La evolución de la Unión y un nuevo enfoque
sobre el equilibrio interinstitucional después de Bruselas 2003
(Consideraciones sobre el proceso decisorio en el triángulo institucional y en el procedimiento de revisión del Tratado constitucional. Algunas propuestas referidas a la adopción de la circunscripción europea uninominal y los votos en el Consejo).
SUMARIO
1.-Choque de
posiciones y conflictos cruzados entre Estados y dirigentes públicos
2.-La dinámica
convencional y la nueva extensión del Derecho constitucional comunitario
3.-Las teorías sobre
el equilibrio de poderes y las decisiones sobre el Poder constituyente
6.-¿Es posible un
modelo más lógico y más eficaz para el Parlamento europeo?
7.-El tratamiento del
voto en el Consejo: la vía real hacia las mayorías cualificadas
1.-Choque de posiciones y conflictos cruzados entre Estados y dirigentes
públicos 
En la Comunidad las posiciones ideológicas son el terreno minado
habitual entre distintos intereses nacionales y las mentalidades que gobiernan
Europa. Dados los senderos no siempre pacíficos por los que ha transitado
la libertad hasta la segunda Guerra
Mundial, sería importante considerar que el tránsito de una situación a otra
sustancialmente distinta obliga a soportar conflictos y reacciones antes de
arribar a acuerdos portadores de un futuro halagüeño. La construcción de Europa
desde 1945 ha sido posible, sin duda, porque los antiguos adversarios
convirtieron al dios Marte en dioses de la Paz. El arte de la política aparece
como el arte del diálogo y de las vías
sutiles con las que alcanzar eventualmente el compromiso; compromiso entre
posiciones extremas, acuerdos de "giusto mezzo", vías medias, en
definitiva, sabios "equilibrios" obtenidos una vez pesados en la
balanza una serie de puntos sensibles que a cada pueblo y cada cultura plural
afectan de forma importante.
Desde los orígenes, los acuerdos entre contrarios se
encuentran en la base de la teoría de los padres fundadores; así ha sido desde
los Tratados de París y Roma hasta Niza; y en esta dinámica se inscribe la
polarización de franceses y alemanes contra polacos y españoles en el seno del
Consejo y el fracaso de Bruselas. El conflicto institucional entraba en las
previsiones escritas y no escritas, expresas o tácitas, que iban siendo
perfiladas durante meses y años. Todas las partes habían mostrado las cartas y
el juego no dio finalmente ni vencedores ni vencidos en el tablero. El método
previsto por los fundadores resultó una vez más eficaz y el “no compromiso”
permitió adaptar los términos de la tensión para reencontrar más tarde, y con
otros protagonistas, una nueva posibilidad de compromiso.
Los argumentos de polacos y españoles
para oponerse a la posición presentada por el Presidente de la Convención eran
de diferente carácter. El referéndum favorable al Tratado de Niza comprometía a
los nuevos países adherentes y Polonia salía relativamente bien parada por lo
que se refería a los votos en el
Consejo, y un tanto peor en el reparto de escaños al Parlamento Europeo.
En el caso de España, las negociaciones abiertas desde el Tratado de Adhesión
de 1985, y las reducciones establecidas en Amsterdam, en parte recuperadas en
la declaración 50 del Tratado, obligaban a reconsiderar el papel de nuestro
país cuando se produjera la revisión institucional. Esta revisión, a la que se
habían comprometido el jefe del Gobierno y el Presidente francés, fue el
compromiso de Niza, en lo que atañe a los votos en el Consejo. Polonia y España
habían obtenido unos resultados satisfactorios y los dos Estados se encontraron
juntos manteniendo su preferencia por el Tratado de Niza y contra la posición
común de los Presidentes franceses de la
Convención y de la República,
posición (la española y la polaca) presentada y no discutida en la
Convención.
La consecuencia se conoce: ni Polonia ni
España iban a renunciar al compromiso de Niza. El equilibrio institucional
alcanzado en Niza era substituido por artículos y protocolos que introdujeron
procedimientos y tipos de representación favorables a los cuatro Estados más
poblados tanto en el ámbito de la iniciativa como en el bloqueo de toma de
decisiones de las instituciones parlamentarias y del Consejo de la Unión. El
tránsito hacia la doble mayoría, en sí de carácter federativo, provoca un
conflicto que podía preverse a tenor de los antecedentes negociados en
Amsterdam, Maastricht y Niza, en tres fases, por franceses, alemanes y
españoles, con la unanimidad de todos los demás miembros de la Unión.
