políticos esencialmente estables, que han sido capaces de metabolizar la propia reunificación, desde muchas perspectivas peligrosa y costosa, y que –a pesar de las contradicciones y peligros- están configurando el propio ámbito europeo.
Si se quisiera evidenciar el momento de la divergencia entre las dos experiencias institucionales examinadas, sugeriría el de una fuerte crisis de los sujetos políticamente relevantes, con la discusión de una serie de normas, valores y reglas de juego, y la progresiva modificación de algunas de las estructuras de autoridad, pero sin que advenga un nuevo equilibrio. A tales efectos, propondría de nuevo centrar la atención en el estratégico decenio 1969-1979. En 1969, mientras el ordenamiento italiano iniciaba su propia transición a través de la disolución de las fuerzas políticas que habían aprobado la Constitución, en Alemania la coalición social-liberal liderada por Willy Brandt puso de manifiesto la posibilidad de una alternativa a los gobiernos CDU/CSU. Al final de aquel decenio, a pesar de que ambos ordenamientos fueron golpeados por la ráfaga terrorista, en Alemania Dolf Sternberger podía –de hecho- destacar la presencia de un difuso “Verfassungspatriotismus”, mientras en Italia se frustraba la tentativa de integración del mayor partido de oposición, sobre el que se había basado –aunque de manera contradictoria- la estrategia de aplicación de la Constitución desde 1953 en adelante. Semejante disparidad se ha acentuado con el tiempo.
Alemania todavía ve en la Ley Fundamental la armadura que le ha permitido volver a reunirse, a pesar de las dificultades que esta empresa ha supuesto. La propuesta, planteada con fuerza en la época de la reunificación[12] por el leader SDP Franz Müntefering de una “neue, gesamtdeutsche Verfassung” ha sido considerada sólo como un “ballon d’essai” electoral, y criticada por todas las fuerzas políticas[13]. Esta propuesta evidencia, en realidad, el síntoma de una insatisfacción sobre el estado del federalismo (sobre el que han actuado las reformas constitucionales de 2006 y 2009) y sobre la creciente diferenciación regional, pero la reacción a la misma pone de manifiesto que en torno a la Ley Fundamental se ha constituido un bloque que la considera como una fortaleza necesaria para el carácter democrático del sistema. Por otro lado, la posición del Tribunal Constitucional Federal sobre el proceso de integración europea retoma en continuidad la discusión alemana sobre el federalismo y evidencia cómo ha sido la Ley Fundamental quien ha contribuido a garantizar el proceso de integración europea y no a la inversa.
Dejando de lado las discusiones sobre la profundidad de las innovaciones, la tendencia es la de confirmar el orden originario, adaptándolo a los nuevos tiempos. La situación italiana en este punto es, sin embargo, significativamente diferente, y no sólo por la posición de la Corte Constitucional, que desde los años setenta ha propendido a utilizar cada vez más el art. 11 de la Constitución como válvula para favorecer los procesos de integración supranacional frente a una clase política insegura en los hechos (pero no en las palabras). La capacidad del Texto Constitucional italiano de unificar el ordenamiento se ha debilitado fuertemente con posterioridad a 1992/93, como consecuencia de la necesidad de algunos autores (pienso, una vez más, en Elia y Onida sobre la base de sugestiones de Dossetti) de situar los valores constitucionales fuera del ordenamiento italiano y de reforzarlos a través de la acción de los órganos de control externo, que actúan como garantes y sustitutos respecto del circuito de decisión democrática. De aquí deriva una dicotomía significativa en Italia. De un lado, la discusión sobre la identidad nacional y sobre la misma unidad del ordenamiento; de otro, diferentes concepciones de la democracia (representativa y carismático-plebiscitaria en un Estado de partidos desregulado y ahora ya sin partidos) y del mismo Estado social revelan problemas que corren el riesgo, en cambio, de asemejarnos cada vez más a los ejemplos balcánicos, evocando las pesadillas de Weimar y colocando siempre en tensión al propio Texto Constitucional.
Al margen de cualquier retórica sobre la sana y robusta complexión de la Constitución de 1948, existe el riesgo concreto de su debilitamiento y el peligro de que se alcance un punto de ruptura de la misma[14]. Una tal valoración no significa abandonar el texto, ni sobre todo los valores en éste contenidos, que se han insertado en el seno del Estado de Derecho constitucional, sino por el contrario, evidenciar las múltiples tensiones a las que el mismo es sometido, invitando a quienes deban a tomarlo en serio, aunque adaptándolo oportunamente, antes de que sea demasiado tarde. Una exhortación como ésta toma en consideración la lección de la historia, ahora que se están relativizando –en el ámbito europeo- las estructuras nacionales, obviamente sin anularlas (el caso belga constituye un ejemplo característico y también significativo de la tendencia en desarrollo). Se trata sobre todo de ser conscientes de la imposibilidad de mecerse en la visión reconfortante de que el futuro de los ordenamientos continentales se juegue sin alternativa y de modo lineal, en el ámbito de un proceso histórico de debilitamiento del Estado nación en el área donde el mismo nació hace cuatro siglos. Dejarse persuadir por esta perspectiva significa no comprender que el proceso de integración europea no está más asegurado que la situación geopolítica precedente en 1989 y que los tradicionales mecanismos automáticos de salvaguarda de la democracia y del Estado social ya no existen en un mundo globalizado. Cada ordenamiento debe, de hecho, de colaborar y ganarse el papel y el grado de participación.
