La incidencia del Derecho comunitario en las relaciones Estado-Regiones en Italia
Traducido del italiano por
María Concepción Pérez Villalobos.
2.-La ejecución del Derecho comunitario en las
materias regionales: la evolución normativa.
4.-La alteración del reparto constitucional
de competencias por las normas comunitarias.
6.-La ley constitucional n. 3 de 2001 como
ratificación de la realidad existente.
7.-El desarrollo del Título V por la
legislación ordinaria.
1.-Premisa: ¿El Derecho
Comunitario es indiferente a la organización territorial de los Estados
miembros? 
La referencia
internacional que ha caracterizado desde el inicio a la Comunidad europea,
nacida como asociación de Estados, la ha mantenido durante mucho tiempo
indiferente a la estructura interna centralizada, federal o regional, de los
Estados miembros[1].
Las múltiples iniciativas
habidas en sede institucional, sobre todo en el ámbito del Parlamento europeo,
para “abrir” la Comunidad a las Regiones, han sido durante mucho tiempo letra
muerta[2].
Aunque el
“regionalismo económico” no ha estado ausente de la escena comunitaria, en
cuanto la comunidad ha tenido siempre su propia política regional destinada a
favorecer el desarrollo de las áreas más pobres, estas intervenciones eran
realizadas directamente por las instituciones comunitarias o por los Estados
miembros, mientras las Regiones eran consideradas esencialmente como áreas de
referencia con caracteres socioeconómicos homogéneos[3].
Esta
orientación cambia, como es sabido, en el curso de los años ochenta, al elaborarse
los programas de integración mediterránea (PIM), por los cuales la norma
comunitaria (Reglamento 2088/85/CEE) preveía una implicación directa de las
regiones interesadas en las acciones comunitarias y les atribuía una nueva
competencia, dando inicio a una tendencia confirmada con ocasión de la reforma
de los fondos estructurales (Reglamento 2052/88/CEE).
Pero, es sobre
todo el Tratado de Maastricht, el que contiene una serie de previsiones en
función de las cuales es difícil seguir sosteniendo en la actualidad que “los
tratados están ciegos en lo que se refiere a las relaciones internas de los
Estados miembros”[4]. La introducción del
principio de subsidiariedad, que no parece servir solamente en las relaciones
entre Estados y Unión europea, sino también entre Estados y entes autónomos
territoriales; la modificación de la competencia del Consejo de Ministros (art.
203, ex art. 146) en el sentido de no exigir la representación oficial del
gobierno nacional, sino habilitar la presencia de representantes regionales o
la institución del Comité de las Regiones son aspectos que muestran una
renovada atención por el fenómeno regional, hasta el punto de que algunos
autores han sostenido la articulación de la Comunidad sobre tres niveles[5].
No obstante,
estas tentativas de revalorización de los entes regionales en el contexto
europeo parecen culminar con el principio, repetidamente afirmado por el
Tribunal de Justicia, según el cual el Estado es el único sujeto responsable
del cumplimiento (y del incumplimiento) de las obligaciones comunitarias. Los
Estados no pueden invocar para justificar el incumplimiento de obligaciones
comunitarias, la garantía de la autonomía regional prevista en el propio
ordenamiento interno[6].
El
Tribunal de Justicia ha resaltado que debe asegurarse el cumplimiento de las
obligaciones comunitarias por todos los Estados miembros, siendo indiferente la
determinación del órgano o del sujeto sobre el cual tales obligaciones recaen,
según la organización interna de cada Estado[7]. Esta postura de la
Comunidad tiene repercusiones en el ordenamiento italiano. Aunque en muchos
aspectos el ordenamiento comunitario se ha diferenciado del internacional en su
relación con los ordenamientos internos, la impronta de internacionalidad, unida
a la responsabilidad única del Estado, ha soslayado el papel de las regiones.
Las relaciones
centro-periferia en materias de Derecho comunitario han estado desde el
comienzo cubiertas por la especialidad, al igual que, con carácter general, las
relativas a las relaciones internacionales recaían en el ámbito del poder
exterior en el que los Estados regionales continúan diferenciándose en forma
relevante de los federales (sobre todo si han surgido por agregación)[8].
El largo
“camino comunitario” de las regiones italianas (primero las especiales y,
después de 1970, también las ordinarias) ha terminado por reducir al mínimo las
alteraciones de las relaciones entre Estado y regiones provenientes de la
titularidad de la responsabilidad comunitaria por el Estado; a reducir,
podríamos decir, “la especialidad comunitaria”, aceptando la expansión de las
normas competenciales a sectores regulados por el Derecho comunitario. Esta
trayectoria -desarrollada esencialmente, hasta la reforma constitucional del 2001[9], con el silencio de la
Constitución[10], a través de la
evolución de la legislación estatal, respecto a la cual la jurisprudencia
constitucional ha asumido una posición de cuasi-ratificación, de
racionalización de la realidad-, ha incidido tanto en la fase descendente de la
ejecución del derecho comunitario en materias regionales, como en la
ascendente, de la participación regional en la adopción de las decisiones
comunitarias y de las decisiones estatales de relevancia comunitaria, según un
proceso de “recuperación” de competencias y de presencia regional no diferente,
por tanto, de las reconocidas de forma general respecto a las relaciones con el
ordenamiento internacional[11].
