Traducido del italiano por Adoración Galera Victoria
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El reciente Tratado de Lisboa[1], insistiendo en gran parte de los ámbitos ya diseñados en el Tratado por el que se adopta una Constitución para Europa de 2004[2], dedica significativas aperturas a la participación de los entes territoriales en la dinámica de las decisiones comunitarias, con el resultado de abandonar la conocida «ceguera» que había caracterizado los inicios del proceso de integración.
Al reconocer el sistema de las autonomías locales y regionales como parte integrante de la identidad nacional inherente a la estructura fundamental, política y constitucional de cada Estado miembro y que la Unión se compromete a respetar (art. 3 bis), el Tratado de diciembre de 2007 resalta la importancia del “principio de subsidiariedad y de proporcionalidad” (art. 3 ter) conforme a la nueva enunciación contenida en el Protocolo[3] a él incorporado y parte integrante del mismo. En desuso ya una interpretación de subsidiariedad referida exclusivamente a las relaciones entre la Unión y los Estados nacionales, la nueva formulación prevé una inequívoca extensión del poder regional y local[4].
En un sentido coherente a una interpretación de la democracia, siempre imprecisa en los documentos comunitarios (desde el Libro blanco sobre «governance» de la Comisión, en adelante) que pretende acercar todo lo que sea posible, el centro de decisión política al «demos» como modo de mejorar los «standard» de participación y de transparencia (art. 8 A, n. 3), se establece el compromiso de la Unión de intervenir en sectores sustraídos a su competencia exclusiva “sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local” (art. 3 ter, n. 3).
Al asumir como propias ya desde la etapa de la Convención giscardiana una serie de sugerencias procedentes del movimiento regionalista, el Tratado a examen compromete a la Comisión a dirigir amplias consultas a las autonomías regionales y locales antes de proponer un acto legislativo[5], atribuyendo a los Parlamentos nacionales o a cada una de sus Cámaras (incluidas, donde estén presentes, también los representantes de los territorios locales) y, en su caso a los parlamentos regionales con facultades legislativas, la tarea de expresar mediante “parecer motivado” que contenga las “razones” por las que entendiesen contrario al principio de subsidiariedad el proyecto de acto legislativo (art. 6 Protocolo y art. 8 c).
Mediante la activación del procedimiento de alerta rápida («early warning»)[6], la oposición al proyecto de acto legislativo manifestado por un porcentaje significativo de Parlamentos nacionales[7], y también tras la notificación de los órganos legislativos regionales, deberá llevar a la Comisión a reexaminar la propuesta o a confirmarla (con la condición de motivarla), y al propio legislador de la Unión a tenerla en cuenta en el procedimiento[8].
En todo caso, la aprobación del acto legislativo no impedirá al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre recursos por violación del principio de subsidiariedad interpuestos según las formas previstas en el art. 230 del TUE por un Estado miembro (incluso mediante sugerencia de la Asamblea parlamentaria o de una de sus Cámaras) o bien, en este nuevo intento realizado de revalorizar el sistema autonómico, por el propio Comité de las Regiones (CdR). Con estas importantes previsiones el Tratado de Lisboa permite a las autonomías territoriales incitar desde dentro de los respectivos Estados, a los Gobiernos y parlamentos y, a nivel supranacional, al Comité de las Regiones, a someter la cuestión al juez comunitario, permitiendo de este modo su implicación “indirecta” en el “proceso de vigilancia del respeto a la subsidiariedad, no sólo en la fase ascendente de las decisiones, sino incluso «ex post» tras la adopción del acto legislativo[9].
Este inédito protagonismo de los entes territoriales en la dinámica de la decisión europea, por haber sido “reconocidos por primera vez como interlocutores politicos”[10], no podría sin embargo poner en tela de juicio uno de los pilares básicos del ordenamiento comunitario, tantas veces confirmado por la jurisprudencia del Tribunal del Justicia[11] y que califica al Estado y no a las regíones ni a los entes locales como el único “sujeto responsable” de la ejecución de los compromisos comunitarios[12]. De ello se desprende que de las omisiones de las obligaciones comunitarias realizadas por uno o más entes territoriales autónomos, es el Estado de referencia el que continúa siendo llamado a responder exclusivamente, pero pudiendo hacer valer su responsabilidad política, además de la jurídica, recorriendo las vías permitidas por el respectivo ordenamiento jurídico interno[13].
Tras el abandono del Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa, la reanudación del proceso de integración europea realizado recorriendo el camino menos comprometido de la reforma de los Tratados constitutivos y del derecho derivado, podría permitir, siguiendo el método «neofuncionalista»[14], la auspiciada profundización de los momentos de participación en la elaboración de la elección normativa, como forma de reforzar el nivel de democracia interna en la «governance» europea.
Sin presuponer una irreal evolución de la UE hacia un rumbo regionalista (es decir, en la dirección de una «Europa de las Regiones»[15]), motivada por una constante heterogeneidad asimétrica[16] y la evidente complejidad sistémica de la fórmula autonómista de los concretos Estados miembros[17], ha parecido oportuna una progresiva revalorización de los entes de gobierno intermedio mediante un retoque de los Tratados y sobre todo de adecuadas reformas constitucionales internas -ya realizadas o que pudieran realizarse-.
La mayor cercanía de estos sujetos institucionales a la respectiva comunidad de individuos, en un nivel en el que el ciudadano europeo podrá sentirse principalmente implicado en el desarrollo “de la acción pública”[18], tendría incluso el efecto de estimular la sensibilidad de la idea comunitaria y en consecuencia de favorecer una mayor compenetración del «demos» en la dinámicas europeas.
De la importancia de la revalorización de los sistemas autonómicos estatales fueron conscientes ya en el pasado las propias instituciones europeas[19], tanto las portadoras de las necesidades supranacionales (como la Comisión[20] y el Parlamento europeo[21]), como de los intereses de los Estados miembros (el Consejo de Ministros y el Consejo Europeo de Jefes de Estado y de Gobierno[22]).
Abandonada la tradicional «indiferencia»[23] respecto de los entes intermedios, los órganos de gobierno de la UE sensibles desde luego a las necesidades procedentes de las regiones[24] –especialmente si están dotadas de facultades legislativas[25]- han manifestado de forma reiterada la exigencia de una mayor implicación de las administraciones locales, como sus interlocutores directos[26], a partir de la fase de elaboración de las políticas y los actos normativos comunitarios[27].
Desde los trabajos del Comité Delors, que se propuso “romper el control estatal” sobre las políticas de desarrollo debido a una insuperable división “entre las instituciones a nivel europeo y la sociedad civil”[28], a la más reciente reforma de los Tratados constitutivos aprobada en el pasado mes de diciembre, ha sido constante la revalorización de las autonomías regionales y locales, naturalmente dentro del respeto a las competencias constitucionales internas.
En un sentido coherente a la aplicación del principio de «proximidad»[29], la promoción de una más intensa participación de las regiones y de los entes locales en la elaboración de la normativa europea podría, a juicio del Parlamento europeo[30], “aumentar la eficacia” y la comprensión de la acción comunitaria y, sobre todo, acercar los ciudadanos al proceso de integración europea reforzando su “adhesión”[31].
Una mayor presencia de las representaciones políticas locales en el desarrollo de las políticas europeas tendría incluso el efecto de aumentar “la conciencia y la aceptación” por parte del ciudadano europeo de las orientaciones políticas[32] y, en consecuencia, de otorgar a las dinámicas de la decisión comunitaria, relegada al diálogo entre los órganos de gobierno de la UE (Parlamento, Consejo y Comsión), un “superávit” de “legitimación democrática”[33] aumentando el grado de participación[34] de las decisiones asumidas por los órganos de gobierno de la UE.
En un sentido similar, la Comisión europea habría insistido en varias ocasiones en el compromiso de iniciar, en sintonía con los sistemas constitucionales y administrativos de los Estados miembros, un “diálogo sistemático con las asociaciones europeas y nacionales de las administraciones regionales y locales en la fase previa de elaboración política que precede al inicio de los procedimientos formales de decisión”[35]. Tal previsión contenida en el Libro Blanco de 2001 sobre «governance» europea[36], volvió a ser recalcada en la Comunicación «Hacia una cultura de mayor consulta y diálogo» de 11 de diciembre de 2002, mediante la cual la Comisión manifestaba el propósito de adoptar unas directrices con las que “definir el marco, alcance y modalidad del diálogo con las asociaciones de los entes locales y regionales”[37], posteriormente confirmada en la Comunicación de la Comisión sobre «Diálogo con las asociaciones de los entes territoriales sobre la elaboración de las políticas de la Unión Europea», de 19 de diciembre de 2003[38].
Para el órgano ejecutivo comunitario, un mayor protagonismo de los entes territoriales en el desarrollo de una relación de carácter reticular dentro de probados mecanismos de “cooperación interregional y de desarrollo urbano”[39], habría mejorado los «standard» de «governance» europea, en atención a los principios referidos en el Libro Blanco de: “apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia”[40].
En una línea coherente a las necesidades derivadas de los órganos de gobierno de la UE, el nuevo Tratado aprobado en Lisboa en un intento de recuperar una parte del Tratado constitucional europeo de 2004 rechazado por los referendum holandés y francés y abandonado luego de forma definitiva por los Estados miembros, subraya el respeto por parte de la UE de las peculiares identidades nacionales, “inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, y comprise en ce qui concerne l’autonomie locale et regionale”[41].
Incluso, aún no llegando a reconocerse a las regiones “como sujetos independientes”[42], y a pesar de los escasos progresos para su mayor “implicación directa” en la «governance» europea[43], la Comisión insiste en anteponer el ejercicio de la iniciativa a “amplias consultas”, que deberán “tener en cuenta, «cuando proceda»”[44], la dimensión regional y local de las acciones previstas”[45].
Para valorar el impacto de la normativa comunitaria sobre las competencias del sistema autonómico interno, se establece que cualquier “proyecto de acto legislativo europeo deberá incluir una ficha con pormenores que permitan evaluar el cumplimiento de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad”[46].
La exigencia de acercar la gestión de las políticas europeas a la realidad local individual para mejorar el grado de comprensión de sus expectativas, fue especialmente advertida en la reglamentación de los Fondos estructurales, hasta el punto de condicionar de forma «significativa» el desarrollo de las relaciones entre los diversos ámbitos institucionales a favor del nivel de gobierno intermedio[47]. La implicación de las comunidades locales en las políticas europeas de cohesión económica en todas las fases de su elaboración (desde el inicio del proyecto a la gestión de las ayudas) permitiría alcanzar “resultados mucho más positivos en términos de construcción de «capital social»”[48].
El impulso realizado por las nuevas políticas de cohesión económica y social en la segunda parte de los años ochenta indujo a los Estados miembros a acentuar la desarticulación interna del sistema de las autonomías, trabajando en una mayor descentralización[49] según los planteaminetos de tipo federal o en cualquier caso, dirigida a una consolidación del regionalismo existente[50]. La persistencia de profundas diferencias económicas entre los distintos territorios de la Unión, hasta el punto de que hacen particularmente difícil el proceso de integración, condujo a la Comunidad a dirigir su atención a la convergencia regional[51], en cumplimiento por otra parte, de lo ya previsto por los propios Tratados constitutivos que dedican un correcto Título (el XVII) al logro del objetivo de la cohesión económica y social con el fin de “reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones o islas menos favorecidas, incluidas las zonas rurales” (art. 158).
Igualmente, al encargar a los Estados miembros la tarea de individualizar el nivel de gobierno facultado para realizar la ejecución de las políticas comunitarias en virtud de la aplicación del “principio de «no injerencia»” del derecho comunitario en los ordenamientos constitucionales internos[52], la progresiva «regionalización» de las políticas de convergencia introducidas por el Acta única Europea (AUE) de 1986 [art. 130 a), e)] –y recientemente desarrolladas por el Tratado de Lisboa-, ha terminado por condicionar los procedimientos de elaboración y de actuación de los programas que obligatoriamente deben involucrar a los entes territoriales internos, no pudiendo ya obviar su existencia[53].
Ya desde la fase de planteamiento de la propuesta de acto normativo comunitario por parte de la Comisión, las regiones podrán, directa o indirectamente, ejercer una influencia sobre los órganos legislativos comunitarios cuya intensidad podrá variar en función del lugar o momento de su presencia en el procedimiento de elaboración.
Así por ejemplo, la reciente aprobación de reglamentos generales en materia de Fondos estructurales para los años 2007-2013 (para el Fondo europeo de desarrollo regional, el Fondo social europeo y el Fondo de cohesión[54]), ha sobrevenido a la conclusión de un complejo procedimiento iniciado en 2001 con la “publicación del segundo informe de cohesión” que implicaría de manera distinta a las “administraciones comunitaria y nacional”, incluidas las regionales y el “asociacionismo”[55].
Es evidente que la conformación asimétrica del sistema regional europeo caracterizado por la presencia de entes intermedios con diferentes condiciones de autonomía, vendrá inevitablemente a reflejarse en la capacidad de cada uno de ellos de identificarse en los procesos decisionales supranacionales, hasta el punto de inducir a estas regiones a divisar una Europa “con algunas regiones”, no pudiendo ciertamente llegar a teorizar sobre un “«tercer nivel» de gobierno” independiente[56].
Como prueba de esta mayor consideración hacia los entes de gobierno intermedio, la normativa comunitaria de naturaleza no auto-aplicativa, respetando la distribución interna de competencias entre los distintos niveles de gobierno de cada Estado miembro, distingue intrumentos y ámbitos de participación en la fase ascendente del «decision-making», generando un “diálogo estructurado”[57] entre los órganos comunitarios, como la Comisión, y los representantes estatales y regionales, en un intercambio recíproco y circular de informaciones.
Comenzando por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional de 1975 y siguiendo con los PIM (Programas Integrados Mediterráneos), introducidos por el Reglamento n. 2088 de 1985, ha sido evidente la implicación de los gobiernos intermedios conforme al sistema de las «partnerships» entre éstos, la Comisión (a la que correspondería la “programación, adopción y evaluación de los proyectos financiados”[58]) y los gobiernos nacionales.
Al adoptar un sistema «integral» de las ayudas en diversos sectores de la industria, la agricultura y servicios, los PIM hicieron posible de acuerdo con la lógica de las «partnerships»[59] un reparto de responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno tanto en la fase de la programación como en la de aplicación, permitiendo la colaboración entre las regiones y los entes locales[60], a los que se les permitiría participar en la elaboración de la decisión[61] junto a los actores sociales y económicos procedentes de la sociedad civil. A las regiones se les reconocería una inédita “centralidad en las actividades de coordinación y composición de intereses”[62], debido también a su mayor capacidad para mostrar las necesidades reales y satisfacerlas. De este modo se atribuía la tarea de elaborar proyectos a financiar para posteriomente ejecutarlos, tras haber valorado adecuadamente “el impacto socioeconómico” dentro del respectivo territorio[63].
