Traducido del italiano por Miguel Arjona Sánchez
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Ilustre maestro,
Querido Antonello,
El estar aquí en Granada, para rendir homenaje a tu carrera y a tu persona, se lo debemos al afecto de Peter Häberle y a la amistad de Paco Balaguer.
Debo añadir que para mí es un honor especial haber recibido el encargo de ilustrar Tu persona a lo largo de un congreso enteramente dedicado a ti, rodeado del afecto de amigos, colegas y alumnos. Pero que también es una carga igual de difícil.
En efecto, ¿qué puede decir, un alumno de su maestro, del cual ha aprendido prácticamente todo lo que sabe y del que quizás no ha aprendido lo suficiente? Intentaré, por ello, dentro de los límites de mi capacidad, hacer referencia a mi propia experiencia como estudiante aprendiz, para tratar de describir Tu Magisterio, no sin pedir disculpas por adelantado.
1. Antonio D'Atena se forma bajo las enseñanzas de Vezio Crisafulli, que le confía una tesis sobre la adaptación del Derecho interno al derecho internacional, y de esa tesis doctoral extrae su primera publicación en 1967, en “Giurisprudenza Costituzionale”, los “Problemi relativi al controllo di costituzionalità delle norme di adattamento ai trattati internazionali”[1].
Ya esta primera publicación denota la originalidad de pensamiento y espíritu crítico; su aproximación al tema lo lleva a abrazar una tesis diferente a la mayoritaria basada en el dualismo de origen hegeliano, según el enfoque clásico de Triepel, y no lo hace participando sólo de la doctrina constitucionalista, sino también de la internacionalista; baste pensar en este sentido en la consideración que su escrito recibe, por parte de un Maestro del derecho internacional de la época, que no era otro que Rolando Quadri.
Desde sus primeros escritos, sus elaboraciones dogmáticas presentan caracteres de acusada originalidad y las fuentes aparecen de inmediato como el terreno elegido de sus investigaciones: Desde el trabajo sobre el “Regolamento delegato, legge abilitante e sindacato di costituzionalità”[2] (también en “Giur. cost.” 1967), a la “Riserva di legge e le tariffe ferroviarie”[3] (de 1972), que entonces dio al Maestro el punto de partida para asignarme la “tesis de laurea”; y que algunos años después, se convertiría de nuevo en un tema acalorado, a causa de una sentencia del Tribunal Constitucional sobre las tarifas telefónicas, a las que él también dedicaría su reflexión (“Tariffe telefoniche e riserva di legge”[4], en “Giur. cost.”, 1975).
En este período de tiempo D'Atena escribe también su primera monografía sobre “La pubblicazione delle fonti normative”[5] (1970, ed. definitiva, Padova 1974) y consigue la acreditación como docente.
El libro considera el fenómeno de la publicidad y su significado en relación con las fuentes del derecho; D'Atena ofrece una significativa reconstrucción histórico-comparada del instituto, tomando en consideración los ordenamientos francés, alemán e italiano, para llegar, después de una confrontación intensa con influyentes doctrinas entre las cuales brilla por parte italiana la de Guido Zanobini, a una definición dogmática de la función de la publicación de las fuentes, en relación con los principios de notoriedad y certeza. Este último enfoque le lleva a escribir no por casualidad, el texto “Ignoranza della legge (diritto costituzionale)”[6] (en “Encicl. dir.”, XX, Milán 1970), en el que considera la cuestión de la excusabilidad de la ignorancia, un tema que años después habría de ser el punto de referencia de una famosa sentencia del Tribunal Constitucional que ha moderado, en el ámbito penal, el alcance del principio “Ignorantia iuris non excusant”.
A partir de principios de los años setenta comienza su recorrido sobre el derecho regional; son de esos años tres importantes contribuciones: “Potestà regionale integrativa e disposizioni di attuazione degli Statuti speciali”[7] , en “Giur. cost.”, 1971; “Osservazioni sulla ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni[8] (en el ensayo “dell'autonomia ordinaria”[9] ), en “Giur. cost.”, 1972; “L'interpretazione degli Statuti regionali, tra ‘essere’ e ‘dover essere’. (Note in margine a due commenti)”[10], en “Dir. soc.”, 1973.
Ya en estos trabajos se pone de manifiesto, no sólo una línea de investigación que continuará ininterrumpidamente en el tiempo, sino sobre todo una presencia diferente en el panorama del derecho constitucional italiano.
Los estudios sobre el derecho regional habían tenido en Italia unos inicios bastante limitados, vinculados sobre todo a la experiencia de las regiones especiales (me refiero a los propios trabajos de Crisafulli sobre el sistema regional siciliano); no habían faltado trabajos que se ocupaban también de las regiones ordinarias, baste pensar - tras el libro de Virga - en las aportaciones sobre la ley regional de Galeotti, Paladin y Mazziotti y a aquellos sobre organización de Martines y Bartholini, pero todos exentos de una referencia a la realidad del ordenamiento italiano.
D'Atena inicia su reflexión precisamente en el momento en que nacen las Regiones ordinarias y el ordenamiento se regionaliza por entero, incluso con una intensa confrontación entre las regiones ordinarias y las especiales; pero, mientras que para otros estudiosos la realidad del ordenamiento acaba prevaleciendo, limitando su reflexión al simple registro de los acontecimientos - el ejemplo del realismo de Livio Paladin, con la metáfora de “página blanca”, parece en tal sentido significativa - D'Atena, en cambio, sigue una línea de elaboración dogmática del sistema constitucional, que le permite evaluar críticamente los actos del legislador ordinario, no aceptando a pie juntillas todo cuanto cotidianamente se realiza para llevar a cabo el dibujo constitucional.
