Traducido del alemán por Mª Ángeles Martín Vida
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El proyecto de una Constitución para Europa se frustró en los referendos negativos de Francia y los Países Bajos. Europa no parecía aún preparada para hacer realidad ni siquiera a formas iniciales de estatalidad que fuesen más allá de una integración multiestatal. La Constitución, los símbolos comunes de la Unión, la denominación de los actos jurídicos supranacionales como leyes, se habían convertido en un supraconcepto tanto en la terminología como en el modo de funcionamiento del Estado. Para muchos ciudadanos europeos la estatalidad de Europa, aunque fuese en forma multinacional, no era todavía deseable.
Después de un bloqueo de casi dos años, la Presidencia alemana del Consejo ha vuelto a activar el proceso de integración europea. Forzados por la realidad se estaba preparado para suprimir los elementos principales de la estatalidad de la formulación del texto de un documento que ya no se llama “Constitución” sino “Tratado de Reforma”. De hecho, lo que se perseguía era un Tratado internacional, por lo menos en la forma, que recogiese en el fondo la mayor parte posible de la sustancia de la Constitución Europea, pero que ahora proyectase hacia el exterior la imagen de un procedimiento internacional tradicional. En vez de Constitución, Tratado de Reforma; nada de símbolos europeos; por deseo de Gran Bretaña en vez de un “Ministro Europeo de Asuntos Exteriores”, un “Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad”, y cosas parecidas. Tampoco se ha recogido en el texto del Tratado de Reforma la primacía del Derecho Comunitario, noción elaborada por la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Justicia, que en el proyecto de Constitución sí que se mencionaba expresamente. Lo dicho no debe interpretarse como una señal de que se ha suprimido este principio funcional supranacional básico, pero se prefería hacer referencia implícita a la jurisprudencia y evitar la oposición por parte de los Estados miembros a una incorporación expresa del mismo al texto del Tratado. La Carta de Derechos Fundamentales pasa a tener validez no como un bloque propio dentro del Tratado sino a partir de una remisión al documento existente, que fue solemnemente promulgado en Niza en diciembre de 2000 y que ha sido nuevamente proclamado por el Parlamento Europeo en diciembre de 2007, lo cual se corresponde más con el modelo tradicional. A los Estados miembros que no quieran acoger unos derechos fundamentales de corte europeo (Gran Bretaña y también Polonia, aunque los dos por motivos diferentes) se les deja libertad para elegir. Y también para la transición del sistema actual al sistema futuro (más fuertemente democrático) de votación en el Consejo, tan importante para Polonia, se ha hallado una solución especial.
La Presidencia alemana del Consejo ha conseguido por medio del llamado “procedimiento del confesionario”, en conversaciones individuales con los líderes políticos de los Estados miembros, que se verbalicen las reticencias contra la Constitución Europea y se encuentren soluciones individuales, que después habrían de ser acordadas en un paquete conjunto. Esta forma de proceder ha tenido éxito: el Tratado de Reforma de Lisboa ha sido firmado por todos los Estados Miembros.
¿Cuáles son, pues, los puntos de vista específicamente alemanes que se asocian con este Tratado? ¿Qué conceptos del Tratado son desde la perspectiva alemana particularmente importantes?
La perspectiva alemana es la de optimización de la integración política. Alemania ha sido desde siempre, a la vista de su compromiso con Europa que se encuentra recogido en el Preámbulo de la Ley Fundamental, un socio de las Comunidades Europeas y de la Unión Europea muy partidario de la integración. Pero hay distintos temas que, desde la tradición política y jurídica alemana, resultan particularmente importantes para el país. Aquí serán tratados sólo de forma breve.
Hay que mencionar especialmente: la protección de los derechos fundamentales, el reparto vertical de competencias entre la UE y los Estados miembros, en conexión con el principio de subsidiariedad, el mantenimiento de la identidad nacional y la posición de las regiones.