Desde la misma línea procedimental capaz de incidir en los diferentes niveles institucionales, la aplicación del Marco Comunitario de Apoyo (MCA) por medio de documentos operativos que adoptaron la denominación de «Programas Operativos Plurifondo» (POP), para el periodo 1989/1993, de «Programas Operativos» (PO), para el periodo 1994/1999, y de «Complementos de Programas», para el periodo 2000/2006[64], junto a la implicación de la Comisión en la fase de programación e identificación de las orientaciones/directrices, se reconocería también un “papel operativo” de particular relevancia al sistema de las autonomías[65], considerada la dimensión “óptima para las intervenciones comunitarias”[66], preferible a la nacional[67], y teniendo en cuenta también la falta de estructuras administrativas adecuadas en la UE; sin abandonar la posibilidad de una participación del sector privado[68] (“sobre el modelo del «Projet financing initiative» británico”[69]).
Un vez elaborados, también por la labor de coordinación técnica proporcionada por el Departamento de Políticas de Desarrollo y Cohesión (DPS) constituido dentro del nuevo Ministerio del Presupuesto, Tesoro y Programación económica[70] (con tareas de mediación entre el gobierno y las regiones[71]), los MCA –que debido a la reforma de los Reglamentos para el periodo 1994/1999 pudieron ser sustituidos por un Documento Único de Programación (DOCUP, más ligero en el procedimiento de elaboración), para las intervenciones que recayeran en los objetivos 2 e 5b[72] -son aprobados por la Comisión para luego ser modificados en los Estados miembros en Programas operativos (PO) nacionales, regionales[73] o multirregionales que, a su vez, deben tener el consentimiento de la Comisión[74].
Este creciente apoyo a las iniciativas procedentes de las administraciones locales, consideradas por la Comisión como las “más eficaces en términos de inversión y empleo”, conduciría a una progresiva “decentralización de la actuación comunitaria”[75]. Desde el momento en que son consideradas las “destinatarias de las intervenciones”, las regiones debieran tornarse en los “principales sujetos ejecutores de éstas”[76].
La revalorización del papel de las regiones en la fase de desarrollo de las políticas económicas y sociales ha sido realizada siguiendo el camino del “reparto de la responsabilidad”[77] entre los diferentes niveles de gobierno (el denominado «multilevel government»)[78].
Ya desde la redacción del Libro Blanco se incluía entre los objetivos perseguidos por la propia Comisión una construcción de la UE “basada en una «governance» en más niveles, en la que las partes afectadas” deberían contribuir “según las capacidades y competencias de cada una al éxito global de la empresa. (..) Sólo una visión no exclusiva permite garantizar que se actúe en el pleno interés de todos los Estados miembros y de todos los ciudadanos de la Unión”[79].
La exigencia de orientar la elaboración de los procesos políticos dentro de un espacio en el que coexistan una multiplicidad de actores (institucionales y sociales), ha conducido a la Comisión a abandonar el papel de “vértice” para asumir otro más coherente con los objetivos del sistema de «partnerships»: un papel de “coordinación”[80]. En efecto, ante un sistema plurinivel resulta ciertamente más coherente y lógico un ejercicio del poder que se sitúe “en el punto de cruce y de intersección entre las instituciones y los concretos niveles del sistema”[81]. Al alejarse del centro, el poder –en la interpretación ofrecida por Beck y Grande – vendría por eso mismo a ocupar “los márgenes y los flujos de recursos del sistema”[82].
Por las razones anteriores, al abandonar un modelo de «governance» que veía al Estado como un nivel institucional capaz de representar en el plano europeo los múltiples sujetos públicos y privados existentes dentro de su territorio, las reformas introducidas por los Tratados constitutivos y el derecho derivado han ido delimitando progresivamente procesos de decisión política y administrativa y de «accountability»[83] en red, con fines de integración de los distintos niveles institucionales (de la UE, los Estados, las regiones y los entes locales) con la pluralidad de sujetos pertenecientes a la sociedad civil, asignando incluso a la “contratación intergubernamental” la tarea de asumir las “decisiones politicas estratégicas y de «indirizzo»”[84].
La autonomía e independencia que caracteriza los distintos niveles institucionales (dotados cada uno de un “«peso específico» distinto”[85]) obliga a buscar un reparto compartido de las competencias[86]. Siguiendo un método de colaboración tendencialmente paritario y de gestión coordinada, alejada de una relación de carácter “jerárquico”[87], todos los sujetos implicados logran mediante esta forma de «partnerships» de naturaleza negocial, una decisión consensuada y, al mismo tiempo, capaz de imponer vínculos de comportamiento[88].
Esta forma de actuar «multinivel», al multiplicar las situaciones de contacto y de relación entre los distintos niveles (comunitario, nacional, regional y sub-regional) como modo de condicionar las respectivas elecciones políticas, obliga a revisar no sólo el “tradicional modelo decisional autoritario fundado en el concepto de «government»”, sino también “la idea de niveles de gobierno claramente separados respecto a sus ámbitos de actuación”[89].
La reforma introducida por el Tratado de Lisboa a través de una mayor manifestación del papel de las autonomías territoriales, confiere cobertura «constitucional» a la destacable práctica llevada a cabo a nivel comunitario en el desarrollo de políticas estructurales, produciendo el efecto de eliminar la clásica «indiferencia» mantenida por aquellas en el pasado respecto a la UE.
La presión ejercida por el movimiento autonomísta para una mayor implicación de los intereses de los territorios locales en la dinámica de la elaboración de las decisiones comunitarias, junto a los reconocimientos conseguidos a nivel comunitario (con la introducción del CdR, la presencia de representantes regionales en el Consejo de ministros y en el COREPER., etc.), ha producido además el importante efecto de solicitar la adopción de reformas constitucionales en el seno de los Estados miembros en el sentido de un posterior (o, en algunos casos, inédito) fortalecimiento del proceso de descentralización autonómica, como forma de permitirles aprovechar la oportunidad ofrecida con la introducción de representantes locales en los procesos de decisión en los ámbitos específicos previamente concretados por los Tratados europeos[90].
El destino de las actuaciones de cohesión hacia los territorios regionales ha inducido a los Estados tradicionalmente centralistas a una progresiva acentuación del sistema interno de las autonomias a las que confía la elaboración del proyecto y posterior gestión de los Fondos estructurales[91], con el consiguiente “abandono” de los sistemas centralizados de “gestión de fondos”[92].
Un desarrollo de los ámbitos de la autonomía local que evite las causas de la actual debilidad de los entes dotados de distintos ámbitos de competencia en la respectiva realidad estatal, podría representar en el futuro el presupuesto para iniciar una reforma de los tratados (el denominado efecto de «spill over») más atenta a la implicación de los intereses territoriales, sin con ello pretender en absoluto transformar el organismo supranacional en una ficticia Europa de las (dos cientas cincuenta) regiones de difícil gobernabilidad en la dinámica de las decisiones políticas.
A la espera de estos deseables desarrollos de la «governance» comunitaria, síntoma de la adquisición por parte de los entes regionales de una mayor conciencia de la realidad europea, son evidentes para los Estados los espacios ocupados por aquéllas en la fase de ejecución de las decisiones normativas supranacionales sobre Fondos estructurales, empezando por la programación y gestión de las políticas de cohesión económica y social, una vez más coherente con los principios de las « partnerships» y de la decisiones multinivel capaces de conducir los distintos niveles de gobierno, gracias a un fructífero diálogo, hacia un objetivo común mediante un reparto de responsabilidades.
Desde la segunda mitad de los años ochenta este importante sector de las intervenciones comunitarias ha sido el centro de un conflicto directo entre la Comisión y las regiones tanto en la fase de elaboración de los programas de desarrollo como la relativa a su gestión posterior[93]. Lo que conlleva, de acuerdo con el principio de subsidiariedad, que la responsabilidad por la ejecución de las ayudas habría correspondido a los “Estados miembros, al nivel territorial apropiado conforme a la situación específica de cada Estado”[94].
El Libro Blanco sobre «governance», al llamar la atención sobre las ventajas del método de la «partnerships» de tipo «vertical» entre Comisión, Estados y poderes regionales para una “mejor comprensión de las necesidades locales”[95], introdujo el mecanismo de los «Contratos tripartitos»[96] con el fin de reforzar el papel de las autoridades locales y “su participación en la aplicación de la normativa”[97] de carácter vinculante.
Las regiones además de encargarse de orientar –a través del oportuno impulso de la proposición– la iniciativa contractual en un sentido coherente con las efectivas necesidades advertidas en el respectivo territorio, vendrían a asumir como consecuencia de los acuerdos alcanzados, un papel significativo en la aplicación de la normativa comunitaria en la fase descendente de cumplimiento de las obligaciones comunitarias[98]. Además, al mantenerse la responsabilidad del Estato miembro, en cuyo seno es aplicado el contrado tripartito[99], en el control realizado por la Comisión de la “buena ejecución” del mismo[100], son claros los beneficios que pueden derivarse para las regiones[101] teniendo en cuenta las facultades para adaptar los mecanismos contractuales a las peculiaridades del territorio local.
La indispensable “flexibilidad” de las acciones comunitarias de cohesión económica y social que deben adecuarse a las peculiaridades de los territorios locales, ha llevado a la Comisión a desear una mayor difusión de “instrumentos contractuales” que, con el fin de promover “el mayor papel de las regiones y las ciudades en la realización de las politicas nacionales y europeas”, sean “destinados a incrementar las posibilidades de diferenciación y participación de las realidades territoriales en la consecución de los objetivos finales a nivel europeo o mediante concertación entre los distintos niveles geográficos”, con claros benefícios en términos de “simplificación”, “participación” de instituciones representativas de las comunidades locales y, no por última menos importante, “rapidez de acción”[102].
También en opinión del Parlamento europeo, al permitir una adaptación a las realidades locales, los convenios tripartitos habrían tenido el efecto de “favorecer la mejora de la aplicación de las políticas” comunitarias[103]. Para el órgano europeo de representación popular los contratos y convenios tripartitos por objetivos específicos habrían constituido una “solución al problema de ofrecer a la Comisión, a un Estado miembro, a una autoridad local o a varias autoridades territoriales del Estado miembro un método para afrontar de forma respetuosa con las sensibilidades locales y (...) la unidad del derecho comunitario de la UE, problemas para los que la simple aplicación de las normas europeas comunes producirían soluciones menos satisfactorias”[104].
En las intenciones de los órganos de gobierno de la UE un acuerdo más extenso e intenso– que parezca apuntar al interior de las reglamentaciones comunitarias de las políticas de cohesión[105] - entre todos los actores afectados (desde los concretos niveles institucionales, a las partes sociales, etc.), habría tenido que acompañar, dentro del respeto al reparto interno de competencias[106], el desarrollo de cada una de las fases de la inversión estructural: desde la preparación, a la financiación, la supervisión y la evaluación final de las intervenciones.
Junto a esta “dimensión «vertical»” de la «partnerships» (entre Comisión, Estado y regiones) que permite una colaboración entre los distintos niveles de gobierno, los Reglamentos de 1999 introdujeron tambíén una destacable “dimensión «horizontal»”[107] considerada como título preferente para la asignación de cofinanciaciones a proyectos[108] y dispuesta para estimular la “implicación activa” de los actores sociales en la programación y realización de las mismas[109] (en aplicación del marco establecido por los art. 158 y siguientes de los Tratados constitutivos), es decir, la colaboración entre entidades territoriales iguales.
En una línea de continuidad con el pasado, el Reglamento (CE) n. 1080/2006 [en idéntico sentido también el Reglamento (CE) n. 1081-2006, sobre el Fondo Social Europeo] ha establecido que “la realización eficiente y eficaz de las acciones realizadas por FEDER” dependen de la “buena «governance» y de las «partnerships» de todos los operadores territoriales y socioeconómicos interesados, en particular los entes regionales y locales, así como de los otros organismos apropiados, durante las diversas fases de realización de los programas operativos cofinanciados por el FEDER”, naturalmente con el respeto del “ordenamiento propio de cada Estado miembro”[110].
Por tanto, resultará esencial, sobre todo en la fase de ejecución de los PO, la colaboración entre regiones, entes locales y las fuerzas sociales mediante acuerdos de «partnership». Para la aplicación del documento de programación PO-FESR 2007-2013 [elaborado por la Región de Campania y aprobado por la Comisión europea por Decisión n. C (2007) 4265 de 11 de septiembre de 2007], con especial consideración al Eje VI relativo al desarrollo de la calidad de vida en las ciudades (que ha dado orígen a los “Planes integrales de desarrollo urbano” en las ciudades medianas), éste ente territorial ha encaminado la negociación y posterior firma de los protocolos de acuerdo (para transformar dentro de doce meses en programas) con todos los actores implicados (ayuntamientos interesados, superintendencias, curias arzobispales, particulares, etc.).
Una colaboración similar entre distintos niveles de gobierno pertenecientes a más Estados miembros ha sido igualmente posible mediante la creación de la «Agrupación Europea de Cooperación Territorial» (AECT), dotada de personalidad jurídica y cuya misión consiste en facilitar y promover la “cooperación transfronteriza, transnacional e/o interregional” con “el fin exclusivo de reforzar la cohesión económica y social”[111].
La AECT podrá ser creada entre Estados miembros, autoridades regionales y locales, organismos de derecho público, pertenecientes al menos a dos Estados miembros, con la intención de ejecutar los “programas o proyectos de cooperación territorial cofinanciados por la Comunidad, en particular con arreglo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, del Fondo Social Europeo y/o Fondo de Cohesión”[112].
Gracias a este nuevo instrumento jurídico se pueden iniciar formas de colaboración de carácter funcional entre actores pertenecientes a distintos Estados miembros. Ya en la praxis comunitaria se han conocido experiencias similares tales como aquellas reconducibles a los programas: INTERREG, que permitían el “desarrollo integral de las zonas transfronterizas” y la promoción de una “planificación más armónica del territorio europeo”[113]; LEADER, establecido para “favorecer/apoyar acciones innovadoras de desarrollo rural en todas las regiones de la Unión”[114]; URBAN, para el desarrollo sostenible de ciudades y la “recuperación de barrios urbanos en situación de crisis y para la mejora del tejido urbano que se encuentre en condiciones de deterioro”[115]; ERIK, para la elaboración de “metodologias comunes para la innovación tecnológica en el ámbito de los programas regionales de acciones inovadoras cofinanciadas por FESR”[116].
En un sentido similar, la iniciativa denominada «Regiones para el cambio económico», se propone en una línea coherente a los objetivos concretados por la agenda de Lisboa, finalizar la “cooperazión interregional” y los “retos de desarrollo urbano” y promocionar aquellas «praxis» que permiten “la modernización económica y la mejora de la competitividad”[117].