A las reservas de Polonia y España se
sumarían posteriormente las de otros países menos poblados que también se
resistían a aceptar las propuestas del Presidente de la Convención. Este, por
su parte, y al hilo del Consejo de Salónica, aceptó la revisión eventual por la
CIG de los porcentajes y del límite máximo del articulo I.24, que junto con los protocolos era el
núcleo del conflicto de Bruselas[1].
La determinante actitud con que Francia
marcó desde su inicio el Consejo Europeo supuso un acortamiento de los debates
al respecto, de manera bien diferente, por cierto, a las dilatadas
negociaciones que acompañaron el Consejo de Niza de diciembre de 2000. Los análisis técnicos realizados en París
(contenidos en el Informe Bercy), algunas semanas antes, habrían justificado un
enfoque diferente del mantenido hasta el momento y la interrupción brusca del
debate que amenazaba con agravar la confrontación que durante meses habían
mantenido las cuatro partes[2].
2.-La dinámica convencional y la nueva
extensión del Derecho constitucional comunitario
La fuerza original de los Tratados de los años cincuenta consistía en añadir más garantías de paz, legitimidad democrática y cohesión global a los antiguos adversarios en el seno del pueblo europeo. El interés europeo nace precisamente a partir de estas decisiones históricas que dan también nacimiento a una comunidad basada en el Derecho común, indivisible del Derecho constitucional de las naciones europeas y que, a la vez, asumían el espíritu y las técnicas del Derecho Internacional desarrollado sobre todo entre las fechas históricas de la constitución de la Sociedad de las Naciones hasta la organización y la extensión de la Organización de las Naciones Unidas.
Con los consensos obtenidos mediante las dos Convenciones de 1999-2000 y la de 2002-2003, la reforma de los Tratados europeos añadió al cuerpo constitucional primario de la Comunidad nuevos fragmentos de soberanía. El orden constitucional de la Unión se muestra necesariamente como el de una sociedad más avanzada y con más cohesión que en los ciclos del pasado, aunque estos ciclos deben considerarse como sedimentos fundamentales del edificio construido en torno al nuevo siglo.
El sintagma Tratado Constitucional significa un reconocimiento explícito del paso al ámbito constitucional. Los Tratados fundadores y la serie revisada de 1987-2001, Acta Única Europea, Tratado de Maastricht, , Tratado de Ámsterdam, Tratado de Niza, lo harán de manera implícita creando el "big - bang" de un poder constituyente del pueblo de los Estados. La nueva organización común, funcionalista pero de concepción federalista, construye los elementos fundamentales del nuevo orden preconstitucional comunitario. Más tarde, el Parlamento votó en dos ocasiones los textos preliminares de un Tratado constitucional: en 1984 y 1994, modelos de referencia obligada para el texto discutido en la Convención, que finalmente es el producto de un trabajo parlamentario pero en el cual han estado ampliamente representados los Estados y la Comisión.
Por su origen democrático los Estados miembros y sus ciudadanos se integran en un gran sistema supraestatal: una organización común que reconoce y amplía los derechos y deberes nacionales, con nuevas garantías, objetivos, valores, principios y normas vinculantes que superan los estrechos límites de las fronteras de los Estados-nación. El Tratado Constitucional de la Unión Europea se volverá, en el momento de la ratificación por los Estados miembros, el nuevo instrumento de legitimidad y gobierno de un inmenso conjunto territorial y humano. Toda una serie de altas razones para indicar que este nuevo período constitutivo de la UE debe imponerse por varios círculos de consenso sin los cuales el futuro del Tratado Constitucional podría desembocar en nuevos conflictos potenciales y contribuir a descarrilar, parcial o completamente, la sabia arquitectura comunitaria pacientemente construida por las generaciones anteriores.
Después del fracaso estrepitoso de la cumbre de Bruselas, un nuevo ambiente parece reaparecer en la primavera de 2004 para reactivar el acervo de la Convención. En efecto, el texto presentado en Salónica, reelaborado por el Presidium y su Presidente para alcanzar el nuevo texto que se modifica en Roma el 18 de julio de 2003, puede volver a ser, con algunas enmiendas de la CIG y el Consejo Europeo, el texto definitivo sujeto a la ratificación de los Estados miembros, según sus constituciones y compromisos institucionales.
Sin embargo, la convergencia de las posiciones no está exenta de caer en peligros y obstáculos relativamente identificables. En primer lugar, los posibles compromisos en el sistema de toma de decisiones en el seno de las instituciones están en la encrucijada y corren el riesgo de provocar desequilibrios. Razonablemente descartada la nueva convocatoria de la Convención - que no sería la misma del pasado-, permanecen los tres itinerarios del método del poder constituyente originario: Conferencia Intergubernamental, Consejo Europeo, ratificación por los Estados miembros. Divididas las opiniones sobre la convocatoria de los referenda nacionales, por los riesgos que concurren, los análisis europesimistas son anteriores en mucho a la crisis de Bruselas.