1.1. Sobre la protección de los derechos fundamentales.
Durante mucho tiempo prevaleció en la Comunidad Europea la opinión de que el problema de la protección de los derechos fundamentales a nivel supranacional era una «querelle allemande», una exigencia reclamada desde las filas alemanas, movidas éstas por una especial combatividad. Ello puede haberse debido a la circunstancia de que lo que motivó el inicio de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Justicia en materia de derechos fundamentales fuesen, de hecho, casos alemanes (el asunto «Stauder», que se decidió en 1969[1], o, más tarde, el conocido asunto «Hauer» de los años setenta[2]) y al hecho de que fuesen Abogados Generales alemanes los que llevasen a la discusión del Tribunal la idea de los derechos fundamentales (por ejemplo los Abogados Generales Roemer y Reischl, o el juez luxemburgués, particularmente influido por el pensamiento jurídico alemán, Pierre Pescatore). También la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal alemán ha impulsado que el Tribunal Europeo se haya ocupado en cierta medida de la protección de los derechos fundamentales. Así, es bien conocido que el Tribunal Constitucional Federal en el año 1974, es decir, unos cinco años después del comienzo de la jurisprudencia del Tribunal Europeo en materia de derechos fundamentales, constató en su sentencia «Solange I»[3] que la protección de los derechos fundamentales a nivel supranacional era escasa o nula, por lo que los derechos fundamentales alemanes podrían seguir desarrollando su eficacia incluso frente a la aplicación del Derecho comunitario en Alemania. Esto provocó la apertura de un diálogo entre el Tribunal Constitucional Federal y el Tribunal Europeo que ha contribuido a que la idea de los derechos fundamentales sea considerada como absolutamente esencial también para la jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo. De hecho, la reacción de los jueces del Tribunal Constitucional Federal doce años más tarde, en la sentencia «Solange II» de 1986[4], fue la de entender que la protección de los derechos fundamentales a nivel comunitario, ampliamente desarrollada, ya sí era suficiente según la concepción constitucional alemana.
La Carta de Derechos Fundamentales de Niza[5], redactada por una Convención bajo la Presidencia alemana del antiguo Presidente Federal, el Profesor Roman Herzog, ha aportado un catálogo de derechos fundamentales de forma escrita, la Carta de Derechos Fundamentales de Niza, que, proclamada solemnemente en el año 2000, debía alcanzar eficacia jurídica con la Constitución Europea. Tras el fracaso de la Constitución, la Carta no fue sin embargo, archivada, sino aprobada también por el Parlamento Europeo (aunque no por unanimidad) en diciembre de 2007. Habrá de alcanzar eficacia jurídica con el Tratado de Reforma de Lisboa.
El que la Carta exista e incluya una protección de los derechos fundamentales que se corresponde con la de la Ley Fundamental es desde la perspectiva alemana sin duda esencial. También el art. 23.1 de la Ley Fundamental, el «artículo sobre Europa», incluido en el año 1993, establece como condición que la Unión Europea asegure una protección de los derechos fundamentales funcionalmente adecuada a la Ley Fundamental alemana. Sólo entonces puede la República Federal alemana ser también miembro de la Unión Europea. Por eso la Carta de Derechos Fundamentales es, desde la perspectiva alemana, de una importancia primaria para el proceso de reforma de Lisboa.
Se puede considerar que la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión se adecúa absolutamente a la concepción alemana de los derechos fundamentales. Esto es también posible incluso aunque la Carta no alcance a dos Estados Miembros, Gran Bretaña y Polonia. La Carta es también un documento europeo: se percibe sin duda la influencia del Derecho alemán, en particular en el capítulo primero, que garantiza la dignidad humana. ¡El art. 1 de la Carta es llamativamente similar al art. 1.1 de la Ley Fundamental alemana! Pero también el Convenio Europeo de Derechos Humanos y la tradición constitucional común de los otros Estados miembros se reflejan en la Carta, lo mismo que la Carta Social Europea, que sirvió de modelo para numerosas disposiciones sociales del capítulo cuarto de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE. El que en la Ley Fundamental alemana no se encuentren reconocidos derechos sociales como tales sino sólo el principio constitucional objetivo del Estado social, mientras que en la Carta de Derechos Fundamentales se sigue otro modelo, no es obstáculo para poder hablar de una adecuación de los conceptos iusfundamentales.