Con posterioridad a 1989, el renacimiento del debate sobre la soberanía en Alemania y en Italia, provocado por el objetivo debilitamiento del impulso europeísta justo en el momento en que éste parecía en su cima, es el resultado contradictorio de los pasos adelante efectuados por los procesos de integración sobre el plano continental, pero también de las transformaciones de las relaciones de poder y de la específica dinámica de los sistemas político-constitucionales individuales. Alemania ha discutido sobre este aspecto en relación al Tratado de Maastricht, sobre la base de la reconquistada unidad de la democracia cerca de sesenta años después del derrumbe weimariano[15]; Italia, que con la teoría de los “contra límites” no se ha alejado sustancialmente de la posición alemana, ha centrado su atención, sin embargo, en el perfil de la relación con el ámbito subnacional[16]. Esta diferente sensibilidad es fruto de la diferente dinámica político-constitucional, en virtud de la cual Alemania constituye en la actualidad –más allá de sus inseguridades- un ordenamiento que ha alcanzado la “normalidad”, mientras el sistema político-constitucional italiano aparece –después de la crisis del régimen de 1992-93- todavía en plena redefinición del sistema de partidos, con efectos desestructurales no sólo en las relaciones de los poderes y del régimen, sino también con tensiones respecto del propio sostenimiento de la comunidad política.
Para explicar las razones y los tiempos de la diferente evolución de los dos ordenamientos sugiero analizar con particular atención el período estratégico de los años sesenta (y no sólo el de los años setenta), en el curso de los cuales, de un lado, tuvo lugar la homogeneización sustancial del sistema alemán a través de la “grosse Koalition”, mientras que, de otro, en Italia fracasó la hipótesis integradora del centro-izquierda, determinando el inicio de la gran transición, que ha llevado tanto a la crisis del régimen anteriormente recordada (en la que han desaparecido todos los sujetos fundadores del pacto constitucional), como a un debilitamiento de la propia Constitución republicana.
La persistente escisión entre federalismo como técnica de relación entre el centro y la periferia (sobre la base del principio de competencia y de subsidiariedad) y principio de legitimidad democrática, debilita, sin embargo, de modo peligroso la legitimación general de los singulares sistemas político-constitucionales, de la misma construcción europea y de las clases políticas que actúan dentro de los distintos territorios.
Parlamentos y Gobiernos nacionales ya no deciden, porque no poseen ya los elementos constitutivos de la “soberanía” tradicional, pero la legitimidad y la legitimación se ubican todavía a nivel nacional. De ahí surge una atenuación objetiva de la política y una desestructuración de las decisiones en la que el modelo europeo de Estado social resulta puesto en jaque como consecuencia del proceso de globalización. Tener una Unión que posea una moneda común, aunque sólo sea para una parte de sus miembros, sin una verdadera y auténtica política económica, y con una política exterior fragmentada, convierte a la UE en extremadamente débil e incapaz de asumir las obligaciones que sus potencialidades económicas requerirían. Tales insuficiencias ponen en riesgo, de un lado, la posibilidad de una respuesta eficiente a la crisis económica global que azota también al espacio europeo y, de otro, obstaculizan un adecuado papel de la UE en el ámbito del contexto internacional multipolar.
En el ámbito de una pirámide organizativa que se ha transformado en una red de tres dimensiones, entre Altusio y Hobbes (que representan claramente dos modelos de la modernidad) es preciso, por lo tanto, decidir. Es por ello por lo que la llamada (obviamente contextualizada) al debate guillermino sobre el federalismo y la soberanía resulta de gran importancia también en la situación europea contemporánea. Desde esta perspectiva, muchas responsabilidades están siendo dirigidas por Alemania, que debe arriesgar más adquiriendo explícitamente un rol prusiano para la Unión en el proceso de integración. Y debería hacerlo con la colaboración de todos los componentes del núcleo duro de la UE, uniendo la democracia y la construcción de las instituciones en un sentido tal que refuercen el plano de la competitividad europea y proporcionen capacidad de decisión, reforzando la legitimación democrática continental.