Los caminos de la reconstrucción del hilo
de la Ariadna constitucional siguen siendo relativamente transparentes siempre
que la voluntad de todas las partes integrantes pueda superar los constatables
peligros que acechan en las grandes crisis que cruzan la coyuntura europea en
este principio del siglo XXI.
3.-Las teorías sobre el equilibrio de poderes y las decisiones sobre el
Poder constituyente
La historia del nacimiento de los Estados
europeos y de su Derecho político y constitucional muestran la estrecha
conexión entre los acontecimientos políticos y las necesidades de la
construcción teórica y jurídica de los nuevos territorios para determinar los
ámbitos institucionales y los límites de la acción de las autoridades públicas
así como los protagonistas y responsables de las “polis” comunes.
De los estados nacionales de los siglos
XVI a XVIII surgieron las grandes
teorías de la modernidad constitucional. Garantizar los derechos del hombre,
limitar y luego dividir los poderes públicos, profundizar en un sistema de
Derecho común para la mayoría de los miembros de las sociedades europeas,
establecer el principio de la igualdad jurídica entre ciudadanos, así como
establecer un contrato social y derivar de él las decisiones de la mayoría
simple de sus representantes o de los ciudadanos, son los jalones clásicos que
se encuentran en la base de nuestro Derecho político y constitucional
establecido a partir de Constituciones normativas y períodos constituyentes o
de reformas constitucionales menos sustantivas.
El autor de “El Príncipe” advertía en uno
de sus capítulos sobre las dificultades que acechan a los Principados cuando se ampliaban a nuevos
pueblos, territorios o intereses. Sin negar que la ampliación a veinticinco es
un reto mayor que los anteriores procesos de ampliación, la solidez del
edificio institucional y el acervo como base del ordenamiento jurídico común,
son una garantía que no existía en el
tiempo de los Estados con poderes soberanos. Sin embargo, las previsiones de
los Tratados con seis, doce o quince miembros deben encontrar compromisos y
nuevas normas relativas a las decisiones institucionales más próximas a las
normas del Derecho constitucional -principio democrático de la mayoría y
garantía de los derechos de la minoría, con refuerzos para las normas
constituyentes, orgánicas, u otras- que al Derecho internacional.
A lo largo de la construcción
comunitaria, el principio de la unanimidad para la revisión de los Tratados o
para ciertas decisiones ha sido objeto de modificaciones y propuestas
constantes. Los principios de las teorías federales, federativas y
funcionalistas obviamente empujaron hacia la extensión verdaderamente
comunitaria del Derecho europeo. La reducción del número de decisiones por
unanimidad es una constante en las seis décadas de la construcción europea. La
necesidad de obtener un equilibrio entre los partidos y dirigentes soberanistas
y las propuestas federalistas llevaron a establecer normas mixtas en las que la
unanimidad y los distintos tipos de mayorías conducen a acuerdos y enmiendas en
los Tratados e instituciones decisorias.
Desde la aceleración de la historia
europea, el Consejo Europeo pudo encontrar nuevos compromisos en Maastricht. La
suerte constitucional de los Tratados entraba finalmente en la vía preparada
por los fundadores y por el desafío que el Parlamento Europeo lanza en 1984 con
el Proyecto Spinelli. Maastricht, el proyecto de Tratado constitucional votado
de nuevo por el Parlamento Europeo en 1994 o las respuestas de Amsterdam y de Niza son los jalones que
preparan el camino de la Convención constitucional.
4.-La toma de decisiones en las Constituciones
de los Estados y en los sistemas federales. El sistema mixto de tipología de toma
de decisiones comunitaria
En las Constituciones clásicas la toma de
decisiones de las asambleas varía entre la rigidez de las mayorías reforzadas
-dos tercios de los votos al menos- para los procedimientos de revisión
constitucional, aprobación de leyes fundamentales u orgánicas, y la mayoría simple de un quórum mínimo de
presentes o de los miembros de la Cámara para la toma de decisiones legislativas u otras. La
tradición constitucional procede de las teorías rousseaunianas de la voluntad
general y posiblemente también de las
normas que regulan la vida de las comunidades religiosas.
La regla de la unanimidad orientó el
Derecho internacional en las relaciones internacionales para facilitar la
evolución de los conflictos hacia formas de cooperación, esto es, el paso del
estado de guerra al estado de paz entre naciones. Esta regla de la unanimidad
se matizó en varios momentos históricos, y más recientemente en la teoría de
Tratados, por la regla del consenso,
consistente en el intento de lograr la unanimidad o al menos la máxima
aceptación de las decisiones.
