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"ReDCE núm. 21. Enero-Junio de 2014"
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La crisis significó tomar conciencia de los límites e insuficiencias del gobierno de la UEM, reducida a la gestión de una moneda desde Frankfurt, y con una Unión Económica mutilada.
Permítanme que haga una autocita de un artículo que publiqué el 22 de enero de 2010, al comienzo de la Presidencia española:
“La Unión Económica tenía que haber estado vigente mucho antes. La Unión Económica y Monetaria (UEM), según el Informe Delors, debía ser el “estadio final” de la integración económica. La filosofía que inspiró la UEM en Maastricht es que la Unión monetaria era solo la culminación de un proceso previo de convergencia de políticas económicas y de observancia de normas macroeconómicas mínimas. Sin embargo, este proceso se paralizó; la Unión Económica no vio la luz, mientras que lo que se desarrolló fue la política monetaria. Ahora es el momento, a través del Tratado de Lisboa, de recuperar la Unión Económica”[1].
Esto se escribió en enero de 2010. Días después estallaba la crisis griega. Grecia no se podía financiar ya en los mercados, y en abril de 2010, después de que Standard and Poor’s hubiera degradado la nota griega al rango de bono basura (obligaciones especulativas) provocando ventas masivas, el gobierno heleno solicitó ayuda a la Unión Europea y al FMI. El problema, pues, no era ya solamente de deuda privada, sino directamente de deuda soberana, con amenaza de contagiar a toda la eurozona. En la agenda de la Unión avanzaba hacia el primer puesto la forma en que iba a darse respuesta inmediata a semejante emergencia. La Unión Económica podía esperar.
Grecia puso en cuestión la gobernanza del euro. El gobierno de ese país había proporcionado datos falsos a la Unión sobre déficits, deuda, PIB. Y si Grecia había hecho eso, cualquier gobierno europeo era capaz de hacerlo. La desconfianza de los mercados ante los hasta entonces sacrosantos títulos de deuda pública estaba servida. El origen residía en la crisis financiera privada, pero el efecto lo sufrió el Estado, en forma de elevados intereses para financiarse. El malhadado acuerdo de Deauville entre Merkel y Sarkozy (octubre de 2010), de implicar al sector privado en la reestructuración de la deuda griega, terminó por extender el pánico entre los acreedores de deuda soberana sobre la seguridad de recuperar su inversión. La eurozona empezaba a no ser un lugar seguro.
Lo que había fallado era la arquitectura institucional del euro, desequilibrada, con una Unión Monetaria apátrida, sui generis, que no tiene la ayuda de una Unión Económica, pero que tampoco puede llevar a sus últimas consecuencias la potencia de un banco central y su capacidad de transmitir la política monetaria, porque el BCE no puede, con normalidad, comprar deuda soberana de los países de la moneda única.
Tampoco hay forma de evitar desequilibrios en la balanza de pagos, como los que había habido antes de la crisis. Alemania era acreedora frente al exterior por su superávit comercial. Mientras, Irlanda o Grecia, o España, habían coleccionado grandes dosis de deuda exterior, gracias al dinero abundante que llegaba de forma ininterrumpida en los felices años de las vacas gordas[2].
La crisis griega ponía de manifiesto lo que Abba llama “fragilidad estructural de la integración monetaria en Europa”. Expuso brutalmente la impotencia del gobierno del euro, de carácter meramente intergubernamental, sin procedimientos comunes de supervisión eficaces sobre las finanzas públicas y los servicios financieros privados, estos últimos sobreexpuestos al riesgo soberano en un bucle infernal: el Estado asume la enorme deuda privada con ayudas a la banca y, como inmediata consecuencia, el posible default de la deuda soberana incide a su vez sobre los activos de la banca que posee esa deuda. Y así sucesivamente, sin que haya una autoridad suprema que lo pueda impedir. Los mercados son la única fuente de financiación, y el juez último sobre el riesgo/país, por tanto.
