Federalismo, regionalismo
y descentralización local como principios estructurales del espacio
constitucional europeo
Traducido
del alemán por Miguel Azpitarte Sánchez
1.-Introducción.
Planteamiento del problema
3.- Análisis
singular de los principios de descentralización
1.-Introducción. Planteamiento del
problema. 
Tanto
el regionalismo español como el federalismo alemán son estructuras
descentralizadoras de un orden constitucional que asegura la unidad
política. En las siguientes páginas
quiero indagar las ventajas que la Europa en proceso de constitucionalización
puede obtener de estos dos modelos, análisis que presento a partir de una doble
hipótesis: si el federalismo, el regionalismo y la autonomía local se utilizan
como principios organizativos[1] en el contexto de un
proceso constituyente europeo, entonces partimos de una perspectiva normativa.
Si simplemente describimos las realidades federales, regionales y locales
existentes, o sea, aquellas que se desarrollan en el “espacio constitucional”[2] de la Unión Europea,
el Consejo de Europa y la OSCE, destaca en ese instante una perspectiva
esencialmente empírico-descriptiva. Ciertamente, en esta doble perspectiva, la
Europa post Schengen, Maastricht, Ámsterdam y Niza[3]
es desde hace tiempo un híbrido formado por una “realidad constitucional” y una
“juridicidad constitucional”. Así, la
Unión Europea se ha emancipado sustancialmente del acto de derecho
internacional que la fundó[4] y ha desarrollado su
propia dinámica estructural, dinámica que hoy se encuentra sumida en la
discusión sobre la necesidad de una Constitución[5]. Con menos intensidad,
también es posible encontrar huellas constitucionales en el contexto del
Consejo de Europa –sobre todo en el CEDH y en la OSCE. Vaya por delante que
estos “momentos de cualidad constitucional”[6] deben ser abordados
con una terminología novedosa, lo que obliga a la ciencia jurídica europea a
desprenderse, en parte, de los tradicionales conceptos de la teoría del estado
y, en vez de perpetuar la precomprensión apoyada en el modelo nacional, fundar
otra de corte europeo.
Todo esto atañe especialmente al modelo estatal de
descentralización de las responsabilidades administrativas y a la división
vertical de poderes. Sabemos que la autonomía local quizás tenga en Francia,
Bélgica, Alemania, Gran Bretaña y Suiza un significado comparable, pero en todo
caso no es idéntico. Igualmente el
Estado autonómico español[7] conforma un concepto
propio de regionalismo que se diferencia del “nuovo regionalismo” italiano[8], de los Ländern
alemanes y austriacos o de los cantones suizos, y que en sus inicios se presentó
como una importante novedad. Asimismo, distintas controversias siguen
alimentando las disputas sobre el federalismo europeo[9].
Desde que la “Fédération européenne” obtuvo el consenso como objetivo a largo
plazo del plan Schuman, al comienzo del proceso de integración europea, se vio
con claridad que la concepción del federalismo configurada a la lo largo de la
historia alemana y cristalizada en la Ley Fundamental, era extraña a los
restantes miembros de Europa[10]. Algo que todavía se
percibe en las diferencias entre el canciller alemán G. Schroeder y el primer
ministro francés L. Jospin[11].
Y con todo, el federalismo, el regionalismo y la autonomía
local, gracias a su contexto histórico y a su viva práctica, ofrecen grandes
oportunidades para la Europa en construcción.
Ello se debe especialmente a dos razone
Primero, estos tres conceptos tiene raíces preestatales y por ello son
directamente útiles para el debate europeo, sin la necesidad de verse
acompañados de otros conceptos estatales que ayuden a su comprensión.
Evidentemente no queremos renunciar, ni creemos que se deba, al uso analógico
de la teoría nacional del derecho constitucional. Sin embargo, lo importante es
la perspectiva de recepción: se ha de evitar el traslado unidimensional de una
doctrina nacional y, por el contrario, la tarea dogmática debe realizarse en un
discurso constitucional europeo abierto y plural[12].
En segundo lugar, el federalismo, el regionalismo y la autonomía local, tienen
una estructura procedimental y principial[13]
común: no son el precipitado normativo que cierra un proceso de desarrollo, no
estructuran Europa a partir de un esquema estricto. Al contrario, mantienen
abiertas las bases de la estructura constitucional europea, son flexibles y
funcionan como elementos a optimizar (R. Alexy)[14].
Desarrollan un modelo ideal que pretende lograr el mejor equilibrio para
ese complejo entramado de Constituciones parciales nacionales y supranacionales
que hoy es Europa[15]; un modelo que,
obligado por la necesidad de acercarse al ciudadano y actuar con transparencia,
ha de ordenar las relaciones entre la ciudadanía estatal y la ciudadanía
europea, el Estado y Europa; un modelo que se sostiene sobre las relaciones en
conexión: la descentralización de competencias, de espacios de decisión, de ámbitos
de responsabilidad, son la condición y el resultado del proceso de integración,
a la vez que motor de la constitucionalización de Europa. Asimismo, la dignidad
humana y los derechos fundamentales a ella inherentes, que son parámetro de la
legitimidad del poder público, conforman el carácter de esta tríada
–federalismo, regionalismo y autonomía local- de modo que no hemos de
comprenderlos sólo como elementos organizadores, sino también como condición
del ejercicio legítimo y justo del poder del Estado.
2.-La descentralización como
condición de un poder público justo y legítimo. La descentralización más allá
del Estado. 