El sistema comunitario es el resultado
del doble origen, nacional y supranacional, de la práctica constitucional de
los Estados y del Derecho internacional de las Organizaciones internacionales.;
por lo tanto, la naturaleza mixta de la tipología del proceso decisorio es
también el resultado de la ampliación del tablero que procede tanto de las
asambleas parlamentarias como de las organizaciones internacionales. Una escala
variable entre el principio de unanimidad, mayorías reforzadas -no siempre
iguales, por ejemplo entre dos tercios y tres quintos de los votos- o el
principio de las mayorías mínimas, entre cincuenta y sesenta por ciento, viene
establecida en una gran parte de los artículos reguladores en los Tratados de
la toma de decisiones de las instituciones comunitarias.
La especificidad del Derecho
constitucional-comunitario se aprecia del Derecho originario al Derecho
derivado, en el complejo sistema de fuentes del Derecho, en la necesidad de la
interpretación del Tribunal como tribunal cuasiconstitucional y, finalmente, en
el imperativo de simplificación pedido en el Tratado de Niza y en los trabajos
constantes de responsables parlamentarios, diplomáticos, políticos y de la
curia de los profesores e intérpretes del Derecho comunitario que han sido de
gran ayuda para llegar a un TCUE, base del sentimiento constitucional de los
ciudadanos y Estados que integren la Unión Europea a partir de 1 de mayo 2004.
5.-A la búsqueda de los equilibrios institucionales de la UE: Del
principio de la división horizontal de los poderes a la división vertical y piramidal
de la subsidiariedad
Limitar, detener, controlar a los poderes
públicos para garantizar mejor los derechos del hombre y lograr la felicidad de
los ciudadanos sigue siendo una divisa de las sociedades gobernadas por los
valores de libertad y democracia. En el principio de la división de los poderes
se encuentra el germen de las Constituciones modernas y el fundamento de la
armonía de las formas de gobierno. La teoría del equilibrio subyace a la
formulación teórica del principio aunque la práctica de la división horizontal
no es fácil de encontrar en las realidades de los poderes. A veces son unos u
otros los que terminan por imponerse. A
la teoría del equilibrio horizontal en los regímenes unitarios se añadieron
varias modificaciones que dieron lugar a regímenes cooperativos o de
conflictos, cuya resolución se asigna a instancias jurisdiccionales, Cortes
Supremas o Cortes Constitucionales.
Los Tratados comunitarios desarrollaron
desde la fusión de sus instituciones en 1965 un proceso conducente a la
pirámide institucional, determinada a su vez
por el principio de la jerarquía normativa y los principios de primacía
y aplicabilidad directa así como por el de subsidiariedad en su distinta
escala. El proyecto de la Convención sobre el Tratado Constitucional se
inscribe obviamente en la naturaleza funcionalista-federativa de la alta
organización supranacional y supraestatal que ejerce las competencias asignadas
por los Tratados, y, por supuesto, por el Tratado Constitucional. No se trata
ni de una "fortaleza estatal", ni de un superestado, ni de un sistema
verdaderamente federal. Las características estatales y federales se muestran
en el Tratado Constitucional pero la Convención no fue más lejos de lo que la
voluntad de los responsables del Consejo Europeo había querido concederle.
Estas consideraciones preliminares al
examen técnico de los métodos de la toma de decisiones en las tres
instituciones que se encuentran en el centro del triángulo, fundamental en la
cumbre de la pirámide comunitaria, priman a la hora de verificar la necesidad
de mantener el método comunitario como núcleo del equilibrio que permitió el
funcionamiento y el progreso de la Unión. La Comisión, el Consejo y el
Parlamento son portadores de esta conciliación permanente. Cada institución
puede tener la tentación de imponerse a las otras. El Consejo, a pesar de la
voluntad de preponderancia que se corrobora desde su configuración como Consejo
Europeo en 1974, no puede sustituir al poder colegislativo del Parlamento ni al
de iniciativa de la Comisión.