Su método, procedente de las enseñanzas de Crisafulli, en conjunción con una profunda investigación, le permite alcanzar resultados muy originales, y, a menudo, contracorriente. Los resultados de esa forma de trabajar, le valieron rápidamente un lugar destacado en el panorama italiano, comenzando con el artículo “Legge regionale (e provinciale)”[11] , en “Encicl.dir.”, XXIII, Milán 1973 y la monografía “L’autonomia legislativa delle Regioni”[12], Roma, 1974. Allí donde se aceptó la desconstitucionalización de las materias de competencia regional y el recorte de materias en nombre del interés nacional, de acuerdo con un procedimiento que ya opera respeto de las regiones especiales, D'Atena defenderá el principio de la determinación constitucional del reparto de competencias como un rasgo distintivo del modelo constitucional, y llegará a formular, sobre dicha base, una teoría de la interpretación, la de la cristalización de las materias, que asimismo limitara la discrecionalidad del juez constitucional, que ya en aquellos años había intervenido con cierta facilidad en el reparto de competencias. La tesis se sitúa dentro de la interpretación dogmática, para la cual un texto normativo se interpreta según el lenguaje del ordenamiento del momento en que la nueva fuente entra a formar parte del mismo. Un punto de vista éste, generalmente aceptado de manera pacífica. Pero según D'Atena, cuando nos referimos a la Constitución no se pueden extraer las mismas consecuencias lógicas de forma estricta, y es que en el caso de la interpretación constitucional, el significado histórico normativo de los conceptos jurídicos empleados no puede permanecer cristalizado, precisamente porque la fuente constitucional tiene un carácter rígido y delimita el ámbito confiado al legislador ordinario (enfoque ya presente en el trabajo: “La libertà interpretativa del giudice e l'intangibilità del ‘punto di diritto’ enucleato dalla Cassazione”[13], en “Giur. cost.”, 1970). No se puede negar que el significado de las palabras utilizadas por el constituyente pueda variar en el tiempo, pero no a través de la interpretación evolutiva descrita por Santi Romano en su célebre “Frammenti di un dizionario giuridico”[14], es decir, mediante activos normativos, sino que serán los activos factuales y la intermediación del intérprete los que conducirán a nuevos desarrollos del significado de las palabras adoptadas por la Constitución.
El método propuesto por D'Atena, de otro lado, no estaba exento de significado político, desde el momento en que, salvaguardando el significado constitucional de los artículos enumerados, aseguraba una protección significativa a las regiones mismas, y en todo caso garantizaba la verificabilidad del argumento jurídico esbozado por el juez constitucional.
Parece obvio que esta construcción teórica daría lugar a una intensa atención por parte de la doctrina y la jurisprudencia constitucional, pero mientras que su rechazo por parte de esta última parece, si no comprensible, cuanto menos explicable, aunque sólo sea desde el punto de vista político; lo que no se explica y abochorna es que la mayor parte de la doctrina italiana la haya negado sin sentido, y con la dificultad propia de quien no consigue argumentar.
No es el lugar apropiado para continuar con citas detalladas, nombres y pasajes carentes de contenido que no parecen conscientes del problema de la desestructuración de la Constitución, pero todo esto nos lleva a manifestar que la tesis de la interpretación de la Constitución según el método histórico-normativo, en clave vinculante, mantiene intacta su validez científica, a menos que no aceptemos una sustancial desconstituzionalización de la Carta Constitucional.
Quiero recordar aquí otro perfil de la investigación de gran relevancia sobre el trabajo de esos años, que se refiere a la comparación entre regiones ordinarias y regiones especiales y al estudio de esta especialidad, la única que D'Atena consideraba como efectivamente auténtica, frente a un dibujo regionalista, impuesto más desde arriba que construido desde abajo, como el español.
En el trabajo sobre la autonomía legislativa se pone de manifiesto, en primer lugar, una reflexión sobre el tema de los principios, tanto generales, tales como el límite de la competencia plena (o primaria) de las regiones especiales, como aquellos fundamentales, de la competencia compartida del artículo 117 Cost. Prec. Form.
El análisis de D'Atena asume un carácter peculiar mostrando, por un lado, las relaciones entre los principios generales y los principios especiales, y por otro, la de los principios generales y los principios fundamentales. Se mueve en la idea de que “i principi generali (ai sensi e per gli effetti delle norme statutarie fondanti potestà legislative primarie) potrebbero plausibilmente identificarsi con le prescrizioni che non risultano sussumibili in prescrizioni di ordine superiore (con i summa genera, cioè, ricavabili dal corpo della legislazione). Le quali sono, per un verso, comprensive (o inclusive) di tutte, indistintamente, le statuizioni positive, che ad esso si riconducono; per l’altro verso, reciprocamente esclusive. E rappresentano, quindi, le incarnazioni - per dir così - allo stato puro, di tutti i diversi indirizzi legislativi enucleatisi all’interno dell’apparato normativo nazionale”[15] (p. 40).
Llegados a este punto resulta fácil reconstruir una correcta relación con los principios especiales que circunscriben el alcance y la posibilidad de expansión de los principios más generales. Se afirma, en efecto, que “principio derogato e principio derogatorio sono entità complementari, ciascuna delle quali è, per definizione, destinata ad abbracciare una classe di ipotesi suscettibile di ampliarsi o ridursi, a seconda che, rispettivamente, si restringa o si allarghi l’estensione materiale dell’altra”[16] (p. 41).