La vinculación que existe entre las distintas formas de descentralización y
el cambio funcional del Estado moderno[16]
se da hoy por supuesta, ya sea en los debates internos sobre las reformas del
derecho administrativo o en el debate constitucional europeo. En el contexto
del derecho comunitario, la preferencia en favor de unidades de decisión
descentralizadas y a ser posibles cercanas al ciudadano se funda sobre la misma
teleología que el federalismo, el regionalismo o la autonomía local[17]. Una teleología que
pretende, en primer lugar, compensar las pérdidas de identidad cultural
causadas por los avances del “Estado constitucional cooperativo” (P. Häberle)
en el ámbito supranacional, en definitiva, por la globalización, la
internacionalización y la europeización.
La descentralización, además, mejora las posibilidades de participación
democrática y aumenta los ámbitos de decisión, lo que provoca una competencia
entre soluciones alternativas y amplía el espacio para la creación normativa y
su ejecución[18]. Sobre todo, se ha de
reducir la complejidad en la toma de decisiones, de manera que se libere el
temor del ciudadano ante la burocracia de Bruselas y se supere la mirada
crítica sobre las instituciones europeas[19].
No obstante, cuando se pretende que la descentralización no sea meramente un
fenómeno saludable, sino un principio estructural en el proceso de
constitucionalización de Europa[20], este abanico de
aspectos ha de ser tratado junto al problema de la legitimidad del poder
público supraestatal[21].
Si el derecho no quiere agotarse en un deducción lógica de
la idea de justicia, ésta, entonces, debe ser –de acuerdo con el famoso adagio
de G. Radbruch- el concreto principio jurídico “que nos permita
identificar lo que es el derecho: el derecho es la realidad cuyo sentido es
servir a la justicia”[22]. El deseo que subyace
a esta frase es universal, es válido para el orden jurídico de toda unidad
política, sea estatal o supraestatal. Y es válido más aún para la Comunidad
Europea, que debe su existencia, su realidad, exclusivamente al derecho. Con
la plasticidad de G. Hirsch: “La Comunidad recibe su legitimidad, su rango
político y sus pretensiones de futuro de su cualidad como comunidad de derecho.
El derecho es el material del que esta hecho la Comunidad y al mismo tiempo su
producto”[23].
Al leer las citas de Radbruch y Hirsch en
conjunto, relacionando una con la otra, se obtiene como última consecuencia:
que la Comunidad es una comunidad de derecho fundada sobre tratados[24], y que sus normas han
de realizar la idea de justicia incluso en un grado superior al que lograban
los ordenamientos nacionales antes del proceso de integración. En caso
contrario el derecho de la Unión perdería su sentido y legitimidad. Por ello,
la filosofía europea del derecho[25] debería alumbrar una
idea de la justicia que atendiera a todos los elementos del proceso de
unificación europea. Especial atención ha de prestarse a la cuestión de en qué
medida los principios estructurales de corte descentralizador del “espacio
constitucional europeo” ayudan a la realización del postulado de justicia, en
especial en las relaciones entre el Estado y la Comunidad así como entre la
Comunidad y el ciudadano o grupos de ciudadanos.
Una primera respuesta se puede obtener al analizar los
significados que se asocian al principio de subsidiariedad[26].
La doctrina social-católica, en especial la famosa encíclica Quadragesimo Anno de
Pío XI, muestra de manera llamativa su ligazón con la idea de justicia[27]. Así nos dice en el
num. 79: “Lo que el hombre puede lograr por sí solo y con sus propias fuerzas,
no se le debe retirar para atribuírselo a la sociedad, pues es contrario a la
justicia, que aquello que las comunidades inferiores y más pequeñas pueden
hacer, sea reclamado por las comunidades más amplias y superiores”[28].
En este párrafo la subsidiariedad es descrita como un
principio general de organización de la sociedad y del Estado[29]. Su relación con la
idea de justicia es de tipo organizativo. “La justicia por medio de la
organización”, se podría decir de modo resumido; algo que a su vez se vincula
con la iustitia distributiva. La
justicia distributiva requiere previamente la existencia de una comunidad
política. En esa comunidad los bienes y los costes han de repartirse
–entendidos ambos no sólo como la condiciones materiales de vida, sino también
como responsabilidades sociales y políticas-. Reparto, sin duda, tanto más
difícil, cuanto más complejos son los distintos ámbitos que se cruzan: desde
los municipios hasta las comunidades supranacionales. Sin embargo, la misma
distribución de bienes puede organizarse con muy diversas condiciones de
organización. Para que todo ciudadano pueda asumir sus cargas, esto es, su
responsabilidad ciudadana, debe participar democráticamente. Debe saber sobre
lo que decide, sobre lo que se le exige, por qué ha de asumir una
responsabilidad (cercanía al ciudadano, trasparencia en la decisión). En este
equilibrio se armonizan los componentes de justicia de la subsidiariedad y la
descentralización[30]. La descentralización
es una intervención organizadora del reparto justo de tareas y de
responsabilidades.
La descentralización cumple también un papel nada desdeñable
en la cuestión de la legitimidad del ejercicio del poder. La conexión que
acabamos de mencionar con la justicia es condicio
sine qua non de la legitimidad, pues la justicia deber ser el punto de
legitimidad de toda actividad del poder público. Con ello se relaciona el
aspecto de la división vertical de poderes, algo que la ingente bibliografía
sobre federalismo subraya continuamente[31].