La
profundización de la democracia europea a partir de la elección por
sufragio universal directo del Parlamento Europeo debe contar con algunos
elementos relativamente nuevos que tienden hacia la uniformización de los
modelos de gobierno. El régimen conocido como "parlamentarismo
racionalizado" y de "personalización del poder", desarrollado en
las Constituciones y sistemas de gobierno en la Alemania Federal de 1949, la Francia de la V República y la Monarquía Parlamentaria
española a partir de 1978, expresa a la vez la rigidez de la normativa del
funcionamiento de las asambleas parlamentarias, la disciplina de hierro de los
grupos parlamentarios de los partidos, el principio de
"gobernabilidad" y de buen gobierno, y, finalmente, los nuevos comportamientos de los
electores con los elegidos en las demandas de más participación en los asuntos
públicos de la Unión. En el texto final del Tratado Constitucional de la
Convención las técnicas evolutivas del Derecho constitucional introducidas por
los sistemas nacionales de los Estados miembros están lejos de encontrar su
paralelo en el Derecho comunitario. Se trataría pues de un sistema aun “in
nuce” que será necesario perfeccionar paulatinamente. Las cláusulas de
“rendez-vous” en el ámbito
institucional, con un período de transición entre los años 2004- 2009, deberían revisarse y ser suprimidas
en la medida de lo posible puesto que mantienen incertidumbres e inseguridades
jurídicas en los métodos de decisión contrarios a los principios de
racionalidad y honradez que deben marcar los pactos derivados de la propia
Constitución como instrumento seguro y concreto de gobierno.
El proyecto de Tratado Constitucional
salido de la Convención vacila entre una extensa panoplia de métodos de
decisión y no sale de los caminos de Niza salvo cuando se pronuncia por la
doble mayoría de voto para el Parlamento y para el Consejo. La opción de
preferencia de mayoría de los Estados
(13 sobre 25; 14 sobre 27) y porcentajes de población de tres quintos (60 %),
elimina los procedimientos complicados de Niza y de Amsterdam. El procedimiento
de toma de decisiones antes de la Convención, con el sistema de mayoría
reforzada, partía de umbrales superiores
al 71 por ciento con posibilidades de bloqueo por encima del 10 por ciento.
Españoles y polacos no acogieron este cambio favorablemente puesto que no podían llegar ni al umbral que
les garantizase la iniciativa ni a las minorías de bloqueo (véase Cuadros
comparativos adjuntos). Por lo tanto, se manifestaron contrarios a un sistema
que favorecía a los cuatro países más poblados y no permitía actuar juntos a
los países menos poblados, salvo si se atraía adicionalmente a uno grande. Es,
pues, la consideración de estos aspectos de interés vital o estratégico los que
llevaron a estos dos países a no aceptar el cambio del sistema de Niza por el
presentado por el Presidente de la Convención. El Presidente de la Convención
expresó el 18 de julio de 2003 una opinión favorable a los dos tercios y no los
tres quintos requeridos para la mayoría cualificada, con el objeto de atraer
a España al consenso convencional y
cambiar enteramente el artículo I.24 del Proyecto de Tratado Constitucional.
6.-¿Es posible un modelo más lógico y más eficaz para el Parlamento
Europeo?
Conforme el Parlamento Europeo se ha
convertido en un poder cada vez más real en el sistema institucional (con el
paso a la codecisión y a otros poderes de control y representación
presupuestaria e internacional), la Asamblea comunitaria no ha podido
mantenerse en un tamaño reducido y tampoco ha logrado un acercamiento a los ciudadanos
prescindiendo del yugo de los partidos
nacionales. Crecimiento excesivo y oferta a los aparatos partidarios nacionales
muestran una determinada distancia con los electores a quienes será necesario
transformar para despertar un verdadero "patriotismo constitucional"
de los europeos ante su demos; no en vano, el Parlamento Europeo es la institución más representativa de la nueva
sociedad avanzada que se desarrolla en la tercera revolución de la modernidad: la
de la información y la comunicación para la gran parte de los ciudadanos que la
integran.
Por lo que se refiere al tamaño del
Parlamento Europeo, algunas consideraciones se imponen. La Asamblea elegida por
primera vez por sufragio universal en 1979 se componía de 410 diputados,
procedentes de nueve países. El Acta de 1976 permitía una representación
equilibrada con relación a las asambleas más clásicas. En el modelo de
Constitución de Atenas, analizado por Aristóteles, la Asamblea no podía tener
más de 440 representantes de diez
territorios de la polis y sus aledaños. El Congreso de los Estados Unidos está
formado por 435 representantes y 100 senadores. Un número de escaños que se aleje de los 500
estaría más bien en la línea de las pretensiones revolucionarias para los
períodos turbulentos o constitutivos extraordinarios. No obstante, es cierto
que varias Cámaras europeas superan ampliamente el número de 500, como Gran
Bretaña, RFA, Francia o Italia, que giran en torno en torno a 577 y en
ocasiones alcanzan más de 630 escaños.
En algunas propuestas parlamentarias, el
Parlamento Europeo consideró limitar el número de parlamentarios. Pero los
Tratados y el Tratado Constitucional no llegan a hacer las reducciones
convenientes. Y los partidos y clientelas partidarias son también incapaces de
limitar los gastos de los que allí se dispone. Resultado: cada vez más escaños
para un poder que, como muestra el ejemplo de los EE.UU, actuaría con más
cohesión y sería más eficaz con un menor número de representantes, propiciando,
si fuera necesario, la concesión a los
diputados de una mayor asistencia en sus funciones y favoreciendo la proximidad
con los electores. La lógica de la representación parlamentaria afianzada en
los procedimientos decisorios clásicos de los sistemas parlamentarios tiende a
reducir los escaños en los Parlamentos democráticos de más reciente factura.
