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Ha llegado el momento de que los juristas dediquen una mayor atención a la asistencia social, y de que los profesionales de la asistencia social se interesen por la creciente importancia del Derecho. A pesar de que la asistencia social se ha desarrollado siempre dentro de un marco jurídico, hasta hace bien poco ha habido escaso reconocimiento o estudio de las cuestiones jurídicas básicas que subyacen a las decisiones que afectan a los destinatarios de las ayudas públicas y a otros beneficiarios de la asistencia social. Estas cuestiones no pueden quedar relegadas más tiempo, sino que requieren urgentemente nuestra atención.
El «New Deal» llevó a cabo un experimento social de amplio alcance en el ámbito de la asistencia social a través de la rápida aprobación de nuevas leyes en los campos de la seguridad social, del subsidio de desempleo, de la vivienda pública y de otras formas de asistencia pública. Desde entonces, el experimento ha sido aceptado como elemento fundamental y permanente de nuestra sociedad. Pero, a pesar de que han transcurrido treinta años, y de que se ha acumulado una gran cantidad de experiencia en este campo, apenas se ha avanzado en el análisis de las cuestiones jurídicas que plantea la normativa de asistencia social –especialmente por parte de quienes apoyan los principios generales del bienestar social, y especialmente con respecto a las cuestiones relativas a los derechos sustantivos y procesales de los beneficiarios. De modo que no sorprenderá la afirmación de que el estatus jurídico de los derechos de estos individuos requiere un nuevo examen crítico.
El Derecho del bienestar social se construyó sobre la premisa de que la asistencia consiste en una prestación “gratuita” proporcionada por el Estado, de modo que tal prestación puede ser supeditada a cualquier condición que el Estado considere que debe imponer. El corolario jurídico de este planteamiento supone que, dado que todas las formas de asistencia requieren el desembolso de fondos públicos, los ciudadanos tienen derecho a interesarse por el destino de tales fondos, incluso después de que hayan llegado a los beneficiarios. A partir de estas justificaciones, los receptores han sido sometidos a muchas clases de procedimientos y controles que no se imponen a otros ciudadanos. Resulta innegable que son necesarios criterios de elegibilidad justos y razonables, así como una protección efectiva contra el fraude cuando se trata de distribuir ayudas. Pero los pobres son regulados con demasiada facilidad[1]. Constituyen una tentación irresistible para los moralistas, que no sólo desean asistirles sino también “mejorarles” imponiéndoles conductas virtuosas. Los pobres se ven sometidos a la necesidad que sienten los trabajadores sociales de prescribirles “lo más conveniente”[2]. Y quedan irremediablemente atrapados en las formas de funcionamiento de grandes organizaciones que son por naturaleza rígidas y deshumanizadas.
La Ley de Seguridad Social supuso un distanciamiento de esta filosofía general del bienestar social. Los promotores de la Ley tenían un concepto claro del “derecho” a la asistencia pública, y proporcionaron mecanismos para proteger tales derechos. Así, en el programa de ayuda a las familias con niños necesitados, la Ley requiere que los Estados garanticen la posibilidad de un proceso judicial justo a cualquier individuo cuya demanda sea denegada o no sea atendida con la diligencia razonable, que aseguren la restricción del uso o la revelación de información relativa a los beneficiarios, y que garanticen que todas las personas que deseen solicitar ayudas puedan hacerlo[3]. A pesar de estas y otras garantías legales, los problemas se han incrementado tanto en los programas federales como estatales. En parte, son el resultado de las dificultades en la administración.
La asistencia social está sometida a los procedimientos administrativos. La mejora de los procedimientos de las agencias regulatorias del «New Deal» fue impulsada con grandes expectativas por los reformadores de hace treinta años, quienes buscaron alternativas justas y simples a los farragosos métodos de los tribunales. Pero el proceso administrativo ha desarrollado sus propios efectos abusivos y opresivos. Estos abusos resultan dañinos sea cual sea el trabajo de una agencia, pero su impacto sobre las personas como individuos es posiblemente mayor en el campo de la asistencia social. Los administrados de muchas agencias gubernamentales son grandes organizaciones; quienes tratan con la Comisión Federal de Comunicaciones o con el Departamento de Aeronáutica Civil son normalmente perfectamente capaces de protegerse a sí mismos. Sin embargo, las personas que reciben asistencia social a menudo ignoran sus derechos, carecen de una adecuada asistencia letrada en los procesos, y carecen de los recursos para enfrentarse a una gran agencia pública. Si incluso nuestras corporaciones más grandes consideran a veces que la administración (no importa cuán bienintencionada) resulta arbitraria y opresiva, es de esperar que el destinatario de la asistencia social sufra a menudo aún más por la aparatosa regulación burocrática. Tenemos pruebas cada vez más concluyentes que vienen a confirmar esta percepción.
A pesar de que hasta ahora no se ha llevado a cabo ningún esfuerzo sistemático por poner de relieve las cuestiones jurídicas que afectan a los destinatarios de la asistencia social, algunos problemas, particularmente en tiempos recientes, se han presentado por sí solos a las personas que trabajan en el campo del bienestar social[4]. Estos problemas se producen en muchos programas de asistencia social diferentes, federales y estatales, incluyendo la ayuda a familias con niños necesitados, otras formas de asistencia pública, seguro de desempleo, reciclaje de trabajadores, vivienda pública, y la nueva Ley de Oportunidad Económica. Sin embargo, la forma más sencilla de clasificarlos es de conformidad con su impacto sobre el destinatario o sobre su familia.