Junto a la
tendencia a reconducir a las relaciones ordinarias Estado-regiones, también
aquellos sectores que en el Derecho comunitario, hallamos también aquella
tendente a la extensión, fuera de este
campo, de instrumentos nacidos para cumplir las exigencias comunitarias:
tendencia ésta última que contribuye a lo mismo aunque partiendo de un proceso
inverso al anterior, a la reducción de la “especialidad comunitaria” advertida
desde finales de los años noventa[12].
2.-La ejecución del
Derecho comunitario en las materias regionales: la evolución de la legislación. 
Tanto en las
relaciones Estado-regiones, como en otros muchos aspectos institucionales
(piénsese por ejemplo, en las relaciones gobierno-parlamento), la pertenencia
de Italia a la Comunidad europea ha influido profundamente sobre aspectos
internos. No sólo importantes materias atribuidas a la comunidad son al mismo
tiempo materias de competencia legislativa y administrativa de las regiones (la
agricultura, el medio ambiente, la formación profesional, la cultura, las
empresas públicas), sino que también la expansión de competencias regionales,
reformadas en Italia a partir de la ley n. 59 de 1997, de carácter
administrativo pueden traer nuevos problemas en este ámbito[13].
En su condición
de poder administrativo, las regiones, como todos los poderes públicos, están
llamadas a asegurar la aplicación del Derecho comunitario directamente
aplicable (self-executing)[14]. Este poder-deber de
las regiones ha encontrado reconocimiento por parte del Estado a partir del
decreto n. 616 de 1977, en base al cual (art. 6), a éstas les correspondía la
ejecución administrativa de los reglamentos comunitarios (concepto más amplio
que comprende las directivas dotadas de efecto directo). El Estado ha mantenido,
en los aspectos de la actividad administrativa correspondiente a las regiones
en materia regulada por el derecho comunitario, la función de “indirizzo y
coordinación”, que ejercerá en el momento en que el incumplimiento de las
obligaciones comunitarias contenga una exigencia de carácter unitario para todo
el territorio nacional (artículo 9.5 de la ley n. 86 de 1989). Esta función es
ejercida por el gobierno previa consulta con la región interesada, o en el caso
de actos que afecten a más regiones, a través de la Conferencia
Estado-regiones, órgano mixto de participación de las regiones en la actividad
estatal (artículo 8 de la ley n. 59 de 1997).
Más compleja
es la regulación relativa a la ejecución legislativa del derecho comunitario.
En un primer momento, supuesta la responsabilidad del Estado por el
incumplimiento de obligaciones internacionales, el decreto n. 4 de 1972 había
establecido que todas las competencias de desarrollo normativo correspondían a
los órganos estatales: la existencia de una obligación comunitaria producía el
efecto de sustraer la correspondiente competencia a las regiones, porque el
cumplimiento de tales obligaciones debía corresponder sólo al Estado.
Posteriormente, el artículo 6 del decreto n. 616 de 1977, realizó una primera
apertura en el sentido de permitir la ejecución con leyes regionales de las directivas comunitarias, pero sólo si
ya habían sido transpuestas por el Estado a través de leyes que establecieran
las bases, dejando el desarrollo a posteriores leyes regionales. Los
inconvenientes derivados de la necesaria interposición estatal eran muchos[15]. La posibilidad de
legislar de las regiones estaba condicionada a la existencia de una ley
estatal: el no infrecuente incumplimiento estatal se transformaba en incumplimiento
regional. De otro lado, la existencia de una ley de bases estatal, siempre
necesariamente acompañada de normas de desarrollo, hacía difícil distinguir los
dos tipos de normas y determinar con precisión el ámbito de actuación de la
región.
Los
desarrollos sucesivos han ido en el sentido de permitir a las regiones legislar
directamente en ejecución de la normativa comunitaria, sin la intervención del
Estado. Esta potestad ha sido reconocida en 1987 a las regiones de estatuto
especial, limitada a las materias en las que éstas tienen competencia
legislativa exclusiva (ley n. 183, de 1987; art. 13) y en 1998 a las regiones
de estatuto ordinario (art. 13 de la ley n. 128 de 1998, que modifica el
artículo 9 de la ley n. 86, de 1989)[16].
A partir de esta fecha la ejecución del Derecho comunitario en materia regional
se realiza según el mismo esquema que regula las relaciones entre ley estatal y
ley regional[17].
En las
materias de competencia legislativa concurrente[18]
las regiones pueden legislar incluso en ausencia de una ley de bases estatal
previa. Por otro lado, las bases contenidas en la ley estatal, que deben estar
expresamente indicadas en ésta, no pueden ser derogadas por las regiones y
prevalecen sobre cualquier norma regional incompatible. En materia de
competencia legislativa exclusiva (existentes únicamente en las regiones de
estatuto especial hasta la reciente reforma constitucional de 2001) éstas deben
respetar solamente los principios de las leyes estatales que, según los propios
estatutos, afecten a este tipo de competencias[19],
(artículo 9.3 de la ley n. 86, de 1989).
En este punto
de llegada de una ya larga evolución normativa, todavía no se ha alcanzado una
situación de normalidad de las relaciones Estado-regiones en la ejecución del
Derecho comunitario, al menos, desde dos perspectivas: por un lado, la
responsabilidad internacional del Estado requiere que éste disponga de
instrumentos (represivos o sustitutivos) para hacer frente a un eventual
incumplimiento regional; de otro, el mismo derecho comunitario puede suponer
una alteración del reparto interno de atribuciones.
3.-La búsqueda de un
difícil equilibrio entre la exigencia de la autonomía regional y la unidad de la
responsabilidad estatal: los poderes estatales represivos y sustitutivos en la
jurisprudencia constitucional.