Se ha de destacar un tercer punto: en la cuestión del ejercicio del poder
público más allá de Estado no basta con un modelo de legitimación
personal-organizativo en el sentido del parlamentarismo representativo[32]. Por el contrario,
han de interactuar elementos materiales, personales, funcionales y de auto
administración. En esta “pluralidad de pilares legitimadores”[33] cobra el Estado
constitucional cooperativo su realidad y legitimidad: la opinión pública se
forma en el lugar donde se toma la decisión, la decisión es transparente y
cercana al asunto, se atiende a todos los intereses relevantes y se estudian
todas las experiencias presentes en la sociedad plural[34].
La presentación del Estado como una entidad fundada sobre la dignidad humana y
al servicio del hombre se realiza en mayor medida por su conexión con
estructuras de decisión “infra y supra estatales”[35].
Tras esbozar este marco teórico, debemos describir más
detenidamente las formas singulares de la descentralización. En cuanto que el
federalismo y el regionalismo han recibido ya un tratamiento científico
suficiente[36], por razones de
economía y espacio sólo subrayaremos algunos de sus aspectos. En la parte
final, con mayor detalle, atenderemos a la autonomía local, tradicionalmente un
principio estructural muy descuidado en el nivel comunitario, pero que ahora
vuelve a aparecer en el espacio constitucional europeo.
3.- Análisis singular de los principios de
descentralización.
3.a. El federalismo.
a.1) Algunos aspectos del debate actual sobre
el federalismo en su contexto histórico y de desarrollo.
La
idea de organizar federalmente la Comunidad europea no es –como ya señalé en la
introducción- una novedad[37]. Relevantes políticos
y científicos de la época fundacional, convencidos de que la lógica de un
proceso histórico en pos de la unificación de Europa desembocaría finalmente en
una federación, creyeron en una arquitectura federal para la Comunidad. Su
visión se apoyaba en el ideal de los “Estados Unidos de Europa” (como señaló Winston
Churchill en su discurso del año 1946) y fijaron la mirada conscientemente en los Estados Unidos de
América y en los logros políticos y culturales de los “Federalist Papers”[38]. Uno de los políticos
más prominentes, el presidente de la Comisión Walter Hallstein, se atrevió
a usar el término “Estado federal incompleto”[39].
Pero
cuanto más ha avanzado el proceso integrador y cuanto más tangible se ha hecho
una arquitectura constitucional de corte federal para la casa común europea,
más han crecido los miedo Es habitual el argumento de que el Estado-nación
perderá su estatalidad, su soberanía, en la medida que avance la
federalización. Este escepticismo sólo en escasas ocasiones se ha apoyado en un
nacionalismo retrógrado o en un estatismo superficial, en verdad, habitualmente
ha sido expresión de la lucha en torno a una nueva forma de unidad política, en
la que la dignidad humana y el Estado constitucional han de protegerse y
desarrollarse cuidadosamente más allá de las fronteras nacionales[40].
Ciertamente
no parece posible una institucionalización e integración supranacional que en
analogía histórica siga el modelo del proceso de formación del Estado y su
división vertical. La federalización del espacio europeo supranacional supone
inicialmente una analogía estructural, pero no un proceso estructural
idéntico. Por eso el concepto ha de interpretarse de modo distinto según el
plano. Relativizar la precompresión nos ayuda a aclarar que la estructura
federal en Europa de ningún modo tiene como condición previa la existencia de
un Estado[41]. Sobre todo, el
segundo paso no implica necesariamente la realización del primero. Se entiende
ahora que se despierten resentimientos cuando en la búsqueda de estructuras
federales para la Comunidad al mismo tiempo se reclame la “perfección” de las
instituciones[42]. El desarrollo del
Parlamento europeo en una verdadera cámara representativa, un modelo bicameral,
un catálogo concreto de distribución competencial, etc., son propuestas interesantes, pero, que duda
cabe, estos aspectos pertenecen a un modelo de federalización que sigue
patrones estatales. Sin embargo, el potencial originario que la Comunidad
pueden obtener de la idea de federalismo tiene una fuente anterior a las
estrechas directrices de la dogmática estatalista: sus raíces culturales[43].
a.2) La dimensión cultural del federalismo
La
dimensión cultural del federalismo se comprende desde un doble aspecto. Por un
lado pretende organizar la estructura territorial del espacio cultural europeo[44], por otro, en una dimensión
cultural más profunda, se le reconoce como un modelo de ordenación supraestatal
para sociedades heterogénea Así, no sorprende que en el derecho constitucional
suizo se presente conceptualmente al federalismo como un “principio de
ordenación preconstitucional”[45]. La idea de Bündnis
(alianza) –que viene del latín foedus-
tiene muchas faceta En ella está presente la concepción de que la vida
en sociedad se remite a un contrato. En sentido negativo, el Büdnis (alianza)
supone la unión frente a los poderosos enemigo En términos positivos es una
forma especial de institucionalizar la estatalidad cooperativa y de hacer real
el trabajo en común. Se entiende entonces que la potencialidad configuradora
del principio federal se haya desarrollado con especial intensidad allí donde
no existe un pueblo homogéneo. Los Estados Unidos y Suiza, esta última en su
autocomprensión como “nación por propio deseo” nos ofrecen pruebas
impresionante La inmensa fuerza política integradora del federalismo puede
garantizar la pluralidad cultural, sin renunciar a un mínimo de unidad y
uniformidad.