«Moralidad». Algunas de las normas sobre asistencia social tratan de imponer una conducta moral determinada a los beneficiarios. Luisiana suprimió las ayudas a niños necesitados en todos los casos en que la madre que recibía prestaciones de la seguridad social daba a luz a un hijo ilegítimo, excepto si podía probar que a continuación había “dejado tales relaciones ilícitas”. Veintitrés mil niños, negros en una gran proporción, fueron dejados sin asistencia social antes de que el Secretario de Estado de Sanidad, Educación y Bienestar decidiera que el plan de Luisiana resultaba nulo según los propios estándares del Departamento[5]. En otros Estados, las madres de hijos ilegítimos pueden resultar disuadidas de solicitar ayuda por el miedo a procedimientos perversos que pueden conducir a la pérdida de la custodia de su hijo o hijos[6]. A veces, las madres que mientras reciben asistencia para sus hijos dan a luz a un hijo ilegítimo, son sometidas a la acusación de que el último embarazo supone una forma de “desatención” de los hijos previos[7]. En California, si una madre que recibe ayuda para sus hijos dependientes usa cualquier parte de esta ayuda para la manutención de un hombre que “asuma el rol de esposo” sin ser efectivamente su marido, puede ser acusada del delito de malversar el dinero recibido[8], a pesar de que sí está permitido destinar tales ayudas a mantener a un marido legítimo o a otros parientes que contribuyen al cuidado de la familia. Asimismo, la mujer también corre el riesgo de ser acusada de apropiación indebida si recibe asistencia y no revela que está viviendo con un hombre capaz de prestar sustento económico, a pesar de que él no sea más que un miembro ocasional de la familia[9], de modo que las relaciones extramatrimoniales resultan ciertamente arriesgadas. En el Distrito de Columbia, los tribunales se enfrentaron a la cuestión de si a una madre de nueve hijos debía o no denegársele la ayuda dado que el marido del que estaba legalmente separada la visitaba frecuentemente[10]. En ningún otro ámbito de derechos de la asistencia social, sea en la seguridad social o en las ayudas a los veteranos, existen presiones similares para imponer un código moral.
«Intimidad». Para la correcta administración de fondos públicos de asistencia social, resulta normal y necesario el control tanto de los criterios de elegibilidad como del grado de necesidad. Se puede requerir información a los bancos, se comprueban los datos financieros, se determina el paradero de los parientes[11]. Tal investigación supone, sin embargo, inevitablemente una invasión de la intimidad, y más aún si no se siguen los pasos necesarios para que la información obtenida preserve su carácter confidencial[12]. Una forma específica de invasión de la intimidad que parece no sólo ilegal sino también injustificada es la práctica ampliamente extendida de llevar a cabo “incursiones de media noche” en los domicilios receptores de ayudas para hijos dependientes, a fin de averiguar si hay “un hombre en la casa” que está o debiera estar contribuyendo al sustento de la familia[13]. Los investigadores pueden entrar violentamente, asustar a los niños y amenazar a la madre con la pérdida de asistencia. Varios Estados han suprimido esta práctica, pero en otros sitios persiste sin control alguno[14].
«Responsabilidad». Las leyes de asistencia social a veces imponen deberes económicos de sustento a parientes más allá de aquellos que quedarían obligados a tal responsabilidad de conformidad con las leyes generales[15]. El concepto de responsabilidad de los familiares es una reminiscencia de las leyes de pobres isabelinas, que trataban de obligar a los familiares a ayudar a los miembros indigentes de sus familias[16]. La controversia sobre tales requerimientos sigue vigente; el Tribunal Supremo de California declaró recientemente inconstitucional la obligación de los hijos de financiar el cuidado de los padres ancianos en los centros psiquiátricos[17]. En los programas de ayuda a las familias con hijos dependientes de muchos Estados, al “hombre que está en una casa”, aunque no exista vínculo matrimonial, se le presume la responsabilidad de contribuir al mantenimiento de los hijos de la mujer.
«Condición de residente». Otra reminiscencia de las leyes de pobres isabelinas es la doctrina de que la asistencia pública es básicamente un asunto de ámbito local, de lo que resulta que únicamente los que disfrutan de la condición de residentes en tales Estados tienen derecho a ser asistidos[18]. Numerosos Estados tienen leyes que deniegan la asistencia a personas que no tienen el status de residentes, y que dificultan el llegar a conseguir la condición de “residente”[19]. Numerosas leyes que ahora están en los códigos han sido diseñadas para impedir la migración de indigentes. Algunas de estas leyes han sido consideradas inconstitucionales[20], pero Nueva York continúa teniendo una ley que rechaza a aquel que llega a ese Estado con la intención de obtener asistencia[21]; Dakota del sur tiene una ley que hace virtualmente imposible para los inmigrantes recibir asistencia pública general[22]; y numerosos Estados tienen leyes que autorizan la “devolución” de indigentes a su Estado de origen[23]. Las leyes de devolución parecen totalmente inconstitucionales, pero siguen estando en los códigos y se aplican de forma indirecta a través de la amenaza de retirada de la ayuda. En un caso de Nueva York se denegó la asistencia porque las autoridades consideraron “socialmente aceptable” que la solicitante fuera obligada a retornar junto a su familia residente en un Estado del sur a pesar de que ella se había marchado de allí[24]. Las leyes de residencia y devolución, y acuerdos recíprocos más recientes sobre la residencia de niños, pueden también impedir el emplazamiento interestatal de niños en casas de acogida o para la adopción, dificultando a un tribunal o a una agencia que se envíe a un niño a una familia en un Estado que exija garantizar que el niño no se va a convertir en una carga pública[25].
«Empleo». Si un beneficiario de la asistencia social debe o no trabajar para poder acceder a la ayuda, y qué tipo de trabajo puede ser obligado a desempeñar, son cuestiones que están en discusión desde los días de las leyes de pobres isabelinas[26]. “Los trabajos expresamente creados por la administración para la gente sin trabajo” todavía existen[27]. Recientemente, varios hombres de la zona interior de Nueva York cuestionaron la autoridad del condado de San Lorenzo para obligarles, bajo la amenaza de sanciones penales, a trabajar cortando maleza en medio de una profunda capa de nieve[28]. Los padres que han rehusado este tipo de trabajo creado expresamente por la administración han sido perseguidos penalmente por la omisión de sustento a sus familias. Un problema aún más complejo en relación con el empleo se plantea en relación con los programas de reinserción profesional que forman parte de algunos proyectos estatales de prestación por desempleo[29], y que suponen una pieza importante de los nuevos programas federales de asistencia a la pobreza[30]. En éstos, se presiona a una persona para que acepte someterse al reciclaje profesional para una nueva ocupación, no necesariamente de su elección. Las dificultades se incrementan cuando uno de los programas de reinserción profesional propuesto supone prepararse para un trabajo que resulta ajeno a la formación previa de esa persona, exige la aceptación de un puesto de categoría inferior, requiere el traslado a otra localidad, o presenta el riesgo de que no haya trabajos disponibles una vez se haya realizado el curso de reinserción profesional[31].