Así, por ejemplo, la España de 1978, con
350, Polonia con 440, y la mayoría de las asambleas de países del Este.
Proponemos un modelo de PE en torno a 500 miembros, una vez analizados varios
tipos para llegar a un equilibrio que tenga en cuenta las propuestas de la
Convención (declaraciones de su Presidente el 17-18 de julio de 2003) para
instaurar sobre la base de una ley electoral uniforme las circunscripciones
europeas. Circunscripciones que, según nuestro análisis, deberían representar
un millón de habitantes, o fracciones entre medio millón a novecientos mil, en
razón de un diputado para cada una. El equilibrio obtenido con este modelo
tendría varias ventajas, siendo la más importante el desarrollo de la
proximidad entre electores y cargos electos, así como dar un mínimo de dos
diputados a los pequeños Estados para respetar el principio del Convenio
Europeo de Derechos del Hombre de mantener al menos dos partidos en igualdad de
condiciones en las luchas electorales (protocolo número dos, de 1952).
7.-El tratamiento del voto en el Consejo: la vía real hacia las mayorías
cualificadas
El procedimiento de doble mayoría es una
de las grandes innovaciones de la Convención. Mayoría simple o mayoría
reforzada del número de Estados, mayoría de tres quintos sobre la totalidad de
la población. Aparentemente, la propuesta del Convenio redujo el umbral máximo
de la mayoría cualificada a cerca del 60 %, pero creó las bases del conflicto
puesto que dos países de los más poblados se consideran excluidos por
comparación a los cuatro beneficiarios directos. Los países menos poblados y los
pequeños Estados pasan directamente al segundo nivel ya sea para la iniciativa
o para crear minorías de bloqueo.
La esencia de los sistemas
constitucionales es, por naturaleza, el voto mayoritario en todas las
instituciones. La especificidad del
artículo I.24 permite el paso a modalidades constitucionales en los
procedimientos de voto. Los problemas se plantean cuando se enuncian los
porcentajes concretos y la reducción de la norma general de la mayoría
cualificada de dos tercios o más -hasta nueve décimos para la revisión
constitucional- hasta la frontera sensible cercana al 60 % o menos, esto es,
a tres quintos o las mayorías entre
cincuenta y sesenta de los votos requeridos. Una vez aceptado el principio, con
toda una batería de reservas relativas a intereses vitales o líneas rojas
controladas por la unanimidad, el paso a los 3/5, sin pasar previamente por los 2/3, iba a crear un
conflicto con relación a los votos de Niza y el límite máximo protector fijado
en torno al 70 %.
Procedente de la corriente de pensamiento
orleanista, la actitud conciliadora ha
sido sustituida por la tentación bonapartista de control por los grandes del
método de voto determinante en el Consejo o de su equivalente, el bloqueo a las
iniciativas no conformes a la opinión de los Cuatro. El procedimiento se
empeora si se considera que hay en las declaraciones del grupo dirigente del
Presidium -provenientes todos de los
Seis- acerca de volver a dar (a través de la teoría -poco clara- de la
ponderación regresiva), una atribución excesiva de escaños a los pequeños y
medianos países. Teoría explicada como el equilibrio entre los Estados más
pequeños, favorecidos, y de reducción de los votos de los medianos y grandes.
Esta teoría no suscita precisamente el entusiasmo entre sus críticos cuando se
descubre, por ejemplo, que el nuevo modelo permite mantener la antigua
atribución con 29 votos a los tres países que cuentan con 26 millones de
habitantes, mientras que un único país próximo a 40 millones solo obtiene 27.
También es cierto que el más poblado, con 82 millones, debe ajustarse a 29
votos como otros cuatro que rondan los 60 millones cada uno.
Dos factores ayudarían a encontrar una
vía intermedia a los problemas de desequilibrios de Niza y la Convención,
siguiendo el rumbo de la doble mayoría. Por una parte, el umbral de la mayoría
cualificada prevista en el artículo I.41. La reflexión hecha más arriba, sobre
el 72 y el 60 %, muestra la tercera salida del problema. La solución más
aceptable para los dos polos se encontraría exactamente en medio, esto es, en
los dos tercios de los votos. Esta decisión es la utilizada en los procedimientos reforzados de voto en las
Constituciones nacionales. Entre Niza y la Convención, este perfil permitiría
un avance y la atenuación de las reservas que nos conducirían seguramente a
otros conflictos, más allá de los habituales de la Unión, en el desarrollo de
las políticas públicas de carácter comunitario.