El grave problema que golpea a la Unión es que los mercados, desde la crisis, ya no ven a la eurozona como una unidad monetaria, sino como un conjunto de economías, cada una por su lado, que no tienen la solidaridad asegurada si a alguna le va mal. De ahí que los mercados castigaran a unos países sí y a otros no, cuando la temperatura de la crisis subió hasta lo intolerable. Esto exigía una respuesta común e integrada que no llegó, salvo en la gobernanza, como veremos a continuación.
El punto de partida de la Unión para intentar encauzar la crisis desde la reforma de las instituciones y de la gobernanza económica europea está en el Consejo Europeo de 25 y 26 de marzo de 2010. En esa reunión hay un debate sobre la Estrategia de Crecimiento y Empleo (Europa 2020)[3], que luego se aprobará en junio, pero nada se decide sobre gobernanza, salvo el encargo al Presidente Van Rompuy de dirigir un grupo de trabajo para que, antes de finalizar el año 2010 (sería en octubre), entregara una propuesta dirigida a fortalecer los procedimientos de gestión de crisis y mejorar la disciplina presupuestaria.
Desde ese momento hasta el Consejo Europeo de octubre, la Unión se dedicará a pelearse con la crisis de deuda, como urgencia obvia. En octubre, la <<taskforce>> de Van Rompuy presentó el Informe, pero algunos elementos del mismo (semestre europeo, fondo de estabilidad) se adelantaron.
Después, y hasta el Consejo Europeo de 24 y 25 de marzo de 2011, la Comisión, muy activa, propondrá una serie de textos legislativos para potenciar la disciplina presupuestaria y el cumplimiento del PEC. Estos textos seguirán un proceso negociador hasta 2013.
Así pues, en el año que va de marzo de 2010 a marzo de 2011, la Unión desarrolló la respuesta a la crisis que tiene que ver con el gobierno económico y sus instrumentos institucionales, cuya patente debilidad había terminado por reconocer el Consejo Europeo de verano de 2010. Esta respuesta ha sido dispersa y desestructurada, porque no ha implicado una reforma en profundidad de los Tratados; pero ha producido algunos avances y ha dado a la Unión instrumentos de acción supervisora y coordinadora de los que carecía. Sin ellos, ni se puede atacar la crisis, ni prevenir otra u otras en el futuro.
Vamos a resumir a continuación los pilares de la reforma de una gobernanza a la que la crisis la había pasado por encima, arrasando y haciendo inútiles los dos mecanismos de incipiente gobierno económico que hay en el Tratado de Funcionamiento de la UE: la coordinación de políticas económicas, (art. 121) de acuerdo con las Orientaciones Generales de Política Económica (OGPE) que adopta el Consejo como recomendación, y la supervisión de las finanzas públicas (art. 126) para comprobar el cumplimiento de los criterios del PEC. El tsunami se dio en tres ámbitos: la existencia inesperada de países en riesgo de suspensión de pagos; los desequilibrios y divergencias macroeconómicas extraordinarias entre países, causantes de riesgos financieros agudos; y la ruptura del PEC otra vez y generalizada. Por tanto, la respuesta tuvo que darse en las tres materias, particularmente en los países miembros de la eurozona −lo que está previsto en el propio Tratado, en su artículo 136−, porque el euro se había convertido en un vehículo de contagio de la crisis.
Ante la necesidad de Grecia de ser financiada a cortísimo plazo, el Presupuesto raquítico de la UE era inútil. Hubo que ir a una financiación extrapresupuestaria, mediante una fórmula de préstamos bilaterales por importe de 110.000 millones de euros, proporcionados por los Estados de la UE y el FMI.
Pero después de Grecia vino Irlanda, y después Portugal. Por esa razón, en el trascendental ECOFIN de 9 de mayo de 2010, en base al artículo 122 TFUE, la Unión decidió crear dos instrumentos específicos: el Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera, con dinero sobrante del Presupuesto europeo; y la Facilidad Europea de Financiación y Estabilización, que toma financiación de los mercados internacionales. Ambos sirvieron para rescatar a Irlanda y Portugal.
Por último, ante la negra perspectiva que se veía en el horizonte (España, Italia) se decidió ir a un instrumento permanente de crisis, el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), que es operativo desde 2013 y que reemplaza a los otros mecanismos transitorios.