“El
federalismo”, dice K. Hesse,
”señala un principio político que configura la unión libre e igual
entre entidades políticas, normalmente regionales, que de este modo deben
quedar vinculadas para el trabajo en común. Este principio elástico y vivo se
puede concretar de distintas formas, que se conectan de manera amplia con el
sentido y los fines de un orden federativo”[46].
Esa viveza, elasticidad y capacidad de renovación la debe el federalismo a sus
fundamentos culturales. El federalismo se ocupa de comunidades políticas
impregnadas culturalmente, fomenta la cultura de la cooperación, del trabajo en
común, y por ello puede cumplir su finalidad en nuevas unidades política En
este entendimiento de la dinámica cultural reside la pertinencia de la idea de
federalismo para el proceso europeo de constitucionalización. Al deshacerse de
su concepto normativo[47], el federalismo se
convierte en un principio político y cultural que garantiza al mismo tiempo la
unidad y la identidad, para después directamente desde Europa cobrar contornos
normativos y transformase en un concepto constitucional europeo aún por
definir.
a.3) El federalismo como proceso.
En
el concepto de federalismo subyace sin lugar a dudas un momento “de avance
paulatino”. Toda federación responde a un proceso[48]
con potencial evolutivo y dinámico. De hecho, un concepto estático sería para
la cuestión de la Constitución europea bastante menos útil que la ilusionada
esperanza de un “giro constitucional”. En la tensión entre fuerzas centrífugas
y centrípetas no ayuda una estrecha visión estática y estatalista que sólo
ofrece la alternativa entre una Confederación y un Estado federal. Mucho más
importante es descubrir la paulatina interconexión del derecho constitucional
nacional y del derecho constitucional comunitario[49],
y la consecuente construcción de Europa de abajo a arriba. El federalismo, a la
luz de sus funciones, puede definir este proceso[50].
Así, complementariamente a la idea de democracia, incorpora al nivel
comunitario la idea del Estado social y
del Estado de derecho. En todo caso, con mayor fuerza incluye el momento de la
división o equilibrio vertical de poderes, que ciertamente pertenece a los
principios del derecho común constitucional europeo[51].
La limitación y el control del poder político, que en la Unión y la Comunidad
toma cuerpo en el principio del “equilibrio institucional”, debe avanzar en todos los espacios constitucionales
europeos, como muestran las nuevas formas de participación de instancias
locales y regionales en el proceso político de comunitarización.
Se
ha destacado escasamente qué beneficios puede lograr el proceso constitucional
europeo de los distintos modelos de federalismo[52].
El “separate federalism” exige una clara distinción de competencia Sólo así se
conseguiría un reparto fiable y claro para el ciudadano entre el nivel
comunitario, estatal, de los Länder, cantones o regiones. Sin embargo, esa
clara división es atenuada por el federalismo cooperativo. El trabajo común
entre la Unión y los Estados miembros por un lado, pero también entre los
Estados necesita formas ciertas de institucionalización y reglamentación.
Institucionalización y reglamentación que permite abarcar las tareas comunes,
como por ejemplo reconoce el art. 91 a y b de la Constitución alemana y el
principio de lealtad federal[53]. No tiene una menor
capacidad de inspiración la idea del federalismo fiduciario[54].
Todavía hoy existen deberes de solidaridad entre la Comunidad y los Estados
miembros a favor de las regiones en dificultades económica Numerosos fondos
estructurales aseguran el adecuado desarrollo económico del mercado común,
ayudando a igualar las desventajas de las regiones más débiles, por ejemplo las
regiones fronterizas. Pero la integración no reclama exclusivamente una
cooperación a favor de la igualdad, sino también competencia, concurrencia en
la búsqueda de la mejor solución (federalismo concurrente). El federalismo
concurrente es así una reserva para diferentes teorías, que pueden crear nuevos
conceptos en torno al federalismo europeo. Mantienen el proceso de discusión
abierto y hacen ver con claridad que en el espacio constitucional europeo no
existe una única teoría del federalismo, sino una pluralidad de elementos
teóricos en conexión.
3.b. El regionalismo.
Aunque
el regionalismo[55] reclama su propia
autonomía y no es meramente una forma incipiente de federalismo, tiene mucho en
común con él en lo que se refiere a su potencial constituyente para Europa. Esto
es así tanto en su legitimidad específica como en su fundamentación cultural y
su dinámica procesal. A continuación haremos un esbozo de lo que puede aportar
al debate constitucional europeo el ímpetu político de la entidad política
“Región”.
b.1) Un esbozo conceptual
El
regionalismo, lógicamente, se construye a partir del concepto de región.
Inspirados en la ciencia política podríamos dar una primera definición: la
región es “un espacio entre el micro ámbito del municipio y el macro ámbito del
Estado, un meso nivel político-administrativo”[56].
Esta descripción, junto a su tecnicidad culturalmente ciega, implica un dudoso
pensamiento en niveles y por ello es de utilidad limitada. A nivel de la Unión
Europea falta una definición legal de la región, si bien las estructuras
regionales están presentes en el contexto del Comité de la regiones (Art.
263-265). Por el contrario, el Consejo de Europa se ocupó bien pronto del
concepto de región. En la llamada declaración de Bordeaux de 1 de febrero de
1978 disponía: “El concepto de región, en ocasiones distinto de un país a otro,
señala en general a una comunidad humana que vive en el marco de un país. Esa
comunidad se distingue por su homogeneidad cultural, histórica, geográfica y
económica o una combinación de esos elementos, que lleva a su población a
perseguir objetivos e intereses comunes”[57].
