Traducido del italiano por Antonio Rodríguez Morones y Ángel Rodríguez
|
|
Hace casi sesenta años, Thomas Humphrey Marshall, en su obra «Citizenship and social class»[1] puso de manifiesto la importancia para la persona de los derechos de ciudadanía, que en diferentes contextos históricos y sociales se habían sustanciado como derechos civiles, políticos y sociales. Con el tiempo, ese análisis se ha articulado de un modo menos mecánico y se ha profundizado en nuevas exigencias de inclusión. Al mismo tiempo que han surgido los denominados «nuevos derechos», los procesos de internacionalización y globalización han traído consigo, junto con el aumento de los movimientos migratorios, la exigencia de asegurar que también los inmigrantes disfrutarán de las tradicionales formas de participación en las decisiones colectivas de tipo electivo o deliberativo.
En las siguientes páginas, después de detenerme brevemente en la cuestión general de la ciudadanía y la concesión de los derechos de participación a nivel político, afrontaré el tema de la extensión del derecho de sufragio a los extranjeros residentes en Italia, tomando en consideración, por una parte, el encuadre constitucional y legislativo y, por otra, las perspectivas de solución del problema en coordinación con las que han ido apareciendo en la Unión Europea (en adelante UE) y en otros ordenamientos. En el curso de este análisis, mantendré:
- Que desde el punto de vista teórico, el debate tiene como base diferentes concepciones del «δεμοσ» generadas en contextos históricos y sociales particulares, más allá de tradiciones constitucionales concretas.
- Que el debate italiano ha estado fuertemente influenciado por una peculiar interpretación de la naturaleza de la Constitución, sobre la que influye la experiencia de flexibilidad del período del Estatuto Albertino, a diferencia de la rigidez de la Constitución de la República.
- Que la específica dinámica normativa italiana es, entre otras cosas, fruto de una reacción estrábica ante los fenómenos de inmigración derivados de la globalización, capaz de ampliar el «δεμοσ» político según perspectivas tradicionales del «ius sanguinis» y de levantar, al mismo tiempo, barreras a la integración desde el exterior. Así pues, mientras que el ordenamiento italiano ha mantenido una visión arcaica con respecto a la inmigración, derecha e izquierda (manifestando las tradicionales posiciones ideológicas), han generado barreras formales cada vez más altas para con la integración de los sujetos inmigrantes, si bien acompañándolas de medidas de regularización nacidas de la impotencia.
La imposibilidad de usar en este sentido el mecanismo de reforma constitucional así como la necesidad de mantener una homogeneidad sustancial del tratamiento de los ciudadanos extranjeros no comunitarios en todo el territorio nacional han traído consigo un inmovilismo sustancial, que ha tenido que recurrir a instrumentos sucedáneos de carácter consultivo o restringidos al ámbito de los distritos municipales.
«Históricamente, el término “ciudadanía”, tiende a definir un estatus característico, el de aquéllos que constituyen el núcleo individual de cada comunidad política»[2]. Esta definición resume, de forma sintética, un debate que se centra en las raíces del pensamiento político jurídico occidental.
No tengo intención de adentrarme de manera sistemática en ese debate, simplemente haré referencia a tres aspectos de derecho positivo fundamentales para el mismo (individuo y persona; pertenencia; autodeterminación), a través del testimonio de algunos clásicos del pensamiento político, capaces de arrojar alguna luz sobre algunas de las cuestiones planteadas.
a) En primer lugar, el individuo y la persona. En «De constantia jurisprudentis» Giambattista Vico establece que el concepto de persona nace en un ambiente jurídico, mientras que el de hombre (como ser humano) se crea de la naturaleza misma[3]. El ser humano es, en efecto, el sujeto típico del estado de naturaleza, mientras que la persona es un ser humano provisto de estatus, esto es, un sujeto al que se le han imputado relaciones jurídicas provenientes de un específico ordenamiento.
b) En segundo lugar, la pertenencia al grupo con el reconocimiento del estatus de ciudadanía en sentido propio. Al inicio del tercer libro de «La política» de Aristóteles, se afirma la necesidad de determinar qué es la «πόλισ», que al estar compuesta por los ciudadanos requiere preguntarse una vez más «quién es ciudadano»[4].
c) En fin, y de modo más concerniente para los ordenamientos liberal-democráticos, la importancia del derecho a la autodeterminación del individuo respecto del grupo. En el «L'ésprit de lois», Montesquieu afirma que puesto que en la «democracia el pueblo es, en ciertos aspectos el monarca y en otros el súbdito, y puesto que el pueblo no puede ser monarca sino a través del sufragio que expresa su voluntad, ésta es la soberana». Las leyes que establecen el derecho de sufragio son, por lo tanto, fundamentales en este tipo de gobiernos. En efecto, continúa Montesquieu, «en ellos es tan importante regular cómo, a través de quién, sobre quién y sobre qué aspectos debe expresarse el sufragio como en una monarquía saber quién es el monarca y de qué manera debe gobernar»[5].
Esta breve reseña doctrinal aclara cómo el problema de la inclusión y de la participación en la comunidad política constituye el elemento fundamental para todos los ordenamientos y en particular para aquellos basados en la expresión de la voluntad del individuo en el interior del grupo.
Sobre el trasfondo del tema permanece la cuestión de fijar las bases a través de las cuales el individuo se considera perteneciente al grupo, con cuáles poderes y con qué consecuencias. La regulación de la pertenencia al ordenamiento y la efectiva participación en la gestión de lo político derivan de distintas concepciones de la relación entre individuo y sociedad que son, también en el momento actual, producto de la estratificación y sedimentación de diferentes formas de Estado.