La
jurisprudencia constitucional sobre la ejecución del derecho comunitario en materia
regional parece haber asentado en la actualidad una posición suficientemente
definida.
Según el
Tribunal, “la ejecución por los Estados miembros de las normas comunitarias
deben tener en cuenta la estructura (centralizada, descentralizada, federal) de
cada uno de éstos, de manera que Italia está obligada, además por su propio
Derecho Constitucional, a respetar su implantación regional. Por tanto, cuando
la ejecución de una norma comunitaria cuestione una competencia legislativa o
administrativa correspondiente a un sujeto titular de autonomía constitucional,
no se puede dudar que normalmente
corresponde a éstos la ejecución, naturalmente en el ámbito de las relaciones
ordinarias con el Estado y de los límites constitucionalmente previstos para
las diversas materias de competencia regional. Sin embargo, el Estado es
responsable íntegra y unitariamente frente a la Comunidad europea de la
ejecución del Derecho comunitario en el ordenamiento interno..., por ello, esto
termina restando la competencia en primera instancia de las regiones y de las
provincias autónomas; les corresponde una competencia, desde el punto de vista
lógico, de segunda instancia, lo que permite al Estado no encontrarse impotente
frente a la violación del derecho comunitario procedente de la actividad
positiva u omisiva de los sujetos dotados de autonomía constitucional. Los
instrumentos consisten no en atribuir competencias a favor del Estado, sino en
intervenciones represivas o sustitutivas y supletorias (estas últimas también
preventivas, pero ceden ante la actividad de los poderes regionales y
provinciales competentes) respecto a violaciones o inactividad en las
actuaciones o ejecución de las normas comunitarias por las regiones” (sentencia
n. 126 de 1996).
Con esta
sentencia se ha reforzado la anterior jurisprudencia, ya inclinada a reconocer
al Estado como destinatario de la obligación prevista en el artículo 249 del
Tratado (ex art. 189) y remitiendo, en consecuencia, a los órganos centrales la
apreciación de la exigencia de uniformidad en la ejecución de la normativa
comunitaria, hasta el punto de sustraer a las regiones sectores competenciales
completos[20].
La exigencia
de garantizar el respeto al Derecho comunitario, también por parte de las
regiones, ha llevado a la determinación, tanto en vía legislativa como
jurisprudencial, de instrumentos represivos “especiales”.
En relación a
la actividad administrativa de las regiones, la “especialidad” conlleva que la
abolición generalizada (con la sola excepción de los reglamentos) del control
gubernamental preventivo de legitimidad de los actos administrativos regionales
no ha afectado a los que se refieran al “cumplimiento de las obligaciones
derivadas de la pertenencia de Italia a la Unión Europea” (art. 17 de la ley n.
127, de 1997).
En relación a
la potestad legislativa, la jurisprudencia constitucional ha reconocido al
Estado la posibilidad de impugnar las leyes regionales que se opongan al
Derecho comunitario, en cuanto ello supondría una violación, mediata, del art.
11 de la Constitución (disposición en la que se encuentra el fundamento de la
eficacia directa de las normas comunitarias en el ordenamiento italiano). Esta
jurisprudencia constituye una derogación del régimen normal de las relaciones
entre fuentes primarias italianas y Derecho comunitario, centralizado sobre la
inaplicación por parte del juez comunitario de la normativa nacional que se
oponga a la comunitaria: esta oposición no da lugar, según jurisprudencia ya
consolidada (a partir de la sentencia n. 170 de 1984) a un vicio de
inconstitucionalidad.
La posibilidad
para el Estado de impugnar ante la Corte Constitucional las normas regionales
contrarias a las comunitarias (sentencia n. 384 de 1994) ha sido ligada al
carácter previo a la aplicación de este recurso, que impediría hallar una
solución frente a un juez común, pero ha sido justificada en virtud de la
responsabilidad comunitaria del Estado[21].
Por otro lado, en un momento posterior (sentencia n. 94 de 1995), esta
posibilidad de impugnación directa ha sido reconocida también a las regiones en
el caso de oposición al Derecho comunitario de leyes estatales; también en este
caso, por tratarse de un juicio posterior, no existe un juez a quo habilitado
para inaplicar la norma interna.
Aunque esta
última orientación, sobre la que se ha asentado la jurisprudencia posterior,
reconoce el componente de la responsabilidad comunitaria del Estado para
justificar el recurso por violación de norma comunitaria, y tanto el Gobierno
como las regiones están habilitadas a recurrir a la Corte Constitucional por
violación del Derecho comunitario, la solución que se ha adoptado, con
independencia de las razones sustantivas, atribuye a los aparatos centrales un
importante instrumento “represivo” en caso de contraposición de las leyes
regionales.
Además, se le
reconoce al Estado la totalidad de los poderes “sustitutivos y supletorios”
frente a la actividad regional.
En el ámbito
administrativo, estos poderes sustitutivos son, como se ha dicho, puntualmente
regulados en el plano procedimental en cuanto son ejercitados según un complejo
procedimiento establecido en garantía de la autonomía regional (art. 6 P.R. n.
616 de 1977 y art. 11 de la ley n. 86 de 1989). En caso de inactividad de los
órganos regionales que comporte incumplimiento de las obligaciones
comunitarias, la competencia se atribuye al Ministro de Política Comunitaria y
al Ministro de Asuntos Exteriores; el Consejo de Ministros, oída la región
interesada y la comisión parlamentaria para cuestiones regionales, establece un
plazo para su cumplimiento; transcurrido éste, el Consejo de Ministros puede
adoptar las medidas sustitutivas, entre las cuales se incluye el nombramiento
de una Comisión.