Por otro lado, el de la distinción entre los principios generales y los principios fundamentales, conduce a D'Atena a una crítica de todas las tesis cuantitativas de aquellos a los que les gustaría distinguir dos categorías de principios de acuerdo con la mayor o menor extensión, y referirse a todas las materias regionales y todo el ordenamiento jurídico o simplemente a algunas materias o a una sola materia. La constatación más interesante es que “è appena il caso di osservare che i principi inespressi suscettibili di tenere il luogo delle leggi-cornice non sono, in alcun modo, differenziabili dai principi generali cui deve conformarsi la competenza piena”[17], por lo que la verdadera distinción pasa por la previsión positiva que permite a los principios fundamentales ser “establecidos” por ley estatal (la denominada ley-marco), un ajuste que se conecta también con la naturaleza dinámica de las exigencias de los principios que se refieren a materias no homogéneas y que, por lo tanto, comportan en última instancia una determinación de las respectivas esferas del ejercicio de la potestad legislativa por vía legal, pudiendo de esta manera completar las competencias y consolidar la disciplina reglamentaria.
A la luz de la reelaboración llevada a cabo, que pertenece a la lógica de una interpretación sistemática, en la cual D'Atena expone una erudición de alto perfil, se explica una de las tesis más originales contenidas en el libro de 1974 sobre la autonomía legislativa regional. Se trata del llamado efecto traslativo del art. 117, del que participan las regiones ordinarias y las especiales, según el cual, la disposición constitucional se habría referido a estas últimas, en tanto, “a differenza delle autonomie speciali (indirizzate - in via primaria ed esclusiva - ad assicurare a singole Regioni un complesso di potestà particolarmente aderenti a quelle situazioni locali che ne giustificano il regime differenziato), l’autonomia ordinaria pare rivolta a realizzare un vero e proprio trasferimento di competenze normative, dal Parlamento ai Consigli regionali. Attraverso essa, pertanto, il costituente ha gettato le linee di una riforma istituzionale destinata a reagire incisivamente, non solo sulla struttura (...), ma anche sulle attribuzioni dell’apparato centrale dello Stato (che ne sono risultate stabilmente ridimensionate)”[18] (p. 161).
También respecto a esta tesis, la reacción general fue la de una cierta perturbación, pero en aquella época el debate aún no estaba lo suficientemente maduro para acogerla. Sirva, sin embargo, recordar que la persistencia empírica dejaba en evidencia constantemente el problema; de modo, que con la revisión del Título V, mediante el art. 10 de la ley constitucional número 3 de 2001, la tesis del efecto traslativo se convirtió en parte del ordenamiento constitucional. Las enseñanzas de D'Atena han tenido con el tiempo un éxito completo.
D'Atena continuará en sus sucesivas reflexiones ocupándose constantemente de los temas del regionalismo italiano - así como de los que afectan a otros campos del Derecho constitucional -; los ensayos en este sentido son numerosos, destacando en particular las contribuciones sobre la interpretación de las materias, sobre los estatutos ordinarios, sobre la realización de las trasferencias, etc.; pero destaca en particular su contribución a “La Parabola delle autonomie speciali”[19], en la que se revisarán los efectos de la falta del efecto traslativo del art. 117, que considerará la realidad constitucional de las regiones especiales. Junto a este no se puede dejar de recordar el ensayo sobre el estatuto siciliano (“Dalla ‘costituzionalizzazione’ alla ‘dissoluzione’ dello Statuto siciliano - Riflessioni sull’elaborazione giurisprudenziale del primo ventennio –”)[20] en el que se evaluarán todas las consecuencias que pueden deducirse de la sentencia n. 6 de 1970. A este respecto, conviene considerar que dicha sentencia, que trata de la responsabilidad penal de los cargos públicos de la región siciliana, presentaba un importante contenido constitucional debido precisamente a la calidad del redactor; se trataba de Vezio Crisafulli, así que D'Atena dialogará con su maestro en un contexto de confrontación algo singular, que da cuenta de un mundo universitario que ya parece lejos de la realidad de hoy, y del cual he tenido la fortuna de ser testigo.
Entre los méritos de D'Atena es preciso incluir también el trabajo de 1981 sobre “Le Regioni italiane e la Comunità economica europea”[21]. Se trata de un trabajo que con gran antelación respecto al Tratado de Maastricht y -si se quiere- al de Lisboa, abrirá la cuestión de la ubicación de las regiones en la encrucijada de las relaciones entre el ordenamiento supranacional y el interno. El punto de partida viene dado por las interferencias entre las competencias comunitarias y las regionales; se considera, luego, el papel de las regiones en la ejecución e implementación del derecho comunitario derivado; y por último, se evalúa en concreto el impacto del ordenamiento comunitario sobre las competencias, y sobre la posición institucional de las regiones. La normativa europea y la constitucional han cambiado sensiblemente desde 1981 y llama la atención que las transformaciones han ido precisamente en la dirección indicada por D'Atena, signo evidente de que el diagnóstico, efectuado con tanta antelación, fue efectivamente riguroso y tuvo visión de futuro. Baste considerar un punto: el de las soluciones del ordenamiento que por la época se basaban en la necesaria recepción de las directivas a través de la ley estatal, para permitir así, la intervención regional, y el ejercicio del poder sustitutivo conjuntamente a la protección del interés nacional, positivamente entendido; ahora bien, D'Atena considera críticamente esta configuración incluso, respecto del marco normativo de la época, apoyando la directa trazabilidad del derecho europeo derivado, e insiste en atribuir las materias regionales directamente a las regiones, previendo como remedio adecuado la intervención mediante decreto-ley, en caso de inacción por parte de las Regiones. Lo mismo puede decirse sobre las formas de participación de las regiones en la denominada fase ascendente, en la época caracterizada por formas embrionarias, y la necesidad de llevar los cambios al nivel de los Tratados europeos, con el fin de garantizar una directa protección ante el Tribunal de Justicia; aquí nos encontramos con un recorrido, que aún hoy en día podemos decir que acaba de comenzar. Plenamente actual resulta, por último, la configuración de las competencias europeas en términos finalistas y la ausencia por ello de límites precisos de orden negativo.