Si se parte del derecho a la autodeterminación de cada individuo (y en particular de los derechos de participación política, donde el político constituye un nivel que se conecta con la distribución autoritaria de los valores), quienes forman la comunidad política están reconocidos como partícipes de la identidad de un grupo, mientras que los «otros» son personas a las que les pueden ser atribuidos todos los derechos y deberes del ordenamiento salvo aquellos relacionados con la determinación de lo político.
Los derechos de la persona y los derechos del ciudadano resultan «marcados» por una diferencia similar. El derecho público tradicional siempre ha considerado como parte esencial del «δεμοσ» a los ciudadanos políticamente activos, es decir, el cuerpo electoral considerado como la parte activa del elemento personal del Estado, a los que, por derecho o concesión, el ordenamiento confiere el encargo de gestionar de modo directo o indirecto la cosa pública[6].
Una similar concepción del «δεμοσ» tiene a sus espaldas una parte de la tradición clásica, pero abarcando otras alternativas que, por contraste, aparecen también en la misma. No solamente existe un «δεμοσ» social (población residente en un determinado territorio) que se contrapone al político (pueblo constituido por ciudadanos), sino que en el mismo «δεμοσ» político, como se observaba anteriormente, pueden considerarse miembros políticamente activos con base en elementos y parámetros «pasivos», representados por los primeros (el cuerpo electoral)[7].
La comunidad política es una asociación de personas, que, teóricamente, de manera voluntaria, se reúnen y establecen los parámetros de unidad, renovándose con el consenso constante. En particular, la autodeterminación de los componentes del «δεμοσ» efectivo tiene su base en la democracia liberal contemporánea. La «inclusión» es, por lo tanto, el principio que unifica las democracias contemporáneas a través del doble parámetro de la ciudadanía y la atribución del «activae civitatis».
El reconocimiento de miembro del «δεμοσ» político es, en cada caso, operado a través de la distinción del otro (el extranjero, llamado así en cualquier lugar, el «exstraneus» latino o el «βάρβαρος» griego), que hoy (a diferencia de lo que ocurría antaño) está reconocido como persona (en algunos casos el limite les está vedado a quienes no residan de forma regular) y les son atribuidos los derechos del ciudadano en este sentido, pero no aquellos de «activae civitatis».
En particular, el voto político, considerado por todos como la expresión de voluntad capaz de incidir sobre el plano de la asignación autoritaria de los valores, resulta generalmente atribuido en base a un requisito de ciudadanía, si bien con excepciones justificadas en determinadas situaciones nacionales (me refiero, obviamente, y de manera general, al caso británico de la «Commonwealth»).
Los ejemplos de atribución del derecho de sufragio sobre parámetros integradores del «δεμοσ» social (población) son, en sentido contrario y (también con un espíritu distinto) los que representa la constitución jacobina de 1793[8] y, sobre todo, la rusa de 1918[9], que se basan (principalmente en este último caso) en el sentido del trabajo.
Este cambio de criterio se justifica por el hecho de que el sujeto al que se le atribuye el derecho, a pesar de no ser ciudadano, produce (trabaja) en un determinado ordenamiento y por ende posee el derecho de involucrarse en las decisiones del mismo. Esta es una justificación que se contrapone drásticamente a la medieval de la fidelidad al soberano o a la del «ius sanguinis», tendentes a mantener la tradicional visión de la ciudadanía, considerándola como un efecto de la descendencia, alejada del ordenamiento.
A esta dicotomía vertical entre ciudadanos y no ciudadanos, típica de las democracias pluralistas, se añade ahora, y en mayor medida, una dicotomía horizontal entre nivel «político» y nivel local, donde a los no ciudadanos les viene reconocido de forma ascendente la autodeterminación en aquellos sectores en los que no están estrechamente incardinados en la política. Así pues, el reconocimiento de los derechos de la persona pretende integrarse lo máximo posible con los derechos del ciudadano hasta los límites de lo político pero, en este punto, nos encontramos con que los fenómenos de «devolution» propios de la descentralización territorial en el Estado nacional politizan también el nivel local o regional.
De forma coherente con sus propias raíces políticas y filosóficas, la Constitución italiana vigente trata los llamados derechos políticos, o sea, los derechos de participación en la vida política y en la formación de las decisiones públicas, sobre la doble base de la dignidad humana y de la soberanía popular, pero los vincula de manera explícita a los derechos del ciudadano, esto es, a la pertenencia al «δεμοσ» político.
Así, el art. 10 de la Constitución, después de haber recordado que «la condición jurídica del extranjero está regulada por ley de conformidad con las normas y los tratados internacionales», recoge una serie de garantías para los no ciudadanos que en el país de origen sean perseguidos por razones políticas.
Las relaciones políticas, descritas en la parte I, título IV de la Constitución, recogen las que transcurren entre los pertenecientes a un determinado ordenamiento (ciudadanos) para la distribución autoritaria de valores. Los derechos de participación política (contrapuestos tradicionalmente a los derechos civiles), identifican aquella serie de relaciones relativas a la participación en la vida pública, desde el establecimiento del derecho al sufragio activo y pasivo, el derecho a asociarse en partidos, o el derecho a ocupar cargos públicos. A ellos corresponden una serie de deberes como la defensa de la Patria, el concurso en el gasto público y la fidelidad a la República.