El MEDE puede conceder préstamos a los países de la eurozona en dificultad, de común acuerdo con el FMI, pero en régimen de estricta condicionalidad. Este ha sido el resorte a través del cual Bruselas ha introducido la receta de la austeridad y de reforma de las finanzas públicas.
El MEDE, normalmente, concederá préstamos, y, de forma extraordinaria podrá intervenir en el mercado de obligaciones. El MEDE se activa por unanimidad de los ministros de finanzas del euro y sólo cuando la estabilidad de éste se vea amenazada. El MEDE puede conceder préstamos hasta de 500.000 millones de euros, pudiendo contar con un capital de 700.000 millones, de los cuales 80.000 se desembolsan directamente por los países, según su cuota en el BCE, y los otros 620.000 se pueden activar mediante nuevo capital y garantías. Se prevé también (idea de Alemania) la implicación de los privados en caso de insolvencia de un país de la eurozona, decidido caso por caso.
El MEDE es una organización supranacional de derecho público, con base en Luxemburgo, establecida mediante un acuerdo intergubernamental entre los Estados miembros del Eurogrupo. Desde el 1 de julio de 2013, el MEDE goza del estatus de acreedor preferente, salvo en relación con el FMI.
El 11 de julio de 2011, los ministros de la eurozona firmaron el Tratado por el que se crea el MEDE. Diez días después, los gobiernos acordaron ampliar la capacidad del MEDE para financiar la recapitalización de las instituciones financieras mediante préstamos a los Gobiernos, incluso en países no sujetos a programas de rescate (España), e intervenir en los mercados secundarios sobre la base de los análisis del BCE.
La aprobación del MEDE exigió una decisión del Consejo Europeo para reformar el Tratado de Funcionamiento de la UE en su artículo 136. Se trataba de añadir, a petición de Alemania –por exigencias de su Constitución y su Tribunal Constitucional− el siguiente párrafo:
“Los Estados miembros cuya moneda es el euro podrán establecer un mecanismo de estabilidad, que se activará cuando sea indispensable para salvaguardar la estabilidad de la zona euro en su conjunto. La concesión de toda ayuda financiera necesaria con arreglo al mecanismo se supeditará a condiciones estrictas”.
La creación del MEDE ha tenido que ser extramuros de los Tratados a 27, y fuera de los Presupuestos de la Unión, lo que introduce una dinámica nueva en el gobierno económico europeo, cada vez más focalizado hacia la zona euro. Además, esta gobernanza surge seriamente limitada por la inexistencia de una unión fiscal y de una unión bancaria y sin el apoyo de una mutualización de deuda, ante el veto, por ahora inamovible, del gobierno de Alemania. El veto se reitera cuando se sugiere ampliar el mandato del BCE para que pueda intervenir sin cortapisas en los mercados de deuda.
Este venía siendo otro de los pecados de la UE. Por eso, con motivo de la nueva estrategia de crecimiento Europa 2020, la Unión, a instancia de la Comisión, decidió poner en marcha el Semestre Europeo como instrumento de coordinación previa de las políticas económicas.
El objetivo es que los Estados elaboren y voten sus presupuestos en base a una estrategia común. Se trata de pasar revista, a lo largo de seis meses, a las políticas presupuestarias y estructurales nacionales, para evitar contradicciones y detectar desequilibrios. Y ello teniendo en cuenta que el Consejo Europeo aprueba en marzo de cada año, sobre la base de un informe de la Comisión (Análisis Anual de Crecimiento), las orientaciones generales sobre política económica. En abril, conjuntamente, los Estados presentan sus planes de estabilidad y sus programas nacionales de reforma, así como sus previsiones presupuestarias. De este modo, en julio, el Consejo Europeo y el ECOFIN efectúan una evaluación y recomendación por cada país antes de que los presupuestos se voten en los Parlamentos. El primer Semestre Europeo comenzó en enero de 2011.