En el caso de
falta de ejercicio de la potestad legislativa regional, la mayoría de las veces
se trata de intervenciones normativas supletorias destinadas a permanecer en
vigor hasta el momento en que la región utilice su propia potestad legislativa.
Si la intervención estatal debe revestir normalmente la forma de ley, conforme
a la opinión general según la cual en materia de competencia regional existe
una reserva de ley, la ley n. 86 de 1989 (art. 9.4 y art. 4.3) prevé que a
falta de norma regional de ejecución, se apliquen, en vía supletoria, las
normas reglamentarias del Estado adoptadas sobre la base de la misma ley n. 86
de 1989 de ejecución del Derecho comunitario.
La Corte
Constitucional, con frecuencia bastante rigurosa para defender la esfera
regional frente a la intervención de los reglamentos gubernativos, ha
reconocido en cambio la legitimidad de los reglamentos gubernativos que
intervienen en materia regional con el fin de ejecutar el derecho comunitario.
Estos reglamentos encuentran, sin embargo, un límite en el principio de
legalidad[22], en el sentido de que
cuando pretendan, aunque sea en forma meramente supletoria, imponerse
directamente a las regiones deben poder basarse en “un fundamento jurídico que
justifique la elección del gobierno”, fundamento que contribuyen a determinar
las propias directivas comunitarias que el gobierno está autorizado por ley a
ejecutar (sentencia n. 425 de 1999)[23].
Resumidamente, la Corte ha afirmado que “sobre la base del respeto a la
competencia regional y provincial, la ejecución reglamentaria de directivas
comunitarias es admisible siempre y cuando las normas estatales ejecutivas
cedan frente a la actuación normativa regional y provincial, con los límites
constitucional y estatutariamente establecidos; sobre la base del respeto al
principio de legalidad en las relaciones entre el Estado, Regiones y provincias
autónomas, es admisible en cuanto el reglamento no descienda más allá de las
obligaciones comunitarias y los poderes que prevea se incluyan dentro de
competencias ya asumidas de forma general por la autoridad competente”.
En definitiva,
si normalmente la relaciones Estado-regiones implican una intervención del
Parlamento italiano (para dictar los principios fundamentales o para fijar en
nombre del principio de legalidad sustancial, criterios y principios que el
Gobierno deberá seguir en el ejercicio de la función de indirizzo y
coordinación) en materia comunitaria tal intervención se reduce a la mera
autorización al Gobierno para ejecutar el derecho comunitario a través de
reglamentos, en cuanto que los principios y criterios que éste debe seguir
pueden venir determinados a nivel comunitario.
4.-La alteración del
reparto constitucional de competencias por las normas comunitarias.
Aunque el
ordenamiento nacional ha reconocido a las regiones amplios poderes en la
ejecución de las normas comunitarias, esto no excluye la posibilidad de que
actos normativos comunitarios incidan directamente sobre competencias
regionales. Esta afirmación es una consecuencia inmediata de la primacía del
derecho comunitario sobre el derecho interno, incluso con rango constitucional,
reconocido con el solo límite del respeto a los principios superiores del
ordenamiento jurídico a partir de la sentencia n. 183 de 1973 de la Corte
Constitucional italiana: las “limitaciones de soberanía”, aceptadas para
permitir la transferencia de algunas atribuciones a las instituciones comunitarias
(artículo 11 de la Constitución), conllevan algunos condicionamientos de las
competencias del Estado y de las regiones[24].
Es muy
posible, y no infrecuente, que normas comunitarias incidan en el ejercicio de
competencias regionales (pese a resultar fijadas por normas constitucionales):
“las competencias regionales son susceptibles de operar en la medida en que su
contenido no entre en contradicción con
la regulación y los límites introducidos por las normas comunitarias”, hasta el
punto de que una competencia regional puede convertirse en inoperante si la
norma comunitaria cancela el “presupuesto sobre el que esa competencia se
fundamenta” (sentencia n. 224 de 1994)[25].
Es posible,
incluso, una intromisión aún más fuerte en cuanto el derecho comunitario puede
individualizar en qué nivel, estatal o regional, debe desarrollarse una
actividad relevante en el plano europeo. Este fenómeno se ha producido con
claridad desde el momento de la elaboración de los programas integrados
mediterráneos (PIM), por los cuales las normas comunitarias atribuyen a las
regiones funciones que no les corresponden desde el punto de vista del derecho
interno. La Corte constitucional reconoce la legitimidad de este método
afirmando que “los órganos comunitarios no tienen que observar puntualmente las
regulaciones nacionales y, en concreto,
el reparto de competencias previstas por normas de carácter constitucional,
sino que pueden dictar en el ámbito del derecho comunitario disposiciones de
diferente contenido que, sin embargo, deben respetar los principios
fundamentales de nuestro sistema constitucional, así como los derechos
inalienables de la persona humana” (sentencia n. 399 de 1987). Esta
jurisprudencia ha sido objeto de múltiples críticas, tanto por la prevalencia reconocida
al derecho comunitario derivado respecto a las Constituciones nacionales,
cuanto por la “nacionalización” del Derecho comunitario (y la integración de
los sistemas jurídicos) que se produciría en el momento en que se asuma como
parámetro del juicio de constitucionalidad, en lugar de las normas
constitucionales sobre competencias[26].