«Vivienda». Las autoridades de vivienda pública tienen el poder de seleccionar a los inquilinos, y también de expulsarles de las viviendas[32]. Dentro de los márgenes determinados por los ingresos familiares, este poder puede ser ejercido de una manera ampliamente discrecional, basada en parte en las subjetivas impresiones de los funcionarios obtenidas a partir de entrevistas y visitas a los hogares. Para decidir la admisión inicial o la terminación de un contrato de arrendamiento, las autoridades de vivienda pública pueden, según parece, usar criterios tales como el de si un miembro de la familia tiene o no antecedentes policiales, compañías indeseables, o mantiene conductas inmorales[33]. Los estándares resultan generalmente imprecisos, y no existen métodos de prueba claramente fijados. Es posible que a lo largo del procedimiento no se emplee la diligencia suficiente para garantizar que la información de las autoridades es correcta. Mes a mes los contratos de arrendamiento mantienen a los inquilinos en una situación de incertidumbre.
«Juramentos de lealtad». Los legisladores parecen tener una extraordinaria necesidad de imponer pruebas de lealtad que ni los ciudadanos en general ni los propios legisladores están obligados a asumir. Durante un tiempo varios Estados requerían un juramento de lealtad a los solicitantes de vivienda pública[34], y Ohio todavía exige un juramento de lealtad para la prestación por desempleo[35]. Estos casos podrían ser obviados como reminiscencias absurdas de la odiosa era McCarthy, si no fuera por el llamativo dato de que el nuevo programa de asistencia a la pobreza del Presidente Johnson contiene el requisito de que cualquier receptor de ayuda preste un juramento de lealtad[36].
«Criterios de elegibilidad». Muchas de las formas de ayuda contempladas en los programas actuales de asistencia social, y en particular aquéllas contempladas en la Ley de Oportunidad Económica resultan, como es el caso de la vivienda pública, accesibles sólo a partir de un proceso de selección. Este conjunto de ayudas incluye el Programa de Formación y Desarrollo de Recursos Humanos[37], los Servicios de Asistencia a la Infancia[38], el Programa de Salud Materna e Infantil[39], el Servicio de Niños Minusválidos[40], así como los programas de la Oficina de Oportunidad Económica[41]. El problema radica en los criterios de elegibilidad empleados por las distintas agencias que tienen el poder de seleccionar a los beneficiarios. Una de las grandes dificultades consiste en que en numerosos casos la normativa aplicable no aporta ningún criterio, y los criterios realmente utilizados por los funcionarios no resultan fácilmente identificables. Por ejemplo, no se ha publicado ninguna disposición en el Registro Federal que explique los programas de la Ley de Oportunidad Económica. Se dice que el nuevo equipo de trabajo federal rechaza automáticamente a todos los jóvenes con antecedentes policiales. En otros ámbitos es posible que los estándares de elegibilidad existan sobre el papel, pero no resulta fácil que se logre su efectivo respeto.
«Independencia». Los programas para paliar la pobreza ponen de relieve cuestiones fundamentales relativas al grado de independencia que se debe permitir a los beneficiarios de la asistencia. En los programas de asistencia general no federales se permite la “supervisión” de los beneficiarios por parte de las autoridades[42]. Cuando tal ayuda se administra tras la comprobación de los recursos económicos del solicitante, la agencia de bienestar social puede obtener un control detallado sobre el presupuesto familiar[43]. Una forma específica de supervisión resulta de la ayuda en especie, como es por ejemplo el pago directo de renta dentro de los programas de asistencia general; esto limita la posibilidad de elegir por parte de los receptores[44]. Más allá de la cuestión del control específico queda una cuestión más amplia, un tema que resultará cada vez más complejo en la medida en que se incrementa el número de programas para combatir la pobreza. ¿En qué medida deben los individuos ser controlados desde arriba, y en qué medida por sí mismos?[45]. El planteamiento de este interrogante fundamental constituye un buen punto en el que detener nuestra selección de cuestiones. Consideremos ahora qué problemas jurídicos generales se plantean a partir de esta numerosa serie de temas expuestos.
A pesar de que los temas presentados en el apartado anterior son de diversa naturaleza y fruto de una selección arbitraria, sí tienen en común algunas cuestiones jurídicas. En sentido amplio, comprenden tanto cuestiones procesales, como constitucionales, y también cuestiones relativas a la naturaleza de los derechos individuales creados por la legislación de bienestar social.
A modo de introducción, debe señalarse que la interpretación de las leyes de asistencia social aplicables plantea una serie de cuestiones jurídicas adicionales importantes. Dado que los destinatarios de la asistencia social raramente reciben asesoramiento jurídico, la interpretación de las leyes que ha hecho la administración apenas ha sido cuestionada. Pero cuando se cuestiona la legalidad de una determinada interpretación, es muy posible que se produzca un cambio significativo en la práctica habitual. Si no se produce tal refutación, se está permitiendo que los responsables de la asistencia social gocen de amplias áreas de discrecionalidad que les permiten crear el Derecho aplicable mediante interpretaciones administrativas sometidas a la presión de la opinión pública –interpretaciones que pueden no ser ni consistentes de una jurisdicción a otra ni ser conformes con los propósitos originales del legislador. Cada cuestión legal es, sin embargo, un problema jurídico en sí mismo; este estudio va a limitarse a las cuestiones más generales ya relacionadas.
«Procedimiento». En la muestra de temas expuestos, había muchos ejemplos de decisiones relativas a la asistencia social capaces de provocar un impacto considerable en la vida de los individuos. Muchas de estas decisiones se tomaron prescindiendo de las garantías más elementales[46]. En el caso de una resolución que suponga privar a una familia de una vivienda pública, o de una resolución que deniegue ayuda a las familias con niños dependientes, generalmente la decisión final se toma en algún nivel dentro de la agencia correspondiente, después de la investigación realizada por la agencia, y con procedimientos, si es que hay alguno, relativamente precarios a disposición de las personas afectadas. En el campo de la asistencia social, los procedimientos a menudo existen sobre el papel, pero no son seguidos en la práctica. Esto contrasta frontalmente con lo que ocurre en las agencias que se ocupan de la regulación de las empresas, campo en el que los abogados han convertido los procedimientos previstos en el papel en una realidad efectiva.