El
párrafo anterior nos ofrece palabras clave La región es, junto a las
estructuras federales o locales, una forma autónoma de zoon politikon,
de comunidad política. Lo que caracteriza a esa comunidad no es la casualidad
geográfica, sino una historia vivida en común, una cierta homogeneidad cultural
–nunca entendida en términos antipluralistas- e intereses económicos comunes.
Los objetivos comunes vinculan y fundan la unidad, son la teleología
inmanente de la unidad política regional: la cooperación para la
realización de los intereses compartido Con ello la regionalización es
complemento o alternativa como forma de descentralización del Estado
constitucional cooperativo o de la comunidad constitucional europea. No en
vano, el regionalismo fue confirmado por el Parlamento europeo en la Carta
comunitaria de la Regiones, de 18 de
noviembre de 1988, que además destaca otra de las virtudes importantes de la
región, como es el no perder los rasgos singulares en el marco de la pluralidad
cultural: “Una región es un zona que constituye desde el punto de vista
geográfico una clara unidad, o un complejo de zonas similares, cuya población
es distinguida por elementos comunes, que garantiza y desarrolla la unidad
resultante, para impulsar los avances sociales, culturales y económicos”[58].
A
partir de este acercamiento conceptual se ve claro lo que un proceso de
regionalización dinámico puede suponer como elemento estructural de corte ideal
y normativo para la Europa constituyente[59]:
es un modelo de cooperación y refleja muchas de las razones por las que
un Estado constitucional ha de abrirse al espacio supranacional: los intereses
económicos y ecológicos comunes no deben quedarse en las fronteras del Estado;
los vínculos culturales comunes trascienden a la nación; la historia vivida, a
veces padecida, en común, que forma un pedazo del autoreconocimiento de las
regiones, no es sólo nacional, sino también europea. Sin embargo, un modelo de
legitimación como este no se restringe a la Europa de la Unión Europea. La
regionalización puede extenderse a otros espacios europeos, por ejemplo, hacia
los Estados del Este.
b.2) Las múltiples formas de los vínculos
regionales.
La dimensión
supranacional del regionalismo dirige su mirada a las múltiples formas de los
vínculos regionales, que son síntoma de la variada situación de las estructuras
estatales y supraestatales del espacio constitucional europeo. El regionalismo
puede ser nacional y transnacional, puede dar forma a la Unión Europea o
extenderse al espacio jurídico del Consejo de Europa o de la OSCE. Puede
finalmente actuar como un principio del derecho internacional y ser elemento
común de la teoría del derecho constitucional, del derecho comunitario y del
derecho internacional[60]. En definitiva, el
regionalismo transnacional se ha convertido en una condición previa
irrenunciable para cualquier forma constitucional que pretenda superar la
estatalidad[61]. Cuanto más confusa
sea la distinción entre las formas de cooperación interestatales de derecho
constitucional y las formas de cooperación supraestatales de derecho
internacional, más intensa será la tendencia a formar unidades territoriales
transnacionales. Sin duda, la realización de la autonomía regional y local, con
su consiguiente potestad normativa, pertenece a los “principios rectores del
Estado” en Europa[62]. Es una de las
correas de transmisión que empuja a la Comunidad constitucional europea desde
su fundación de derecho internacional hacia una estructura constitucional
autónoma, que se abre cooperativamente al “mundo del Estado constitucional”[63].
3.c. La descentralización local.
c.1) Marco teórico
c.1.a) La idea de la descentralización local
El regionalismo nos
lleva en un último paso a la autonomía local. A menudo se ha reprochado a los
Tratados su ceguera respecto de la descentralización local, ceguera que es uno
de los sorprendentes déficit del proceso de unificación europea, por más que el
principio de subsidiariedad[64] se refiera también a
los entes locales[65]. A diferencia de los
entes de las federaciones o de las regiones, los municipios no han logrado
todavía, bien en los Tratados, bien en la praxis, una representación suficiente
de sus intereses a nivel comunitario. Se ha de hacer notar que el “Consejo de
las regiones” (art. 263 TCE) está compuesto por representantes de las regiones
y de los municipios, si bien, su mismo nombre lo dice, el acento recae
claramente en las regiones. Hoy en día, los municipios protestan frente a la
amenaza de menoscabo de su autonomía desde Bruselas, que toma más del 80% de
las decisiones en materia social y económica, cercando así el ámbito de
actuación e influencia municipal[66]. Por otro lado, desde
una perspectiva positiva, se ha de destacar, en el marco de las estructuras
constitucionales europeas, la Carta sobre la autonomía local de 1985 del
Consejo de Europa. Esta Carta “muestra la conciencia de que la protección y el fortalecimiento de
la autonomía local es en los distintos Estados europeos una contribución para
la construcción de una Europa que se quiere fundar sobre los principios de
democratización y descentralización del poder”[67].
De este modo el Consejo de Europa se ha convertido en el paladín de la
autonomía local en clave europea, autonomía que cobra así gran atención en el
debate constitucional.
La
idea de descentralización local se actualiza en una dirección contraria a las
ideas de globalización, internacionalización y europeización[68]. El reconocimiento de
las relaciones humanas es propio de la “conditio humana”[69]:
el individuo pese a su concepción como ciudadano europeo o mundial, necesita
siempre conexión con el hogar, las raíces del lugar. De esto es consciente el
art. 11.4 de la Constitución bávara y además lo conecta con el componente
democrático: “la autonomía de los municipios sirve a la construcción, de abajo
a arriba, de la democracia bávara”[70].