Los sucesivos
desarrollos del Derecho comunitario han demostrado que si la comunidad
interviene por exigencias propias sobre el reparto de competencias, lo hace en
sentido opuesto al que había caracterizado el supuesto de los PIM, esto es,
privilegia al Estado con más frecuencia que a las regiones. La Corte ha vuelto
más recientemente sobre este cuestión en una importante sentencia (ya citada)
que constituye el sumum de la
jurisprudencia constitucional en esta materia (sentencia n. 126 de 1996). Ha
reafirmado que “las normas comunitarias pueden legítimamente prever, por
exigencias organizativas de la propia Unión Europea, formas de ejecución y, en
consecuencia normas estatales, que supongan la derogación de las propias
fuentes que regulan la normal distribución constitucional de competencias en el
ordenamiento interno, salvando el respeto a los principios constitucionales
fundamentales e inderogables”. Pero, al
mismo tiempo, esta jurisprudencia ha sido aplicada con mayor rigor en el
pasado, sobre casos en los que el Derecho comunitario puede, legítimamente,
modificar el reparto interno de competencias. Huelga decir que esta situación
no es en absoluto normal, y debe, por tanto, derivar de forma evidente de la
normativa comunitaria sobre la base de exigencias organizativas que,
razonablemente, hagan competente a la propia Unión Europea. Así, por ejemplo,
se ha establecido en los casos resueltos por esta Corte en las sentencias n.
382 de 1993 y n. 389 de 1995 (respectivamente en materia de controles
veterinarios en la frontera y actuaciones en los programas realizados en
materia de pesca). En el primer caso, la atribución de las funciones a la
administración estatal se ha justificado por el hecho de que la directiva
comunitaria hacía referencia a “una actividad uniforme a nivel nacional de los
Estados miembros” y en el segundo la misma
solución organizativa, con la necesaria precisión del reparto entre
Estado y regiones, se ha impuesto -según resulta de la norma comunitaria- tanto
por la necesaria “uniformidad” de la programación como por la “decisión única”
de la Comisión europea que tiene como destinatarios a los Estados como tales.
Por el
contrario, la propia sentencia n. 126 de 1996 no ha encontrado suficiente
justificación para una alteración del reparto constitucional de competencias
(como derivaba de la atribución al Ministro de agricultura de las funciones de
control en materia de agricultura biológica) en la referencia, contenida en el
reglamento comunitario al que el decreto legislativo estatal daba cumplimiento,
a “una autoridad encargada del reconocimiento y la supervisión” de los
organismos competentes para los países en los cuales, como en Italia, este
control fuese atribuido a organismos privados. La Corte no encuentra en las
exigencias expresadas por la norma comunitaria razones para justificar la
centralización nacional que en cuanto opción interna, no necesaria desde el
plano comunitario, resulta inconstitucional.
5.-Formas de
participación (directa e indirecta) de las regiones en la formación de la
voluntad comunitaria.
Las normas comunitarias,
ya sea porque establecen principios que las regiones están llamadas a ejecutar,
ya sea porque pueden alterar el reparto constitucional de competencias, inciden
profundamente en la autonomía regional, condicionando su modo de ejercicio o
determinando su dimensión.
¿Qué medios
tienen las regiones para defender su propia autonomía?. Ciertamente no el
juicio de constitucionalidad, “en virtud del peculiar régimen al que están
sujetos los actos de las instituciones comunitarias, revisables a la luz del
derecho interno sólo si se oponen a los principios supremos de la
Constitución”. Como ha afirmado la Corte Constitucional, “para impedir que
desde las instituciones comunitarias se sustraigan competencias propias, las
regiones deben actuar antes de que los programas estatales trasladen actos
comunitarios, asumiendo el valor jurídico propio de éstos” (sentencia n. 93 de
1997). En otros términos, la forma que tiene las regiones de defender sus
competencias propias frente a actos normativos comunitarios, según lo indicado
por la Corte Constitucional, es la intervención “preventiva” mediante la
participación en la formación del Derecho comunitario.
Esta
participación en la “fase descendente” del proceso de integración europea se
articula: a) mediante la participación directa de las regiones en órganos y
procedimientos de la Unión europea y b) mediante la participación indirecta, a
través de la presencia regional en los órganos nacionales en los que se forma
la posición que el Estado va a mantener después a nivel comunitario[27].
En cuanto a
las relaciones directas de las regiones con las instituciones comunitarias, se
ha asistido a una evolución normativa que, partiendo de una asimilación de las relaciones
con la comunidad europea y las relaciones internacionales, ha derivado en una
regulación sui generis, que otorga a las regiones un mayor margen de maniobra.
El Decreto del
Presidente n. 616 de 1977, en su artículo 4.1, reservaba al Estado incluso en
materia regional, las competencias relativas a las relaciones con la Comunidad
europea. A las regiones les quedaba solamente la posibilidad, en base al punto
segundo del mismo artículo, de desarrollar una actividad de promoción en el
exterior, en materias de competencia propia, de acuerdo con el Gobierno. Será
necesario esperar a 1994 (ley n. 146 de 1994, art. 60) para que el legislador
disponga que el acuerdo no es necesario en las relaciones entre las regiones y
los organismos comunitarios. No obstante lo cual, todavía en 1997, la Corte
Constitucional había declarado inadmisible la iniciativa regional de derogar a
través de referéndum, la mención a la Comunidad europea del artículo 4.1 del
decreto del Presidente n. 616 de 1977, sosteniendo que “las funciones que el
Estado está llamado a ejercer en las relaciones con la Comunidad europea no
pueden ser asumidas globalmente por las regiones, porque lo impide el principio
de unidad e indivisibilidad de la República” (sentencia n. 20 de 1977). El artículo
1.4 e) de la ley n. 59 de 1997 y el artículo 2 del decreto legislativo n. 112
de 1998 se han limitado a prever una reserva en favor del Estado de
“coordinación de las relaciones con la Unión europea” introduciendo, por tanto,
una neta diferenciación con la materia de “asuntos exteriores” que queda
completamente en manos del Estado.