Jacques Delors ha mostrado varias veces cómo, precisamente en los momentos difíciles, el proceso europeo ha sabido dar un paso adelante[17]. Sin embargo, hay quien también teme la insuficiencia de liderazgo y la posibilidad de una repetición de los “vientos gélidos”, similares a los de los años treinta del siglo pasado. La historia, obviamente, no se repite, pero es cierto que falta, en el momento actual, la completa conciencia de estar frente a un cambio histórico relativo a las relaciones geopolíticas que en los últimos dos siglos y medio han permitido el desarrollo económico-político y la centralidad europea y de los ordenamientos angloamericanos.
Los análisis divergentes que Francis Fukuyama ha publicado en el último cuarto de siglo hablan de la variabilidad de las reflexiones y de las previsiones en esta materia. Con el trascurso del tiempo, de hecho, se ha pasado del end of history al future of history, es decir, de una confianza acrítica en el modelo democrático al planteamiento de su crisis histórica sobre la base de la reducción de la base social que lo caracteriza, o sea, la clase media[18]. Una mutabilidad como esta pone en evidencia que no sólo las situaciones cambian, sino que también existe una insuficiencia en el método con el que se analizan los fenómenos sociales. Desde esta perspectiva resulta beneficioso tener delante de uno los acontecimientos históricos y los esquemas conceptuales capaces de interpretarlos de modo correcto.
Los datos histórico-económicos de Maddison[19] y las reflexiones de Morris[20] dan cuenta de la necesidad de que se forme un área integrada a nivel europeo, que supere la condición híbrida e impotente de las instituciones actualmente vigentes. Maddison nos había advertido desde finales del siglo pasado de la dinamicidad de los nuevos sujetos económicos y políticos. De otro lado, había puesto en evidencia cómo algunos de ellos no eran nuevos, sino antiguos, puestos en crisis por el desarrollo europeo y occidental, sobre la base de las consecuencias de la revolución industrial. China e India constituyen, a tales efectos, un ejemplo de la exigencia de redefinir no sólo el modelo social europeo (que en realidad es muy amplio y susceptible de diferentes concreciones) sino, sobre todo, la propia sostenibilidad de la forma de Estado y del régimen de democracia pluralista.
En este específico marco, los elementos del modelo alemán están en la base de la construcción europea, sobre todo, en lo que respecta al principio de subsidiariedad en la relación entre centro y periferia, en la conciencia de que democracia y desarrollo ya no pueden ser garantizadas a nivel estatal sino en el plano continental. El resultado es que ningún miembro de la UE está obligado a cumplir con su parte de la obligación. En particular, el ordenamiento político-constitucional italiano debe, si no resolver, por lo menos reducir las propias anomalías, y para ello son útiles las instituciones, y son útiles las personas. Pero es también evidente que los problemas no son sólo nacionales. Es por ello que el circuito de la representación democrática y el de las garantías deben ser reactivados, asegurándose recíprocamente. En concreto, si no funciona el complejo de los mecanismos a través de los cuales la demanda política es expresada, articulada y reducida a través de los procedimientos de decisión colectiva de carácter deliberativo y electivo, y si el personal que actúa en el seno de las instituciones no alcanza ya a representar al demos político, el peligro de no poder afrontar de modo eficaz los desafíos sistémicos aumenta hasta el riesgo de la crisis social.
Se vuelve, por lo tanto, a las observaciones de Bluntschli sobre la crisis que ha transformado el sistema Confederal americano en un ordenamiento Federal. La crisis de la deuda soberana recuerda demasiado las dificultades de la Confederación en los años ochenta del siglo XVIII y la necesidad de un salto cualitativo en la organización institucional del ordenamiento. En un sistema globalizado reaparece el tema de la confianza de los inversores, que el propio Necker colocó en el primer puesto entre las causas del derrumbe del antiguo régimen[21], y la necesidad de modernizar profundamente las estructuras sociales sobre la base de los principios de equidad, democracia y eficiencia. La política de recortes para alcanzar el equilibrio presupuestario recuerda también los daños que las políticas deflacionistas provocaron a los sistemas en crisis. La intervención de completos ordenamientos (por ejemplo, Grecia) chirría con los presupuestos de las democracias pluralistas y corre el riesgo de deslegitimar el consenso popular si a los sacrificios no va asociada la consiguiente distribución.
El riesgo de la crisis social de los sistemas singulares puede desencadenar efectos dominó incontrolables, que deben ser evitados. La historia nos proporciona muchos ejemplos y nos sugiere diversas soluciones a las dificultades sistémicas, pero son los sujetos políticamente relevantes los que deben comprender el significado, adecuando sus comportamientos a las necesidades del presente.