En los últimos treinta años se ha creado un gran acervo práctico y jurídico con respecto a los procedimientos de agencias gubernamentales que se ocupan de la regulación de los asuntos económicos, o de concesiones tales como las rutas de aviación o las licencias de televisión. Desde un enfoque general podemos decir que los estándares que se han desarrollado son los siguientes. (1) Las normas que fijan los criterios de decisión deberían ser claramente formuladas antes de llevar a cabo acción alguna; (2) Las normas deberían ser accesibles al público en general; (3) Cualquier acción debería comenzar con un anuncio efectivo de la acción propuesta y con una detallada explicación de la base jurídica habilitante; (4) Los hechos relevantes deberían ser fijados en un procedimiento en el que la persona o la compañía afectada pueda conocer las pruebas aportadas y tener la oportunidad de rebatirlas; las conclusiones de la investigación sobre datos fácticos no debieran estar basadas en meras afirmaciones o en pruebas secretas conocidas sólo por la agencia; (5) La persona o la compañía deberían tener el derecho a ser representados por abogados; (6) Debería haber una clara distinción entre los funcionarios que investigan e inician la acción y aquellos que comprueban los datos y resuelven el caso; estos últimos funcionarios deberían ser dependientes de una autoridad diferente a la de los primeros y no estar contaminados por la atmósfera en que la acción se ha iniciado; (7) La resolución, una vez adoptada, debería ir acompañada de los informes obtenidos a partir de la investigación, así como de la argumentación pertinente; (8) Debería existir la posibilidad de revisión de la decisión dentro de la agencia y, por último, en los tribunales[47].
Estos procedimientos, por muy farragosos que parezcan, han venido a representar un estándar fundamental de justicia en el procedimiento administrativo. Pueden resultar tal vez exagerados y ser usados de forma incorrecta, provocando retrasos y gastos excesivos, pero posibilitan remedios efectivos de los males característicos de los procedimientos en cualquier gran organización pública o privada: puertas cerradas, inseguridad kafkiana, dificultad en la detección de la responsabilidad, y una rígida adhesión a un punto de vista particular. Estos procedimientos proporcionan garantías fundamentales a quienes se ven obligados a tratar con la Administración.
En una sociedad en la que una parte significativa de la población depende de la asistencia social, las decisiones sobre los criterios de elegibilidad de los beneficiarios se encuentran entre las más importantes que un gobierno puede tomar. Según un determinado tipo de valores, la concesión de una licencia para la emisión de un canal de televisión, o para la construcción de un proyecto hidroeléctrico sobre un río, podría parecer de mucho mayor relieve. Pero en una sociedad que considera al individuo su unidad básica, una decisión que afecte a la vida de una persona o de una familia no debiera ser tomada mediante procedimientos que resultarían injustos para una cadena de televisión o una empresa energética. En realidad, los procedimientos detallados de adjudicación resultan mucho más apropiados en los casos de asistencia social que en la mayoría de las áreas del procedimiento administrativo. En la concesión de licencias de televisión o de presas hidroeléctricas, la confección de políticas y la planificación están tan estrechamente relacionadas con la averiguación de los datos que queda severamente limitada la posibilidad de alcanzar decisiones “objetivas”. Los casos de asistencia social se apoyan en criterios legales objetivos, están menos supeditados a la confección de políticas «ad-hoc», y requieren estándares más altos de justicia material así como tratamiento equitativo para un gran número de individuos. Como mínimo, debiera comunicarse a los beneficiarios la normativa que regula las resoluciones denegatorias que se vayan a proponer, y la averiguación de los datos debiera ser realizada de una forma escrupulosa. Debemos defender una separación genuina de las funciones del investigador y del juez, de modo que los trabajadores sociales no sean puestos en la posición psicológicamente absurda de tener que evaluar sus propias acciones, o las de sus colegas. Y una clara exposición de las razones, además de la posibilidad de alguna forma de revisión, proporcionaría al beneficiario una oportunidad de defender su postura en el caso. Los procedimientos pueden desarrollarse de forma gradual y pragmática, pero a medida que la asistencia social crece en importancia en nuestra sociedad, será necesario prestar una atención creciente a los procedimientos que conceden o deniegan derechos de asistencia social. En esto la experiencia de los abogados puede resultar de gran ayuda; sea cual sea el resultado de decisiones particulares, el procedimiento adecuado proporciona un sentido de justicia que es vital para la aceptación por la sociedad de un programa de asistencia social.
«Cuestiones constitucionales». Los asuntos de asistencia social antes referidos presentan un número de cuestiones constitucionales importantes. Algunas de ellas, como las cuestiones antes mencionadas de interpretación legal, se refieren a un solo aspecto específico. Así, los investigadores que entran en los domicilios en mitad de la noche pueden estar vulnerando la cuarta enmienda. Las leyes de residencia y devolución pueden suponer una invasión de la libertad de circulación y de elección del lugar de residencia. Las leyes de responsabilidad respecto a los familiares pueden plantear cuestiones de procedimiento debido en la imposición de una responsabilidad financiera sin la base adecuada. Pero aparte de estas cuestiones individuales por lo menos dos problemas van más allá del ámbito de la asistencia social. Atañen a la libertad personal y a la igual protección de las leyes.
(a) «Libertad personal». La cuestión constitucional más compleja y difícil de resolver que presentan los programas de asistencia social se refiere a las invasiones de la libertad personal y de la intimidad. La “libertad” queda garantizada en la quinta y en la décimocuarta enmienda, pero no se define su significado en lugar alguno. Durante muchos años, se usó como protección frente a varias formas de regulación económica y del ámbito empresarial; este enfoque ha quedado ya actualmente totalmente desacreditado. Pero si la libertad conserva aún alguna relevancia en un sentido constitucional, debe por lo menos proteger la libre gestión de los asuntos personales y familiares – la clase de cosas que son, para una persona media, asuntos propios y de nadie más, y desde luego no de la administración[48]. De modo que la indebida interferencia en las vidas privadas de los destinatarios de la asistencia social puede plantear cuestiones constitucionales serias.