La nueva
regulación en materia de asuntos exteriores de las regiones (decreto del
Presidente de 31 de marzo de 1994, art. 4) ha permitido a las regiones mantener
libremente, sin necesidad de comunicación alguna al gobierno, relaciones con
las oficinas, organismos e instituciones comunitarias, en relación a cuestiones
que directamente les afecten. Se comienza a construirse un entramado legal en
el que encuadrar las iniciativas que las regiones están asumiendo
espontáneamente desde hace tiempo.
El
ordenamiento italiano prevé, en la actualidad, dos modalidades concretas a
través de las cuales las regiones pueden estar presentes en las instituciones
comunitarias, que se unen a los instrumentos de participación previstos por el
Derecho comunitario, como el Comité de las regiones.
En primer
lugar, las regiones pueden crear cerca de las sedes de las instituciones de la
Unión europea oficinas de enlace, que mantengan relaciones con las
instituciones comunitarias (ley n 52 de 1996, art. 58)[28].
Estas oficinas pueden ser comunes con otras regiones o entes pertenecientes a
la Unión europea en el ámbito de la cooperación transfronteriza o de acuerdos
internacionales (art. 13.11 de la ley n. 128 de 1998)[29].
De otra parte,
cinco funcionarios regionales forman parte de la representación permanente de
Italia ante la Unión europea (art. 58 de la ley n. 52 de 1996, sustituido por
el artículo 11.9 de la ley n. 128 de 1998).
En cualquier
caso, el instrumento más importante de intervención de las regiones en la fase
ascendente se ha desarrollado, sin embargo, en el campo de la participación
indirecta a través de la Conferencia Estado-regiones.
Este órgano
mixto, principal instrumento de relación y colaboración entre el Estado y las
regiones, creado en 1983 y que ha visto una continua expansión de sus
competencias, realiza un papel importante desde 1989 cuando se ha regulado
(art. 10 de la ley n. 86 de 1989) una expresa “sesión comunitaria” de la
Conferencia. Apoyándose en la normativa actualmente vigente[30],
la Conferencia se convoca, al menos dos veces al año, por el Presidente del
Consejo de Ministros, que la preside, a petición de las regiones, con la
finalidad de a) uniformar las líneas de la política nacional referente a los
actos comunitarios, con las exigencias regionales, b) emitir dictámenes sobre
los criterios y las modalidades para conformar el ejercicio de las funciones
regionales con la observancia y cumplimiento de las obligaciones comunitarias;
c) emitir dictámenes sobre anulación del contenido de la “ley comunitaria”[31]; d) designar a los
miembros de las regiones en el seno de la representación permanente de Italia
en la Unión europea.
6.-La ley
constitucional n. 3 de 2001 como ratificación de la realidad existente.
La cuestión de
las relaciones entre las regiones y el derecho comunitario ha sido afrontado
también por muchos proyectos de reforma del Título V de la parte II de la
Constitución, elaborados en el curso de los años noventa y tendentes, en
general, a introducir en la Constitución la situación normativa creada por la
acción conjunta de las reformas legislativas y la jurisprudencia constitucional[32].
De esta
manera, se puede decir, que el único intento que ha llegado a término ha sido
el de la ley constitucional n. 3 de 2001, que ha entrado en vigor el 8 de
noviembre de 2001, y ha introducido una regulación expresa de las relaciones
entre las regiones y la Unión europea en los nuevos arts. 117 y 120 de la
Constitución[33].
En primer
lugar, el art. 117.1 remarca que las leyes regionales deben respetar las
“obligaciones derivadas del ordenamiento comunitario”.
Posteriormente,
los puntos 2 y 3 regulan respectivamente las “relaciones del Estado con la
Unión europea” y las relaciones “con la Unión europea” de las regiones sobre
materias de competencia estatal exclusiva (las primeras) y regional concurrente
(las segundas).
En fin, el
punto 5, copiando el texto del art. 116 del proyecto elaborado por la comisión
parlamentaria para la reforma constitucional (“Comisión D`Alema”)[34], establece que, en
materia de competencia regional[35], las regiones[36]: a) participan
directamente en la formación de los actos normativos comunitarios; b) realizan
la ejecución de los actos de la Unión europea, respetando las normas
procedimentales establecidas por la ley del Estado; c) en caso de
incumplimiento, al Estado corresponde el poder sustitutivo, cuyas modalidades
de ejercicio deben ser reguladas por ley. El art. 120.2 prevé un poder
sustitutivo general del Gobierno, que se ejercita de acuerdo a un procedimiento
establecido por la ley, en el respeto a los principios de subsidiariedad y de
leal colaboración, estableciendo entre los supuestos en los que puede ser
utilizado “también la falta de respeto a la normativa comunitaria”.
Solamente una
lectura de estas disposiciones que tenga en cuenta la evolución legislativa y
jurisprudencial acaecida en esta materia, respecto a la que asume un carácter
cuasi ratificatorio, puede servir para superar las dudas interpretativas y las
críticas por las lagunas jurídicas, que no han faltado en los primeros momentos[37].