La Constitución italiana distingue, por lo tanto, de manera altamente significativa, varios tipos de relaciones entre el individuo y el colectivo, de lo privado a lo público. Como se puede observar, se parte de las relaciones civiles, para proseguir con las ético-sociales, económicas y terminar con aquellas puramente políticas. Los datos normativos evidencian, tanto en el aspecto internacional como interno, el aspecto indiscutible de la presencia de los derechos de participación como elemento fundador de los ordenamientos democráticos[10]. Y, sobre todo, el dato normativo italiano parece que no permite extender los derechos de participación política a los no ciudadanos, reservándose de forma específica a quién tenga este título de homogeneidad reconocida[11].
En el campo político, la aptitud para tener capacidad jurídica se superpone a la idoneidad para ejercitar directamente los derechos y deberes inherentes a las mismas relaciones (capacidad de actuar) y supera el sentido liberal burgués de los llamados derechos de función. La pertenencia al ordenamiento certifica necesariamente tanto la titularidad como el ejercicio de atribuciones derivadas de la participación en el mismo ordenamiento. Desde esta perspectiva, la participación directa o indirecta en las decisiones electivas a través del ejercicio del sufragio constituye el elemento esencial de los modernos derechos políticos, mientras que las técnicas mediante las cuales éste se aplica pueden ser condicionadas desde diferentes concepciones de la democracia[12].
La capacidad de participación activa y pasiva, así como la tutela de la regularidad del procedimiento electoral constituyen pues el área de análisis, mientras que la cuestión controvertida es precisamente la relativa a cual sería el sistema de aplicación de esos principios y sus reglas.
El esquema conceptual útil para el análisis de las modificaciones que con el tiempo se han venido produciendo en este campo relaciona el derecho de participación con el derecho a la propia determinación y con la existencia efectiva de procedimientos que hagan posible la consecución de estos fines. Los procedimientos en cuestión vienen a sustanciarse en las votaciones públicas de tipo electivo y consultivo, que permiten la toma de decisiones de carácter público. Esas votaciones identifican la expresión de la voluntad electiva y consultiva del individuo o del grupo en el ámbito de un procedimiento estructurado, sobre la base de la adopción del principio mayoritario[13].
En el procedimiento de votación pueden pues identificarse varios planos, capaces de hacer referencia a ámbitos conceptuales distintos. Así, la capacidad activa y pasiva de participar (como poseedor del derecho al sufragio, como candidato a cargos públicos o como promotor de un referéndum) está estrechamente relacionada con la forma de Estado y de régimen, del mismo modo que la está la regularidad del proceso electoral. El sistema electoral en sentido estricto, por el contrario, se encuentra en el plano de la forma de gobierno y de la concepción de la misma que se tenga en una determinada forma de Estado.
La normativa sobre la ciudadanía constituye, por lo tanto, la base del reconocimiento de la comunidad política. Es evidente que en el ordenamiento italiano los parámetros son comparables con aquellos que se dan en otros ordenamientos europeos. Sin embargo, las características propias del «Risorgimento» y el hecho de que Italia haya sido un país de emigración han tenido una importante influencia sobre la normativa que aquí analizamos, poniendo de relieve, como se ha observado anteriormente, una tendencia a la inclusión de los descendientes de ciudadanos emigrantes residentes en el extranjero, basada en el principio de «ius sanguinis», y una relativa prudencia por lo que respecta a los extranjeros inmigrantes, que no habían nunca constituido un verdadero problema hasta las dos últimas décadas.
Un examen comparativo demuestra como todos los demás principios se pliegan a las exigencias de la realidad. No es necesario volver al ejemplo de Roma, basta con acudir al caso de la ciudadanía británica (pienso en las leyes de 1914, de 1948 y de 1981) y a la de los ordenamientos de la «Commonwealth». La ciudadanía es de hecho, del mismo modo que cualquier otro, un instituto concretado históricamente. Mientras que, ya desde 1914, los ordenamientos de los países de la «Commonwealth» la habían regulado restrictivamente, el Reino Unido ha venido afrontando los problemas derivados de la descolonización y la globalización con una serie de leyes cada vez más restrictivas, orientadas a la tutela del «δεμοσ» social y político.
La legislación electoral italiana del período del Estatuto Albertino preveía que el derecho de sufragio fuera atribuido a los ciudadanos sobre la base de criterios censitarios o de capacidad muy precisos. Sin embargo, la ciudadanía venía directamente relacionada con la nacionalidad. Según lo establecido en el art. 1 del Edicto Real sobre la Ley Electoral 680/1848, para ser elector se requería el concurso de las siguientes condiciones:
«Disfrutar, por nacimiento o por ascendencia, de derechos civiles y políticos en los «Regii Statu»[14]. Los que no pertenezcan a los «Regii Stati» por ninguno de estos títulos, si fueran italianos, participarán como electores si cumplen con lo establecido en el art. 26 del Código Civil para la adquisición de los derechos civiles. Los no italianos podrán adquirir la condición de elector obteniendo la carta de naturaleza por Ley».
En realidad, la referencia al Código civil para los Estados de S. M. el Rey de Cerdeña evidenciaba la antinomia entre un Código civil nacido en el ámbito de una monarquía de tipo «consultivo» y un ordenamiento caracterizado por la presencia de una cámara electiva, que rápidamente se transformó de monárquica constitucional pura a parlamentaria. La interpretación del artículo 26 Cc, según lo dispuesto por el art. 24 del Estatuto sobre los italianos no «regnicoli» ponía de manifiesto una relación, típica del «Risorgimento», entre nacionalidad y ciudadanía como pertenencia al Estado, entendido entonces como Reino de Cerdeña[15].