Estrechamente relacionado con la libertad está el concepto de la intimidad. La intimidad no está protegida por disposición específica alguna de la Constitución. Pero numerosas secciones de la Declaración de Derechos comprenden aspectos de un derecho a la intimidad, referidos especialmente al domicilio y la familia. Este derecho fue afirmado expresamente por el Tribunal Supremo en el reciente caso de Grifswold contra Conética, que declaró inconstitucional una ley estatal que prohibía el uso de anticonceptivos[49]. A pesar de que esto supone un gran paso hacia delante, el Derecho aún no ha desarrollado una teoría constitucional sobre la intimidad que se adecue totalmente al mundo interdependiente de hoy. El auge del Estado del bienestar parece demandar que este desarrollo no se retrase mucho más.
(b) «Igual protección». Otro problema constitucional en fase de desarrollo consiste en determinar en qué medida resulta válido imponer diferentes estándares de comportamiento a las personas por el hecho de que reciban alguna forma de asistencia pública. El concepto constitucional de igual protección nunca ha supuesto que todo el mundo deba ser tratado exactamente de la misma manera; las mujeres pueden ser tratadas de forma diferente a los hombres, los niños de forma distinta a los adultos, y así sucesivamente; el criterio exigible es que las distintas clasificaciones sean razonables. Pero la condición de ser destinatario de asistencia social no justifica necesariamente todas las diferentes formas de tratamiento que existen actualmente en el Derecho. ¿Por qué a los receptores de ayuda en un programa de asistencia a la pobreza se les debe exigir un juramento de lealtad especial? ¿Por qué los parientes de la gente indigente tienen una responsabilidad financiera mayor que la generalmente aplicable? Tal y como se ha señalado anteriormente, el Tribunal Supremo de California ha afirmado que el principio de igual protección se vulnera al responsabilizar a los hijos del cuidado de los padres ancianos en las instituciones mentales[50]. E insistimos, ¿por qué los receptores de asistencia social tienen menos libertad para residir en cualquier parte del país? El análisis de cualquier tipo de tratamiento diferenciado se centra en que esté «razonablemente» relacionado con un objetivo apropiado de política legislativa. Y si una discriminación se ha producido a partir de una práctica administrativa, sin una base jurídica habilitante, debiera estar sujeta a un control mucho más severo por parte de los tribunales.
«Títulos de derechos». Más allá de los problemas procedimentales y constitucionales ya considerados se plantea un problema jurídico más que concierne a grandes asuntos de política pública. Se trata de la cuestión de los títulos o concesiones de derechos[51].
La sociedad actual está construida en torno a los títulos de derechos. El comerciante de automóviles tiene su franquicia, el médico y el abogado sus licencias profesionales, el trabajador su pertenencia a un sindicato, su contrato y sus derechos de jubilación, el ejecutivo su contrato y sus acciones; todo esto constituyen instrumentos que contribuyen a la seguridad y a la independencia. Muchos de los más importantes de estos títulos emanan actualmente de la administración: subsidios para los granjeros y para los hombres de negocios, rutas para las aerolíneas y canales para las cadenas de televisión; contratos de larga duración para defensa, estaciones espaciales y educación; pensiones de seguridad social para los individuos. Tales fuentes de seguridad, privadas o públicas, ya no son consideradas lujos o propinas; los destinatarios las perciben como imprescindibles, totalmente merecidas, y en modo alguno son consideradas una forma de caridad. Son sólo los títulos de derechos de los necesitados los que, a pesar de haber sido reconocidos por las políticas públicas, no han sido efectivamente aplicados.
Tal vez en el pasado podríamos haber justificado esta discriminación argumentando que los pobres son responsables de su pobreza. Pero hoy consideramos la miseria como la consecuencia de grandes fuerzas impersonales presentes en una sociedad industrial compleja – fuerzas como la sustitución de los trabajadores por máquinas, la falta de puestos de trabajo y las tecnologías emergentes que quedan ya fuera del control de los individuos. Sería más cierto afirmar que los pobres son cooperadores imprescindibles en la sociedad actual, dado que estamos organizados de tal modo como para virtualmente exigir este sacrificio a una parte de la población. Desde la aprobación de la Ley de Seguridad Social, hemos reconocido que ellos tienen un derecho –no un mero privilegio- a una parte mínima en el bienestar común.
Incluso si esto no fuera así, la experiencia de treinta años ha demostrado lo peligroso que resulta para la sociedad en su conjunto cuando un grupo de población carece de titularidad alguna de derechos y por esta razón padece de forma crónica inseguridad y dependencia. Estos mismos años han demostrado también cuán peligroso resulta permitir a la administración tener amplios poderes discrecionales sobre las empresas y los individuos; cómo los abusos y las arbitrariedades aumentan, y cómo la propia estructura de la burocracia conduce a una espiral de constante búsqueda de más poder.
La idea de la titularidad de derechos consiste simplemente en que cuando los individuos carecen de recursos suficientes para vivir bajo condiciones de salud y decencia, la sociedad tiene la obligación de prestar ayuda, y el individuo recibe tal ayuda como un derecho. En la mayor medida posible, la asistencia social debiera basarse en un concepto amplio de necesidad detalladamente desglosado en criterios objetivos de elegibilidad que garanticen un nivel máximo de seguridad e independencia. El concepto de trato igual constituye también parte importante de la titularidad de un derecho, y supone un argumento en contra de basar la elegibilidad en status especiales, tales como la maternidad.
Las deficiencias de cualquier sistema de asistencia pública consisten, en gran medida, en poner a numerosas personas en manos de la arbitrariedad burocrática, en mantener sus fuentes de ingresos en una situación de incertidumbre por estándares de elegibilidad indeterminados o cambiantes, y en mantener las ayudas que reciben constantemente sujetas a los poderes inquisitoriales de la administración, de modo que se produce un exceso de supervisión y una carencia de independencia de acción. El concepto de titularidades de derechos trata de afrontar estas carencias. Implica garantizar criterios objetivos de elegibilidad contra la revocación o la pérdida de beneficios, y significa que los derechos del individuo, sean cuales sean, deben ser conocidos por él y ser aplicables a través del Derecho. De modo que la titularidad de un derecho es una cuestión que atañe a los juristas, dado que mientras la política de titularidad de derechos es una política desarrollada por los filósofos del bienestar, hacerla efectiva (en particular cuando el ideal requiere un enfoque pragmático) queda exclusivamente dentro del ámbito profesional de los juristas.