Sería un error considerar la actividad científica de D'Atena sólo desde el punto de vista del derecho regional. Sus publicaciones son más de 250 y van en distintas direcciones del Derecho constitucional, a menudo en ámbitos muy arduos de la disciplina, y representan una producción científica altamente variada. Baste pensar, además de en los ya mencionados, en su participación en “Articolazioni dei partiti politici: livelli associativi ed organi”[22], en “Giur.it.”, 1973; a su “Disposizioni riproduttive di clausole concordatarie e giudizio costituzionale”[23], en “Giur.it.”, 1977; o aún, el trabajo sobre “L'obiezione di coscienza degli operatori sanitari”[24], en “Le nuove leggi civ. comm.”, 1978; o su “Processo penale costituzionale, imputati ‘laici’ e doppio grado di giurisdizione[25], en "Processo Lockheed"[26] (Suplemento de “Giur.cost.” 10/1979), Milán 1979; su Discurso en el “Convegno nazionale dell’Unione Giuristi Cattolici”[27] (Roma, 6-8.12.1980), su “Violenza e diritto”[28], n. 32 de los “Quaderni di Iustitia”, Milán 1982; los trabajos sobre los referéndum en materia de caza; su contribución a “Unità e pluralità nella disciplina costituzionale della giurisdizione”[29]. “Il Tribunale superiore delle acque e la nomofilachia della Cassazione”[30], en “Giur. cost.” 1995; su “Costituzionalismo moderno e tutela dei diritti fondamentali[31], en D’Atena/Lanzillotta (editado por), “Da Omero alla Costituzione europea”[32]. “Costituzionalismo antico e moderno”, Roma 2003; el ensayo sobre “Le ‘promesse’ costituzionali: principi, programmi e valori nel costituzionalismo[33], en Dalla Torre/Mirabelli (editado por), “Le sfide del diritto, Scritti in onore del Cardinale Agostin Vallini”[34], Soveria Mannelli, 2009; el capítulo “Interpretazioni adeguatrici, diritto vivente e sentenze interpretative della Corte costituzionale”[35], en AA.VV., “Corte costituzionale, giudici comuni e interpretazioni adeguatrici”[36], Actas del Seminario celebrado en Roma, “Palazzo de la Consulta”, 6 de noviembre de 2009, Milán 2010. Y así sucesivamente.
Sin embargo existe una íntima relación entre las distintas épocas y temas tratados; dada por la continua aplicación del método interpretativo basado en el sistema constitucional elaborado con las categorías dogmáticas del jurista y con su atención, por un lado, a la cultura jurídica europea y, por otro, a las tensiones de la realidad. De este modo los datos ofrecidos por la Constitución italiana son sometidos a un estudio continuo hasta extraer un significado normativo preciso, nutriéndose del derecho comparado y de su conexión con lo que la realidad plantea, vista su aplicación.
La síntesis de esta experiencia llega con las “Lezioni tematiche di diritto costituzionale”[37] (I ed.1996; II ed. 1998) posteriormente convertidas en “Lezioni di diritto costituzionale”[38] (I ed. 2001; II ed. 2006). Se consolida en las lecciones una personalidad científica altamente reflexiva sobre los temas que son al mismo tiempo de actualidad en los debates comunes de la doctrina, y de profundización en cuestiones del derecho constitucional que representan un verdadero banco de prueba para los estudiosos.
Emblemático será el estudio sobre el principio democrático dentro del sistema de principios constitucionales, en el que la definición del modelo liberal-democrático tendrá en cuenta la estructura del Estado de derecho y la rigidez constitucional. Lo mismo ocurre con su participación en “Dalla partitocrazia al pluralismo funzionale”[39], donde el sistema de partidos se describe según la coyuntura de la época, llevando al análisis, las implicaciones de orden sistemático y, en particular, el recorrido hacia una nueva estatalidad. Considérese el ensayo sobre la autonomía universitaria con la descripción de un modelo organizativo autonómico de conformidad con la libertad del artículo 33 de la Constitución, en el que encuentra explicación para cada específica ubicación del docente/investigador considerado individualmente, y aquella de los órganos colegiados de ámbito descentralizado y académico. Un diseño constitucional admirable que, ¡ay de nosotros!, ha sido ampliamente denostado y pisoteado por la clase política de todos los colores. Encontramos, por último, puesto ante la elaboración del pensamiento de su maestro (“Teoria delle fonti, teoria dell’atto e problematicismo nel pensiero di Vezio Crisafulli”[40]), el espléndido informe de la conferencia de Trieste dedicada al insigne constitucionalista en 1993, con que D'Atena continúa su diálogo con el Maestro. Fácil sería continuar con el trabajo sobre las autoridades independientes y el caso de la Comisión de Garantías y la aplicación de la ley sobre las huelgas en los servicios públicos esenciales, resultado de la experiencia concreta, primero como miembro y luego como presidente de la misma Comisión, con la cual comienza una reconstrucción sistemática que le permite apreciar los perfiles constitucionales inherentes a la lógica de las autoridades independientes, el ejercicio del derecho de huelga y la salvaguardia de los otros derechos que colisionan con la huelga.