La categoría de italiano no «regnicolo» (no perteneciente al Reino de Cerdeña) mantuvo su importancia en el tiempo, dando la posibilidad de conceder por Real Decreto la ciudadanía, comprendiendo el pleno goce de los derechos políticos, a los italianos que no pertenecieran al Reino (ver art. 17 de la Ley 555/1912, de 13 de junio, que reforma el art. 1 de la Ley de 217/1906, de 17 de mayo), previéndose, coherentemente con la naturaleza censitaria del sistema, la posibilidad de ostentar la ciudadanía sin gozar de derechos políticos. Esta posibilidad desapareció con la introducción del sufragio universal masculino con la Ley 666/1912, de 30 de junio.
La nueva normativa sobre la ciudadanía de 1992 (Ley 91/1992, de 5 de febrero) establece los plazos para la adquisición de la ciudadanía por parte del extranjero que resida «legalmente» (cinco años según la Ley de 1912, diez en la Ley de 1992) a la par que extiende de manera singular el vínculo de ciudadanía a los descendientes de los ciudadanos italianos emigrantes en el extranjero. Y este es el síntoma más evidente del «estrabismo» que se citaba anteriormente: mientras que el fenómeno inmigratorio aumenta de forma significativa, se refuerzan las conexiones con la comunidad italiana hacia el exterior.
En el último cuarto de siglo la tradicional dicotomía derecha – izquierda sobre la cuestión del ejercicio del derecho de sufragio por parte de los italianos residentes en el exterior se ha reducido, e incluso puede decirse que ha desaparecido, al mismo tiempo que ha adquirido caracteres más complejos el debate sobre la integración de los extranjeros residentes en Italia.
Por otra parte, la resolución del problema sobre la base del criterio de ciudadanía (pueblo) y en particular sobre el parámetro de ciudadanía activa («δεμοσ» político o cuerpo electoral) resulta difícil, si se piensa que el «δεμοσ» social representado por la población reaparece de forma implacable en el reparto de escaños que establece el art. 56.4 de la Constitución, que se lleva a cabo «dividiendo el número de habitantes de la República según el último censo general de población por seiscientos dieciocho y distribuyendo los escaños en proporción a la población de cada circunscripción con el sistema de cocientes enteros y de los restos más altos»[16]. Es decir, no sólo los ciudadanos no activos, sino también los inmigrantes residentes «pesan» en el reparto de escaños y, por lo tanto, son tenidos en cuenta para calcular la representación política de las circunscripciones donde residen.
La ficción de la homogeneidad y de la representación se reproduce, por lo tanto, también a este nivel, y se ha articulado aún más tras la reforma del 23 de enero de 2001 de los arts. 56 y 57 de la Constitución, que ha establecido la circunscripción exterior para la representación de los ciudadanos emigrantes no residentes en Italia[17].
Hoy, en los dos extremos del debate doctrinal se sitúan, por una parte, los que interpretan de forma tradicional la posibilidad de extender los derechos políticos sólo a los ciudadanos, considerando que cualquier variación deberá tener su origen en la modificación sustancial de la normativa constitucional o legislativa; y, por otra, los que creen que el art. 11 de la Constitución abre la posibilidad de intervenir en esta cuestión desligando de lo establecido por el art. 48 de la Constitución el sufragio para las elecciones locales y regionales, entendidos como no «políticos». Algunos, por lo tanto, interpretan de manera restrictiva la posibilidad de incluir los derechos políticos entre los derechos fundamentales que son extensibles a todas personas[18], mientras que otros, por el contrario, se basan en la naturaleza abierta del art. 2 de la Constitución para intervenir en esta dirección[19].
Para resolver esta cuestión es preciso tener en cuenta no solo la literalidad de estas disposiciones constitucionales, sino también el contexto sistemático. Y, para ello, no debe suponer problema sustancial lo dispuesto por el Tratado de Maastricht en relación con la atribución del derecho de sufragio activo y pasivo a los ciudadanos de la UE que residan en un Estado miembro (Directiva 94/80/CE del Consejo, del 19 diciembre de 1994 y Decreto legislativo de 12 de abril de 1996 n.197), aunque que el art. 48 de la Constitución no se haya reformado parece representar una confirmación del modo muy poco recomendable en el que viene tratado el texto constitucional en nuestro ordenamiento.
Frente a la reforma constitucional que ha acompañado, por ejemplo en Francia[20] o España[21], a las previsiones de Maastricht, o a la previsión en Bélgica de extender mediante Ley el voto a los no ciudadanos[22], el ordenamiento italiano, por el contrario, ha recurrido al art. 11 de la Constitución.
Con la Sentencia 183/1973, la Corte constitucional reconoció que el art. 11 de la Constitución era el fundamento de la legitimidad de los tratados de la CEE, justificando las limitaciones de los poderes del Estado y la parcial transferencia a los órganos comunitarios del ejercicio de la función legislativa «en base a un preciso criterio de distribución de competencias de las materias que se indican».
Sobre esta peculiar elasticidad de la Constitución, que deriva de la historia constitucional italiana y del peso que la tradición del período estatutario continúa teniendo sobre el ordenamiento, ha habido una reflexión importante y suficiente por parte de la jurisprudencia y la doctrina italiana. La rigidez de la Constitución es discutida precisamente por la incapacidad de tomar decisiones según métodos transparentes, con consecuencias que implican un «vulnus» para el ordenamiento.