El campo de la asistencia social se ha desarrollado durante treinta años prestando apenas atención a la protección o clarificación de los derechos legales de los beneficiarios, especialmente en programas que operan con un amplio grado de discrecionalidad. Mientras que otros campos han experimentando una consolidación continuada de los derechos a través de los procesos litigiosos, los derechos que podían haber sido desarrollados a partir de leyes de asistencia social ya existentes han sido relegados por la falta de uso. En realidad, los profesionales del Derecho ni siquiera saben lo suficiente sobre las prácticas de las agencias en el campo de la asistencia social como para ser capaces de identificar la posible denegación de derechos. No se ha realizado ningún esfuerzo sistemático para averiguar qué leyes, normas, regulaciones administrativas o prácticas institucionales, pueden estar actualmente provocando daño innecesario o injustificado a los destinatarios de la asistencia, o discriminando a algunos de ellos. Los problemas de la selección antes expuesta han sido detectados en gran medida de forma fortuita; resulta imposible decir qué podría averiguarse si se llevara a cabo una investigación sistemática. Los propios destinatarios de la asistencia social raramente son capaces de saber si son o no tratados de forma incorrecta.
Necesitamos una perspectiva radicalmente nueva del campo de la asistencia social. Hoy en día los pobres de la nación están tan lejos del disfrute de derechos básicos como lo estaban los negros en los comienzos del movimiento de derechos civiles. Como en el caso de los negros, la reforma debe producirse a través del Derecho. En una sociedad altamente organizada, institucional y burocrática, el Derecho es el medio esencial a través del cual se protege a los individuos; solamente la ley puede garantizar la justicia y la falta de opresión imprescindibles para la independencia individual[52]. El campo de la asistencia social se ha desarrollado sin apenas participación alguna de los juristas en el plano en que los derechos individuales están en juego. Ahora se necesita desesperadamente a los juristas[53].
Necesitamos llevar a cabo una investigación jurídica sistemática para examinar las leyes, regulaciones, manuales y prácticas que determinen en qué aspectos se requieren cambios. Necesitamos instituciones capaces de financiar tanto la investigación jurídica como el seguimiento de casos concretos a fin de determinar el alcance de los derechos en áreas determinadas. Y necesitamos abogados que representen a clientes individuales que no puedan pagar tal servicio, o debemos garantizar tal ayuda por parte de cualquier organización existente; el Derecho solamente se hace efectivo en casos individuales y solamente así puede continuar desarrollándose.
El estado en que se encuentra actualmente el campo de la asistencia social implica un veredicto de culpabilidad para la profesión legal de hoy en día. Los juristas simplemente no han estado disponibles cuando se necesitaba su ayuda. No hay prácticamente ninguna fuente de ayuda legal organizada para atender a las personas con problemas relativos a la asistencia social, las facultades de derecho carecen de cursos diseñados para preparar a los juristas para tal servicio, y la necesidad de juristas raramente se reconoce por las propias agencias o por los individuos afectados. Hoy en día, en la medida en que el derecho se convierte cada vez más en nuestro instrumento principal de política social, no podemos seguir permitiéndonos esta desidia.
Por la misma razón, las decisiones que afectan a los derechos humanos son demasiado importantes para ser dejadas a los trabajadores de la asistencia social y a los funcionarios de la administración pública sin la ayuda del Derecho. El Derecho es necesario para ayudarles a ver los temas con claridad, para guiarles, y para reforzar sus buenas intenciones. En una alianza constructiva del Derecho y de la asistencia social reside la esperanza para un cambio fundamental en el status del desfavorecido en nuestra sociedad, una declaración de derechos para los desheredados.
Resumen: El autor pone de relieve cómo el campo de la asistencia social se desarrolla en las tres décadas siguientes al «New Deal» con muy poca atención por parte del Derecho. Se expone primero una muestra de los problemas que se plantean en relación con diferentes programas de asistencia social. A continuación se analizan algunas de las cuestiones procesales, constitucionales y relativas a la naturaleza de los derechos individuales que la asistencia social implica. Lo que permite al autor concluir subrayando la necesidad de que el Derecho se implique en el campo de la asistencia social, a fin de, a través del mismo, reforzar los derechos individuales de las personas desfavorecidas.
Palabras clave: Asistencia social. Títulos de derechos. Regulación jurídica de la asistencia social.
Abstract: The author points out that the field of the social welfare has been developed in the thirty years following the New Deal without the aid of the law. First, there is a description of a sampling of issues which arise in relation with the different social welfare programs. Then, some of the matters of procedure, of constitutional law and questions relating to the nature of individual rights are analysed. This allows the author to conclude underlying the need of the law, which has to become involved in the social welfare, so that individual rights of the disadvantaged can be strengthened.
Key words: Social welfare. Entitlement. Legal regulation of social welfare.
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[1] “Aunque pueda parecer paradójico, la más seria amenaza a la libertad en nuestros programas de servicios públicos y de beneficios públicos se produce respecto a la libertad del destinatario de las ayudas. La primera Ley de Regulación Agrícola fue en una ocasión descrita, de forma un tanto áspera, como la administración por soborno. El poder del dinero es grande; a veces resulta posible, pagando a la gente para que haga o deje de hacer cosas, controlar sus acciones de forma tan efectiva como amenazándoles con la cárcel. Nos corresponde a nosotros estar siempre en guardia para no terminar, llevados por nuestro celo por mejorar el futuro de la gente, imponiéndoles modos de conducta en asuntos en que, a nuestro entender, la administración no debe entrometerse”. WILLCOX, “Patterns of Social Legislation: Reflections on the Welfare State”, 6 J. of Pub. L. 3, 7, 1957.
[2] Véase SCHORR, “The Trend to Rx”, Social Work, enero, 1962.
[3] 42 U.S.C. § 602 (1962).
[4] Véase, en general, WICKENDEN & BELL, Public Welfare – Time for a Change, 1961; U.S. DEPT. OF HEALTH EDUCATION AND WELFARE, The Extension of Legal Services to the Poor, 1964; WICKENDEN, Memorandum: Poverty and the Law, The Constitutional Rights of Assistance Recipients, 25 de marzo, 1965; U.S. ADVISORY COMMISSION ON INTERGOVERNAMENTAL RELATIONS, Statutory and Administrative Controls Associated with Federal Grants for Public Assistance, 1964.