Se añade en la segunda edición del ensayo sobre los principios y valores, el informe de la conferencia de Teramo de 1997, que revela un tema que se había puesto de moda entre algunos constitucionalistas y en el que la perspectiva de D'Atena pone en evidencia la profunda diferencia entre la perspectiva jurídica y la de los valores, colocando en su justa perspectiva los aspectos axiológicos contenidos en los textos constitucionales.
En las ediciones más recientes, las “Lezioni di diritto costituzionale” componen un mosaico más amplio y orgánico del sistema del derecho constitucional del autor, pero no faltan sensibles innovaciones, como la de la contribución al principio de subsidiariedad. Un tema, para el que, después de un primer momento de escepticismo, D'Atena se abre a una perspectiva dinámica del ordenamiento en la que ve, como estudioso de la autonomía territorial y funcional, el sentido constitucional de la preferencia por el ámbito más cercano a los interesados, y profundiza así, en las técnicas normativas del principio en cuestión y sobre todo en la cuestión de la justiciabilidad, considerando incipiente el papel de la subsidiariedad en el ordenamiento, y de ahí pues la provisionalidad de sus conclusiones.
La actual edición de las “Lezioni” del 2006 constituye un panorama completo y exhaustivo de los principios constitucionales, tratados de forma sistemática; y aunque las “Lezioni” no tengan la cualidad de manual (género para el cual D'Atena siempre ha tenido un especial respeto - como veremos), representan un instrumento de formación de los estudiantes de entre los más válidos, como he podido experimentar directamente en mis años de docencia, capaz de dar a los jóvenes que lo aprecien, una particular capacidad crítica en el trato con el derecho constitucional y el derecho en general.
El carácter sistemático del pensamiento de D'Atena lo lleva a principios de los años noventa a concebir una conexión entre las distintas etapas de su reflexión sobre las regiones. En este contexto se sitúan cuatro libros (“Costituzione e Regioni”[41], Studi, Milán 1991; “L’Italia verso il ‘federalismo’, Taccuini di viaggio”[42], Milán 2001; “Le Regioni dopo il Big Bang, Il viaggio continua”[43], Milán 2005; y “Costituzionalismo multilivello e dinamiche istituzionali”[44], Turín, 2007)
Después vendría su “Diritto regionale”[45] en 2010. Es decir, nos enfrentamos a una sistematización, aun compuesta por momentos con diferentes propósitos que dura una veintena de años; y la razón de que el manual llegue sólo al final de este veintena, se deriva de la evolución del ordenamiento; así, necesariamente parte de inicios de los años 90, lo que hace imposible tratar la cuestión regional, que, por razones bastante conocidas, ha devenido un tanto caótica.
Con “Costituzione e Regioni” ya se han reunido todos los trabajos de referencia que componen el mosaico del primer regionalismo italiano; entretanto D'Atena ha editado la voz Región en la “Enciclopedia del diritto”[46], de por sí una voz sistemática, realizada después de la revisión de toda la literatura regional de la época, y teniendo en cuenta la jurisprudencia constitucional y la praxis de la época. Se parte de la reconstrucción de la “figura constitucional” de la Región, para llegar a constatar la “perversión del modelo”; expresiones estas que no sólo tratan bien y de manera icástica al tratamiento por parte de las fuerzas políticas del tiempo de la Constitución, sino también a una filosofía centralista incapaz de casarse con la asunción de responsabilidades por parte de las nuevas autonomías regionales. Un pasaje central a través de su reflexión afirma que no es casualidad, que el pensamiento de un estudioso francés (Palazzolì), al estudiar el fenómeno regional italiano, describa al impulso del decenio de 1960/1970 como el de la necesidad de la clase política por construir otras posiciones políticas. Una lectura, típicamente francesa, pero en condiciones de iniciar su distanciamiento con la idea que habría llevado el constituyente a introducir el Instituto regional en la Carta, y al mismo tiempo la transformación de la República y la reforma del Estado.
Los ensayos son recogidos en el volumen, explicando puntualmente los diferentes eventos a los que ha sido sometida la cuestión regional y la evolución experimentada, no secundaria para nuestro ordenamiento, puesto que ha sentado las bases para una diferente ordenación de los poderes de la República. Cada aportación ha sido una confirmación de los puntos a los que ha llegado la doctrina y la jurisprudencia constitucional, y que han sido objeto de un examen crítico para hacer emerger una lectura lo más transparente y coherente del sistema constitucional, con sus paradojas y lagunas, así como los cambios experimentados en su aplicación. El conjunto de las obras completas incluye: los Estatutos, la ley regional, la problemática de los principios, las funciones administrativas regionales y la transferencia de las funciones, las autonomías especiales y la perspectiva europea, mostrando como D'Atena ha cubierto por entero todo el espectro del regionalismo con su reflexión, y de hecho el sistema descrito ha considerado el lado práctico del ordenamiento y su evolución; y se ha asistido así a una síntesis entre la visión crítica y la reelaboración dogmática de la experiencia jurídica.
En la década que sigue, el ordenamiento italiano, y no sólo él, será sometido a una sensible tensión. Los acontecimientos, cuyos efectos aún persisten, ven el rápido final del sistema político que había guiado a la República desde su nacimiento; la representación política se transforma por efecto de los referéndums electorales y por el cambio de las leyes electorales que le siguen; otros actores políticos emergen. La lectura de este cambio es imputada a menudo, únicamente al plano interno y a la acción de los jueces de «manos limpias», mientras que en cambio, merecerían una atenta consideración las transformaciones provocadas por el proceso de integración europea y la internacionalización de la economía. A estos fenómenos más que a otros, se debe la misma transformación del modo de ser del aparato del Estado y la necesidad de reiniciar un profundo replanteamiento de la organización de la República y, en particular, de su ordenación regional. Baste considerar, en este sentido, la diferencia que existe entre el borrador elaborado por la Comisión bicameral de 1993 y el de la de la Comisión bicameral de 1997, para darse cuenta del cambio de enfoque con respecto al regionalismo italiano. Se abre estación del federalismo.