En cuanto a la
participación regional en la formación de los actos normativos comunitarios, la
nueva regulación constitucional crea una verdadera y auténtica obligación por
parte del Estado de establecer formas de participación de las regiones en la
formación de los actos comunitarios, tanto directas como indirectas. Esto debe
ser leído conjuntamente con los apartados 2 y 3 del art. 117, por lo que al
Estado corresponde la competencia legislativa exclusiva en materia de
“relaciones del Estado con la Unión europea”, mientras que a las regiones le
corresponde la competencia concurrente respecto a las relaciones “de la Unión
europea con las regiones”. Al regular las relaciones con la Unión europea y al
dictar los principios relativos a las relaciones de las regiones con las
instituciones comunitarias[38], el parlamento debe
respetar el principio contenido en el art. 117.5, adecuando la forma de
participación ya prevista con el fin de acrecentar la presencia regional en la
fase “ascendente”.
Resulta
problemática la concreción de cuáles son las formas de participación que puede
incluir la nueva regulación constitucional. Un primer interrogante se refiere a
la vigencia de la legislación, o, por el contrario, la necesidad de su reforma.
Un segundo interrogante atañe a la posibilidad del legislador estatal, a partir
de la nueva regulación constitucional, de establecer la forma de participación
directa de las regiones en el Consejo de Ministros de la Unión Europea, de
forma análoga a lo que ocurre en otros ordenamientos, como el austriaco, el
alemán o el belga, aprovechando el espacio abierto en el Tratado CEE por el
Tratado de Maastrich[39].
Respecto a la
ejecución del derecho comunitario, el nuevo texto constitucional introduce
algunas novedades que afectan a la configuración de las relaciones
Estado-regiones, derivadas no sólo del 117.5 sino del modo en que éste se
incardina dentro de la reforma. En primer lugar, parecen desaparecer todos los
instrumentos estatales que, en materia regional, pueden interponerse entre el
Derecho comunitario y su ejecución por las regiones. Ha ocurrido a nivel
legislativo en materias de competencia regional exclusiva, con el límite de los
principios[40], y a nivel
administrativo con la falta de previsión de la función de indirizzo y coordinación[41].
En cuanto al
poder sustitutivo, el problema se concreta en la potestad legislativa regional,
teniendo en cuenta que el art. 120.2 prevé únicamente un poder sustitutivo del Gobierno,
por una falta de adecuación a la normativa comunitaria, que difícilmente parece referirse a la inactividad legislativa
de las regiones[42]. Corresponde a la ley
del Estado a la que remite el art. 117.5 prever la modalidad de ejercicio del
poder sustitutivo en caso de inactividad del legislador regional. Es posible
que el Estado regule, a través de ley o reglamento, materias que están fuera
del marco del artículo 117.2 cuando se trata de desarrollar derecho comunitario
y la región permanezca pasiva. Naturalmente, la normativa estatal quedará
derogada por la normativa regional posterior.
Con respecto a
las funciones administrativas, hay que recordar que en aquellas materias en las
que incide el derecho comunitario, en gran parte pertenecerán a las provincias
y a los entes locales (en base al nuevo art. 118), con la consecuencia de que
el poder sustitutivo del Estado se ejercerá principalmente cuando surjan
problemas de confrontación con estos sujetos.
Respecto a los
poderes “represivos”, el Estado mantiene la posibilidad de impugnar
directamente las leyes regionales ante la Corte Constitucional por violación
del Derecho comunitario, aunque como consecuencia de la modificación del art.
127 se trata de un recurso sucesivo[43].
El problema abierto es el de la determinación de los instrumentos para obtener
una suspensión de los efectos del acto impugnado, instrumentos que deberían
estar previstos solamente en una norma de rango constitucional. Desaparece, en
cambio, con la derogación del art. 125.1 y del art. 130 de la Constitución
cualquier control preventivo sobre los actos administrativos de ejecución del
derecho comunitario. Aunque la formulación del artículo 120.2 se refiera
textualmente al “poder sustitutivo” parece remitir a un poder de control que
podría ir seguido de la nulidad del acto ilegítimo.
En definitiva,
los instrumentos del Estado, que permanece como único sujeto responsable frente
al ordenamiento comunitario, resultan cuando menos reducidos: el instrumento
principal que le resta es el poder sustitutivo, que viene, por tanto, a jugar
un papel de primera importancia en la futura ejecución del derecho comunitario.
Todo ello demuestra una evolución del ordenamiento comunitario en el
reconocimiento a las regiones de una subjetividad propia y
-consecuentemente-responsabilidad comunitaria.
7.-El desarrollo del
Título V por la legislación ordinaria.
El examen de
la legislación de desarrollo del artículo 117.5[44]
muestra que, con algunas excepciones, se ha hecho una lectura continuista del
nuevo texto constitucional. Los instrumentos de participación regional
“indirecta” previstos en el artículo 5 del proyecto de ley que debía sustituir
a la ley n. 86/1989 (Ley La Pergola) se limitaba a la formula de consulta e
información de la Conferencia de Presidentes de las regiones o de la
Conferencia Estado-Regiones, introduciendo una regulación parecida a la
normativa vigente.