[5] Memorandum for the Commissioner of Social Security from Secretary Flemming, 16 de enero, 1961. Véase WICKENDEN, “The Indigent and Welfare Administration”, en U.S. DEPT. OF HEALTH, EDUCATION AND WELFARE, Conference Proceedings: The Extension of Legal Services to the Poor, 42, 1964.
[6] WICKENDEN, Memorandum: Poverty and the Law. The Constitutional Rights of Assistance Recipients, 25 de marzo, 1965, p. 6.
[7] Ibid. p. 5.
[8] Véase Opinion of Attorney General of California 64/63, 44. A.G.O. 155; Código de Asistencia Social e Instituciones de California § 1508, 1575.
[9] People v. Shirley, 360 P.2d 33, 55 Cal. App. 2d 521 (1961). Véase el Código de Asistencia Social e Instituciones de California § 508. 42 U.S.C. § 605 autoriza el uso de penas criminales estatales para castigar a los familiares que no destinan la ayuda al beneficio de los niños, siendo esa ayuda recibida en nombre de los mismos.
[10] Simmons v. Simmons, Civil No. D 2545-61, D.C. Ct. of Gen. Sessions, Domestic Relations Branch,12 de junio, 1964; véase el Washington Post, 10 de noviembre, 1964, p. C 1.
[11] Por ejemplo, la Ley de Asistencia Social de Nueva York, § 132, 143 (a); Código de Asistencia Social e Instituciones de California § 1523, 1572.
[12] Véase, por ejemplo, el Código de Asistencia Social e Instituciones de California § 1552.6.
[13] REICH, “Midnight Welfare Searches and the Social Security Act”, 72 Yale L.J. 1347, 1963; U.S. COMPTROLLER GENERAL, Report on the Adequacy of the Nationwide Review of Elegibility in the Aid to Families with Dependent Children Program Welfare Administration, Department of Health, Education, and Welfare, enero-julio 1963, 18-22.
[14] Véase, por ejemplo, Baltimore Sun, 19 de enero, 1964, p. 1, 20; N.Y. Times, 23 de agosto, 1964, p. 66; American Civil Liberties Weekly Bulletin, núm. 2209, 1964, p. 1.
[15] Código de Asistencia Social e Instituciones de California § 2181, 2224, 2576, 2881; Ley de Asistencia Social de Nueva York § 101. Véase en general MANDELKER, General Assistance in the United States, capítulo III, 1955 (tesis no publicada de la Yale Law School Library).
[16] TEN BROEK, “California´s Dual System of Family Law: Its Origin, Development and Present Status: I”, 16 Stan. L. Rev. 257, 283, 1964.
[17] Departamento de Salud Mental v. Kirchner, 60 C.2d 716, 36 Cal. Rptr. 488, 388 P.2d 720, 1964, remisión a 380 U.S. 194, 1965.
[18] TEN BROKE, véase la nota 16, en ps. 262-65, 1964.
[19] Ley de Asistencia Social de Nueva York, § 177-21, 149 (McKinney Supp. 1964); Ley de Asistencia Social de Nueva York, § 148.
[20] Edwards v. California, 314 U.S. 160 (1941).
[21] Ley de Asistencia Social de Nueva York, § 139-a (Supp. 1964).
[22] Código de Dakota del Sur § 50.0102(6).
[23] Véase en general MANDELKER, “Exclusion and Removal Legislation”, Wisc. L. Rev. 57, 1956; Nota, “Depression Migrants and the States”, 53 Harv. L. Rev. 1031, 1940; Nota, “Interstate Migration and Personal Liberty”, 40 Colum. L. Rev. 1032, 1940.
[24] “Preliminary Statement”, en Brief for Apellant. In the Matter of the Appeal of Minnie Lee Nixon, State of New York, Department of Social Welfare, 1964.
[25] Matter of Anonymous, Docket No. 1146/64, New York County Court, 12 de mayo de 1965. La Ley de Traslado Uniforme de Personas Dependientes (U.C.A. 9 C, p. 218) establece que los Estados pueden llegar a acuerdos recíprocos con Estados que les correspondan en lo concerniente al traslado interestatal de personas indigentes y en relación con la aceptación, traslado y asistencia a personas que reciben ayuda pública en otros Estados. Véase, por ejemplo, el Código de Virginia § 63-114. De conformidad con los apartados 63-244 del Código de Virginia ningún niño no residente puede ser alojado en una casa de acogida en Virginia sin el consentimiento del Comisionado de Asistencia Social. El Departamento de Asistencia Social del Estado está autorizado a requerir a cualquier agencia de colocación a que deba acceder a expulsar a cualquier niño del Estado en el momento en que el Comisionado así lo indique, y el Comisionado puede exigir a cualquier agencia de colocación el envío de un depósito no superior a 2.500 dólares como garantía del cumplimiento de este acuerdo.
[26] TENBROEK, véase la nota número 16, 270-79, 1964.
[27] Ley de Asistencia Social de Nueva York § 164. Véase también § 131(4) (1964 Supp.). Véase en general MANDELKER, nota a pie número 15, 36-42. Véase también 42 U.S.C. § 607, que permite los planes del Estado de ayuda a las familias con hijos dependientes de conformidad con los cuales los padres pueden ser obligados a buscar trabajo.
[28] Véase el New York Times, 30 de julio de 1964.
[29] Véase el Código de Asistencia Social e Instituciones de California § 1523 y la nota “Charity versus Social Insurance in Unemployment Compensation Laws”, 73 Yale L.J. 357, 382, n. 94, 1963. Véase también la Ley de Asistencia Social de Nueva York § 131(4) y 131(5)(b) (Supp. 1964).
[30] Véanse el Programa sectorial de nuevo desarrollo, 75 Stat. 57 (1961), 42 U.S.C. § 2513 (Supp. V, 1963) (reinserción profesional) y el Programa de formación y desarrollo de recursos humanos, 76 Stat. 25 (1962), 42 U.S.C. § 2582 (Supp. V, 1963).
[31] STRAUSS, Retraining and Unemployment Compensation: New Wine in Old Bottles, 1964 (trabajo no publicado, Yale Law Library).