Por otra parte, el sistema de dos tercios, de verdadero
alcance constitucional, sería una de las soluciones requeridas por Niza y
Laeken para simplificar los Tratados y permitir a los ciudadanos conocer mejor
los mecanismos de Europa. La escala decisional que se extiende de la unanimidad
al consenso (9/10-4/5), de éste a los dos tercios, y a fórmulas cercanas al 50
%, no son compatibles con la
simplificación, la transparencia o la eficacia de una Unión con 25, 27 o más de
30 miembros. Al mismo tiempo que los ciudadanos perciben un progreso en el
Tratado Constitucional no sería necesario complicarles la existencia para
conjeturar cuál sería el procedimiento,
de entre una decena, que las normas constitucionales señalan para tomar
decisiones en sus instituciones. Una vez más la opinión pública no debe caer en
las trampas y mitos forjados por los adversarios -potentes- de la Europa común.
Y el Tratado Constitucional no debe, obviamente, hacer contribuciones a la
amplicación del cuaderno de las quejas injustificadas.
Las soluciones para el método de voto en
el Consejo se resumen en una propuesta relativamente simple: la adopción como
regla del principio de la doble mayoría y la mayoría de los dos tercios de la
población. Los otros sistemas de votación según la mayoría cualificada deben
ser de todo punto excepcionales. La revisión de los Tratados, sin embargo, debe seguir la vía constitucional clásica de
la mayoría cualificada. Las cláusulas de “rendez-vous” deben desaconsejarse
puesto que, una vez ratificado el Tratado Constitucional, el signo de los
tiempos puede variar considerablemente y las promesas de futuro ni constituyen
normas ni participan de la seguridad jurídica de una comunidad basada en el
cumplimiento del derecho.
El artículo I-41 podría, pues, ser más
efectivo y encontrar un gran consenso o la unanimidad de los Estados para su
ratificación si se simplificara del siguiente modo: “Cuando el Consejo Europeo
o el Consejo de Ministros resuelven por mayoría cualificada, ésta se define como el parecer favorable de la
mayoría de los Estados miembros, que representen, al menos, dos tercios de la
población de la Unión”.
8.-El futuro colegial y
presidencial de la Comisión. Peligros y ventajas de la cláusula de “rendez vous”
y del periodo de transición
Nadie en Europa puede discutir que la
Comisión ha sido el motor y el alma
mater del sistema comunitario. La esencial iniciativa legislativa y la función
ejecutiva así como su labor como guardiana de los Tratados dan a la Comisión
una posición central en el triángulo institucional. Rodeada ahora del conjunto
de las nuevas instituciones en el Tratado Constitucional, no debe perder
ninguna de sus misiones históricas. La petición de los nuevos países adherentes
para tener un miembro en la Comisión muestra la posición real que desempeña
cara a la opinión ciudadana y a los actores internacionales. La Comisión debe
tener en cuenta sus éxitos, pero
también los peligros crecientes de una
posible pérdida de influencia por la tentación del Consejo de crear una
estructura paralela y competitiva o en el ámbito colegislativo o en los
aspectos ejecutivos o como guardián de los Tratados, sin olvidar que la
creación de un Presidente del Consejo y de una Vicepresidencia para Asuntos Extranjeros disminuye el liderazgo de
origen parlamentario y democrático de la Presidencia de la Comisión.
Como en las otras instituciones, la
fuerte personalidad política destinada a pasar a ser por la vía parlamentaria
un pilar de la estructura de la Unión corre el riesgo de encontrarse entre
Escila (Consejo) y Caribdis (Comisión - órgano colegiado de Comisarios), con el
control parlamentario permanente sobre sus hombros. La ampliación y la llegada
de nuevos centenares de funcionarios de los países recién integrados, así como
el desarrollo de la Babel lingüística y burocrática señalarán con un sello
enigmático las funciones de la Comisión durante, al menos, una generación. En
este caso la cita de 2009 y el período de transición abierto desde el 1 de mayo
de 2004 no permiten saber cuál sería la verdadera evolución del núcleo
comunitario puesto en marcha por Jean Monnet en el tiempo de la CECA y por el
cual pasaron protagonistas de primer orden en la construcción comunitaria. Los
artículos que regulan la Comisión en la Primera parte del TC dan, en efecto, al
Presidente y al Vicepresidente de Asuntos Exteriores, o, eventualmente, a otras
vicepresidencias específicas -asuntos económicos e industriales-, funciones más
específicas y más detalladas que cuando se enuncian las del Consejo y las otras
instituciones. El método de voto diferenciado entre miembros de pleno derecho y
Comisarios sin voto, no satisface, sin embargo, a todo el mundo. Sería mejor
clarificar este estatus borroso. Los ajustes a través de las cláusulas de “rendez-vous”
en 2009 (también a través de disposiciones transitorias) dejan lagunas que
sería necesario colmar por la CIG y los acuerdos del Consejo Europeo a lo largo
del año 2004. Mejor es un buen Tratado en diciembre que un Tratado
Constitucional sembrado de problemas que deberán solucionarse mucho más tarde.