En la misma dirección se introducen “organizaciones-red” que desean intensificar la cooperación interregional y transregional como: «los cuatro motores para Europa» (entre Baden-Wüttemberg, Lombardia, Rhone-Alpes y Cataluña), «Eurocities» (entre las grandes y medianas ciudades europeas), «Reti» (entre las regiones industriales), «Alpe Adria» (entre regiones italianas, austriacas, húngaras y los Estados de Croacia y Eslovenia), «Länder» (entre las regiones y los condados de distintos paises situados en los Alpes orientales), «Arge Alpi» (al que están adheridos 11 miembros entre «Länder», regiones, condados y cantones)[118].
Por medio de la realización de programas de cooperación descentralizada para el desarrollo (permitidos por la ley n. 49 de 1987) y de cooperación con otros países o con entes locales de éstos situados en las fronteras orientales de la Unión o que encuentran en las costas meridionales y orientales del Mediterráneo[119], las regiones contribuyen a realizar las politicas europeas “de vecindad”[120].
El empleo de estos importantes modelos de cooperación entre las regiones italianas y los entes homólogos (o los Estados) extranjeros, junto a un provechoso intercambio de informaciones y experiencias concretas (como auspiciaba el art. 6, par. 3 del Reg. 1080/2006), podrá pues permitir la “construcción de estrategias y proyectos comunes”, la “comparación de métodos y procesos” y, sobre todo, “hacer emerger potencialidades adicionales representadas por la dimensión extraterritorial de los «partnerships» europeos”[121].
Tras la aprobación de los programas de cohesión se procederá a su aplicación en territorios concretos y conforme al objetivo a realizar, podrán corresponder a regiones políticas (como para el objetivo 1, cuyas áreas de referencia son del tipo «Nuts II») o a áreas subregionales (relativas a los ex objetivos 2 y 5b, ahora actual objetivo 2, de tipo «Nuts III»)[122].
La fase de gestión de los fondos desde su reforma de los años 80, ha evidenciado un papel activo de los entes territoriales, en coherencia con la dimensión regional o subregional de los ámbitos operativos?[123].
Durante la fase de ejecución del programa, el modelo «partnerships» recibe un posterior impulso conforme a un planteamiento de carácter «vertical» como forma de implicar a los entes locales menores que tras la negociación de los objetivos a alcanzar y los incentivos previstos para los más eficaces, se encargarán del desarrollo de partes del plan, incluso mediante la atribución de “resposabilidades concretas” por su actuación[124].
La región de Campania, por ejemplo, al regular la fase de implementación del proyecto denominado «Desarrollo urbano y calidad de vida», previsto en el POR- FESR (Anexo VI) 2007-2013[125], ha constituido un «Tavolo delle città», para coordinar las administraciones regionales con las municipales, que han asumido a continuación veinte protocolos de acuerdo (que se transformarán en acuerdos programa) para establecer conjuntamente el órgano gestor de dirección, los tiempos de ejecución, las modalidades de evaluación y control, los incentivos para los entes más eficientes, etc.
El desarrollo de cada programa deberá por tanto, ser sometido a un cuidadoso control mediante el exámen y la discusión de los resultados alcanzados, realizado por una red de «Comités de vigilancia» para cada MCA, PO o DOCUP compuestos[126], de acuerdo con la autoridad de gestión y oidas las partes[127], por representates de las regiones (el Presidente del Ejeutivo campano o persona en quien delegue), del Estado central (los representantes de los Ministerios interesados), de la Comisión y, por último, del Banco Europeo de Inversiones (BEI) o del Fondo Europeo de Inversiones (FEI), sólo con parecer consultivo, ex art. 35.2 del reglamento 1260 de 1999, y siempre que hayan asignado contribuciones. Además, podrán ser llamados a participar en las reuniones por invitación del Presidente de la Junta regional, el evaluador independiente, la «Autoridad de certificación»[128] y de «Auditoría»[129], otras administraciones afectadas, los propios representantes de los «partners» económicos y sociales admitidos para formar parte del Comité trás la reforma de los reglamentos de 1999.
De forma similar a los Comités de vigilancia, también la composición de la «Autoridad de gestión»- se encarga de la “evaluación intermedia”[130] de los “resultados de las intervenciones”, de su “pertinencia” y del “grado de consecución de los objetivos”, junto a la comprobación de “empleo de los fondos” y del “desarrollo del seguimiento y de la aplicación”[131] – muestra el objetivo perseguido por los reglamentos comunitarios de asegurar siguiendo un sistema de tipo «partnerships», un “diálogo” entre los dintintos niveles de gobierno (incluidas las regiones) y los propios actores sociales[132].
Además de responder a los resultados conseguidos con la ejecución del programa[133], la Autoridad de gestión deberá recabar una serie de datos de carácter estadístico e informativo que transmitirá periódicamente al Comité de vigilancia, además de redactar los informes anuales y finales sobre el desarrollo de las acciones regionales que deberá comunicar posteriormente a la Comisión[134].
Los resultados de la evaluación de los objetivos alcanzados podrían en algunos casos (véase el considerando 55 del Preambulo del Reglamento 1260 de 1999), justificar, como premio por el correcto cumplimiento, la distribución de asignaciones suplementarias (denominada “reserva de eficacia/eficiencia”), en un 4 %, que tendrán que tener en cuenta la calidad de las actuaciones realizadas para llevar a cabo las iniciativas de desarrollo[135].
Ahora bien, finalizado en proyecto la evaluación «ex post» de las actuaciones terminadas recaerá sobre la Comisión en colaboración con el Estado miembro y la Autoridad de gestión.
Los objetivos perseguidos con la realización de la cohesión económica y social finalmente deben formar parte de un informe que, en virtud del art. 159 del Tratado, cada tres años la Comisión debe presentar al Parlamento europeo, al Consejo y al CdR, acompañándolo también de eventuales propuestas[136].
La ratificación del Tratado de Lisboa podrá servir para una posterior profundización del proceso de descentralización del sistema autonómico en los ordenamientos constitucionales de los Estados miembros. El surgimiento en los tratados constitutivos y en el Protocolo sobre la subsidiariedad de las instituciones territoriales y locales que podrán dirigir los órganos de gobierno de la UE, en la línea ya conocida del Tratado constitucional, ciertamente podrá constituir un estímulo a la consecución del proceso de reforma constitucional del Título V realizado por las leyes constitucionales 1/1999 y 3/2001. Esta reforma estaría marcada por una cierta timidez –como demostrarían los múltiples reenvios a la legislación ordinaria de desarrollo– y escasas «innovaciones» derivada de la indeterminación/generalidad de las disposiciones que regulan las relaciones entre el Estado, las regiones y la UE. Éstas se limitarían a recoger los espacios consquistados en el pasado por la legislación y la jurisprudencia constitucional, “codificando «l’acquis» preexistente”[137].
La indudable multiplicación de las ocasiones de implicación de las regiones y los entes locales menores, conforme al sistema de las «partnerships», en la fase ascendente de elaboración de las normas comunitarias y sobre todo, en la planificación y gestión de las politicas de cohesión realizada por la legislación estatal de desarrollo de la revisión constitucional (leyes 131/2003 y 11/2005), tampoco parece desarrollar por completo los ámbitos de actuación admitidos por ésta[138]. Al permitir a los entes territoriales colaborar – en materias de su competencia– «a la formación de los actos normativos comunitarios», el art. 117 párrafo 5° de la Constitución, parece crear “una auténtica y específica obligación para el Estado de prever formas de participación, tanto directas como indirectas”, ciertamente más amplias que aquellas introducidas por la ley Buttiglione[139].
No obstante, el evidente apoyo manifestado por las instituciones comunitarias para una mayor identificación de las autonomias territoriales en el procedimiento de elaboración de la posición estatal, por su mayor capacidad para representar las necesidades de las comunidades locales y reducir la distancia entre las instituciones europeas y el «demos», la legislación italiana de desarrollo de la nueva regulación constitucional se habría limitado sin embargo a una “lectura que ha sido”, por la mayoría “definida «minimalista»”[140] en la parte en que relega a las regiones a expresar meros pareceres al poder central, decisor último y que podría legítimamente alejarse en la confirmación posterior, dada su posición prevalente en las relaciones con la UE[141]. La ley 11/2005 aumentando la implicación de las regiones en la formación de la posición italiana en la fase ascendente de las decisiones comunitarias, no iría más allá del reconocimiento a las Conferencias unidas (de los Presidentes de las regiones y aquellos Estado-regiones) de un papel consultivo y de información, en ningún caso idóneo para “comprometer al Gobierno”[142], incluso ante materias que recaen en la competencia residual de las regiones[143].
La permanente ausencia de un Senado federal, al modo del «Bundesrat», y la no activación de la Comisión parlamentaria para las cuestiones regionales (prevista en el art. 11 de la ley constitucional 3/2001[144]), capaz de permitir a las regiones introducirse de forma adecuda en la dinámica de la decisión estatal y en consecuencia de la propia UE[145], ha llevado a desarrollar otros instrumentos de coordinación como (precisamente) la Conferencia Estado/regiones.
Con ocasión de estos encuentros convocados a solicitud bien de una o varias regiones, bien de una provincia autónoma (art. 5. n. 4, ley 11/2005) con el objetivo de buscar un acuerdo sobre proyectos de actos normativos comunitarios que recaigan sobre materias de competencia legislativa regional, los representates del gobierno central y de los entes territoriales podrán alcanzar una posición común con el fin de coordinar las directrices de política nacional relativas a la elaboración y aplicación de los actos comunitarios con las exigencias de las regiones, adoptando el parecer de las mismas sobre el esquema del proyecto de ley comunitaria[146].
Ante un proyecto de acto normativo comunitario relativo a una materia atribuida a la competencia legislativa de las regiones o las provincias autónomas, la Conferencia Estado-Regiones podrá pedir al gobierno que oponga una «reserva de examen»[147] ante el Consejo de Ministros de la UE como forma de facilitar una mayor reflexión sobre la elaboración de una propuesta de posición común en sede europea. El gobierno puede ciertamente influir sobre aquel parecer, en función de la capacidad de la Conferencia para representar a una pluralidad de intereses territoriales, precisamente por su alcance meramente consultivo y que, por tanto podrá ser desatendido, demostrando así una cierta «marginalidad» de las regiones incapaces de vincular al ejecutivo en la adopción de la decisíón final[148]. Como confirmación de lo anterior, transcurrido en vano el intervalo de veinte días desde la solicitud de «reserva de exámen» – periodo juzgado por otra parte bastante exiguo[149], con respecto a la “duración media de los largos y complejos procedimientos decisionales de la Unión”[150] -, el gobierno podrá en todo caso proceder, incluso ante la ausencia de un pronunciamiento de la Conferencia[151].
Por otra parte, la inactividad de nuestro ejecutivo que decide mantener una actitud de espera, ante la ausencia de una determinación por parte de la Conferencia en ningún caso podría prejuzgar el poder del Consejo de Ministros de la UE para asumir la decisión en el desarrollo de la función legislativa, cuanto menos ante la previsión de una mayoría cualificada[152].
Igual de insatisfactoria, por la modestia de la representación permitida[153], es la oportunidad ofrecida a las regiones de participar por medio del Presidente de la Conferencia de Presidentes de las regiones y las provincias autónomas, o de un Presidente de región o de la propia provincia autónoma[154] por delegación del primero, a las reuniones del Comité Interministerial para Asuntos Comunitarios Europeos (CIACE[155])– al que le son reconocidas importantes funciones tanto en la fase ascendente como en la fase descendente de las decisiones comunitarias[156] -, con ocasión de la discusión sobre cuestiones en materia de interés regional o provincial (art. 2, n. 2, ley 11/2005).
Una vez más, y por añadidura a las oportunidades ofrecidas en sede de la Conferencia Estado-Regiones (con todos los inevitables riesgos de “superposición de competencias”[157], puestos de relieve por la doctrina) los entes territoriales podrán implicarse pese a los límites antes evidenciados, en la elaboración de las líneas políticas que nuestro ejecutivo deberá sostener con motivo de la elaboración de los actos comunitarios de la UE.
Una participación similar de las regiones, esta vez de naturaleza asesora, es la prevista en las reuniones del Comité Técnico Permanente (art. 2, n. 4, ley n. 11/2005), creado en el Departamento para las politicas comunitarias para facilitar la preparación de los encuentros del CIACE. Este organismo será convocado y presidido por el Ministro de Políticas Comunitarias de común acuerdo con el Ministro para Asuntos Regionales, en la Conferencia permanente Estado-Regiones. A diferencia del CIACE, en el que como hemos visto las administraciones regionales aparecen “infrarrepresentadas”, en este Comité técnico “se arriesgan”, por contra, a “estar suprarrepresentadas, pudiendo participar un asesor por cada región”[158].
Otra posibilidad de incidir en la posición italiana a defender en Bruselas podría ser a través de una Segunda Cámara representativa de los territorios regionales[159] (distinta del «simulacro»[160] Senado federal ideado en el art. 11 de la ley constituzional 3/2001 y sin embargo, nunca realizado), al modo del «Bundesrat», capaz de permitir una recuperación en el Estato de las competencias cedidas por los entes intermedios a los órganos de gobierno de la UE.
El art. 23 apartado 5[161] de la «Grundgesetz» establece que el gobierno federal deberá tomar en consideración (“tener en cuenta”) la posición del «Bundesrat», en el que están representados todos los «Länder», cada vez que los intereses de éstos se vean afectados en el curso de una discusión sobre proyectos europeos concernientes a un ámbito de competencia exclusiva de la Federación. Ahora bien, en el supuesto en que se vieran implicados seriamente (“de modo preponderante”) competencias legislativas de los «Länder», la organización de sus departamentos o su procedimiento administrativo, deberá tener en cuenta “de modo determinante” su posición manifestada en el «Bundesrat», salvada la responsabilidad de la Federación para el conjunto del Estato[162].
Esta inadecuación de los espacios concedidos por la legislación italiana vigente a las regiones para condicionar de forma determinante la elaboración de la posición italiana defendible en Bruselas, respecto a la mayor capacidad admitida por nuestro ordenamieno constitucional, se suma a la tradicional debilidad mostrada por una parte de estos entes de gobierno intermedio para administrar de forma adecuada los fondos estructurales debido a las permanentes deficiencias organizativas internas que han conducido a injustificadas ralentizaciones en la ejecución de los programas y a inevitables “reasignaciones de recursos”[163]. Sobre todo para los territorios como nuestro «Mezzogiorno» afectados por un profundo malestar social[164], tales retrasos e ineficiencias han impedido el logro de los objetivos fijados en los Consejos europeos de Lisboa y Goteborg y han determinado, como efecto imediato, la vuelta al fenómeno migratorio hacia las regiones del Norte y nuevas muestras de la profunda grieta entre las dos partes del país y que han llevado a muchos autores a hablar de la existencia de «dos Italias».