La situación resulta aún más compleja debido a las transformaciones de las relaciones entre el centro y la periferia que se ha producido en Italia con la reforma del Título V de la Constitución. La «devolution» de las competencias a las regiones ha reforzado la tendencia en algunos casos a utilizar el ámbito local o regional como vía para la integración de los no ciudadanos residentes, a pesar de que el nuevo art. 117 de la Constitución establece de forma clara la competencia exclusiva del Estado en materia de “inmigración” (apartado b) y sobre «legislación electoral, órganos de gobierno y funciones fundamentales de Municipios, Provincias y Áreas Metropolitanas» (apartado p).
Desde esta perspectiva, Regiones y Municipios han actuado de diferentes maneras para extender el derecho de voto a los no ciudadanos.
Las Regiones, con la aprobación de los nuevos Estatutos, han intentado introducir normas «programáticas» que han provocado a su vez la reacción del Estado. En estas circunstancias, el Presidente del Consejo de Ministros planteó en 2004 una cuestión de legitimidad constitucional contra algunas disposiciones de los nuevos Estatutos de las Regiones de Toscana y Emilia Romagna. En particular, fueron impugnados el art. 3.6 del Estatuto de Toscana y el art.2.1.f) y el art. 15.1 del Estatuto de Emilia Romagna. En ambos casos se establecía que la Región debía promover, «respetando los principios constitucionales», la extensión del derecho de sufragio a los inmigrantes».
Las Sentencias 372/2004 y 379/2004 de la Corte Constitucional desestimaron los recursos considerando que los preceptos estatutarios impugnados tenían «carácter no preceptivo y no vinculante», negando por lo tanto su naturaleza de «normas programáticas», y ello en la medida en que era fuentes regionales «sobre competencias reservadas y determinadas», es decir, Estatutos de Autonomía que, aunque constitucionalmente garantizados, deben «estar en armonía con los preceptos y principios deducibles de la Constitución» (Sentencia 372/2004, citando la Sentencia 196/2003). La Corte, en la Sentencia 379/2004 ha sido todavía más dura subrayando que “los preceptos estatutarios de este tipo derivan de una función, por llamarla así, de naturaleza cultural o política, pero ciertamente no normativa”.
La posterior Sentencia 300/2005 sobre el recurso del Gobierno contra la ley 5/2004 de la Región de Emilia Romagna, de «Normas para la integración social de los ciudadanos extranjeros inmigrantes», subraya que
«los artículos 6 y 7 de la ley regional, que disciplina las formas de participación de los extranjeros en la Consulta regional para la integración social de estos ciudadanos, lejos de invadir materias atribuidas exclusivamente al Estado, constituyen por el contrario el desarrollo por la Región de Emilia Romagna de las disposiciones estatales que prevén formas de participación de los ciudadanos extranjeros que permanecen regularmente en el país y participan en la vida pública local»[23].
De este modo, la Corte se ha encargado de resolver una cuestión que habría podido convertirse en altamente conflictiva para la mayoría gubernamental de centra derecha, aclarando implícitamente que la competencia en materia de derecho electoral se encuentra estrechamente ligada al Estado central. De hecho, el nuevo art. 122 de la Constitución atribuye, a las Regiones la competencia para regular «el sistema de elección y los casos de inelegibilidad y de incompatibilidad del Presidente y del resto de los miembros del Gobierno regional, así como de los Consejeros Regionales (…) dentro de los límites de los principios fundamentales establecidos en las Leyes de la República, que establece igualmente la duración del mandato de los órganos electos», confirmando así que la expresión «sistema de elección» se refiere al sistema electoral en un sentido estricto, es decir, el mecanismo de transformación de los votos en escaños, y no de la atribución del derecho de sufragio.
Por otro lado, y en ese mismo periodo del gobierno Berlusconi, cuyo vicepresidente Gianfranco Fini se había declarado favorable a la extensión del sufragio a los inmigrantes[24], el Consejo de Ministros también rechazó el Estatuto de la ciudad de Génova en lo concerniente a la disposición del mismo que reconocía el derecho de sufragio de los inmigrantes con cinco años de residencia en Italia[25]. En agosto de 2005 el Consejo de Ministros anuló la parte del Estatuto de Génova en el que se garantizaba la extensión del derecho de sufragio, «por ilegitimidad y para la tutela del ordenamiento». En este sentido, el Consejo de Estado, que había sido previamente interpelado en Julio (dictamen 11074/05) estableció, modificando algunos precedentes en sentido contrario, que el reconocimiento del derecho de sufragio los residentes extranjeros debe hacerse a nivel estatal.
La cuestión, con todo, no parece depender de la orientación política de los distintos gobiernos, porque también en la segunda mitad del 2006 Giuliano Amato, ministro del interior del nuevo Gobierno de Prodi (centro izquierda), confirmó la anulación en este punto del Estatuto de Génova y de otros Municipios. Este tipo de iniciativas, en mi opinión, son no sólo plausibles desde el punto de vista normativo, sino necesarias en una perspectiva más general, para evitar que la atribución del derecho de sufragio local se convierta en una especie de piel de leopardo que recubra toda la península italiana, introduciendo entre los distintos municipios diferencias inaceptables.