Con ello formula un principio general del derecho, que fue importante para el
desarrollo del Estado constitucional y tiene efectos constitutivos para la
génesis del espacio constitucional europeo. Valga como prueba el texto recién
citado de la Carta sobre la autonomía local: “la consideración de los
municipios es uno de los elementos esenciales de toda forma democrática”[71]. Sea conscientemente
o por la recepción solapada de la conciencia constitucional del texto bávaro la
consideración que realiza la Carta se transforma en principio constitucional
europeo, deshaciéndose de su origen intelectual nacional.
Esto
no ocurre solamente porque los municipios sean históricamente más antiguos que
el Estado moderno, pues ya en la edad media existían corporaciones de fundación
señorial o eclesial[72]. Ocurre porque, desde
el punto de vista geográfico, sociológico y político, el municipio es “la unidad fundamental” por
debajo del Estado. Así lo formula convincentemente la Constitución de Baviera
al hablar de los municipios con el término “elementos originarios del
territorio” (Art. 11.2.1)[73]. El Tribunal
Constitucional Federal ofrece una precomprensión similar cuando dice: “los
municipios y las comarcas son elementos autónomos y al mismo tiempo los
elementos distintivos de un Estado. La autonomía de los municipios en la
gestión de sus intereses no está limitada, sino contenida en su espacio territorial
de influencia. Los municipios no necesitan un título competencial especial para
asumir un problema de su comunidad...”[74].
Estas
muestras paradigmáticas, sacadas de la ciencia jurídica, de textos
constitucionales y de la judicatura, ofrecen múltiples principios para
construir paulatinamente una teoría de la autonomía local europea. La Europa constituyente no debe olvidar la
cuestión previa de los momentos que construyen la unidad; por ello debe
comenzar directamente desde el ciudadano. Pero evitemos un malentendido: ya no
es de recibo una mitificación y mistificación
de unidades políticas naturales y originarias, una fórmula global de la
comunidades inalteradas como “células básicas” del Estado. Sin embargo, no
tienen nada que ver con la mitología estudios como el trabajo de P. Blickle,
que comienza con la edad media explicando el poder de las ciudades y los
monasterios, atendiendo a su vez a la construcción municipal en los países
escandinavos, Inglaterra y Rusia[75]. Al contrario, una de
sus principales tesis es clarificadora: “El municipalismo designa en
primer lugar un agregado de formas estables de la cotidiana vida en común de
los hombre Las formas son estables cuando pese a los cambios y a la sucesión de
generaciones, su estabilidad no se ve afectada. Donde eso ocurre se puede decir
que la vida cotidiana está constituida. Normalmente esa constitución se
garantiza mediante las instituciones, por lo que también se puede hablar
de una Constitución del día a día. El día a día tiene capacidad
constituyente, cuando las instituciones constitucionales brotan y se
desarrollan desde los municipios”[76].
La
“constitucionalización del día a día” y la autonomía de entidades políticas que
le va anudada, habrán de ser formulas innovadoras y directrices para el debate
constitucional europeo. En los barrios[77]
y en los municipios es donde acontece directamente el mundo del ciudadano. Si
el individuo se informa a través de los medios de comunicación, si discute
cuestiones europeas en su lugar de trabajo o en su intimidad, todo ello no
ocurre en el vacío, sino en un lugar concreto. Sólo si Europa se cuela en la
cotidianeidad de sus ciudadanos puede existir. Si crece desde la vecindad,
dejará de ser un construcción ajena a los ciudadano La ciudadanía activa
europea tiene sus raíces en los municipios y no sólo exclusivamente en la
ciudadanía estatal.
c.1.b) Descentralización local y ciudadanía
municipal
Suiza,
que aunque no pertenece a la Unión Europea se encuentra en el corazón de
Europa, es un modelo para la idea de ciudadanía local europea. La
ciudadanía estatal Suiza se forma a partir de los derechos propios de la
ciudadanía municipal. Todos los suizos son ciudadanos de tres comunidades,
junto a los derechos municipales tienen derechos cantonales y derechos
estatales[78]. La ciudadanía
estatal, según el art. 43 de la nueva Constitución federal, esta formada por
tres grupos de derechos inseparables y vinculados, si bien su fundamento es la
ciudadanía municipal como expresión de la construcción federal de la comunidad[79]. Ninguna otra
concepción de la ciudadanía podría explicar el que los municipios sean el
núcleo de la construcción política común y el primer lugar donde el ciudadano
deviene en citoyen.
Esta
idea capital sobre la autonomía local[80]
inspiró la “Carta sobre la autonomía local” dada en 1985 por el Consejo de los
municipios y regiones europeas”[81]. Dice en su
preámbulo: “En la consideración de
que el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos es uno de
los principios fundamentales común a todos los Estados del Consejo de Europa;
convencidos de que este derecho se ejerce de manera directa en el nivel
local...”[82].
No
obstante, la Carta es, sin duda, un acuerdo internacional que no podría ser
suscrito por el Consejo de Europa, la Unión Europea o las Comunidades. Además,
no existe un derecho comunitario a la autonomía local o una ciudadanía local
europea[83]. Pese a todo, existen
objetivos en cuyo contexto la ciudadanía europea (art. 17.1.2 TCE)[84] gana perfiles de
ciudadanía local. La ciencia jurídica puede también, en virtud de su trabajo
interpretativo, tomarse en serio la fórmula que explica el municipio como
“piedra originaria de lo político”.
c.2) Elementos de la descentralización local.