En las regiones del Sur, salvo aisladas excepciones (como la Basilicata[165]), a las “limitadas capacidades de proyección” y las “debilidades institucionales” debidas a un “rendimiento inadecuado”[166] y a una incipiente desarticulación “interna de las estructuras”[167], se han sumado además “dificultades de articulación entre la política nacional y la política comunitaria para el desarrollo regional”[168]. A pesar del esfuerzo desarrollado por cada uno de estos entes territoriales para departamentalizar las funciones de sus Ejecutivos regionales con el fin de coordinar la gestión de los Fondos de cohesión, se mantiene una “connotación marcadamente «asesora» y fragmentada”[169] de carácter “burocrático/ministerial”[170], que se ha correspondido con una “actividad de planificación” realizada de forma excesivamente “parcelaria y sectorial” y una consiguiente marginalización de los “sectores dedicados a la programación”[171].
Estos defectos organizativos causantes de las antes mencionadas ralentizaciones procedimentales se agravan en estas regiones del Sur debido a la presencia de una invasiva y feroz criminalidad organizada[172], dotada de una fuerta capacidad para penetrar y condicionar las adjudicaciones de contratos de servicios y obras públicas que, alterando las reglas de la competencia, ha impedido a estos territorios disfrutar plenamente de ventajas en términos de crecimiento ecónomico y social admitidas por los proyectos de cohesión comunitaria. La crisis ambiental que ha afectado recientemente a la Región de Campania ha retrasado completamente la ejecución de los compromisos asumidos respecto de la UE relativos a la actuación del ciclo integrado de recogida y eliminación de residuos[173] (debido a la puesta en marcha de las inspecciones previas a la adopción de un procedimiento de infracción), y ha incapacitado el inicio del saneamiento del territorio, debido al comercio de recursos tóxicos realizado en los úlitmos años por el poderoso clan de la camorra (la denominada «eco-mafia»), ello representa un evidente resultado de estos defectos organizativos e incapacidades de gestión.
En la Italia meridional, los entes territoriales se han mostrado pues como incontroladas maquinas de derroche de recursos públicos[174] y de gestión clientelar de la función pública que en los casos más graves (referidos a la distribución de los encargos en el sector sanitario, aunque no sólo), han llevado a investigaciones de la Magistratura que han desembocado en numerosos arrestos cautelares de importantes repesentantes del gobierno regional (desde el Presidente del Consejo, a consejeros concretos y asesores).
Con la intención de cambiar el rumbo en el sentido de sustraer la gestión de los fondos estructurales (relativos al POR FESR 2007/2013) a los condicionamientos del hampa, la región de Campania ha previsto una serie de medidas dispuestas para asegurar una “constante seguimiento de los procedimientos de adjudicación y de obras a ejecutar”, un “control de legalidad sobre las inversiones” industriales e infraestructurales, que garanticen la “seguridad”, incluso mediante el nombramiento de un «Experto en Seguridad y Legalidad»[175].
Aunque no pueda negarse un crecimiento del Mezzogiorno (entendido en su conjunto) que ha conducido a algunas de sus regiones a salir incluso del Objetivo 1, es evidente no obstante que los tiempos de realización del proceso europeo de convergencia han sido en esta zona de nuestro país, más lentos de lo que ha sucedido en otras partes de la Unión Europea (como en Irlanda, España y Portugal), con un pasado muy reciente desolado por un “retraso de desarrollo”[176] similar. Con ello queda demostrada la incapacidad de algunos de nuestros entes territoriales (como la Campania, precisamente) de dar plena y oportuna aplicación a las políticas regionales europeas como forma de aprovechar adecuadamente las cuotas de incentivos previstas por la UE[177].
En efecto, la utilización de los fondos puestos a disposición por este organismo supranacional ha sido bastante insatisfactoria, salvo algunas excepciones (Basilicata, Molise y Abruzzo[178]): “a mediados de 1994, podríamos decir seis meses después del plazo (diciembre de 1993) del primer ciclo de las actuaciones para el desarrollo (1989-93), las regiones del sur consiguieron gastar apenas el 60 % de la asignación de los fondos estructurales”[179]. La situación no cambiaría luego dado “que a mediados de 1998 no se alcanzó el 40 % del gasto con respecto a las actuaciones del POP 1994-99”[180].
Tras las modificaciones introducidas por la reforma constitucional de 1999 que tuvo el resultado de reforzar el papel de los presidentes de los ejecutivos regionales en la definición de las directrices políticas[181], también como consecuencia de su investidura directa, ha mejorado sensiblemente la capacidad de actuar en los Marcos Comunitarios de Apoyo (MCA) para 2000/2006. La oportunidad ofrecida a los Presidentes (en representación de las respectivas regiones) de acceder directamente a las financiaciones comunitarias en competencia con sus homólogos representates de otros entes territoriales, ha representado un importante «test» sobre su capacidad de gobierno. El éxito de acceder a tales financiaciones y, sobre todo, de demostrar capacidad de gasto, no aparece por tanto separada de la antes mencionada renovación del sistema de gobierno a nivel regional y de la creación de un “modelo de codecisión política con varios niveles de gobernanza”[182].
No obstante, tales aires de cambio parecen haber producido una vez más efectos dispares dentro del territorio italiano. Así, a pesar de los esfuerzos innovadores realizados por la región de Campania para permitir el comienzo de la programación y la ejecución de las intervenciones previstas por los MCA 2000/2006 y 2007/2013, incluso mediante la creación de una estructura específica de colaboración directa del Presidente del ejecutivo encargado de coordinar las políticas comunitarias[183], continúan permaneciendo “algunas condiciones de debilidad en la estructura administrativa”[184].
Ante una extensión de la UE a territorios con un fuerte retraso económico (con una “media muy por debajo del 50 % del PIB per cápita de la Unión”[185]), con el consiguiente desplazamiento de la atención comunitaria hacia los países del Este europeo[186] de reciente ingreso, la mejora de las «trend» de gasto de los recursos para la cohesión económico/social constituye el nuevo desafío que tendrán que contemplar las administraciones regionales, comenzando por las meridionales (y en particular la Campania, de las que se prevé la salida del Objetivo 1 a la finalización de los MCA 2007/2013), para aprovechar las oportunidades de crecimiento ofrecido por la UE y asegurar un desarrollo económico y social en la línea y con los niveles alcanzados por los países más eficaces.
Resumen: El presente trabajo expone el marco de actuación y desarrollo de las posibilidades de intervención de las regiones y entes locales italianos en los ámbitos de adopción de las decisiones y ejecución de las políticas europeas. El estudio comienza resaltando la importancia otorgada a los poderes regionales y locales en el Tratado de Lisboa, así como el progresivo proceso de impulso y revaloración de la participación de las autonomías regionales y locales como vía para mejorar la eficacia y la comprensión de la acción comunitaria y, sobre todo, para acercar los ciudadanos al proceso de integración europea. Igualmente gran parte de este estudio se dedica a analizar el sistema y los programas para el desarrollo de las políticas de cohesión económica y social y el importante papel desempeñado por los entes autónomos en el desarrollo de estas políticas europeas, mediante la ejecución de los programas y la gestión de las ayudas destinados al objetivo de la cohesión económica y social. Por último, se precisa la posición de las regiones y entes locales italianos ante el proceso de adopción de decisiones europeas tras la reforma constitucional del Título V y algunas de las peculiaridades que dificultan la ejecución de las políticas europeas de cohesión por los entes autónomos en Italia.
Palabras clave: Tratado de Lisboa, Regiones y entes locales, Unión europea, fase ascendente y descendente, políticas de cohesión económica y social, Fondos estructurales.
Abstract: This paper expounds the framework of activity and development of the intervention possibilities of the Italian regions and local entities in the range of adoption and execution of European policies. This study starts remarking on the importance given by the Lisbon Treaty to the regional and local authorities, and also remarking on the progressive process of impulse and revalorization of regional autonomies and local entities as a way to increase the efficiency and comprehension of the community action, and also a way to bring the European integration process closer to the citizens. A large part of this paper analyses the systems and programs for the development of the economic and social cohesion, and also the significant role played by the autonomous entities in the development of these Europeans policies by means of the execution of programs and management of the aids aimed to the economic and social cohesion. Finally, the author determines the place of the regions and local entities in the process of decision after the constitutional reform of V Title, and he also analyses same of the peculiarities that hinder in the execution of the cohesion policies by Italian autonomous entities.
Key words: Lisbon Treaty, Regions and local entities, European Union, ascendant
and descendent phase, economic and social cohesion policies, Structural Fonds.
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[1] El Tratado de Lisboa, aprobado el 13 diciembre de 2007 por la Conferencia intergubernamental, entrará en vigor el 1° de enero de 2009, tras su ratificación por parte de todos los Estados miembros.
[02] La técnica de carácter revisorio empleada por el Tratado de Lisboa, que vuelve a proponer muchas partes del Tratado por el que se adoptaba una Constitución para Europa [haciendo “excepción”, a juicio de J. ZILLER, Il nuovo Trattato europeo, Bologna, 2007, p. 48, de “casi toda la sustancia” de éste último], tendría el valor – según G. AMATO, Prefazione a J. ZILLER, op. cit., p. 9 – de sustraer el nuevo tratado “al riesgo del referéndum exponiéndose a no superarlo”.
[03] Que desarrolla, a través de la valoración de los Parlamentos nacionales y de cada una de sus Camaras (incluidas aquellas representativas de las autonomías territoriales, donde existan), los instrumentos y las ocasiones de comprobación del respeto del principio de subsidiariedad, ya contemplados en la versión anterior del Protocolo de 1997.
[04] Cfr. M. ESPOSITO, Dal Libro bianco sulla governance europea alla Convenzione sul futuro dell’Europa: il Comitato delle Regioni e le sue componenti, in Le Istit. del fed., 2004, nº 1, p. 145.
[05] Que deberá “incluir una ficha con pormenores que permitan evaluar el cumplimiento de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad” (art. 5 Protocolosobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad anexo al Tratado de Lisboa, en adelante Protocolo sobre subsidiariedad). Confirmando el particular relieve atribuido a las autonomias locales se precisa además que la “ficha debería incluir elementos que permitan evaluar el impacto financiero y cuando se trate de una directiva sus efectos en la normativa que han de desarrollar los Estados miembros, incluida, cuando proceda, la legislación regional.
[06] Al respecto cfr. M. MAZZOLENI, “Le Regioni nel decision making europeo secondo il progetto della Convenzione: continuità o cambiamento?”, en Le Istit. del fed., nº 1, 2004, pp. 168 y ss.
[07] En la medida establecida por el art. 7, nn. 2 y 3 del Protocolosobre subsidiariedad que, en opinión de J. ZILLER, Il nuovo Trattato europeo, op. cit., p. 105, al aumentar la “participación de los parlamentos nacionales en el procedimiento de decisión de la Unión”, expresaría, al contrario, “una clara desconfianza respecto al Parlamento europeo”.
[08] No pudiendo ciertamente incidir de forma determinante en los procesos de decisión política comunitaria, dado el carácter no vinculante de estos instrumentos a la propuesta legislativa, el remedio de la alerta rápida constituye una importante presión procedente de las comunidades estatales y regionales añadida al papel de estímulo hoy desarrollado por el Comité de las Regiones (en adelante Cdr).
[09] M. MAZZOLENI, Le Regioni nel decision making europeo secondo il progetto della Convenzione: continuità o cambiamento?, op. cit., p. 169. Tal previsión vendría a solucionar de forma definitiva, las perplejidades levantadas en el pasado por la doctrina (M. SCUDIERO, “Il ruolo delle regioni nell’Europa di Maastricht”, en Le Regioni, 1993, p. 1033 y R. DICKMANN, “Sussidiarietà, sovranità e regionalismo. Il ruolo delle assemblee parlamentari”, en Dir. Soc., 1994, p. 310) sobre la oportunidad de someter el principio de subsidiariedad al control del Tribunal de Justicia.
[10] M. ESPOSITO, Dal Libro bianco sulla governance europea alla Convenzione sul futuro dell’Europa: il Comitato delle Regioni e le sue componenti, op. cit., p. 126.
[11] En particular se remite a la sentencia del Tribunal de Justicia de. 27 marzo 1984 (causa C-169/82), en www.curia.europa.eu.
[12] T. GROPPI, “Unione europea e Regioni: una prospettiva comparata” en G. CARPANI- T. GROPPI- M. OLIVETTI- A. SINISCALCHI (coords.), Le Regioni italiane nei processi normativi comunitari dopo la legge n. 11/2005, Bologna, 2007, p. 185. De la misma autora véase también “L’incidenza del diritto comunitario sui rapporti Stato-regioni in Italia dopo la riforma del Titolo V”, en www.unisi.it/ricerca/dip/dir_eco/grop.htm, igualmente M. VARI, “Mancata attuazione delle direttive comunitarie da parte dello Stato e delle Regioni: responsabilità nell’ordinamento interno e nei riguardi della Comunità”, diponibleen la dirección siguiente: www.giustizia-amministrativa.it/documentazione/studi_contributi/massimo_vari.htm.
[13] La reciente ley comunitaria 2007 (ley n. 34 de 25 de febrero de 2008) en el art. 6 prevé la modificación de la ley n. 11 de 2005 mediante la introducción del art. 16-bis que establece el “Derecho de repetición del Estado respecto de regiones u otros entes públicos responsables de violaciones del derecho comunitario” por haber desatendido las obligaciones derivadas de la normativa comunitaria o por haber dado oportuna ejecución a las sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
[14] En opinión de los defensores de la teoría neofuncionalista, “antes de prever la construcción de un Estado supranacional como punto de llegada de los cambios de estrutura y de sustancia de las decisiones referentes a políticas sectoriales europeas”, sería preferible sin embargo“soluciones prácticas a problemas funcionales resolubles de forma más eficaz a nivel intergubernamental antes que nacional” y prescindiendo de las “politicas sectoriales controvertidas” (R. LEONARDI, Coesione, convergenza e integrazione nell’Unione Europea, tr. it., Bologna, 1998, p. 51).
[15] Para M. BRUNAZZO, Le Regioni italiane e l’Unione europea, Roma, 2005, p. 10, “no se va hacia una ’Europa de las regiones: los gobiernos nacionales serán durante mucho tiempo (quizá, para siempre) los principales actores sobre la escena comunitaria”. Para esta autor “las regiones no han reemplazado a los gobiernos. Quizá la UE es más bien una ’Europa con regiones”.
[16] Aunque excluir la presencia de “un aunténtico regionalismo europeo” es sin embargo, “innegable” la “tendencia fuerte en los Estados miembros consiste en realizar formas diferenciadas de regionalismo” (P. PÉREZ TREMPS- L. VIOLINI, “La Costituzione europea e l’organizzazione territoriale degli Stati membri”, en Riv. It. dir. Pubbl. com., 2004, p. 1437; al respecto cfr. También G. IURATO, “L’UE e la rappresentanza territoriale regionale”, en Le Regioni, 2006, nº 4, pp. 697 y ss..