Es propio de la perspectiva alemana el poner el acento de manera muy especial en la defensa del individuo. Esto se corresponde con la nueva orientación de la Ley Fundamental que, a raíz de las dolorosas experiencias históricas en Alemania, se ha comprometido de forma muy particular con el ideal de la dignidad humana. Hoy en día esta aproximación antropocéntrica es un bien común en el Derecho constitucional europeo. También la Carta Europea de Derechos Fundamentales refleja esta nueva concepción. A pesar de la originalidad en el grado de detalle, la Carta es un documento que representa, desde la perspectiva alemana, pese a que haya algunos aspectos criticables, un importante paso adelante, jurídico e ideológico, en el proceso de integración europea.
2.2. Sobre el reparto de competencias y sobre el principio de subsidiariedad.
La cuestión del reparto de competencias ha sido, desde siempre, fundamental en el sistema constitucional alemán. El Estado Federal necesita un reparto claro de competencias que esté en condiciones de evitar lo más posible tendencias centralistas. El sistema competencial alemán, que ha sido reformado en septiembre de 2006, no ha conseguido, sin embargo, a lo largo de los años, evitar un sobrepeso legislativo de la Federación y compensar las tendencias centralistas. Si bien la reforma actual aporta algunas mejoras, no puede frenar la tendencia hacia un Estado social unitario.
Resulta sorprendente que durante más de cincuenta años el sistema comunitario haya funcionado en lo esencial sin contradicciones, pese a no existir una fijación expresa del reparto competencial entre la UE/CE y los Estados miembros. No obstante, el llamamiento a favor de más transparencia en el sistema competencial, precisamente desde Alemania y también desde algunos «Länder» alemanes, se ha ido haciendo más acuciante. Se han presentado multitud de propuestas, algunas coincidentes también con la perspectiva alemana. Con frecuencia no han tenido en cuenta la particularidad de las competencias comunitarias, que son de naturaleza finalista, al servicio de un determinado objetivo: la creación de un Mercado Común. No se trata, pues, de competencias materiales en bloque, sino de competencias finalistas, dirigidas a la consecución de determinadas metas, y, por tanto, no pueden ser comparadas directamente con el modelo alemán[6]. La distribución de competencias que contemplan el Proyecto de Constitución y el actual Tratado de Reforma de Lisboa ha resultado, desde la perspectiva alemana, aceptablemente bien, y está en condiciones de fundamentar un equilibrio entre el poder central supranacional y el poder de los Estados miembros. Desde el punto de vista alemán resulta de particular importancia el que se prevea sólo un número limitado de competencias exclusivas de la Unión, y que la mayor parte de las competencias sean competencias «conjuntas», cuyos titulares son ambos (la Unión y los Estados Miembros al mismo tiempo). Aquí entra en juego el «principio de subsidiariedad»[7] como correctivo. El ejercicio de estas competencias les corresponde en primer lugar a los Estados miembros, una exigencia que durante mucho tiempo fue planteada con insistencia por la República Federal alemana. Hay que estar ciertamente de acuerdo con la objeción de que el principio de subsidiariedad es, desde el punto de vista jurídico, un instrumento básicamente débil. El pasado nos muestra que este principio, recogido expresamente en el Tratado de la CE desde 1993, es decir, desde hace quince años, ha tenido un éxito poco significativo. En cualquier caso, se acepta cada vez más que el principio es de naturaleza política y que por eso hay que reforzar en especial la dimensión política del mismo. Así se contempla, de hecho, en disposiciones especiales relativas a la introducción de un sistema político preventivo de alerta en el ámbito de la subsidiariedad. Si se consigue establecer una "cultura de la subsidiariedad", la voluntad política favorable a la subsidiariedad podrá asegurar el mencionado equilibrio entre poder central y descentralizado.