Resumen: En este trabajo se plantea la crisis continental a la luz de la historia, especialmente de la comparación entre la historia federal alemana y la italiana. Para ello, el autor comienza destacando la distinción entre influir y gobernar en el marco del federalismo. A continuación realiza una serie de aclaraciones conceptuales, dirigidas a relacionar el federalismo con el principio democrático. Y, finalmente, estudia el proceso alemán, donde el federalismo ha contribución a la integración política, mientras que en Italia no ha servido para lograr una integración similar.
Palabras claves: Federalismo, crisis europea, Alemania, Italia
Abstract: This paper looks the continental crisis under the light of history, especially comparing German and Italian federal history. To reach this goal, the author begins with a distinction between influence and government in the federalism model. After that makes some conceptual clarifications in relation to the link between federalism and democracy. An finally analyzes the German process, where federalism has contributed to political integration, and the Italian case, where this result has not been achieved.
Key words: Federalism, European crisis, Germany, Italy.
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[1] Vid. A. MERKEL, La mia visione per l'Europa e l'Unione política, en “La Stampa”, 26 de enero de 2012, parcialmente precisado en el discurso “bei einer Vortrags-und Diskussionsveranstaltung der BELAFoundation”, de 7 de febrero de 2012
(http: //www.bundesregierung.de/Content/DE/Rede/2012/02/2012-02-07-bkin-bela-foundation.html).
[2] J.C BLUNTSCHLI, Die Gründung der Amerikanischen Union von 1787, Berlín, Lüderitz, 1868, p. 18, donde hace una referencia implícita a la carta de Washington a Henry Lee con motivo de la Geschichte des shweizerischen Bundesrechts von den ersten ewingen Bunden bis auf die Gegenwart (Zürich, Meyer und Zeller, 1849): “ You talk, my good sir, of employing influence to appease the present tumults in Massachusetts. I know not where that influence is to be found, or, if attainable, that it would be a proper remedy for the disorders. Influence is not government. Let us have a government by which our lives, liberties, and properties will be secured, or let us know the worst at once” (vid. The Writings of George Washington, vol. IX, Boston: Russel, 1835, p. 204).
[3] Respecto a la distinción entre potestas directa e indirecta en el ámbito de la tradición católica vid., C. SCHMITT, Dottrina della constituzione ,1928, Milano, Giuffrè, 1984, pp.109-110.
[4] Me refiero, por ejemplo, a H. PREUSS, Die Organization der Reichsregierung und die politische Parteien, 1890, en Albertin; C. MÜLLER (Hrgs), Gesammelte Schriften: Erster Band-Politik und Gesellschaft im Kaiserreich, Tübingen, Mohr, 2007, p. 169 ss.
[5] P. HÄBERLE, “Per una dottrina della costituzione europea”, en Quaderni Costituzionali, 1999, núm. 1, pp. 3 y ss.
[6] A. MARC, Fondements du fédéralisme: destin de l'homme à venir, París-Montreal, L'Harmattan, 1997; M. ALBERTINI, Il Federalismo e lo Stato federale, antología e definizione, Milano, A. Giuffrè, 1963.
[7] S. ORTINO, Introduzione al Diritto costituzionale federativo, Torino: Giappichelli, 1993.
[8] F. DELPERÉE, Le federalisme en Europe, París, PUF, 2000.
[9] D, GRIMM, Deutsche Verfassungsgeschichte, 1776-1866: vom Beginn des modernen Verfassungsstaats bis zur Auflösung des Deutschen Bundes, Frankfurt am Main, Suhrkamp, 1988.
[10] O. BEAUD, Théorie de la fédération, París, PUF, 2007.
[11] BVerfG, 2 BvE 2/08 de 30.06.2009, Absatz-Nr.6.
[12] Vid. por ejemplo, B. GUGGENBERGER, H. PREUSS, W. ULLMANN (Hrgs), Eine Verfassung für Deutschland. Manifest Text Pladoyers, München-Wien, Hansen, 1991.
[13] Vid. la entrevista de Franz Müntefering en “Bild am Sontag” el 12 de abril de 2009.
[14] Sobre este aspecto, vid. F. LANCHESTER, “La Costituzione tra elasticità e rottura”, Milano, Giuffrè, 2011, passim.
[15] Vid., en particular, las Sentencias del BVerfG sobre Maastricht y Lisboa y la literatura al respecto (especialmente, las numerosas aportaciones de Grimm).
[16] Véase la reforma del Título V y las orientaciones de la Liga y, en especial la Sentencia de la Corte Costituzionale 365/2007.
[17] J. DELORS, Mémories, París, Plon, 2004.
[18] F. FUKUYAMA, “The Future of History”, en Foreign Affairs, núm 1, 2012, pp. 53 y ss.
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