[17] Tras la ampliación de la UE por la adhesión de otros Estados miembros, están presentes no menos de 250 regiones y 100.000 poderes locales (Comunicazione della Commissione, COM/2003/811, definitivo).
[18] Declaración de Valencia adoptada en 2007 por la Conferencia de ministros europeos responsables de los poderes locales y regionales del Consejo de Europa sobre “Buena governance local y regional- El desafío europeo”, MCL-15(2007)5 final, 16 de octobre de 2007.
[19] Entre los objetivos prioritarios de las instituciones comunitarias se volvería a la búsqueda de una unión más fuerte con los ciudadanos que les habría permitido “comunicar mejor ” sus “finalidades” y sus “políticas, pero también dar una nueva y más completa legitimación a la estructura misma de decisión” (L. Domenichelli, Le Regioni nella Costituzione europea. Elogio delle virtù nascoste della consultazione, Milano, 2007, p. 17).
[20] A la que se debe la publicación del Libro blanco sobre governance europea en el que es reconocido un papel de mediador entre ciudadanos e instituciones comunitarias al sistema de las autonomías locales.
[21] Que en fecha de 18 de noviembre de 1988 approbó la Carta Comunitaria de la Regionalización, sobre la que se detiene E. DI SALVATORE, “Integrazione europea e regionalismo: l’esempio tedesco”, en Dir. Pubbl. comp. ed eur., 2001, pp. 515 y ss.
[22] Al que se debe la aprobación en diciembre de 2000 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, recientemente anexa al Tratado de Lisboa (v. art. 6 y Protocolo sobre el art. 6, párrafo 2, del Tratado de la UE sobre la adhesión de la Unión al Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y las libertades fundamentales, en la que se reconoce a la Unión el deber de contribuir “a la preservación y al formento de estos valores comunes dentro del respeto de la diversidad de culturas y tradiciones de los pueblos de Europa, así como de la identidad nacional de los Estados miembros y de la organización de sus poderes públicos en el plano nacional, regional y local”.
[23] Así de nuevo llamada por la propia Corte Costituzionale (sent. 27 de octubre de 1999, n. 425, en www.giurcost.org) en la parte en que resaltaba cómo “el ordenamiento comunitario es, en líneas generales, indiferente a las características constitucionales (centralistas, decentralizados, regionales y federales) de los Estados miembros, respecto a los que deben desarrollar los procesos nacionales de aplicación”.
[24] Incluso si en aquellos casos considerados según una dimensión geográfica o socioeconómica, antes que de carácter politico-administrativo.
[25] En especial respecto de las autonomías territoriales alemanas, austriacas y belgas muy preocupadas por la pérdida de competencias constitucionalmente reconocidas, tras la profundización del proceso de integración comunitaria.
[26] A. SCRIMALI, “Il Parlamento europeo e la promozione delle autonomie locali negli Stati membri dell’Unione Europea”, en Riv. It. dir. Pubbl. com., 2005, p. 899, según el cual tales consideraciones sobre las Regiones se han manifestado sobre todo “en ciertos ámbitos de intervención come aquel ejemplar, de la política de cohesión económica y social”.
[27] Resolución del Parlamento europeo, 2002/2141 (IMI).
[28] R. LEONARDI, Coesione, convergenza e integrazione nell’Unione Europea, op. cit., p. 232 y T. PADOA-SCHIOPPA, L’Europa verso l’unione monetaria. Dallo Sme al trattato di Maastricht, Torino, 1992, pp. 169 y ss. El Informe final del Comité presidido por J. Delors (entonces Presidente de la Comisión Europea) sobre “Unión Económica y Monetaria en la Comunidad Europea” fue elaborado en el mes de abril de 1989 para posteriormente ser aprobado por el Consejo Europeo de Madrid en junio del mismo año.
[29] Que pretende acercar las decisiones a los ciudadanos “por medio de una mayor implicación” de éstos últimos y “de sus manifestaciones democráticas en el proceso decisional comunitario, reforzando así la legitimación democrática de la Unión Europea” (A. SCRIMALI, “IL Parlamento europeo e la promozione delle autonomie locali negli Stati membri dell’Unione Europea”, op. cit., p. 909). Para el Cdr “los entes locales y regionales, siendo particularmente cercanos a los ciudadanos son capaces de transmitir a las instituciones europeas necesidades e indicaciones sobre necesidades concretas de desarrollo económico y social que provienen de los territorios y de las colectividades” (Parecer del Cdr de 16 de noviembre de 2005 sobre el asunto “Orientaciones para la aplicación y el control de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad”, Cdr 220/2204 fin., anexo a L. DOMENICHELLI, Le Regioni nella Costituzione europea. Elogio delle virtù nascoste della consultazione, op. cit., p. 212).
[30] Resolución del Parlamento europeo, 2001/2024 (INC).
[31] Cfr Resolución del Parlamento europeo, 2002/2141 IMI. Para el Cdr (Parecer del Cdr de 16 de noviembre de 2005 sobre “Orientaciones para la aplicación y el control de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad”, Cdr 220/2204 fin., op. cit., p. 212), “los entes locales y regionales pueden contribuir a difundir el ideal europeo entre los ciudadanos”.
[32] F. MORATA, “Come migliorare la governance democratica europea con le Regioni”, en Le Istit. del fed., 2004, n. 1, p. 38. Para G. IURATO, “L’UE e la rappresentanza territoriale regionale”, op. cit., p. 686, la permanente percepción de la distancia de las instituciones europeas de los ciudadanos “ha hecho creer que la integración de las regiones en el sistema de las UE podría aumentar la calidad democrática”. Para B. CARAVITA DI TORITTO, La Costituzione dopo la riforma del Titolo V. Stato, Regioni e autonomie fra Repubblica e Unione europea, Torino, 2002, p. 5, las “pequeñas entidades subestatales” serían “capaces de adaptarse más plásticamente a las exigencias micro” económicas, “capaces de construir instituciones interregionales para seguir ésta o aquélla política”. Según este autor (op. ult. cit., p. 10) el “modelo de organización federal se impone en países de democracia liberal y social”, porque suministra una “respuesta a la exigencia de ofrecer lugares de encuentro más cercanos a las microdecisiones dispersas sobre el territorio”.
[33] F. PIZZETTI, “Le autonomie locali nella riforma costituzionale e nei nuovi statuti regionali”, en Le Regioni, 2002, nº 5, p. 936. Para la Comisión Europea (Comunicación de la Comisión, Diálogo con las asociaciones de losentes territoriales sobre la elaboración de las políticas de la UE, en Le Istit. del fed., 2004, nº 1, p. 202) la “participación activa” de las administraciones regionales y locales en la “formulación de las políticas europeas”, permitiría a la Unión “reforzar su visibilidad respecto a los ciudadanos, lo que podría potenciar su adhesión a las políticas conducidas por la Unión”.
[34] G. VIESTI- F. PROTA, Le nuove politiche regionali dell’Unione europea, Bologna, 2004, p. 97.
[35] Comisión, La Governance europea. Un Libro bianco, COM/2001/428, definitivo/2, en www.europa.eu, en virtud del cual un “diálogo más sistemático” con los entes territoriales y locales, como forma de aprovechar “mejor las competencias y las experiencias prácticas”, habría representado el camino más apto para permitir a la UE “llegar a los ciudadanos”.
[36] Comisión, La Governance europea. Un Libro bianco, COM/2001/428 definitivo/2, op. cit.
[37] Comunicación Comisión, COM 2003/811/definitivo.
[38] Bruselas, 19 de diciembre de 2003 COM (2003)/811/definitivo, en Le Istit. del fed., nº 1, 2004, pp. 199 y ss. Entre los objetivos perseguidos por la Comisión con este Diálogo, de acuerdo con los principios de buena governance contenidos en el Libro Blanco, se indican: la posibilidad para los sujetos que actúan en el territorio de expresarse por medio de sus asociaciones europeas y nacionales, sobre las políticas europeas en la fase ascendente de elaboración de las decisiones; la garantía de una mejor información y conocimiento más profundo de las orientaciones políticas de la Unión y de la normativa europea.
[39] Comunicación de la Comisión SEC/2006/1432.
[40] Comisión, La Governance europea. Un Libro bianco, COM/2001/428 definitivo/2, op. cit. Y Comunicación Comisión COM/2003/811 definitivo.
[41] Tratado de Lisboa, art. 3 bis.
[42] L. DOMENICHELLI, Le Regioni nella Costituzione europea. Elogio delle virtù nascoste della consultazione, op. cit., p. 96.
[43] G. IURATO, L’UE e la rappresentanza territoriale regionale ,op. cit., p. 709.
[44] Fórmula algo ambigua, expresada por L. DOMENICHELLIi, Regioni nella Costituzione europea. Elogio delle virtù nascoste della consultazione, op. cit., p. 102, (cursiva nuestra).
[45] Art. 2 Protocolo sobre subsidiariedad. En la doctrina cfr. F. BALAGUER CALLEJÓN, La reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía en el contexto de la pluralidad de espacios constitucionales de dimensión europea, in www.federalismi.it, nº 4, 2005.
[46] Art. 5 Protocolo sobre subsidiariedad.
[47] R. LEONARDI- R. NANETTI, “L’innovazione dei QCS. Il processo interattivo tra Stato, Regioni e Unione Europea”, en Le Istit. del fed., 2001, nº 2, p. 328.
[48] G. VIESTI- F. PROTA, Le nuove politiche regionali dell’Unione europea, op. cit., p. 97.
[49] R. LEONARDI- R. NANETTI, “L’innovazione dei QCS. Il processo interattivo tra Stato, Regioni e Unione Europea”, op. cit., p. 328.
[50] R. LEONARDI, Coesione, convergenza e integrazione nell’Unione Europea, op. cit., p. 246. Para otras referencias bibliográficas al respecto permítase una remisión L. CHIEFFI, Integrazione tra autorità governanti con speciale riguardo al ruolo della Commissione, dei Governi e delle amministrazioni nazionali e regionali, Actas del Congreso anual de la AIC, Catania, 14-15 octubre 2005, Padova, 2007, pp. 185 y ss.
[51] Cfr. VIESTI- F. PROTA, Le nuove politiche regionali dell’Unione europea, op. cit., p. 13.
[52] A. CARMONA CONTRERAS, “La partecipazione degli enti territoriali ai processi di elaborazione e applicazione del diritto comunitario: il caso spagnolo”, en Le Regioni, 2002, nº 4, p. 650. Sobre esta cuestión véase también V. ANTONELLI, “I raccordi interistituzionali nella dialettica con l’Unione europea”, en G. CARPANI- T. GROPPI- M. OLIVETTI- A. SINISCALCHI (coords.), Le Regioni italiane nei processi normativi comunitari dopo la legge n. 11/2005,op.cit., p. 65.
[53] P. PÉREZ TREMPS- L. VIOLINI, La Costituzione europea e l’organizzazione territoriale degli Stati membri, op. cit., p. 1445. Sobre este tema nos remitimos también a G. D’IGNAZIO, “Integrazione europea e tendenze asimmetriche del “neoregionalismo” in Italia”, en www.federalismi.it, 2007, nº 4.
[54] Cfr. Reglamento general (CE) n. 1083/2006 del PE y del Consejo, de 11 de julio de 2006, relativo a las disposiciones generales sobre el Fondo Europeo de desarrollo regional, el Fondo social Europeo y el Fondo de cohesión, así como los tres Reglamenos que regulan los concretos fondos: el Reglamento (Ce) n. 1080/2006 del PE y del Consejo de 5 de julio de 2006, relativo al Fondo Europeo de desarrollo regional, el Reglamento (Ce) 1081/2006, siempre del PE y del Consejo, de 5 de julio de 2006, relativo al Fondo Social Europeo, el Reglamento (CE) n. 1084/2006 del Consejo de 11 de julio de 2006, que constituye un Fondo de cohesión. Los Reglamentos se pueden encontrar en el DOCE, L 210 de 31 de julio de 2006.
[55] G.P. MANZELLA, “La nuova politica regionale europea”, en Riv. giur. Mezz., 2007, nº 1, p. 40.
[56] V. FARGION- L. MORLINO- S. PROFETI, “Conclusioni. I risultati della ricerca”, en Idem (coord.), Europeizzazione e rappresentanza territoriale. Il caso italiano, Bologna, 2006, p. 371.
[57] G. IURATO, “L’UE e la rappresentanza territoriale regionale”, en Le Regioni, 2006, nº 4, p. 680.
[58] M. BRUNAZZO, Le Regioni italiane e l’Unione europea, op. cit., p. 47.
[59] Como subrayan G. VIESTI- F. PROTA, Le nuove politiche regionali dell’Unione europea, op. cit., p. 18, “el sistema de partnerships prevé una relación permanente entre la Comisión europea y los poderes competentes de cada uno de los Estados miembros, a nivel nacional, regional y local, en lo relativo a la preparación, financiación, supervisión y evaluación de las intervenciones”.
[60] R. LEONARDI- R. NANETTI, L’innovazione dei QCS. Il processo interattivo tra Stato, Regioni e Unione europea, op. cit. p. 340.
[61] M. BRUNAZZO, Le Regioni italiane e l’Unione europea, op. cit. p. 47.
[62] V. FARGION- L. MORLINO- S. PROFETI, Conclusioni. I risultati della ricerca, op. cit. p. 373.
[63] R. LEONARDI- R. NANETI, L’innovazione dei QCS. Il processo interattivo tra Stato, Regioni e Unione europea, op. cit p. 340.
[64] R. LEONARDI- R. NANETI, op. ult. cit., p. 328. Como recuerda E. FELICE, Divari regionali e intervento pubblico. Per una rilettura dello sviluppo in Italia, Bologna, 2007, p. 93, “con los MCA el papel del Estado nacional parece decrecer: la responsabilidad de las políticas regionales se desplaza por un lado hacia arriba, a favor de las entidades supranacionales como la Comisión europea, por otro hacia abajo, en la dirección de las entidades subnacionales las cuales, en nuestro caso, son las regiones”. La implicación de los “actores regionales y locales en el funcionamiento diario de la Unión”, es por lo demás hoy confirmado por el hecho de que “una cantidad que oscila entre el 70 y l’80 % de los programas comunitaros es gestionada por las administraciones de los entes locales de los Estados miembros” (M. ESPOSITO, Dal Libro bianco sulla governance europea alla Convenzione sul futuro dell’Europa: il Comitato delle Regioni e le sue componenti, op. cit. p. 136).
[65] R. LEONARDI- R. NANETTI, L’innovazione dei QCS. Il processo interattivo tra Stato, Regioni e Unione europea, op. cit., p. 331.