Las disposiciones del Tratado de Reforma vinculadas a la clarificación de las competencias y al reforzamiento del principio de subsidiariedad son, por ello, desde la perspectiva alemana, de una importancia muy especial.
2.3. Identidad nacional y regionalismo.
El sistema comunitario es jurídicamente bipolar: Comunidad/Unión y Estados miembros son los dos polos y, de este modo, los actores jurídicos del orden supranacional. Distintos mecanismos y garantías jurídicas han de asegurar que el poder supranacional no alcance un peso excesivo. La mención expresa de que la identidad nacional de los Estados miembros ha de preservarse es en este punto de gran relevancia. Esta garantía, que ya conocemos del Art. 6.3 del Tratado de la UE, se ubica en el Tratado de Reforma en un puesto preeminente y se concreta en sus detalles. Aquí radica la novedad: queda claro que las decisiones políticas fundamentales de un Estado miembro y su estructura constitucional básica son elementos integrantes esenciales de esta identidad. El poder de la Comunidad no puede, por tanto, sobrepasar este límite. Una primacía absoluta del Derecho Comunitario como la que propagó el Tribunal Europeo en el asunto «Internationale Handelsgesellschaft» encuentra su límite en la estructura constitucional básica de un país, lo cual se corresponde con la afirmación del Tribunal Constitucional Federal alemán ya en la jurisprudencia «Solange I» (continuada en la «Solange II»[8]) de que los elementos básicos de una Constitución nacional son elementos de identificación del Estado y, por ello, los que determinan su identidad.
La noción de identidad es, en cualquier caso, una noción compleja, en parte metajurídica, que posee componentes no sólo del mundo del Derecho, sino también del ámbito de la cultura, de la Historia, de la autopercepción histórica, etc.
La noción de identidad nacional en el sentido de una cierta limitación del poder comunitario ganará seguramente en importancia en la discusión alemana. El concepto es todavía muy vago y ha de ser concretado aún más a través de la jurisprudencia del Tribunal Europeo o, también, a través de la jurisprudencia de los Tribunales constitucionales nacionales. La competencia de interpretación la tiene en última instancia el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
El debate alemán sobre el «regionalismo» como tercer nivel sigue siendo agudo. El Tratado de Reforma de Lisboa no ha supuesto seguramente ninguna mejora destacable en este sentido. La intensificación funcional del principio de subsidiariedad refuerza ciertamente la idea del regionalismo. Pero la participación de las regiones (por cierto, un concepto también indeterminado que no está definido en Derecho comunitario) en la normativa de la Comunidad sigue siendo muy limitada. Al fin y al cabo, la participación en el Comité de las Regiones es sólo de naturaleza consultiva y no tiene ninguna influencia decisiva en la determinación del rumbo de la política comunitaria. Distinta es la participación de las regiones a nivel nacional. En este punto ha previsto la Ley Fundamental alemana una cooperación muy detallada de los «Länder» (cfr. art. 23 GG[9]).
Se puede ciertamente constatar que la integración de las regiones en el proceso de toma de decisiones de la Unión tiene lugar de forma mediata, a través de los Estados miembros. La participación está, por tanto, también concebida de forma subsidiaria. El deseo alemán de otorgar mayor peso a este tercer nivel se seguirá llevando a cabo en el futuro inmediato, también bajo el régimen del Tratado de Reforma de Lisboa, a través de los Estados miembros.
El Tratado de Reforma de Lisboa se corresponde ampliamente con las expectativas de la República Federal Alemana. Es cierto que se tuvo que renunciar al particular efecto integrador que habría supuesto la utilización del término "Constitución". Precisamente en la República Federal Alemana se ha conformado un gran movimiento de apoyo a una Constitución europea. Claro que también hay oposición, como se aprecia en el recurso constitucional contra el Proyecto de Constitución Europea y ahora contra el Tratado de Reforma de Lisboa del Diputado del «Bundestag» Gauweiler. No obstante, el que se siga políticamente adelante con la integración europea, independientemente de la denominación "Constitución", es importante para la política alemana.