Después
de la aproximación teórica, presentaremos la descentralización local en sus
elementos propios. Esta tarea mezcla lo teórico y lo práctico, objetivos
pragmáticos y visionarios, momentos normativos y de ciencia política, lo
logrado y lo anhelado. Además una visión de conjunto no necesita una estricta
división, de otro modo se apartarían arbitrariamente algunos elementos, en un
momento de la evolución del debate constitucional europeo en el que todas las
perspectivas han de ser discutidas con intensidad.
c.2.a) El
derecho de sufragio local –el estatus activo del munícipe-.
Ya
se ha expuesto la conexión entre ciudadanía activa, derechos políticos y
descentralización local. Por ello reluce bajo una luz especial el derecho de
sufragio local en todos los Estados miembros[85].
No sólo es la expresión del status activus de la ciudadanía europea,
sino también clara condición de la construcción de Europa. Ello tiene
consecuencias muy prácticas: los temas europeos también deberían ser tomados en
serio por la política local y en caso de que afectaran a los municipios habrían
de discutirse en las elecciones locales[86].
Esto abarca a un amplio espectro de cuestiones, desde la financiación europea
de proyectos transfronterizos (por ejemplo, el tratamiento de la basura, el
ahorro energético, el transporte, el turismo) hasta el hermanamiento entre
ciudades. En definitiva, los ciudadanos de los distintos Estados miembros
experimentan en los municipios que su voto común determina directamente el
proceso político y lleva a decisiones concreta
Por
tanto no sólo ha de repensarse la función de las asociaciones y los partidos en
la formación de la voluntad política europea, sino también la de los municipio
Lo decisivo es que los municipios puedan articular mejor sus intereses ante las
instituciones europeas, que éstos puedan ser garantizados con más intensidad
tanto en el Parlamento como en el Consejo y la Comisión. Las posibilidades de
conformación son variadas: desde procedimientos informales de audiencia hasta
derechos de participación o a ser oídos, cuestiones que deberían estar
recogidas en los Tratado
c.2.b) La autonomía local como parte del espacio
público europeo.
El
problema del espacio público está en estrecha conexión con el estatus de
ciudadanía activa. Lo público, con justicia un concepto clave de la teoría
social, política y constitucional[87], necesita para el
desarrollo de su contenido de aseguramiento de la libertad un espacio de
actuación concreto. Los municipios ocupan aquí una posición sobresaliente. El forum
de la antigüedad, en el corazón de la polis, es el paradigma clásico de un
espacio para el encuentro público. Describe el espacio donde el ciudadano hace
uso de su libertad, el lugar donde su libertad de credo, de opinión, de
asociación viven como libertades públicas[88].
Este forum publicum de interacción social y comunicativa[89] no es sólo un
imaginario, una metáfora o una cifra abstracta, sino que se hace realidad en el
municipio. Ya se trate de grandes manifestaciones o mítines, ya se trate de
visiones europeas o de la política local cotidiana, los debates, para poder
trascender, deben comenzar en el espacio primario. Incluso los medios de
comunicación supraregionales buscan en sus conexiones locales el espacio público
local. Esa imagen tantas veces citada del “mercado de las ideas” encuentra su
realización en el encuentro de ciudadanos en la plaza pública:
“But when men have realized that time has
upset many fighting faiths, they may come to believe even more than they
believe the very foundations of their own conduct that the ultimate good
desired is better reached by free trade in ideas –that the best test of
truth is the power of the thought to get itself accepted in the competitions of
the market (...). That at any rate is the theory of our Constitution. It
is an experiment, as all life is an experiment”[90].
La teoría del
derecho constitucional y del derecho comunitario referida a la autonomía local
deben tomar al pie de la letras este famoso voto particular de O.W. Holme
“Free trade of ideas” y “competition of the market” nos remiten en primera
instancia a los espacios locales. El espacio público europeo[91] comienza en el
espacio público local y regional[92]. En ellos se puede
ganar al ciudadano, sin ellos nunca será posible una Constitución europea.
c.2.c) Los municipios como lugar de la cultura y
de la economía en Europa.
Este
debate, que se desarrolla en el contexto de la globalización, tiene también una
relación, a menudo desatendida, con la descentralización local. Los municipios
son lugares de la cultura y de la economía europea, si bien su tamaño y
capacidad de influencia varían según se trate de pueblos o de metrópoli Grandes
acontecimientos culturales de todo tipo son también acontecimientos locales. Así,
los festivales musicales de Bayreuth o Salzburgo, Verona o Aix en Provence
tienen su colorido local, el Museo británico no sólo aloja joyas de la herencia
cultural europea, sino que también es parte de la “city of London”, la Alhambra
encierra una visión granadina del mundo, Wimblendon y el tenis viven en unión
simbiótica. En todos los retos estatales o europeos, prestan las ciudades la
infraestructura propicia para la cultura, por ejemplo mediante la regulación
del tráfico o los hoteles, mas sobre todo creando un clima cosmopolita para sus
huéspedes. De este modo se contribuye en mayor medida a la identidad europea[93] que mediante los
Tratado
Algo similar se encuentra en las exigencias económicas. Para atraer
inversiones no sólo es decisivo el marco que la política estatal fiscal y
laboral establece, sino también el potencial de los municipio En orden a lograr
inversiones extranjeras se debe disponer de terrenos adecuados y de los
inmuebles necesarios para alojar a los trabajadores. En los últimos años se ha
vuelto a poner de manifiesto en Alemania los desastrosos efectos que puede
tener para el clima de inversión actuaciones hostiles a los extranjero En estos
aspectos tiene la política local una especial responsabilidad, pues ella se
realiza la libertad europea de mercado. La Europa constitucional no
puede ni debe permitirse olvidar que los globla players no actúan en el cyber
space, sino en espacios económicos concreto
c.2.d) El papel de los municipios en el contexto de
la ampliación de la Unión Europea hacia el Este.