Las formas de
participación “directa” de las regiones en las instituciones comunitarias son
(en una decisión no del todo comprensible) objeto (¿tal vez porque regula parte
de las competencias internacionales de las regiones?) de la ley n. 131 de 2003
(Ley Loggia, por el nombre del Ministro para asuntos regionales) que en su
artículo 5 prevé, en materias de competencia legislativa, la participación de
las regiones según la forma acordada en la Conferencia Estado-Regiones, que
debe garantizar la unidad de la representación de la posición italiana por el
representante de la delegación designado por el Gobierno. Por tanto, en el caso
en que se discuta materia regional de la contenida en el art. 117.4 es posible
que Italia sea representada en el nivel comunitario, por un representante
regional. Después de una dura negociación de las regiones, ha sido introducida
la posibilidad de nombrar como representante de la delegación un presidente
regional: los criterios y los procedimientos para el nombramiento deben
determinarse por un acuerdo de la Conferencia Estado-Regiones.
El artículo
5.1, y más específicamente, la previsión relativa a la presencia de un delegado
regional, aunque con muchos límites, tiene un carácter profundamente innovador
respecto a la legislación anterior.
Innovadora es
también la previsión contenida en el artículo 5.2: en materia de su
competencia, las regiones y las provincias autónomas pueden pedir al gobierno
que interponga recurso ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad frente a
actos comunitarios contrarios a los Tratados. El gobierno está obligado a
interponerlo cuando sea pedido en la Conferencia Estado-Regiones por la mayoría
de las regiones y las provincias autónomas.
Otra
innovación se refiere a la participación en la fase ascendente, junto a las regiones,
de los entes locales: el artículo 6 de la ley que debe sustituir a la Ley La
Pergola, establece que los proyectos de ley comunitarias que se refieran a
cuestiones de especial relevancia en materia de competencia de los entes
locales serán remitidos por la presidencia del Consejo de Ministros a la
conferencia Estado-entes locales, que los remitirá, a su vez, a las
asociaciones representativas de estas entidades que, a su vez, pueden enviar
observaciones al gobierno. Los expertos designados por los entes locales
participan en los órganos de coordinación nacional, en las materias que son de
competencia de los entes locales. De este modo los entes locales aparecen en la
escena comunitaria como demuestra el artículo 114 al establecer una mayor
equiparación con las regiones.
Respecto a la
fase descendente, en la legislación actual adquieren especial importancia los
poderes estatales represivos y sustitutivos o supletorios.
Así, el art. 9
de la ley n. 131 de 2003 prevé la posibilidad, de que la Corte Constitucional
suspenda un acto impugnado cuando “su ejecución pueda comportar un perjuicio
irreparable al interés público o al ordenamiento de la República, o bien un
riesgo de un perjuicio grave e irreparable para los derechos de los ciudadanos”.
Estas disposiciones son aplicables para tutelar múltiples bienes jurídicos,
tanto de leyes estatales como regionales, pero parece, con la perplejidad que
esto comporta[45], dirigida
especialmente frente a leyes regionales que se opongan al Derecho comunitario[46].
El examen de
la ley 131 de 2003 y del proyecto de ley que debe sustituir a la Ley La
Pergola, muestra la importancia del poder de sustitución del Estado.
El art. 8 de
la ley 131 de 2003, en desarrollo del art. 120.2, recoge este procedimiento al
establecer que el gobierno puede sustituir a la región cuando sea necesario
para impedir la violación de la norma comunitaria siempre a propuesta del
Presidente del Consejo o del ministro para la política comunitaria.
Sobre el poder
supletorio, los artículos 11.8 y 13.2 de la ley n. 2386, recogen las
conclusiones incluidas en un dictamen del Consejo de Estado de 25 de febrero de
2002[47]. Según este dictamen,
el Estado puede intervenir con normas legales o reglamentarias en materia regional siempre que se haya
verificado el incumplimiento, pero: a) tales normas, si se dictan antes del
incumplimiento, tendrán efecto solo en lo que se refiere a la obligación
comunitaria de ejecución de la Directiva; b) es necesario que la norma estatal
contenga una cláusula expresa de derogación. La misma regulación se contiene en
el artículo 1.5 de la ley n. 39 de 2002, y el artículo 1.5 de la ley n. 14 de
2003. En base a estas disposiciones las normas entran en vigor cuando
transcurre el término establecido para la ejecución de la norma comunitaria y
pierden eficacia en la fecha de entrada en vigor de la norma regional (esto
segundo ha sido expresamente afirmado en estos artículos en desarrollo del
artículo 117.5 de la Constitución). El proyecto de ley, el dictamen y las
dos leyes recientes sobre normativa
comunitaria, autorizan al Estado para regular con ley o reglamento, materias no
incluida en el artículo 117.2 cuando se trata de ejecutar derecho comunitario,
siempre que la región permanezca inactiva: de este modo se ha desatendido la
corriente doctrinal favorable a la teoría de la separación competencial entre
leyes estatales y regionales[48], y se ha privilegiado
en cambio, como en el pasado, la preferencia por la ley estatal.
En definitiva,
el examen de la regulación actual demuestra que la reforma del Título V ha tenido voluntad de reconducir los poderes del Estado, pero, sin
embargo, incomprensiblemente, no lo ha conseguido. Incluso, el significado de estos poderes en
el nuevo contexto constitucional, ha cambiado profundamente. No solo no ha
servido (al menos, no únicamente) para garantizar el cumplimiento regional de
las obligaciones comunitarias de las que el Estado es el único responsable,
sino que ha servido para reforzar el principio de unidad. En base al artículo
117.1, el derecho comunitario constituye, junto con la Constitución y las
obligaciones internacionales, uno de los tres pilares en torno a los que se
construye la unidad de un Estado caracterizado por un elevado grado de
descentralización[49].