La reforma del procedimiento de votación en el Consejo mediante la introducción de una doble mayoría habría favorecido notablemente los intereses de Alemania. Habría simplificado el proceso de votación y lo habría configurado además de manera más democrática. Para no poner en peligro el desarrollo global, la política alemana se ha contentado finalmente también con el resultado actual, que se alcanzó sobre la base de las pretensiones de Polonia.
En conjunto puede valorarse de forma positiva el estado actual del Tratado de Lisboa. Lo importante ahora es que el proceso de ratificación pueda llevarse a cabo con éxito hasta el final, pese al resultado del referéndum de Irlanda. El recurso del diputado del «Bundestag» Gauweiler contra la ratificación alemana del Tratado de Lisboa tiene pocas perspectivas de éxito. Su argumento principal fue ya rechazado en la sentencia Maastricht de hace quince años. El Tribunal decidirá seguramente en un breve plazo, para evaluar definitivamente la posibilidad de ratificar el Tratado. Yo considero que las perspectivas de futuro son positivas.
Resumen: Después del fracaso del Proyecto de Constitución Europea y del subsiguiente bloqueo al proceso de integración europea, la Presidencia alemana del Consejo consiguió volver a activarlo por medio del Tratado de Reforma de Lisboa, un procedimiento internacional tradicional de reforma de los Tratados originarios, del que se suprimen los elementos característicos de la estatalidad que sí que aparecían en la Constitución. El autor analiza en este artículo en qué aspectos se manifiesta principalmente la influencia alemana en esta fase de la integración europea: la protección de los derechos fundamentales, sobre todo a través de la Carta Europea de Derechos Fundamentales de la Unión, a un nivel que se corresponde con el garantizado en la Ley Fundamental de Bonn; el reparto de competencias entre la Unión Europea y los Estados Miembros, con el principio de subsidiariedad como correctivo más político que jurídico; y el respeto a la estructura constitucional básica de cada Estado Miembro como elemento esencial integrante de su identidad y límite a la actuación del poder comunitario.
Palabras claves: Tratado de Reforma de Lisboa, Constitución Europea, estatalidad, Carta Europea de Derechos Fundamentales de la Unión, principio de subsidiariedad, identidad nacional, reparto vertical de competencias.
Abstract: After the failure of the European Constitution Project and the subsequent obstruction to the European integration process, the German Presidency was able to reactivate the integration through the Lisbon Reform Treaty, an international and traditional procedure of reform of the Founding Treaties that eliminates all the characteristic elements of the State that appeared in the Constitution. The author analyses the several aspects that show the German influence on this phase of the European integration: the safeguard of the fundamental rights through the Charter of Fundamental Rights of European Union, whose protection level is like the one granted by the Bonn Basic Law; the powers distribution between the Union and the member States with the principle of subsidiarity as corrective element -more political than juridical-; and the respect to the basic constitutional structure of each member State as an element that integrates its identity and acts as a limit for the action of the community power.
Key words: Lisbon Reform Treaty, European Constitution, characteristic elements of the State, Charter of Fundamental Rights of the European Union, principle of subsidiarity, national identity, vertical distribution of powers.
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[1] Stauder, asunto 29/69, tomo 1969, p. 419.
[2] Hauer, asunto 44/79, tomo 1979, p. 3727.
[3] Solange I, E 37, 271.
[4] Solange II, E 73, 339.
[5] DOUE 2007, núm. C 303/1.
[6] Cfr. L. Tichý, R. Arnold y otros, Evropské Právo, 3. ed., 2006, marginal 177.
[7] Cfr. R. Hrbek, Subsidiaritätsprinzip in der EU, 1995.
[8] Vid. notas a pie 3 y 4.
[9] Cfr. R. Streinz, Art. 23 GG, en: M. Sachs, Grundgesetz, Kommentar, 4. ed., 2007.