La
construcción de estructuras municipales eficientes es una inevitable condición
previa para la transformación de las nuevas democracias del Este en Estados
constitucionales modernos[94]. En este sentido, el
uso del derecho local de los Estados miembros ofrece a los países candidatos
una rica reserva teórica y práctica, que recibida de forma crítica puede
influir positivamente en los procesos de reforma. Las formas de cooperación
vecinales serán los puentes adecuados para la mediación, pero también para un
desarrollo cooperativo de la cultura administrativa local[95].
c.2.e) La función de los municipios en el proceso
constitucional europeo –sus aspectos normativos-.
En
un catálogo final se pueden desarrollar las consecuencias de lo expuesto
anteriormente.
(1) Se ha de superar
la ceguera municipal de los Tratados europeo La función de los municipios y la
garantía de su autonomía debería mencionarse en los Tratado El acceso directo
de los municipios al proceso normativo de la Unión se mantiene como una
desiderata irrenunciable. No tiene menor importancia reflexionar sobre una
acción ante el Tribunal de Justicia frente a las actuaciones que atenten contra
la autonomía local[96]. La cuestión sobre la
distribución competencial entre la Unión Europea y los Estados miembros será
uno de los temas centrales en la Conferencia Intergubernamental planeada para
el año 2004, y en ese debate la posición de las regiones ocupará un lugar
destacado[97], sin embargo, es un reto
importante para la política constitucional europea que el “proceso post Niza” llegue también a la dimensión local.
(2) Por otro lado,
el modelo que forman las Constituciones estatales e infraestatales sería deseable en caso de una intervención
europea intensiva en los órdenes locales. Esto no está vinculado a la
inadmisible expectativa de una competencia general para los municipios. No
obstante, se debería hacer presente en los textos la importante función que el
tema Europa tiene para los asuntos propios de los municipios, espacio donde se
encuentran las raíces de las Comunidades y de su acción.
(3)
Los municipios deberían tener en cuenta su situación financiera, pues un
creciente agotamiento de las finanzas municipales y la consiguiente sobre exigencia
financiera viene prohibida desde la perspectiva europea.
(4)
Un fortalecimiento de los municipios no debería llevar a la concurrencia entre
regiones y municipios[98]. La descentralización
local y la regionalización se complementan, por lo que una clara distribución
competencial evitaría desde el principio el conflicto potencial.
(5)
La mejor forma para asegurar la autonomía local como principio constitucional
europeo sería su reconocimiento en la futura Constitución europea. Un primer
proyecto visionario viene de los 80, cuando el debate actual casi ni se podía
intuir. Sirva como resumen de los aspectos normativos sus principales
conclusiones: “Se garantizará el derecho a la autonomía administrativa y
financiera de las corporaciones locales y regionales de la Unión en el marco de
la ley y de acuerdo con el principio de subsidiariedad. Las corporaciones
locales tienen respecto a todas las decisiones de la Unión que les afecten, un
derecho a ser informadas y a ser oída Estos derechos se garantizarán mediante
un Comité de municipio. El Tribunal Constitucional de la Unión conocerá de los
recursos que presenten las corporaciones locales frente a actos de la Unión que
lesionen su autonomía o frente a actos de los Estados, siempre que en el Estado
en cuestión no exista un recurso que proteja esa autonomía”[99].
Aun
cuando lo expuesto sólo ha destacado de manera segmentada algunos aspectos del
amplio círculo temático del federalismo, regionalismo y descentralización
local, creo que la función constructiva para la “Costitutio Europaea” de las
distintas formas de descentralización ha quedado clara. Los debates
constitucionales tienen su leti motiv en torno a la división de poderes vertical
y a la cercanía de Europa al ciudadano. Esta cercanía al ciudadano se alimenta
de la autonomía de las pequeñas administraciones y de las unidades de decisión
reducidas, que posibilitan la información directa del afectado así como el
discurso y la participación creativa del ciudadano activo[100].
Lo desarrollado por K. Eichenberger específicamente para los municipios
suizos se puede trasladar a la descentralización política de la comunidad
constitucional europea: “El municipio es un elemento de la construcción estatal
Suiza. Es de una pluralidad excepcional. Mantiene en alto los valores
fundamentales de nuestra concepción del Estado: la participación activa y
responsable del ciudadano en los asuntos públicos, una administración justa de
naturaleza humana que se sitúa entre la autoridad y el ciudadano, una
descentralización natural que evita la extensión de la burocracia estatal”[101].
Pluralidad
de identidades; una base común, concretada en el ámbito local, para las
decisiones fundamentales de la vida política en común; la participación activa
y responsable del ciudadano en el proceso político; y sin olvidar la necesaria
dimensión humana en las relaciones del ciudadano con el Estado y las
Comunidades Todas estas ideas forman un capítulo importante de un programa constitucional
para Europa. Las comunidades científicas españolas y alemanas deben seguir
trabajando interactivamente sobre ese programa.