[66] L. DOMENICHELLI, Le Regioni nella Costituzione europea. Elogio delle virtù nascoste della consultazione, op. cit., p. 5.
[67] R. LEONARDI- R. NANETTI, L’innovazione dei QCS. Il processo interattivo tra Stato, Regioni e Unione europea, op. cit.., p. 331.
[68] Como es subrayado por F. BARCA, “Il ruolo del Dipartimento per le politiche di sviluppo e coesione”, en Le istit. del fed., 2001, nº 2, p. 581, las “Regiones y el sector privado surgen la primera vez con notables recursos financieros propios. Por ejemplo, para los programas del Objetivo 1 las regiones de Sicilia y Calabria contribuyeron a un tercio de las inversiones. En las regiones del Objetivo 2 el ingreso del capital privado se manifestó ya en un buen nivel en el segundo ciclo de los MCA pero en el tercer ciclo esta presencia sería posteriormente reforzada”.
[69] F. BARCA, op. ult. cit., p. 438.
[70] El DPS, creado con d. lgs. 430/97 y DPR de 20 de febrero de 1998 que tomó el lugar de la Cabina di regia nazionale (legge 341/95) y de aquellas regionales, revelándose excesivamente “rigidas y burocráticas” [R. DI QUIRICO, “I fondi strutturali tra centro e periferia”, en V. FARGION- L. MORLINO- S. PROFETI (coords.), Europeizzazione e rappresentanza territoriale. Il caso italiano, op. cit.., p. 109], “representa la respuesta organizativa que la élite promotora de la adaptación estructural ha provisto a la necesidad de iniciativa y coordinación técnica para la programación y no sólo hacia la cúspide del centro de decisión europeo, u horizontalmente respecto al ámbito de competencias de las distintas administraciones centrales, sino también respecto a los gobiernos regionales y locales” (A. DAMONTE, “L’approccio italiano al negoziato. Attori e logiche di un mutamento istituzionale”, en Le Istit. del fed., 2001, nº 2, p. 403).
[71] R. DI QUIRICO, I fondi strutturali tra centro e periferia, op. cit. p. 109.
[72] S. PROFETI, “La politica di coesione in Europa”, en V. FARGION- L. MORLINO- S. PROFETI (coords.), Europeizzazione e rappresentanza territoriale. Il caso italiano, op. cit.., p. 76, que subraya cómo tanto en la fase de “individualización de las áreas susceptibles de financiación” como en las posteriores “programaciones de las intervenciones” son “numerosas las oportunidades para los gobierno nacionales y, en algunos casos, subnacionales” dialogar con la Comisión, también mediante consultas como forma de “suministrar indicaciones útiles para garantizar la cobertura de las áreas efectivamente más críticas (p. 74)”. El objetivo del MCA es aquel que consiste en asegurar “coordinación del conjunto de las ayudas estructurales comunitarias en las regiones interesadas, también por cuanto se refiere a la ayuda al desarrollo de los recursos humanos” (tal y como ha sido modificado por el Reglamento CE 1260/1999 del Consejo).
[73] La región interesada asumirá, por tanto, un papel activo en la elaboración del PO (S. PROFETI, La politica di coesione in Europa, op. cit., p. 76).
[74] Cfr. S. PROFETI, ibidem.
[75] M. BRUNAZZO, Le Regioni italiane e l’Unione europea, op. cit. p. 42.
[76] M. BRUNAZZO, ibidem.
[77] F. MORATA, Come migliorare la governance democratica europea con le Regioni, op. cit., p. 25.
[78] Para F. LARAT, “Le Regioni nel sistema di multilevel governance. Adattare e trasformare la governance e le sue sfide”, en Le Istit. del fed., 2004, p. 92, “siendo las interacciones entre los distintos niveles múltiples y variadas y las fronteras entre los estratos poco impermeables u herméticas, resulta ya imposible concebir la acción pública a partir de una única dimensión, tanto en términos de espacio de acción como en lo concerniente a la dependencia de este nivel a las influencias externas”.
[79] Comisión de las Comunidades Europeas, La Governanze europea: Un Libro Bianco, op. cit., p. 37. Una “dimensión conciliadora”, capaz de revalorizar la propia “participación en los procesos decisionales, entre las administraciones y entre éstas y los ciudadanos”, tendría además el efecto de mejorar la “capacidad de respuesta de las numerosas instancias que provienen del territorio” [A. SINISCALCHI, Presentazione dell’iniziativa, en G. CARPANI- T. GROPPI- M. OLIVETTI- A. SINISCALCHI (coords.), Le Regioni italiane nei processi normativi comunitari dopo la legge n. 11/2005, op. cit., p. 10]. Aquel gobierno multinivel constituye un “fenómeno” del que existen ilustres precedentes históricos: “el bien conocido modelo de Estado federal – diseñado en la experiencia estadounidense en los albores del constitucionalismo moderno y objeto de innumerables intentos de imitación – presentó en efecto la característica básica de articularse sobre más niveles de gobierno, coexistentes sobre el mismo territorio” (G. CARPANI- M. OLIVETTI, Introduzione, en op. ult. cit.,p. 13).
[80] L. DOMENICHELLI, Le Regioni nella costituzione europea. Elogio delle virtù nascoste della consultazione, op. cit., p. 12.
[81] U. BECK- E. GRANDE, L’Europa cosmopolita. Società politica nella seconda modernità, tr. it., Roma, 2006, p. 94, según los cuales “esto es debido al hecho de que el impero Europa no posee un centro de poder en sentido estricto, como también al hecho de que la periferia goza de una mayor autonomia. Ésta es precisamente la especificidad del impero cosmopolítico: ello respeta las diferencias y se basa en el reconocimiento recíproco de los miembros – a pesar de todas las desigualdades jurídicas y económicas”.
[82] U. BECK- E. GRANDE, ibidem..
[83] F. MORATA, Come migliorare la governance democratica europea con le Regioni, op. cit., p. 26.
[84] G. IURATO, L’UE e la rappresentanza territoriale regionale, op. cit., p. 695. Como justamente recuerda M. BRUNAZZO, Le Regioni italiane e l’Unione europea, op. cit., p. 11, “son los gobiernos que firman los tratados, que aprueban la reforma de las principales políticas comunitarias en las reuniones del Consejo europeo o en aquellas del Consejo de la UE, que discuten las líneas principales de desarrollo de la UE sobre algunas cuestiones importantes en las que, por algo, son llamadas conferencias intergubernamentales”.
[85] M. BRUNAZZO, “Le Regioni italiane nella multi-level governance. I canali di accesso alla UE”, en Le Istit. del fed., 2004, n. 4, p. 623.
[86] S. PROFETI, “Le regioni italiane a Bruxelles. Canali e strategie di attivazione”, en V. FARGION- L. MORLINO- S. PROFETI (coords.), Europeizzazione e rappresentanza territoriale. Il caso italiano, op. cit ., p. 287.
[87] M. BRUNAZZO, Le Regioni italiane e l’Unione europea, op. cit., p. 15.
[88] F. MORATA, Come migliorare la governance democratica europea con le Regioni, op. cit., p. 29. Antes que transformarse en un “super-Estado, o en un mecanismo para representar iluminados intereses nacionales, la UE” – según J. RIFKIN (Il sogno europeo. Come l’Europa ha creato una nuova visione del futuro che sta lentamente eclissando il sogno americano, tr. it., Milano, p. 228)– se habría “convertido en un lugar de confrontación, cuya función consiste en arbitrar las relaciones y contribuir a coordinar las actividades de sujetos diversos, entre ellos los Estados nacionales”, precisamente a través de la adopción de un “modelo de gobierno orientado al proceso, que resulta operativo a través de redes estructuradas horizontalmente”. Para este autor “en Europa, ya se ha acostumbrado a hablar de gobierno policéntrico, frente a la modalidad de gobierno convencional (..) La forma policéntrica de gobierno se caracterizato por la continuidad del diálogo y la negociación entre todos los actores, en los muchos network que componen el cambiante campo de influencia economico, social y político (p. 229)”.
[89] S. PROFETI, Le regioni italiane a Bruxelles. Canali e strategie di attivazione, op. cit., p. 289 y ss.
[90] Cfr. R. MASTROIANNI, “Il contributo delle Regioni italiane all’elaborazione del diritto dell’Unione europea”, en Il dir. dell’Un. Eur., 2006, nº 2, p. 423 ss. Las relaciones de las regiones con la UE son enumeradas en el tercer apartado del art. 117 de la Constitución. entre las materias de competencia regional concurrente. El siguiente apartado 5° establece que, en las materias de competencia regional, las regiones participan en las decisiones de forma directa en la formación de los actos normativos comunitarios y proveen a las realización y ejecución de los actos de la UE, dentro del respeto a las normas de procedimiento establecidas por las leyes del Estato.
[91] En el sentido el Reglamento (CE) n. 1260/1999 del Consejo, tal y como ha sido modificado para los Fondos estructurales, comprendiendo el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FES), el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA), sección “orientación”, y el Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP). La relevancia de estas fuentes de financiación es comprobada por el peso asumido en el presupuesto comunitario: del 25 %, correpondiente al periodo 1989/93, al 40 %, para la fase 2000/06 [cfr. S. PROFETI, La politica di coesione in Europa, op. cit., p. 67 y A. MAIRATE, “L’esperienza delle politiche strutturali in Europa: una valutazione d’insieme”, en Le Istit. del fed., 2001, nº 2, p. 361 y ss.].
[92] B. CARAVITA DI TORITTO- L. CASSETTI, “Il rafforzamento della democrazia regionale nell’Unione europea”, en www.federalismi.it, 2004, nº 11, p. 7.
[93] R. LEONARDI, Coesione, convergenza e integrazione nell’Unione Europea, op. cit., p. 295.
[94] Reglamento (CE) n. 1260/1999 del Consejo.
[95] A. MAIRATE, L’esperienza delle politiche strutturali in Europa: una valutazione d’insieme, op. cit., p. 382.
[96] Para una posterior profundización de la experiencia de los Contratos tripartitos nos remitimos a L. DOMENICHELLI, Le Regioni nella Costituzione europea. Elogio delle virtù nascoste della consultazione, op. cit., p. 77 ss. Que recuerda cómo después de los primeros proyectos piloto en materia ambiental puestos en macha por los ayuntamientos de Birmingham, Lille y Pescara en 2003, se hiciera despues en 2004 la convención entre la UE, el Estado italiano y la región de Lombardia en materia de movilidad sostenible.
[97] Resolución del Parlamento europeo (COM-2002)- 709, 2003/2088/IMI. En los Contratos tripartitos se distingue los Acuerdos tripartitos “concluidos entre los mismos actores, pero fuera de una marco legislativo de carácter obligatorio” (M. MAZZOLENI, Le Regioni nel decision making europeo secondo il progetto della Convenzione: continuità o cambiamento?, op. cit., p. 162).
[98] Cfr. M. MAZZOLENI, op. ult. cit., p. 164, para quien el recurso a esta forma de contratación tendría el efecto de “aliviar el peso de la implementación de las políticas comunitarias que la Comisión ha mantenido; aumentar el sentido de pertenencia y aceptación de las políticas de UE por parte de los entes localesi, mediante su compromiso en la fase de concesión de las mismas; asegurar el control de la aplicación específica de la ley comunitaria (p. 162)”.
[99] Que podrá ser dispuesto sólo en presencia “en el texto legislativo de base (directiva, decisión o reglamento), de una cláusula de habilitación por medio de la cual conforme al artículo 202 del Tratado, el legislador autoriza a la Comisión a aprobar un contrato con los Estados miembros y las comunidades locales interesadas para la realización de los objetivos fijados por la legislación” (Comunicación de la Comisión COM (2002) 709 definitivo).
[100] Comunicación de la Comisión COM (2002) 709 definitivo.
[101] Cfr. L. DOMENICHELLIi, Le Regioni nella Costituzione europea. Elogio delle virtù nascoste della consultazione, op. cit., p. 63.
[102] Comunicación de la Comisión COM (2002) 709 definitivo, según el cual “tales valores adjuntos se referirán tanto a la simplificación resultante del contrato (por ejemplo, si el contrato permite ahorrar medidas transversales detalladas de aplicación), como al beneficio político y el aumento de eficacia resultante de un compromiso y de una participación más estrecha de los poderes regionales y locales a politicas con impactos distintos según el contexto local por razones, por ejemplo, de orden geográfico, climático o demográfico, y que tendrán pues que recurrir a las competencias y a los usos locales. De esta simplificación, demás del aumento de partecipacipación de las comunidades territoriales, podríamos también esperar en algunos casos una mayor rapidez en la ejecución”.
[103] Propuesta de resolución del Parlamento Europeo, COM (2002) 709-2003/2088 IMI.
[104] Resolución del Parlamento europeo, COM (2002) 709-2003/2088 IMI. Como precisa L. DOMENICHELLI, Le Regioni nella Costituzione europea. Elogio delle virtù nascoste della consultazione, op. cit., p. 77, “tanto el contrato como el convenio dan ejecución el derecho comunitario, pero el primero aplica el derecho comunitario derivado de carácter obligatorio (reglamentos, directivas o decisiones), mientras que el segundo tiene como objeto un acuerdo concluido al margen del marco comunitario obligatorio”.
[105] Cfr. por ejemplo el Reglamento (CE) n. 1260/1998 del Consejo, según ha sido modificado, considerando n. 27). De acuerdo con el art. 8 del Reglamento (CE) n. 1260/1999 del Consejo, tras su modificación, “las actuaciones comunitarias son concebidas como complementarias de las correspondientes acciones nacionales o como contribuciones a las mismas. Estas se basan en el estrecho concierto (..) entre la Comisión y el Estado miembro, además de las autoridades y organismos designados por el Estado miembro en el marco de las propias normativas nacionales y de las prácticas corrientes, de forma señalada los poderes regionales y locales y los otros poderes públicos competentes; los actores económicos y sociales y el resto de organismos competentes en estos ámbitos”.
[106] Cfr. G. IURATO, L’UE e la rappresentanza territoriale regionale, op. cit., p. 690, que pone de relieve cómo se han “dejado a la discrecionalidad de los concretos Estados miembros, tanto la elección de los sujetos a comprometer en las partnerships, entre los cuales figuran junto a las Regiones, los entes locales, los actores económicos y sociales y los poderes públicos y organismos apropiados, en cuanto a la determinación relativa a los modos e intensidad del compromiso”.
[107] S. PROFETI, La politica di coesione in Europa, op. cit., p. 70.
[108] S. PROFETI, Le regioni italiane a Bruxelles. Canali e strategie di attivazione, op. cit., p. 302.
[109] S. PROFETI, La politica di coesione in Europa, op. cit., p. 70.
[110] Art. 5, Reglamento (CE) n. 1081/2006- sobre el Fondo Social Europeo.