[32] Véase la Ley de Vivienda Pública de Nueva York § 156.
[33] La Resolución de la Dirección de Vivienda de la ciudad de Nueva York núm. 53-3-185, artículo 2, sección 2.01(g), dispone que puede ser causa de finalización de un arrendamiento dentro de un programa de la Dirección: “Laconductaindeseable. La conducta o el comportamiento del arrendatario que sea objetable, o que ponga en peligro la salud, la seguridad o la moral de sus vecinos o de la comunidad, o suponga una fuente de peligro o cause daños a los edificios o a las propiedades de la Dirección o a la pacífica residencia de los otros arrendatarios, o que constituya una molestia, o que viole normas sociales comunes.”
[34] Véase REICH, “The New Property”, 73 Yale L.J. 733, 747 núm. 81, 1964.
[35] Nota, “Charity versus Social Insurance in Unemployment Compensation Laws”, 73 Yale L.J. 357, 382, n. 87, 1963.
[36] Ley de Oportunidad Económica, 78 Stat. 508, 533, 42 U.S.C. § 2701, 2966: “Ninguna parte de los fondos destinados o puestos a disposición para el gasto por parte de la autoridad de esta materia debe ser usado para efectuar pagos a ningún individuo, a menos que dicho individuo haya firmado y presentado oficialmente al Director certificación del juramento de que no cree, y no es miembro ni apoya a ninguna organización que crea o que predique la caída del Gobierno de los Estados Unidos por la fuerza o la violencia o por cualquier otro método ilegal o inconstitucional.”
[37] 78 Stat. 23, 42 U.S.C. § 2571, 1964.
[38] 78 Stat. 182, 42 U.S.C. § 721, 1964.
[39] 77 Stat. 273, 42 U.S.C. § 701 (Supp. V 1963).
[40] 77 Stat. 273, 42 U.S.C. § 711, (Supp. V 1963).
[41] 78 Stat. 508 (1964), 42 U.S.C.A. § 2701 (1958).
[42] Véase el Código de Asistencia Social de Nueva York § 134, 214, 215, 350; SCHORR, “Policy Issues in Fighting Poverty”, 11 Children 127, 1964; SCHORR, “The Trend to Rx”, Social Work, enero, 1962.
[43] TENBROEK & WILSON, “Public Assistance and Social Insurance – A Normative Approach”, 1 U.C.L.A.L. Rev. 237, 264-67, 1954. Sobre la comprobación de recursos económicos véase en general MANDELKER, en nota 15, capítulo IV.
[44] Por ejemplo, el Código de Asistencia Social e Instituciones de California § 1552.2.
[45] Véase CAHN & CAHN, “The War on Poverty: A Civilian Perspective”, 73 Yale L.J. 1317, 1964.
[46] Véase en general MANDELKER, “Judicial Review in General Assistance”, 6 J. of Pub. L. 100, 1957. Algunas de las normas más recientes sobre pobreza contienen previsiones sobre la “terminación” de las resoluciones diseñadas para excluir su cuestionamiento y revisión. 75 Stat. 59 (1961), 42 U.S.C. § 2514(e) (1958); 76 Stat. 26 (1962), 42 U.S.C. § 2583(g) (1958).
[47] Un procedimiento administrativo adecuado puede encontrarse en la Resolución de la Dirección de Vivienda de la Ciudad de Nueva York núm. 53, 3-185. El artículo III de la Resolución crea un Departamento de Ocupación Continuada que se compone de tres Funcionarios de la Dirección capacitados para llevar procedimientos de revisión de datos que determinen la exclusión para una ocupación permanente de una vivienda. Véase también la disposición que regula el recurso departamental en el caso de denegación de la asistencia, Ley de Asistencia Social de Nueva York, §§ 139(a), 353.
[48] Véase Grifswold v. Conética, 33 U.S.L. Week 4587, 1965; véase también HARLAN, J., discrepando en Poe v. Ullman, 367 U.S. 497 (1961), 522, 543:
“Esta 'libertad' no consiste en una serie de aspectos aislados escogidos por su relación con la protección de la propiedad; la libertad de expresión, de prensa y de religión; el derecho a tener y llevar armas; la libertad frente a intromisiones y ataques no razonables; etcétera. Se trata de un conjunto racional que, en sentido amplio, incluye la libertad frente a todas las intromisiones sustanciales arbitrarias y frente a todas las restricciones no justificadas… y que también reconoce, como corresponde a cualquier análisis razonable e inteligente, que ciertos intereses requieren un escrutinio particularmente cuidadoso de las necesidades estatales aducidas para justificar su recorte.”
[49] 33 U.S.L. Week 4587, 1965. Véase “Brief of Apellants”, ps. 79-90, Grifswold v. Conética, núm. 496, Tribunal Supremo de los Estados Unidos, octubre, 1964.
[50] En este Estado está establecido que el poder adquisitivo de un ciudadano individual o su carencia no puede justificar una discriminación de clase válida… El tenor literal del apartado 6650 impone total responsabilidad a dichos parientes, y ni siquiera trata de conferirles el derecho a controlar los bienes del paciente, o por lo menos a resarcirse de los gastos con tales bienes. Una disposición legal obviamente vulnera la cláusula de igual protección si escoge a una clase particular de personas para imponerles una carga, y no existe base racional alguna que apoye dicha selección… Tal concepto de privación de la libre propiedad de una persona por parte del Estado supone una manifiesta vulneración del principio de igual protección ante la ley. Departamento de Salud Mental v. Kirchner, 60 C.2d 716, 721-23; 388 P.2d 720, 723-24, 1964.
[51] Véase en general TENBROEK y WILSON, “Public Assistance and Social Insurance – A Normative Evolution”, 1 U.C.L.A.L. Rev. 237, 1954.
[52] JONES, “The Rule of Law and the Welfare State”, 58 Colum. L. Rev. 143, 1958.
[53] Véase “The Availability of Counsel and Group Legal Services: A Symposium”, 12 U.C.L.A.L. Rev. 279, 1965, en especial SPARER, “The Role of the Welfare Client´s Lawyer, 12 U.C.L.A.L. Rev. 361, 1965; CARLIN & HOWARD, “Legal Representation and Class Justice”, 12 U.C.L.A.L. Rev. 3881, 1965.