El ejemplo de los Tratados inacabados de Amsterdam y Niza no nos permite
guardar buenos recuerdos en el ajuste de cuestiones institucionales. El buen
clima de la primavera de 2004, nacido de dificultades casi insuperables, se
presta a mejores augurios.
9.-Equilibrios interinstitucionales y "doctrinarismo" implícito
del Proyecto de Tratado Constitucional
No
se puede decir que la Convención ha querido imponer un texto no discutido antes
y durante el desarrollo de los debates. Al contrario. El ciclo actual de la
tercera revolución industrial, la de la comunicación, permitió la participación
de grandes grupos de ciudadanos, partidos políticos y organizaciones sociales.
La preponderancia de los parlamentarios en la Convención – alrededor de dos
tercios - da a veces al proyecto de TC una aura de texto propio de las
comisiones parlamentarias, haciendo evidente que el sistema democrático europeo
se funda a partir de las democracias parlamentarias que gobiernan los Estados
miembros. Para los analistas y profesionales del Derecho constitucional un
texto mejor equilibrado y más corto habría obtenido opiniones más favorables.
Sin embargo, el objetivo de llegar a una simplificación imponía transacciones
permanentes. A pesar del trabajo de las Comisiones preparatorias en las cuales
se dividió la Convención (en cualquier caso de un gran significado
parlamentario y político), el texto final es el producto de un gran pacto entre
Estados, partidos y ciudadanos. Este pacto para un Tratado constitucional sella
la evolución constante hacia un desarrollo de los principios y normas iniciales
de Derecho constitucional comunitario cuya fase de 2003 no es un punto final.
Por el contrario, los equilibrios encontrados o susceptibles de serlo en el
texto enmendado en 2004 por la CIG y los Consejos Europeos, pusieron de
manifiesto que las vías intermedias del compromiso obedecen a la convergencia
de varias posiciones y campos ideológicos. Como en las Constituciones
fundamentales de los Estados miembros, cuya evolución hacia compromisos entre
extremos es también una cualidad de las tradiciones constitucionales
nacionales, la Constitución europea es el producto de una convergencia
permanente, y, en consecuencia, de un pacto de naturaleza
"doctrinario".
Las bases de la interpretación y la
evolución de algunos artículos, por ejemplo en las tomas de decisión institucionales,
deben tender a este espíritu de consenso. A veces, incluso, en detrimento de los equilibrios entre
posiciones polarizadas y que el tiempo podrá obviamente cambiar, como lo
muestra la fórmula rebus sic stantibus.
10.-Reflexión sobre el procedimiento de voto para la revisión del Tratado
Constitucional (Artículo IV-7)
Este título, fundamental en las
Constituciones clásicas y modernas, contiene precisiones de gran valor. Según
algunos miembros del Presidium, una vez aprobado y ratificado por los Estados
por unanimidad, el Tratado Constitucional es susceptible de varios tipos de
revisiones. Las grandes revisiones podrán hacerse con una mayoría de cuatro
quintos de los Estados miembros, esto es,
por el 80 % de los países, teniendo en cuenta un plazo máximo de dos
años (artículo IV.7, párrafo 4).
Obviamente, el proyecto de Tratado
Constitucional da en este artículo un gran salto en aras de la plenitud del
Derecho constitucional. Si el Tratado Constitucional se ratifica durante la
legislatura 2004-2009, las revisiones se harán a partir de una verdadera
Constitución y no partirán solamente de
un Tratado Constitucional. Las cláusulas de “rendez-vous” por unanimidad
serán barridas por la fuerza del principio de las mayorías cualificadas. Aquí
está, pues, una de las cualidades constitucionales del Proyecto, y, en
consecuencia, el camino que debe recorrerse hasta la plena ratificación por la
totalidad de los Estados miembros. Su concreta aplicación no será un “camino de
rosas”. Será necesario superar los terrenos minados por los euroescépticos y
soberanistas contrarios a la afirmación de una Constitución para Europa,
obstáculos limitados si el Consejo Europeo llega a tener voluntad
constitucional en su último mandato constituyente, en el plazo del año 2004.
11.-Acceso a Tablas y Gráficos