[111] Art. 1, Reglamento (CE) n. 1082/2006, sobre AECT.
[112] Art. 7.3, Reglamento (CE) 1082/2006.
[113] Unión Europea, Política regional, Las politicas estructurales y los territorios de Europa. Cooperación sin fronteras, editada por la Oficina de publicaciones oficiales de la Comunidad Europea, Luxemburg, 2002, en http://ec.europa.eu/ regional policy/interreg3/docum…Cfr. la Comunicación de la Comisión a los Estados miembros de 2 septiembre de 2004 que establece las “orientaciones de las iniciativa comunitaria relativa a la cooperación transeuropea dirigida a incentivar un desarrollo armónico y equilibradto del territorio europeo”, INTERREG III, 2004/C, 226/02, en DOCE C226/2 de 19 de septiembre de 2004. Como recuerda S. PROFETI, Le regioni italiane a Bruxelles. Canali e strategie di attivazione, op. cit., p. 301, “INTERRG forma parte de las iniciativas comunitarias de la Comisión europea, y es un programa expresamente destinado a la creacion de redes y cooperaciones (partenariati») entre regiones por la puesta en práctica de proyectos comunes. Desde 2000 están previstos tres tipos de cooperaciones transfronteriza (sección A), transnacional (sección B) e interregional (sección C)”.
[114] Unión Europea, Política regional, Las politicas estructurales y los territorios de Europa. Cooperación sin fronteras op. cit. Cfr. También las Decisiones de la Comisión Europea n. C(2001)3561 y n. C(2002)251 de 19 de febrero de 2002.
[115] Unión Europea, Política regional, Las politicas estructurales y los territorios de Europa. Cooperación sin fronteras op. cit. Cfr. Comunicación de la Comisión titulada “Orientaciones relativas a la iniciativa comunitaria concerniente a la revitalización económica y social de las ciudades y de las zonas adyacentes en crisis, para promover un desarrollo urbano sostenibile”, COM(2000)1100 de 28 de abril de 2000 y Unión Europea, Política regional, Cooperación con las ciudades. La iniciativa comunitaria Urban, editado por la Oficina de Publicaciones Oficiales de la Comunidad Europea, Luxemburg, 2003, en www.europa.eu.
[116] S. PROFETI, Le regioni italiane a Bruxelles. Canali e strategie di attivazione, op. cit., p. 301. Erik es el acrónimo de European Regions knowledge based Innovation.
[117] Comisión de las Comunidades Europeas, Bruxelles 8 noviembre 2006 COM (2006) 675 definitivo, Comunicación de la Comisión “Regiones para el cambio económico”, SEC (2006) 1432.
[118] M. BRUNAZZO, Le Regioni italiane e l’Unione europea, op. cit., p. 37 y F. MORATA, Come migliorare la governance democratica europea con le Regioni, op. cit., p. 34. Para otras informaciones sobre la actividad desarrolladas por estas redes entre entes territoriales cfr. Las siguientes direcciones on line: www.4motori.eu; www.alpeadria.org; www.eurocities2007.eu; www. argealp.org.
[119] Para “realizar los objetivos lanzados con la Declaración de Barcelona” (C. NAPOLI, “Mezzogiorno e partenariato euromediterraneo: sviluppo storico-istituzionale e cooperazione decentrata”, en Riv. Giur. Mezz., 2006, n. 1, p. 147).
[120] Comité de las Regiones, Relazione sull’impatto dei lavori del CdR nel 2004, abril 2005.
[121] Región Campania, Programma operativo regionale, FESR 2007/2013, N.CCI 2007 IT 61P0009, 10 agosto 2007, en www.regione.campania.it.
[122] S. PROFETI, La politica di coesione in Europa, op. cit., p. 75.
[123] S. PROFETI, op. ult. cit., p. 78.
[124] F. BARCA, Il ruolo del Dipartimento per le Politiche di sviluppo e coesione, op. cit., p. 436.
[125] Cuyo objetivo es, en coherencia con la estrategia de Lisboa, realizar una renovación (Más Europa) de las ciudades medias con una población superior a 50 mil habitantes, con el resultado de afectar a diecinueve ayuntamientos además a la capital de la región. Mediante estos programas la región se propone “mejorar las condiciones de vida de los residentes, elevando la calidad social” (Región de Campania, Programma operativo regionale, FESR 2007/2013, p. 6).
[126] Cfr. S. PROFETI, La politica di coesione in Europa, op. cit., p. 80, donde recuerda cómo “desde 1994, tras la reforma de los reglamentos de 1993, también las partes económicas y sociales pueden formar parte de los comités, que en muchas ocasiones llegan a ser sede efectiva de las partnerships”.
[127] Reglamento (CE) n. 1260/1999 del Consejo según ha sido modificado. De acuerdo con el art. 14, n. 3 del siguiente Reglamento (CE) n. 1080/2006- FESR “cada de los Estados miembros que participan en el programa operativo nombra a los mismos representantes en el Comité de vigilancia previsto en el art. 63 del reglamento (CE) n. 1083-2006”.
[128] Que será “responsable de la correcta certificación de los gastos asignados sobre fondos comunitarios/estatales para la realización del Programa operativo”, según establece el Reglamento (CE) del Consejo n. 1083/2006 y del Reglamento (CE) de la Comisión n. 1828/2006” (Región de Campania, Programma Operativo Regionale, FESR 2007/2013, cit., p. 262).
[129] Responsable “de la comprobación del eficaz funcionamiento del sistema de gestión y de control” (Región de Campania, Programma Operativo Regionale, FESR 2007/2013, op. cit., p. 263).
[130] Art. 42, Reglamento (CE) n. 1260/1999 del Consejo, modificado por el Reglamento (CE) del Consejo n. 1083/2006; Reglamento (CE) de la Comisión n. 1828/2006.
[131] Art. 42, Reglamento (CE) n. 1260/1999 del Consejo, tal y como ha sido modificado.
[132] S. PROFETI, Le regioni italiane a Bruxelles. Canali e strategie di attivazione, op. cit., p. 292. Tal autoridad viene definida en el art. 9 del Reglamento (CE) n. 1260 de 1999 como el conjunto de “autoridades u organismos públicos o privados, nacionales, regionales o locales designado por el Estado miembro para la gestión de una ayuda (..) o bien el Estado miembro cuando sea el mismo quien ejercite dicha función. En caso de que el Estado miembro designe una autoridad de gestión distinta de él mismo, definirá todas las modalidades de sus relaciones con la autoridad de gestión y de las relaciones con ésta última con la autoridad u organismo que actúa de autoridad de pago para la ayuda en cuestión”.
[133] Art. 34, Reglamento (CE) n. 1260/1999 del Consejo, modificado por el Reglamento (CE) del Consejo n. 1083/2006; Reglamento (CE) de la Comisión n. 1828/2006.
[134] Cfr. Reglamento (CE) del Consejo n. 1083/2006; Reglamento (CE) de la Comisión n. 1828/2006; Región Campania, Programma Operativo Regionale, FERS 2007/2013, op. cit., p. 260 y ss.
[135] Cfr. Reglamento (CE) n. 1260/1999 del Consejo, tal y como resulta de su modificación, en DOCE n. L161 de 26 junio de 1999. En la doctrina M. BRUZANO, Le Regioni italiane e l’Unione europea, op. cit., p. 67.
[136] Reglamento (CE) n. 1260/1999 del Consejo, en su nueva redacción. Al respecto Cfr. G. SORRENTE, “La politica di coesione dell’Unione europea per il periodo 2007/2013. Lo stato dei lavori”, en Le Istit. del fed., 2002, nº 6, p. 1085.
[137] A. D’ATENA, “La nuova disciplina costituzionale dei rapporti internazionali e con l’Unione europea” en AA.VV., Il nuovo Titolo V della parte IIadella Costituzione. Primi problemi della sua attuazione, Milano, 2002, p. 139. En este sentido F. FURLAN, “Recenti sviluppi in materia di attuazione della normative comunitaria da parte delle regioni”, en Riv. it. Dir. Pubbl. com., 2005, p. 132, nota nº 12; E. CANNIZZARO, “La riforma della “legge La Pergola” e le competenze di stato e Regioni nei processi di formazione e di attuazione di norme dell’Unione europea”, en Riv. dir. inter., 2005, p. 154 y A. RUGGIERI, “Integrazione europea e ruolo delle autonomie territoriali (lineamenti di un “modello” e delle sue possibili realizzazioni)”, en www.federalismi.it, n. 24/2005, p. 37, a juicio del cual “precisamente como consecuencia de semejantes múltiples remisiones, se asiste a la descostitucionalización de la materia, con grave perjuicio para la estabilidad de la regulación de la misma y, sobre todo, para la garantía, a ella conectada, de la autonomía”.
[138] Cfr. L. CALIFANO, “Stato, regioni e diritto comunitario nella legge n. 11/2005”, en Quad. Cost., 2005, p. 862, que advierte la incapacidad de la ley 11/2005 para aprovechar de forma adecuada “los espacios de implicación regional (..) frente a los principios constitucionales que habrían permitido una actuación más innovadora”. De forma similar para G. TIBERI, “La riforma della legge «La Pergola»”, en Quad. Cost., 2005, p. 675, “la ley n. 11 del 2005 no parece haber logrado forjar instrumentos acordes al nuevo status y a las amplias competencias asignadas a éstas por el nuevo Título V, puesto que en más de una ocasión parece considerarse como equivalente a la participación en pleno sentido, de la que habla el art. 117 de la Constitución, una mera concertación no paritaria entre Estado y Regiones, típica del orden constitucional preexistente.(..) Si el legislador pensaba introducir novedades en los procesos de elaboración y recepción de los actos comunitarios, quizás la mirada ha quedado demasiado vuelta hacia el pasado”.
[139] T. GROPPI, “Regioni e diritto comunitario: il disegno di legge di modifica della legge La Pergola”, en Le Istit. del fed., 2002, nº 2, p. 266.
[140] T. GROPPI, op. ult. cit., p. 261.
[141] Cfr. R. MASTRONIANNI, Il contributo delle Regioni italiane all’elaborazione del diritto dell’Unione europea, cit., p. 437 y E. CANNIZZARO, La riforma della “legge La Pergola” e le competenze di stato e Regioni nei processi di formazione e di attuazione di norme dell’Unione europea, cit., p. 153.
[142] T. GROPPI, “Regioni e diritto comunitario: il disegno di legge di modifica della legge La Pergola”, cit., p. 262 y J. WOELK, “La partecipazione diretta degli enti substatali al processo decisionale comunitario. Considerazioni comparative”, en Le Regioni, 2003, nº 4, p. 576. Aunque de “gran importancia (..) el mecanismo de las conferencias (..) resulta en realidad insuficiente” (B. CARAVITA DI TORITTO, La Costituzione dopo la riforma del Titolo V. Stato, Regioni e autonomie fra Repubblica e Unione europea, op. cit., p. 160) debido a los “límites estructurales que necesitan ser colmados lo más pronto posible” (M. CARTABIA- L. VIOLINI, “Le norme generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo dell’Unione Europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari. Commento alla legge 4 febbraio 2005, n. 11”, en Le Regioni, 2005, nº 4, p. 501): “hacen falta lugares de mediación política, de dirección no sólo administrativa y de gobierno; hace falta para la definitiva afirmación de un regionalismo italiano, la formación de clases políticas de unión entre la representación nacional y las representaciones regionales” (B. CARAVITA DI TORITTO, op. ult. cit., p. 160), una “clase política arraigada en las entidades federadas” capaz de “adoptar cada oportuno acto de dirección al gobierno” (M. CARTABIA- L. VIOLINI, op. ult. cit., p. 501).
[143] Con el efecto, en opinión de R. MASTRONIANNI (Il contributo delle Regioni italiane all’elaborazione del diritto dell’Unione europea, cit., p. 437), de poner en “serio riesgo de comprensión” el propio “principio autonómico”.
[144] Según la regulación establecida por esta norma “hasta la revisión de las normas del Título I de la parte segunda de la Constitución, los reglamentos de la Cámara de diputados y del Senado de la República pueden preveer la participación de representantes de Regiones, las Provincias autónomas y los entes locales en la Comisión parlamentaria para los asuntos regionales”. La activación de este organismo “habría podido ofrece un espacio de elaboración y desarrollo de relaciones institucionales orientadas a la colaboración leal. Esta elección habría devuelto en el curso parlamentario la participación – y la consiguiente responsabilidad – de los entes territoriales al proceso decisional comunitario” (V. ANTONELLI, I raccordi interistituzionali nella dialettica con l’Unione europea, cit., p. 44).
[145] Cfr. L. CASSETTI, “Il regionalismo italiano e la multilevel governance dopo le recenti riforme costituzionali”, en Le istit. del fed., 2004, nº 1, p. 119.
[146] Cfr. art. 5, n. 1 de d.lgs. n. 281 del 1997 e art. 4 del d. lgs. n. 303 del 1999. En la doctrina: P. CARETTI, “Potere estero e ruolo “comunitario” delle Regioni nel nuovo titolo V della Costituzione”, en Le Regioni, 2003, nº 4, p. 561 y G. CARPANI, La Conferenza Stato-regioni. Competenze e modalità di funzionamento dell’istituzione oggi, Bologna, 2006, p. 35.
[147] Que como recuerda L. CALIFANO, Stato, regioni e diritto comunitario nella legge n. 11/2005, cit., p. 862, era “reconocida en el pasado sólo a las Cámaras”.
[148] Cfr. G. CONTALDI, “La disciplina della partecipazione italiana ai processi normativi comunitari alla luce della riforma della legge «La Pergola»”, en Il Dir. dell’Un. Eur., 2005, nº 3, p. 520.
[149] Cfr. en este sentido G. TIBERI, “La riforma della legge «La Pergola»”, cit., p. 672 y E. CANNIZZARO, “La riforma della «legge La Pergola» e le competenze di Stato e Regioni nei processi di formazione e di attuazione di norme dell’Unione europea”, op. cit., p. 154.
[150] E. CANNIZZARO, op. ult. cit., p. 154.
[151] En realidad, transcurrido el plazo de veinte días, o bien ante una urgencia motivada, el Gobierno podrá poceder incluso en ausencia de este acuerdo (art. 5, apartado 4). Para G. TIBERI, “La riforma della legge «La Pergola»”, op. cit., p. 673, “además conviene señalar cómo la norma, estableciendo un plazo de 20 días, introduce una derogación implícita en la regulación del procedimiento general relativo a los acuerdos Estado/Regiones contenida en el art. 3 del d. lgs. n. 281 de 1997, que tal plazo fija en 30 días, terminando así de comprimir las posibilidades de disposición de las Regiones para hacer salir una posición suficientemente ponderada”.
[152] M. CARTABIA- L. VIOLINI, “Le norme generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo dell’Unione Europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari. Commento alla legge 4 febbraio 2005, n. 11”, op. cit., p. 477.