Como complemento al Semestre Europeo, aunque no formando parte de él, la Cumbre del Eurogrupo, extraordinaria, de 11 de marzo de 2010 aprobó el Pacto Euro Plus, que ratificó el Consejo Europeo de primavera. Forman parte de él los países de la UE (salvo Suecia, Chequia y Reino Unido), más Bulgaria, Dinamarca, Letonia, Lituania, Polonia y Rumanía. Es un conjunto de vagas recomendaciones en línea con la flexibilidad laboral (<<flexisecurity>>), la adaptación de las pensiones a las características demográficas y la mejora del entorno económico de las PYMES.
Se trata de un documento político coherente con Europa 2020 cuyo mensaje es: mayor competitividad como forma de luchar contra la crisis. No obstante, carece de ejecutividad.
Lo anterior se intenta reafirmar legalmente a través de dos Reglamentos del Parlamento Europeo y del Consejo, que forman parte del llamado <<six pack>>[4]. En ellos se establece una evaluación anual (preventiva o correctiva) de los eventuales desequilibrios y un mecanismo de ejecución en el que el protagonismo lo tiene la Comisión, a través de recomendaciones o de sanciones a proponer al Consejo para países de la Eurozona. No es un procedimiento fácil de aplicar, por lo genérico del concepto “desequilibrio” y por razones políticas obvias[5].
Esta es la parte que más preocupaba a la Unión cuando en 2010 inició su cruzada contra la crisis en su vertiente menos comprometida, pero de más largo plazo, como es la gobernanza económica europea, que estamos examinando.
La Comisión presentó en septiembre de 2010 seis propuestas legislativas (<<six pack>>), cuyas cuatro primeras van dirigidas a amparar jurídicamente una amplia reforma del PEC, con un sentido muy claro, que es fortalecer la disciplina fiscal de los Estados[6].
Se añade al PEC, junto al criterio de déficit el de endeudamiento público, previendo sanciones semiautomáticas, a través de la conocida como “mayoría inversa”, por la cual la Comisión activa la sanción a menos que el Consejo decida de otro modo por mayoría[7].
La vigilancia de la disciplina fiscal prescrita en el <<six pack>> se complementará, cuando se apruebe definitivamente, con los Reglamentos incluidos en el llamado <<two pack>>, propuesto por la Comisión, que incide en el control presupuestario de países del euro con Procedimientos de Déficit Excesivo (PDE) abiertos, y en los programas de ajuste macroeconómico de Estados de la eurozona con dificultades financieras.
Este es el balance de la primera reacción de la Unión Europea a la crisis de deuda soberana que aterrorizó a los Gobiernos, principalmente en la eurozona, tras los hundimientos de Grecia, Irlanda y Portugal. Ha iniciado el camino, hasta ahora inexplorado, de una gobernanza del euro y de la economía. Pero no podemos hablar de gobierno económico. No hay un gobierno económico europeo. Lo que se hizo entre 2010 y junio de 2011, durante la Presidencia Trío de España, Bulgaria y Hungría, fue un paso −serio− hacia la coordinación económica. Hasta ese momento había brillado por su ausencia, a pesar del proclamado glamour de la autodenominada Unión Económica y Monetaria, que solo ahora empezó a abordarse − aunque a medio y largo plazo− en el nuevo informe encargado a Van Rompuy sobre una “auténtica UEM” (Consejo Europeo de junio de 2012).
El acercamiento al gobierno económico se hizo entre 2010 y 2011 desde una perspectiva indisimulada, que era la de la disciplina presupuestaria y el cumplimiento del PEC. Era lo que verdaderamente preocupaba al Consejo Europeo, que, en la estrategia contra la crisis, ha adquirido un poder netamente superior a cualquier otra institución de la Unión, y a cualquier otro gobierno o parlamento nacional, exceptuando el <<Bunsdestag>>.
En la orientación hacia la gobernanza o supervisión (“formal”) de la eurozona, ya se vislumbraba la política económica (“material”) en la que el Consejo Europeo sumergió a la Unión bajo la dirección e influencia de Alemania, el país con mayor margen de maniobra. Esa política era la del equilibrio presupuestario rígido e implacable, y la austeridad como guía económica y hasta moral.