Tras estos hechos, las administraciones locales han intentado reorientar su política, bien dirigiéndola al nivel más bajo de la participación (el de los distritos municipales), bien constituyendo órganos consultivos locales de representación de los inmigrantes extracomunitarios. Sin embargo, en relación con los distritos municipales, existe el riesgo de que se reproduzca el mismo debate de los niveles superiores, en la medida en que éstos pueden entenderse, como las elecciones provinciales y locales, incluidos en lo dispuesto por el art. 117 de la Constitución (y también por Ley 182/1991, de 7 de junio, y del citado Decreto Legislativo 197/1996). Sólo les queda pues a los municipios la posibilidad de establecer órganos consultivos locales de representación de inmigrantes, que es por la que han optado muchos de ellos con la institución de estos órganos o de los «concejales adjuntos». Los concejales adjuntos (pienso en la normativa del Ayuntamiento de Roma aplicable a los distritos municipales en los que se divide) se eligen por los ciudadanos extracomunitarios que tengan la edad de 18 años y residan regularmente en la capital.
Por el contrario, la autonomía asociativa de los partidos ha dado la posibilidad, por ejemplo al recién constituido Partido Democrático, de atribuir el derecho de voto en las recientes consultas internas para la elección de sus órganos directivos no solamente a los ciudadanos italianos de más de dieciséis años, sino también a los inmigrantes residentes.
Los mismos proyectos de ley presentados en las Cámaras durante la actual legislatura (la XV) muestran, por otro lado, el enfriamiento del debate sobre este tema tras el cambio de mayoría en el gobierno y una vez que ha transcurrido cierto tiempo.
En primer lugar, mientras que durante la XIV legislatura (2001-2006) la oposición presentó muchas proposiciones de ley, con el nuevo Gobierno de Prodi el entusiasmo parece fuertemente apagado. Sustancialmente, se han recuperado las propuestas de la legislatura anterior, pero colocándolas en un segundo plano respecto a otras prioridades.
Persiste, en todo caso, la falta de claridad por parte de la clase política, que si por una parte sigue afirmando los principios basados en el «δεμοσ» social de manera abstracta, teme por otra tener hacer cuentas con la realidad de un electorado cada vez más preocupado por la dificultad de controlar el fenómeno de la inmigración. Incluso después de las Sentencias de la Corte Constitucional se ha mantenido la tendencia a las propuestas «manifiesto». Por ejemplo, el honorable Boato (partido de Los Verdes), en la proposición de ley n. 261[26] ha propuesto que, sin modificación alguna del artículo 48 de la Constitución, se garantice «el derecho de sufragio activo y pasivo de quienes no son ciudadanos italianos, con la condición de que haya permanecido cinco años en Italia», tanto en las elecciones locales como en las provinciales, las de las áreas metropolitanas y en las regionales.
El proyecto, fruto de un documento del ANCI[27], pretendía no sólo ratificar la Convención de Estrasburgo, sino erigirse, en relación al sistema electoral a nivel regional, en uno de los principios fundamentales del art. 122 de la Constitución.
Parece que propuestas de este tipo sean sobre todo un «grato» servicio a los grupos de presión presentes en la sociedad civil que de este modo van acumulando demandas que van sedimentándose en el tiempo. Los que, por el contrario, creen que debe acudirse para ello a la vía de la reforma de los artículos 48 y 51 de la Constitución, siguen encontrándose importantes obstáculos, provenientes tanto de la sensibilidad de la opinión pública sobre el particular como de la presión de otras urgencias políticas de muy diferente signo.
Esta breve crónica confirma que la reacción italiana sobre el problema de la inmigración no ha sido precisamente eficaz. Desde un punto de vista general, el incremento repentino de los flujos de inmigración en los últimos quince años[28] ha sido afrontado de forma incoherente, con soluciones alternativas, como demuestran las dos mayores leyes en materia de inmigración (la Turco – Napolitano y la Bossi – Fini), la primera más orientada a la integración de la inmigración en el «δεμοσ», la segunda encaminada sobre todo a la regularización del mercado de trabajo y ambas insuficientes para el abordaje completo del fenómeno[29].
Sin embargo, por lo que respecta a la cuestión específica de la atribución de derecho de participación a los ciudadanos extracomunitarios residentes a través del derecho de sufragio, ésta ha sufrido la influencia de una persistente tradición emigratoria en el ordenamiento, de una concepción de la rigidez constitucional que no se toma realmente en serio y de las dificultades concretas de los sujetos políticos para intervenir en un sector sensible y polémico como este del derecho al sufragio, sobre todo una situación difícil de realineación aún no completada del sistema de partidos[30].
Muchas de las soluciones propuestas son ambiguas y consecuencias de visiones no coherentes del «δεμοσ» y su futuro. La visión integracionista propone directamente la introducción de una normativa sobre la ciudadanía capaz de incluir a los inmigrantes regulares. En los últimos veinte años, sin embargo, esta tendencia parece cada vez menos abierta respecto a la persistente retórica y a la práctica del mantenimiento de los vínculos con los ciudadanos emigrantes establecidos en el extranjero.
La cuestión de la modificación del artículo 48 de la Constitución explicita la cautela con la que se mueven las fuerzas políticas más importantes, más allá de las fracciones más orientadas a favor del «δεμοσ» social y su referencia a las convenciones internacionales integracionistas. Las proposiciones de ley que han sido presentadas en las Cámaras (y que han sido analizados anteriormente) modulan las diferentes posibilidades de solución del problema, pero ninguna de ellos ha sido todavía debatida, y ello al tiempo que en estas semanas se trata de reformar el derecho de sufragio de los italianos residentes en el exterior, de modificar el número de parlamentarios y la capacidad electoral activa (con la extensión del voto a los jóvenes de dieciséis años) y pasiva (con la exclusión de los que superan los sesenta y ocho años).