[153] M. CARTABIA- L. VIOLINI , op. ult. cit., p. 486.
[154] En el supuesto en que el asunto en discusión afecte a ámbitos de competencia de los entes locales, podrán ser llamados a participac los Presidentes de las asociaciones representativas de éstos últimos.
[155] Que “es convocado y presidido por el Presidente del Consejo de Ministros o por el Ministro para las Políticas comunitarias” y en el que participan, como miembros de derecho, “el Ministro de Asuntos Exteriores, el Ministro para Asuntos Regionales y el resto de ministros que tengan competencia en las materias objeto de las medidas y asuntos incluidos en el orden del día” (art. 2, n. 1 ley 11/2005).
[156] Cfr. L. CALIFANO, Stato, regioni e diritto comunitario nella legge n. 11/2005, cit., p. 861. El Decreto del Presidente del Consejo de Ministros de 9 de enero de 2006 ha atribuido posteriormente otras funciones al CIACE. En particular, este Comité interministerial podrá:manifestarse respecto a la oportunidad de plantear ante el Consejo de Ministros de la UE una reserva de exámen parlamentario; proponer al Ministro para Asuntos Regionales las cuestiones relativas a la elaboración, en lafase ascendente, de los actos comunitarios y a la Unión europea someter a la Conferencia Permanente para las relaciones entre el Estado, las Regiones y las Provincias autónomas de Trento y Bolzano, también a los objetivos de la convocatoria de la sesión comunitaria prevista en el art. 17 de la ley n. 11 de 4 de febrero de 2005, examinar, previa solicitud del Ministro para la Políticas comunitarias, cuestiones de particular relevancia surgida en el curso de la Conferencia Estado/ciudades y autonomías locales, convocada en el sentido del art. 6, apartado de la ley n. 11 de 4 de febrero de 2005.
[157] R. MASTROIANNI, Il contributo delle Regioni italiane all’elaborazione del diritto dell’Unione europea, cit., p. 436.
[158] P. L. PETRILLO, Unione europea, Governo nazionale e Regioni nella c.d. “fase ascendente” tra azioni di filtro e tentativi di coordinamento, op. cit., p. 35, que destaca sin embargo cómo “también en los casos en los que el Comité técnico del CIACE ha funcionado de forma eficaz (en relación con la Estrategia de Lisboa y sobre la Estrategia sobre el desarrollo sostenible) las Regiones no han sido implicadas tampoco en via informal, recibiendo, a trabajo concluido, el informe por un eventual comentario”.
[159] La introducción de esta Cámara de las Regiones permitiría, en opinión de C. DE FIORES, “Prospettive di riforma del bicameralismo in Italia”, en Pol. dir. nº 4, 2007, p. 546, satisfacer “las instancias pluralistas arraigadas en estos años de democracia contemporánea, solicitando una reinserción del Parlamento en el circuito pluralista diseñado por la Constitución que llegue a realizarse esta vez mediante la completa valoración del principio autonómico”. Con una opinión distinta en cambio, I. RUGGIU, Contro la Camera delle regioni. Istituzioni e prassi della rappresentanza territoriale, Napoli, 2006, p. 6, quien propone una constitucionalización del sistema unificado de las Conferencias.
[160] Sobre la debilidad de la solución adoptada por el legislador constitucional de 2001, a través de la denominada “Bicameralina”, cfr. A. D’ATENA, “Il nuovo regionalismo italiano, tra nodi non sciolti ed ipotesi di riforma”, en Accademia Nazionale dei Lincei, Atti dei Convegni Lincei, nº 197, Lo stato della Costituzione italiana e l’avvio della Costituzione europea (Roma, 14-15 de julio de2003), Roma, 2003, p. 55 yA. RUGGERI, Integrazione europea e ruolo delle autonomie territoriali (lineamenti di un “modello” e delle sue possibili realizzazioni), cit., p. 16, nota nº 43, que habla de “pseudoregionalización” de la segunda Cámara.
[161] El apartado 6.1 de esta norma ha sido modificado por la ley de 28 de agosto de 2006, tras la reforma del federalismo alemán, en la parte en la que se prevé la transferencia del ejercicio de los derechos que corresponden a la Federación, como Estado miembro de la UE, a un representante de los Länder nombrado por el Bundesrat, en los casos en que fuesen afectadas de forma determinante competencias legislativas de los Länder, han sido pues especificados los ámbitos de este reconocimiento a través de la individualización de las materias siguientes: educación, cultura y radiotelevisión. Con esta moficación constitucional se consigue que el Bundesrat “no pueda nombrar más al representante para el ejercicio de los derechos de la República federal derivados de su pertenecia a la Unión Europea en todos los sectores que vuelven a recaer sobre la legislación exclusiva de los Länder (como ha ocurrido hasta ahora), pero sólo” en las citadas materias como forma de “obtener una mayor eficacia de la actuación federal en las mesas comunitarias” (R. BIFULCO, “La riforma costituzionale del federalismo tedesco del 2006”, en www.issirfa.it).
[162] Al respecto, K. J. NEGEL, “L’intervento delle Regioni nella politica europea”, en Le Istit. del fed., nº 1, 2004, p. 46, según el cual “hoy existe también la posibilidad de que el gobierno federal defienda una posición del Bundesrat que vaya en contra de sus proprias convicciones, si tras la ruptura de un intento de acuerdo, el Bundesrat confirma su posición con una mayoría de dos tercios de los votos. Eso, a no ser que se trate de aumentar o disminuir gastos o ingresos, dado que en estos casos la aprobación del gobierno continúa siendo irrenunciable”.
[163] A. MAIRATE, L’esperienza delle politiche strutturali in Europa: una valutazione d’insieme, op. cit., p. 383.
[164] En la región de Campania por ejemplo, según datos aportados por el Programma Operativo Regionale, Regione Campania, FESR 2007/2013, op. cit., p. 15, existe una tasa de desempleo del 20,0, frente a una media europea del 9,2 e italiana del 10,2. Tal porcentaje crece en la franja de edad comprendida entre los 15 y los 24 años: UE 25 (18,1), Italia (27,0), Mezzogiorno (44,7), Campania (49,2). Entre las causas de este atraso de la Campania se subrayan los “límites estructurales que han impedido que se produzca un proceso de desarrollo adecuado y duradero. Il sistema productivo permanece fragmentado y fuertemente expuesto a la competencia internacional (p. 15)”.
[165] En opinión de M. GIANNELLI- S. PROFETI, “I fondi strutturali tra politica e amministrazione nelle regioni del Mezzogiorno”, en V. FARGION- L. MORLINO- S. PROFETI (coords.), Europeizzazione e rappresentanza territoriale. Il caso italiano, op. cit., p. 246, en esta región “la presencia de una clase dirigente particularmente pendiente de las cuestiones de la modernización administrativa, la extraordinaria estabilidad de los grupos políticos en la dirección de la región y la centralidad atribuida a las actividades de programación y coordinación intersectorial desde los primetos años de vida del gobierno regional, han sido factores que han hecho que el desafío de los fondos estructurales fuese afrontado y asimilado de forma más rápida”.
[166] R. LEONARDI, Coesione, convergenza e integrazione nell’Unione europea, op. cit., p. 214.
[167] M. GIANNELLI- S. PROFETI, “I fondi strutturali tra politica e amministrazione nelle regioni del Mezzogiorno”, op. cit., p. 226, quienes ponen de relieve cómo “en efecto, en el Mezzogiorno más que en otro lugar, se asiste a una progresiva tendencia a la parcelación de los aparatos regionales, que cada vez más se estructuran en compartimentos estanco, asumiendo una fisonomía similar a la ministerial en la que cada representante del Ejecutivo dispone de su propia estructura operativa formada por secciones y despachos jerárquicamente ordenados”.
[168] M. BRUNAZZO, Le Regioni italiane e l’Unione europea, op. cit., p. 82.
[169] M. GIANNELLI- S. PROFETI, “I fondi strutturali tra politica e amministrazione nelle regioni del Mezzogiorno” ,op. cit,, p. 227.
[170] M. GIANNELLI- S. PROFETI, op ult. cit., p. 234.
[171] R. LEONARDI, Coesione, convergenza e integrazione nell’Unione europea, op. cit., p. 208. Para M. GIANNELLI-S. PROFETI, “I fondi strutturali tra politica e amministrazione nelle regioni del Mezzogiorno”, op. cit,, p. 234, estas administraciones regionales han funcionado mayoritariamente mediante “actos formales”, demostrando una absoluta incapacidad “para dotarse de proyectos y objetivos a perseguir”, además de haber “actuado lentamente, de forma dispersa y con resultados claramente poco alentadores”.
[172] R. LEONARDI, Coesione, convergenza e integrazione nell’Unione europea, op. cit., p. 199, que pone de relieve cómo “el coste impuesto a las empresas de un sistema de garantía controlado por organizaciones criminales equivale a una doble tributación: aquella en la que también las empresas de otras regiones pagan al Estado y a los entes locales sobre las rentas y servicios y la otra, en la que sólo pagan a la mafia según los cánones que ésta impone”. Sobre el efecto “depresivo en el sistema económico” y distorsionador del “proceso de intervención” motivado por la presencia de la criminalidad organizada, cfr. G.M.C. TALAMO, “Appendice: alcuni dati sui patrimoni mafiosi”,en A. LA SPINA (coord.), I costi dell’illegalità. Mafia ed estorsioni in Sicilia, Bologna, 2008, p. 187. La consecuencia, según el autor es una “imposición de barreras para el establecimiento de empresas y altos costes de transacción a las empresas rivales”, motivo de “ineficacia y bajo crecimiento de la productividad”. Para P. GRASSO, en A. LA SPINA (coord.), op. ult. cit., p. 326, “el poder criminal corre el riesgo por tanto, de reducir el mercado a la concurrencia de un simple simulacro, alterando los mecanismos de intercambio de mercancias y servicios, quitando a las empresas legales importantes recursos que pueden ser utilizados para nuevas inversiones productivas”. Para el Procurador nacional antimafia son significativas las consecuencias en términos de “falta de desarrollo de las empresas del Mezzogiorno”, de reducción del PIB de esta zona, de los denominados “costes del miedo” (determinados por los inevitables gastos para asegurar la seguridad de las empresas), de reducción de las inversiones por parte de empresarios extranjeros, del aumento del desempleo y de la consiguiente emigración de jóvenes obligados a “buscar en otro lugar ina solución a su problema laboral (p. 335)”.
[173] Directiva 2006/12/CE del PE y del Consejo de 5 de abril de 2006, relativa a residuos; Comunicación de la Comisión de 21 de diciembre de 2005, titulada “Estrategia temática sobre el uso sostenible de los recursos naturales”, COM(2005)670.
[174] Cfr. N. ROSSI, Mediterraneo del Nord. Un’altra idea del Mezzogiorno, Roma-Bari, 2006, p. 41, según el cual semejante derroche aparece aún más “intolerable” si “se asocia (..) a carencias todavía más graves en la oferta de servicios públicos esenciales y de relevancia constitucional: desde la sanidad a la educación, desde la justicia al orden público”. Al respecto véase también E. FELICE, Divari regionali e intervento pubblico. Per una rilettura dello sviluppo in Italia, op. cit., p. 34.
[175] Este Experto deberá: “a) garantizar un control de legalidad subre las inversiones mediante la elaboración de una plan de actuación específico; b) estimular la representación y la asunción de responsabilidades por parte de los colectivos afectados de las comunidades locales; c) promover iniciativas adecuadas de naturaleza administrativa orientadas al control ex ante y a la comprobación in itinere de la actuación del POR; d) promover la adopción de protocolos de legalidad con las Prefecturas y los entes locales” (Región de Campania, Programma Operativo Regionale, FESR 2007/2013, op. cit., p. 280).
[176] R. LEONARDI, Coesione, convergenza e integrazione nell’Unione europea, op. cit., p. 214.
[177] Como recuerdan G. VIESTI- F. PROTA, Le nuove politiche regionali dell’Unione europea, op. cit., p. 132, para el periodo 2000/2006 la Comisión había previsto“una reserva del 4 % de los fondos totales para destinar a aquellos programas que a mitad de recorrido” hubieran “satisfecho una serie de indicadores relativos a criterios de eficacia, buena gestión y aplicación financiera”.
[178] R. LEONARDI, Coesione, convergenza e integrazione nell’Unione europea, op. cit., p. 201.
[179] R. LEONARDI, op. ult. cit., p. 208, nota nº 11.
[180] M. GIANNELLI- S. PROFETI, op. ult. cit., p. 235.
[181] S. PROFETI, Le regioni italiane a Bruxelles. Canali e strategie di attivazione, op. cit., p. 331.
[182] Región Campania, Programma Operativo Regionale, FESR 2007/2013, op. cit., p. 78.
[183] Cfr. Deliberación del ejecutivo regional de Campania n. 842 de 8 de julio de 2005 sobre “Disposiciones relativas a las modalidades de participación de la Región Campania en el proceso de elaboración de los documentos de programación para el periodo 2007-2013 en el marco de la Comunicación de la CE de 14 de julio de 2004 y del acuerdo formulado en materias de la Conferencia Estaco/Regiones/Autonomias locales de 3 de febrero de 2005”, en B.U.R. Campania n. 41 del 22 agosto 2005. Esta deliberación constituye un Grupo de coordinación presidido por un delegado del Presidente del Ejecutivo regional, del que forman parte el Jefe del gabinete y los coordinadores de las Áreas generales de coordinación.
[184] Región de Campania, Programma Operativo Regionale, FESR 2007/2013, op. cit., p. 245, en el que se subraya cómo, a pesar del esfuerzo por introducir nuevas “reglas” y “modalidades de programación, seguimiento y evaluación de las intervenciones comunitarias”, para haber inducido una “positiva transformación institucional en la Administración regional”, restan límites relativos a la “necesidad de mejora del nivel y la calidad de sus competencias técnicas”; a la exigencia de “llevar a cabo los procesos de adecuación organizativa que resulten necesarios para el nuevo marco de funciones y roles definidos en la reforma constitucional”, además de invertir porteriormente en los procesos de cooperación institucional vertical y horizontal”, como forma de hacer “más efectiva e incisiva la contribución de la partnerships económico y social”; a la necesidad de “mejorar las competencias administrativas y los instrumentos técnicos al servicio de la aplicación de los Fondos estructurales, también teniendo en cuenta las nuevas exigencias generadas con la introdución de los Programas Monofondo”.
[185] R. LEONARDI, Coesione, convergenza e integrazione nell’Unione europea, op. cit., p. 288.
[186] L. POLVERANI, “La nuova politica di coesione dell’Unione europea e i Quadri di riferimento Strategici Nazionali dell’UE a 272, en Riv. econ. del Mezz., n-3/4, 2006, p. 705 y ss.