No puede extrañar que la primera forma de reacción a la crisis, que he situado entre enero de 2010 y junio de 2011, aproximadamente, culminara con un texto legal que ha sido presentado como un elemento de gobernanza más, pero que forma parte más bien de una política económica.
Me refiero al Tratado de Estabilidad Coordinación y Gobernanza (TECG), que entró en vigor el 1 de enero de 2013, cuyo núcleo y razón de ser está en la “regla de oro” del equilibrio presupuestario[8], y que se firmó al margen de los Tratados fundacionales. Un Tratado que contrasta con la Estrategia Europa 2020, que con tanta satisfacción la Presidencia española pudo patrocinar y aprobar en junio de 2010, y que llevaba en su seno el impulso al crecimiento y el empleo. Estos desaparecieron de la escena y no volvieron.
Resumen: El trabajo presenta los pilares de la reforma de una gobernanza que había quedado muy afectada por la crisis, arrasada y haciendo inútiles los dos mecanismos de incipiente gobierno económico que hay en el Tratado de Funcionamiento de la UE. El tsunami se dio en tres ámbitos: la existencia inesperada de países en riesgo de suspensión de pagos; los desequilibrios y divergencias macroeconómicas extraordinarias entre países, causantes de riesgos financieros agudos; y la ruptura del PEC otra vez, y generalizada. Por tanto, el trabajo presenta la respuesta que tuvo que darse en las tres materias, particularmente en los países miembros de la eurozona.
Palabras claves: Crisis económica, Unión Europea, gobernanza, eurozona.
Abstract: This paper presents the pillars of the reform of the economic governance, that was broken a pieces during the crisis, which sterilized the mechanism of an incipient economic governance set by the Lisbon Treaty. The tsunami covered three areas: the risk of some countries to incur in default, the big macroeconomic divergences between countries and the general breaking of the Stability Pact. Therefore, the paper develop the answers in these three areas.
Key words: Economic crisis, European Union, governance, Eurozone.
Recibido: 14 de marzo de 2014.
Aceptado: 14 de abril de 2014.
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[1] D. LÓPEZ GARRIDO, “España propone la Unión Económica”, El País, 22.1.2010.
[2] G. AMATO y F. FORQUET, Lezioni dalla crisi, Laterza e RaiEduactional, cit., 2013, p. 60.
[3] Conclusiones del Consejo Europeo, 26.3.2010, EUCO 7/10, parágrafo 7.
[4] Reglamento (UE) nº 1174/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a las medidas de ejecución destinadas a corregir los desequilibrios macroeconómicos excesivos en la zona del euro.
Reglamento (UE) Nº 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos.
[5] Se establece un nuevo sistema de supervisión macroeconómica con un marco legal propio en línea con el PEC centrado en el presupuesto, sobre la base de que los desequilibrios macroeconómicos, incluidas las divergencias en materia de competitividad, son perjudiciales para la Unión y, en particular, para la Euro zona. Este procedimiento de supervisión complementario del PEC pretende dar respuesta, vigilar y corregir la potencial acumulación de desequilibrios macroeconómicos.
El procedimiento consta de dos partes, preventiva y correctiva. Primero, una valoración anual sobre riesgos de desequilibrios en el marco de los programas nacionales de reforma y de estabilidad y convergencia. Este análisis puede incluir misiones de supervisión de la Comisión con el BCE para la zona euro. En la parte correctiva, se establecería un marco de aplicación de medidas de corrección en caso de desequilibrios macroeconómicos perjudiciales.
El mecanismo de supervisión preventivo se basa en alertas tempranas detectadas a través de un cuadro transparente de indicadores económicos relevantes, simples, medibles y disponibles, con una serie de techos, combinado con un juicio económico, que tendrá en cuenta la convergencia real y nominal dentro y fuera de la Zona Euro. La lista de indicadores será diferente entre EEMM de fuera y dentro de la Zona Euro si está justificado; la lista de indicadores la preparará la Comisión pero el Consejo deberá respaldarla y actualizarla cuando sea apropiado.