D'Atena es quizás el más atento observador de esta fase de los acontecimientos institucionales italianos, y sus aportaciones, realizadas durante dicho período, serán recogidas en el volumen de significativo título “L’Italia verso il ‘federalismo’, Taccuini di viaggio”, Milán 2001, que indica ya la idea de un viaje del cambio; en cuanto a la transformación del federalismo en nuestro ordenamiento, no existe un prejuicio negativo, cuanto una consideración y una reflexión cuidadosa y mesurada. La consideración de los modelos comparativos, la reelaboración teórica de las diferencias entre federalismo y regionalismo, el eventual impacto sobre el sistema de fuentes y la problemática de la eventual transición al federalismo son la descripción teórica del nuevo escenario italiano, a través del cual se hace el recorrido de la XIII legislatura que se inicia con la crisis de la región, considera la reforma legislativa de las leyes “Bassanini”, analiza el diseño de la bicameral de 4 noviembre de 1997, y examina los ulteriores acontecimientos que mediante el proyecto “Amato” llevan a la aprobación de tres leyes constitucionales: la n. 1 de 1999 sobre la nueva autonomía estatutaria de regiones, la n. 2 de 2001 sobre la autonomía especial y, por último, la que se convertiría en la ley constitucional n. 3 de 2001.
Este cambio afecta al atento Constitucionalista, que sabe que la evaluación de los acontecimientos italianos no es fácil, pero al mismo tiempo considera como un deber la evaluación crítica los mismos; la lectura de estas aportaciones no nos presenta ante un cronista, sino ante un atento lector de los acontecimientos institucionales que sabe relacionar los cambios constitucionales con la tradiciones del pasado, destacando las discontinuidades del modelo que se va construyendo. Esta es la razón por la que aún hoy, estas obras se muestran necesarias para la reconstrucción teórica de nuestro segundo regionalismo.
Las reflexiones de D'Atena prosiguen con estas características también en la XIV legislatura, una de las más convulsas para la reforma constitucional italiana, pero también una de las más infructuosas. La lectura, realizada con las contribuciones recogidas en el volumen “Le Regioni dopo il Big Bang. Il viaggio continua”, Milán 2005, sobre la revisión del título V y su aplicación, pondrá rápidamente en evidencia la dificultad de llevar a cabo plenamente el diseño reformador. Nace así en D'Atena el honesto reconocimiento del trabajo del Tribunal Constitucional expresado en la nota a la sentencia n. 282 de 2002, con la cual la “Consulta” - después de un momento de desconcierto ante la reforma constitucional - reemprenderá su trabajo teniendo como parámetros las nuevas disposiciones constitucionales. El nuevo crédito concedido al juez constitucional continuará también, de forma generosa, con el sistema de reparto de competencias creado por el Tribunal con la sentencia n. 303 de 2003.
Ciertamente el nuevo sistema presentaba tensiones inéditas en cuanto a la relación entre centro y periferia, en cuyo centro se situaba la competencia concurrente, a que D'Atena, dedica una atención especial, porque la considera quizá como el único instrumento presente en el nuevo dibujo para mediar precisamente entre centro y periferia, en ausencia sobre todo de conexiones organizativas eficaces (son relevantes aquí sus observaciones críticas sobre la hipótesis de un Senado Federal), pero se da cuenta ciertamente de la insuficiencia total del modelo y, de aquí, la evaluación de la sentencia ortopédica de la Corte Constitucional.
La situación exige muy pronto, junto a la reflexión sobre las nuevas disposiciones constitucionales, y en especial sobre las más innovadoras que se refieren al informe de “Le Regioni con l’Europa e le prospettive internazionali”[47], considerar también la perspectiva de la reforma de la reforma, poniendo de relieve los límites del diseño de la reforma del ddlc 2544: el Senado Federal, la competencia nombrada por el párrafo 4 del art. 117, el renacimiento de los intereses nacionales. El juicio de D'Atena nunca es ideológico y está siempre atento a evaluar los contenidos que se ponen sobre el tapete, así es positivo cuando se disuelven las dudas que el nuevo diseño del Título V ha creado, y es crítico cuando, en realidad, la reforma de la reforma avanzaba los errores del nuevo texto constitucional mediante la introducción de nuevas complicaciones. Debe hacer reflexionar, al respecto, el juicio sobre algunas materias del párrafo 3: “la discutibilissima inclusione, tra le materie di competenza concorrente, di ambiti dalla manifesta connotazione nazionale”[48] respecto de las cuales el proyecto de reforma en lugar de incluirlas entre las competencias exclusivas del Estado, preveía “forme di intesa e coordinamento”[49] entre el Estado y las regiones.
La investigación y la síntesis de estos años se han completado por el admirable volumen sobre el constitucionalismo multinivel; donde se vuelve a abrir el dossier acerca de “Le Regioni e l’Europa”, se profundiza en el tema de la subsidiariedad, que muestra una verdadera pasión de nuestro Estudioso, que reconsidera el papel desempeñado por la jurisprudencia constitucional para la aplicación de la reforma constitucional (que en conjuntos D’Atena define - quizás muy optimisticamente - “la decisione di ‘decidere’”[50] y se lanzan “Sette tesi per il riavvio delle riforme costituzionali”[51].