Las perspectivas de solución del problema parecen, por lo tanto, desfavorables, incluyendo los fenómenos de defensa de la xenofobia, que se registran en algunas áreas calientes del país.
Son momentos difíciles los que nos aguardan, y es por ello que debemos tener presentes más que nunca la necesidad de actuar de manera coherente, no con el corazón ni con el estómago, sino con la razón, orientada siempre a través de los valores que impregnan el texto constitucional.
Resumen: En este trabajo se analiza la extensión del derecho de sufragio a los extranjeros residentes en Italia, poniendo de manifiesto las diferentes concepciones del «δεμοσ» que se encuentran en su base, la peculiar concepción de la rigidez constitucional que ha impregnado el debate sobre esta cuestión en Italia y la reacción «estrábica» al fenómeno migratorio que denota la normativa italiana al respecto, que por una parte amplia el «δεμοσ» político según perspectivas tradicionales del «ius sanguinis» y por otra levanta barreras a la integración de los nuevos residentes. El resultado final es de un inmovilismo sustancial sólo matizado por el recurso a instrumentos de participación de inmigrantes de carácter menor (consultivos o reducidos al ámbito de los distritos municipales) motivado por la imposibilidad de usar los mecanismos de reforma constitucional y por la exigencia de mantener una homogeneidad sustancial del tratamiento de los ciudadanos extranjeros no comunitarios en todo el territorio nacional.
Palabras clave: Inmigración, ciudadanía, derecho de sufragio, participación política.
Abstract: In this paper the author analyses the extension of suffrage rights for foreigners that reside in Italy, he also evidences the different conceptions of “δεμοσ” that are on its base, he analyses too the particular conception of the constitutional rigidity, that has impregnated the whole debate about this question in Italy, and the strabic reaction to the migration phenomenon that Italian normative denotes. On one hand, this normative widens the politic “δεμοσ” according to the traditional perspectives of “ius sanguinis”; on the other hand, puts up barriers to integration of new residents. The final result is a substantial inmobilism that is only tinged with opportunity of immigrants’ participation through minor instruments, like consultative process or participation inside the municipal districts. This result is caused by the impossibility of using the constitutional reform mechanism and the exigency of keeping and substantial homogeneity of the treatment given to non communitarian foreigners in the national territory.
Key words: Immigration, citizenship, suffrage rights, political participation.
____________________________________________________
[*] Texto de la ponencia presentada al Seminario Internacional Participación Política e Integración de los Inmigrantes: presente y futuro del voto extranjero en Europa, organizado por el grupo de investigación EURIE de la Universidad de Málaga, Facultad de Derecho, 26 de octubre de 2007.
[1] Ver T. H. Marshall, Citizenship and social class and other essays, Cambridge U.P., 1950.
[2] Ver R. Quadri,voz “Cittadinanza”, en Novissimo Digesto, III, pp.306 y ss.
[3] «Certe ‘persona’iurisvocabulumest,ut‘homo’vocabulum estnaturae» (CaputXX,69), de G.B. Vico, Opere2: ildirittouniversale, parte 2, ‘‘De constantia jurisprudentis’’ liber 2, edición de F.Nicolini, Bari, Laterza, 1936.
[4] Ver ARISTÓTELES,The Politics of Aristotle, translatedinto English with introduction, marginal analysis, essays, notes and indexes by B.Jowettt, Oxford, Clarendon Press,1885, 2 vols, p.31.
[5] Livre II: «Des lois qui dérivent directement de la nature du gouvernement», Chapitre II, «Du Gouvernement Républicain et des Lois Relatives à la Démocratie». Añado que también ROUSSEAU en el Contrat social (1762) subraya, en el capítulo dedicado al «Pacto Social» (1.6) la duplicidad del acto de asociación en el que los individuos «asumen colectivamente el nombre de pueblo y, como participantes de la autoridad soberana, se denominan ciudadanos, mientras que permanecen como súbditos cuando se someten a las leyes del Estado».
[6] Ver F. LANCHESTER, Gli strumenti della democrazia, Milano, Giuffrè, 2004.
[7] Para la individualización de dos tipos de δεμοσ (el político, que daba vida al ciudadano, y el social, que determinaba, por el contrario, la población) ver M. H. HANSEN, La democrazia ateniese nel IV secolo A.C., LED, Edizioni Universitarie di lettere, Economia e Diritto, Milano 2003.
[8] Article 4. «Tout homme né et domicilié en France, âgé de vingt et un ans accomplis; - Tout étranger âgé de vingt et un ans accomplis, qui, domicilié en France depuis une année - Y vit de son travail - Ou acquiert une propriété - Ou épouse une Française - Ou adopte un enfant - Ou nourrit un vieillard; - Tout étranger enfin, qui sera jugé par le Corps législatif avoir bien mérité de l'humanité - Est admis à l'exercice des Droits de citoyen français».
[9] Art.20. «In consequence of the solidarity of the workers of all nations, the Russian Socialist Federated Soviet Republic grants all political rights of Russian citizens to foreigners who live in the territory of the Russian Republic and are engaged in work and who belong to the working class. The RussianSocialistFederatedSovietRepublic also recognizes the right of local soviets to grant citizenship to such foreigners without complicated formality».