Cuando las políticas económicas de los EEMM no sean consistentes con los objetivos del Tratado o pongan en peligro el funcionamiento adecuado de la UEM, la Comisión podrá hacer una advertencia al EEMM y, si hay desequilibrios serios, el Consejo podrá decidir poner a ese EEMM en situación de "desequilibrio excesivo" —desencadenándose la parte correctiva del marco de supervisión- y se le dirigirán recomendaciones para corregir la situación (los Consejos Competitividad y EPSCO estarán involucrados en la elaboración de estas recomendaciones en las cuestiones que sean de su competencia).
La Comisión monitorizará la aplicación de las recomendaciones —incluso con misiones sobre el terreno si resulta apropiado- y si las recomendaciones no se cumplen las conclusiones de la misión de la Comisión se harán públicas y habrá un informe del Consejo Europeo. Para los EEMM del euro, se establecen sanciones (multas, incluso anuales) en caso de incumplimiento reiterado.
[6] Reglamento (UE) nº 1173/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona del euro.
Reglamento (UE) nº 1175/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, relativo al refuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas.
Reglamento (UE) nº 1177/2011 del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 1467/97, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo.
Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros.
[7] Refuerzo de la disciplina fiscal a través de: I) la definición de un nuevo principio de política fiscal prudente: La reforma pretende hacer operativo el objetivo de convergencia anual del 0,5 % del PIB hacia el objetivo a medio plazo, con la definición de un nuevo principio de política fiscal prudente, de manera que el crecimiento anual del gasto público no exceda de una tasa de crecimiento a largo plazo que se considere “prudente” salvo que el país cumpla sobradamente con sus objetivos. La intención es que los excesos no se dediquen a incrementar el gasto sino a la reducción de la deuda pública. II) Refuerzo del criterio de la deuda: En la parte preventiva del PEC y para los Estados con niveles de deuda elevados: una senda de ajuste más rápido hacia los objetivos a medio plazo. En la parte correctiva y para los EEMM con una deuda por encima del 60% del PIB: se les podrá abrir un PDE si la reducción de la deuda en el período previo no es satisfactoria, incluso aunque tengan un déficit por debajo del 3%. III) Para mejorar el cumplimiento del PEC, se introduce un nuevo sistema de sanciones financieras y se mejora su efectividad, introduciéndolas antes en el procedimiento, tanto en la parte preventiva como en la parte correctiva del Pacto. Para la zona euro, las nuevas sanciones en la parte preventiva afectan a los EEMM que, aún con un déficit por debajo del 3% no sigan una senda adecuada de ajuste y no corrijan la desviación. Para el establecimiento de la sanción, se acuerda un procedimiento en varias etapas:
a) Se inicia con un "earlywarning" de la Comisión tras el cual el Consejo tiene un mes para adoptar una recomendación de aplicación de medidas de ajuste.
b) Si en 5 meses el EEMM no adopta medidas apropiadas, el Consejo puede adoptar, por mayoría cualificada una recomendación de no actuación, con imposición, al mismo tiempo, en base a una propuesta de la Comisión, de un depósito remunerado por la regla de 1 mayoría inversa (se considera adoptada la propuesta de la Comisión salvo que el Consejo por mayoría cualificada se pronuncie en contra en el plazo de 10 días).
En la parte correctiva, si existe una situación seria de incumplimiento de recomendaciones o si se abre a un EEMM un Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE), se establece un depósito no remunerado (o se transforma el existente de la fase preventiva). Si, además, no hay adopción de medidas efectivas de acuerdo con las recomendaciones del Consejo, se aplica una multa por mayoría inversa. Los procedimientos pueden acelerarse —reduciendo los plazos- si la situación es preocupante. Los importes de los depósitos remunerados y no remunerados se establecerán de manera que se asegure una graduación de las sanciones y que ofrezcan incentivos suficientes para cumplir con los objetivos fiscales (el 0,2% del PIB del año precedente). Igualmente, se establece un vínculo entre las sanciones y el presupuesto comunitario que facilitaría el paso a un sistema de sanciones basado en el presupuesto.
[8] El TECG fue firmado el 2 de marzo de 2012 por 25 países de la Unión y pretende ser incluido en los Tratados de la UE existentes en un plazo de 5 años.