Llegados a este punto, podemos decir: aquí estamos todavía; y es entonces - sobre la base de la regularización del marco constitucional (también por vía jurisprudencial) y de sus perspectivas de reforma – cuando D'Atena decide acometer una formulación del Derecho regional.
El volumen sale en 2010 y es difícil clasificarlo entre los manuales. No se trata, en efecto, de una producción para la didáctica que quizás en el transcurso del tiempo puede ser revisitada.
Estamos, por el contrario, en presencia de un magistral libro de síntesis de las investigaciones de un estudioso – hoy el más eminente del panorama italiano y uno de los más influyentes del europeo – que durante cuarenta años ha seguido al regionalismo italiano en todos sus aspectos, y que ha tomado la palabra en cualquier asunto que haya caracterizado esta experiencia de nuestro ordenamiento.
En consecuencia, en un recorrido tal, incluso la forma de escribir el manual se realiza como una nueva parte de Su investigación.
Detrás no sólo existe la convicción de que es arriesgado escribir prematuramente un manual de una disciplina especialmente especializada como el derecho regional, sino también la idea de que el manual no es un producto objetivo y aséptico, sino la más eminente contribución de un estudioso, que debe reflejar la personalidad científica al comunicar ideas e información, y que, por tanto, requiere una acumulación de experiencia e interiorización de los conocimientos, que necesariamente requieren tiempo y esfuerzo.
La diversidad que caracteriza a este manual es, por tanto, la riqueza científica, la personalidad del planteamiento, la homogeneidad en la profundización y la persistencia del método. En el agradecimiento a Crisafulli y Sandulli, “Maestros –como Él dice– de la escuela en la que se formó”, no hay una mera cláusula de estilo, sino el reconocimiento de una enseñanza que ha seguido, convencido de que le ha reportado ese su método sistemático de interpretación de la Constitución y de los datos del ordenamiento, en clave positiva, para permitirle una evaluación jurídica compuesta por los eventos y los comportamientos de los sujetos institucionales comprometidos en el asunto del regionalismo italiano.
Al tratar los argumentos, D'Atena, de forma sintética, pero no por ello menos eficaz, recorre cada punto del ordenamiento regional: el origen de la cuestión y las soluciones a las que el ordenamiento concreto hubiera llegado, la labor de la transición, la nueva y definitiva formulación, ofreciendo así, una comparación con el pasado y examinando la problemática que las nuevas disposiciones han dado vida en este decenio de aplicación.
Si se añade también el esfuerzo por indicar al lector la literatura que se ha acumulado en este proceso histórico, el manual pasa a ser de este modo el testimonio de la ciencia jurídica italiana, y se intuyen en muchos puntos, momentos de diálogo y de confrontación con otros académicos, de los que se ha servido para llegar a las soluciones adoptadas, que manifiestan siempre su originalidad.
La claridad de análisis comporta una consideración de los distintos elementos de la reforma regional; la distribución de competencias, la especialidad, la asimetría, etc., para verificar las discrepancias entre las reformas propuestas (incluso las posteriores a la revisión del Título V) y la realidad del ordenamiento, con un avance por fragmentos que Le hace afirmar, en conclusión, sobre nuestra situación: “Come si vede, quindi, almeno per quanto riguarda il regionalismo, il cantiere costituzionale italiano è ancora aperto”[52].
Podría aún abundar sobre el largo trabajo científico de Antonio D'Atena; pero es que (excusándome por la insuficiencia de mis palabras, con Él y con todos ustedes) podría decir más y más, sin nunca decirlo todo.
Quiero, en cambio, ante este foro añadir sólo algunas notas que afectan a la Persona y Al Maestro. D'Atena ha ostentado también, numerosas responsabilidades públicas, en la Universidad y no sólo en la Universidad.
Pienso en Su compromiso con la Comisión de garantía, como componente y como Presidente, y en la dirección del Instituto de las Regiones.
Se puede afirmar que la limpieza del académico deriva de la limpieza de la persona. En todos sus tareas D'Atena ha mostrado siempre una dedicación a la cosa pública inigualable, generosa y desinteresada, introduciendo capacidad y rigor en las instituciones en las que ha participado.
Aún hoy, en el Instituto de las Regiones, que la Fortuna ha querido que pasara de Sus manos a las mías, y a la cual D'Atena está asociado, se evidencia como Él es el punto de referencia principal de todas las decisiones que se toman: el sitio Web, la revista on-line que pronto será editada, el informe sobre el regionalismo, etc., son el continum de su presencia.
Considero, un privilegio ser aún hoy un Su alumno.
Resumen: Este trabajo recoge un homenaje a D’Atena, leído en un congreso celebrado en su honor. Para ello, el autor repasa la actividad académica de D’Atena centrándose en sus ensayos sobre la organización territorial italiana y el sistema de fuentes.
Palabras clave: Homenaje, D’Atena, regionalismo, federalismo, sistema de fuentes.
Abstract: This paper is a tribute to D’Atena, read in a Congress in his honor. The author goes through D’Atena’s academic activity, taking care specially on his works on the Italian territorial organization and the sources of law.
Key words: Tribute to D’Atena, regionalism, federalism, sources of law.
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[1] “Problemas relativos al control de constitucionalidad de las normas para la adopción de los tratados internacionales”. «N. del T.».
[2] Reglamento delegado, la ley habilitante y el control de constitucionalidad. «N. del T.».
[3] La reserva de ley y las tarifas ferroviarias. «N. del T.»
[4] Tarifas telefónicas y reserva de ley. «N. del T.».
[5] La publicación de las fuentes normativas. «N. del T.».