[10] Se hace referencia, por ejemplo, al Preámbulo y al art. 21 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948; a la Convención Europea para la Salvaguarda de los Derechos del Hombre y de las Libertades Fundamentales, firmada en Roma el 4 de noviembre 1950 y del Protocolo Adicional a la misma Convención, firmado en París el 20 de marzo de (ver Ley 848/1955); al PactoInternacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ver Ley 881/1977).
[11] Ver E. GROSSO, art.48, in Commentario alla Costituzione, a cura di R. BIFULCO, A. CELOTTO, M. OLIVETTI, Torino, Utet, 2006, pp. 966 y ss.
[12] Ver S. GOYARD -FABRE, Les principes philosophiques du droit politique moderne, Paris, Puf, 1997.
[13] Sobre el concepto de votación y como éste se instituye e los ordenamientos democráticos ver F. LANCHESTER, Gli strumenti della democrazia, cit., pp.121 y ss.
[14] Nota de los traductores: los Regii Stati eran los territorios propios de la Casa de Saboya, que en 1848 equivalían al Reino de Cerdeña.
[15] Ver P.S. MANCINI,Della nazionalità come fondamento del dritto delle genti: prelezione al corso di dritto internazionale e marittimo, Torino, Botta, 1851.
[16] Ver también, para el Senado, el art. 54.4. Por otra parte, la afirmación del art. 1 de la Constitución según el cual «la soberanía pertenece al pueblo, que la ejerce en las formas y con los límites previstos en la Constitución» evidencia las características necesariamente representativas de la construcción ordinamental. El pueblo está, en efecto, constituido por los ciudadanos y representado por el δεμοσ político – cuerpo electoral (ver los arts. 48.1, 58.1 y .2, 71.2, 75.1, 123,3, 138.2). También el art. 71.2 prevé que la iniciativa legislativa sea ejercida por los electores, mientras que el art. 101.2 establece que «la justicia se administra por el pueblo» y el art. 102.3 que la ley regula «las formas de participación directa del pueblo en la administración de justicia».
[17] Tras la Ley Constitucional 1/2000, de 17 de enero, de reforma del art. 48 de la Constitución para el ejercicio del derecho de voto de los ciudadanos italianos residentes al exterior y la Ley Constitucional de 23 de enero de 2001 reforma los arts. 56 y 57 de la Constitución concernientes al número de diputados y senadores en representación de los italianos en el exterior, se han aprobado la Ley 459/2001 de 27 de diciembre, de normas para el ejercicio del derecho de voto de los ciudadanos italianos residentes en el exterior, y el Decreto del Presidente de la República 104/2003 de 2 de abril que aprueba el reglamento de la Ley 459/2001.
[18] Ver T. GIUPPONI, «Il voto agli stranieri extracomunitari: sì, no, forse..», en Quaderni costituzionali 4/2004, pp. 849-850 e«Il diritto di voto agli stranieri extracomunitari. Profili problematici», en A. Vignudelli (a cura di),Istituzioni e dinamiche del diritto. Multiculturalismo, comunicazione, federalismo”,Torino, 2005, pp.107 y ss.
[19] Ver E. BETTINELLI, «Cittadini extracomunitari, voto amministrativo e costituzione inclusiva», en Associazione per gli studi e le ricerche parlamentari, Cuaderno n. 15, Torino, 2005, p. 27 y ss.
[20] Ver Loi constitutionnelle n° 92-554 de 25 de junio de 1992, y la Décision n° 98-400 DC de 20 de mayo, sobre la Loi organique déterminant les conditions d'application de l'article 88-3 de la Constitution relatif à l'exercice par les citoyens de l'Union européenne résidant en France, autres que les ressortissants français, du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales, et portant transposition de la Directive 94/80/CE, de 19 de diciembre de 1994.
[21] Ver Reforma constitucional de 27 de agosto de 1992.
[22] Ver el art. 8 de la Constitución de Bélgica (1994), que no sólo prevé el caso de los ciudadanos de la UE residentes en el territorio nacional, sino que también el caso de aquellos no comunitarios; y el art. 38 de la Constitución alemana, que reenvía a la Ley Federal.
[23] Ver T. GIUPPONI, «Gli stranieri extracomunitari e la vita pubblica locale: c'è partecipazione e partecipazione», nota a la Sentencia en Le regioni, 2006, nº. 1, pp. 187 y ss.
[24] Ver Corriere Della Sera del 8 de octubre de 2003.
[25] Originada por una moción de centroizquierda para la modificación del Estatuto municipal (aprobada por el Consejo municipal de Génova el 16 de septiembre de 2003).
[26] Sobre Normas para la participación política y administrativa y por el derecho al voto sin discriminaciones basadas en la ciudadanía y en la nacionalidad. Ratificación y ejecución del Capítulo C de la Convención sobre la participación de los extranjeros en la vida pública a nivel local, hecha en Estrasburgo en 1992.
[27] Nota de los traductores: ANCI, Associazione Nazionale Comuni d’Italia, análoga a nuestra Federación de Municipios y Provincias.
[28] Ver los datos publicados en Eurostat Yearbook 2006-07, los cuales evidencian como en el 2004 los dos tercios de la inmigración legal se ha concentrado en Italia y en España con un ingreso de cerca de 600 mil personas sólo en este año.
[29] V. L. EINAUDI, Le politiche dell’immigrazione in Italia dall’Unità ad oggi, Roma - Bari, Laterza, 2007.
[30] Para esta cuestión, ver F. LANCHESTER, La rappresentanza in campo politico e le sue trasformazioni, cit., pp.190 y ss.