[6] “Ignorancia de la ley (derecho constitucional)”. «N. del T.».
[7] La potestad regional complementaria y las disposiciones de aplicación de los Estatutos especiales. «N. del T.».
[8] Observaciones sobre el reparto de competencias entre el Estado y las Regiones. «N. del T.».
[9] De la autonomía ordinaria. «N. del T.».
[10] La interpretación de los Estatutos regionales, entre el “ser” y el “deber ser”. (Notas al margen a los dos comentarios). «N. del T.».
[11] Ley regional (y provincial). «N. del T.».
[12] La autonomía legislativa de las Regiones. «N. del T.».
[13] La libertad interpretativa del juez y la intangibilidad del «punto de derecho» establecido por casación. «N. del T.».
[14] Fragmentos de un diccionario jurídico. «N. del T.».
[15] “Los principios generales (en el sentido y por efecto de las normas estatutarias fundantes de la potestad normativa primaria) podrían plausiblemente identificarse con las prescripciones que no resultan subsumibles en prescripciones de orden superior (la suma genera, o lo que es lo mismo, procede del cuerpo legislativo). Las cuales son, por un lado, comprensivas (o inclusivas) de (indistintamente) todos los preceptos positivos, que en él se incluían; y por otro lado, recíprocamente exclusivas. Y representan, por tanto, las encarnaciones - por así decirlo - en estado puro, de la totalidad de las diferentes direcciones legislativas explicativas, dentro del aparato normativo nacional”. «N. del T.».
[16] “El principio derogado y el principio derogatorio son entidades complementarias, cada una de las cuales está, por definición, destinada a abarcar una clase de hipótesis susceptible de ampliarse o reducirse, según que, respectivamente, se restrinja o se amplíe la extensión material del otro”. «N. del T.».
[17] “Es necesario hacer notar que los principios expresados que pueden tomar el lugar de las leyes marco no son en modo alguno, distinguibles de los principios generales que deberán cumplir la competencia plena”. «N. del T.».
[18] “A diferencia de la autonomía especial (dirigida - en vía primaria y exclusiva - a cada región particular para asegurar un complejo de poder que pertenece a las circunstancias particulares locales que justifican un régimen diferenciado), la autonomía ordinaria parece dirigida a realizar una verdadera y propia transferencia de competencias normativas del Parlamento a los Consejos regionales. A través de ella, por lo tanto, el constituyente ha lanzado las líneas de una reforma institucional destinada a reaccionar de manera incisiva, no sólo sobre la estructura (...), sino también sobre las atribuciones del aparato central del Estado (que resultarían redimensionados de forma estable)”. «N. del T.».
[19] La Parábola de la Autonomía Especial. «N. del T.».
[20] De la “constitucionalización” a la “disolución” del Estatuto siciliano – Reflexiones sobre su elaboración jurisprudencial de los primeros veinte años -). «N. del T.».
[21] Las regiones italianas y la Comunidad Económica Europea. «N. del T.».
[22] Articulación de los partidos políticos: niveles asociativos y órganos. «N. del T.».
[23] Disposiciones que reproducen las cláusulas de los concordatos y el juicio constitucional. «N. del T.».
[24] La objeción de conciencia de los operadores sanitarios. «N. del T.».
[25] Proceso penal constitucional, imputados “laicos” y doble grado de jurisdicción. «N. del T.».
[26] “El Proceso Lockheed”. «N. del T.».
[27] Congreso Nacional de la Unión de Juristas Católicos. «N. del T.».
[28] “Violencia y derecho”. «N. del T.».
[29] Unidad y pluralidad en el encuadramiento constitucional de la jurisdicción. «N. del T.».
[30] El Tribunal Superior de las aguas y la nomofilaquia de la Casación. «N. del T.».
[31] Constitucionalismo moderno y protección de los derechos fundamentales. «N. del T.».
[32] Por Homero a la Constitución europea. «N. del T.».
[33] Las “promesas” constitucionales: principios, programas y los valores en el constitucionalismo. Nota del traductor. «N. del T.».
[34] Los desafíos de la Ley, Escritos en honor del cardenal Agostino Vallini. «N. del T.».
[35] Interpretaciones manipuladoras, el derecho de vida y sentencias interpretativas del Tribunal Constitucional. «N. del T.».
[36] Corte Constitucional, jueces ordinarios e interpretaciones manipuladoras. «N. del T.».
[37] Lecciones temáticas de derecho constitucional. «N. del T.».
[38] Lecciones de derecho constitucional. «N. del T.».
[39] De la partitocracia al pluralismo funcional. «N. del T.».
[40] Teoría de las fuentes, teoría del acto y problematicismo en el pensamiento de Vezio Crisafulli. . «N. del T.».
[41] Constitución y regiones. «N. del T.».
[42] Italia hacia el “federalismo”. «N. del T.».
[43] Las regiones después del big bang. El viaje continúa. «N. del T.».
[44] Constitucionalismo multinivel y dinámicas institucionales. «N. del T.».
[45] Derecho regional. «N. del T.».
[46] Enciclopedia del Derecho. «N. del T.».
[47] Las regiones con Europa y las perspectivas internacionales. «N. del T.»
[48] “La discutibilísima inclusión, entre las materias de competencia concurrente, de ámbitos de manifiesta connotación nacional”. «N. del T.»..
[49] “Formas de entendimiento y coordinación”. «N. del T.».
[50] “La decisión de «decidir»”. «N. del T.».
[51] “Siete tesis para el reinicio de las reformas constitucionales”. «N. del T.»
[52] Como se ve, por tanto, al menos en lo que respecta el regionalismo, la cantera constitucional italiana está aún abierta. «N. del T.».