La integración del
Derecho Internacional y del Derecho de la Unión Europea en el ordenamiento
constitucional alemán
Traducido del
alemán por M. Ángeles Martín Vida
1.-Introducción. El dualismo entre derecho estatal y
derecho internacional-derecho comunitario.
3.-El dualismo entre jurisdicción nacional e
internacional.
4.-Resumen: vivir con el dualismo.
1.-Introducción. El dualismo
entre derecho estatal y derecho internacional-derecho comunitario.
El Derecho estatal y
el Derecho internacional son dos ordenamientos jurídicos autónomos e
independientes el uno del otro, que, si bien aparecen el uno junto al otro,
están ante todo desvinculados entre sí, como dos círculos jurídicos que no se
cortasen. Los compromisos asumidos a nivel jurídico-internacional, por
consiguiente, no tienen un efecto directo sobre el Derecho nacional estatal. Es
más, para que los preceptos de Derecho internacional, también los
autoejecutables (los llamados self-executing)
tengan validez dentro del Estado o, más precisamente, para que sean aplicables,
se necesita un acto jurídico estatal que prevea y genere esta consecuencia
jurídica.
Esto mismo sirve en
esencia también para el Derecho Comunitario, pese a todas las afirmaciones en
sentido contrario. Los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y de
la Unión Europea -el Tratado de la CECA, los Tratados de Roma, así como los
Tratados de Maastricht y Amsterdam- tienen la cualidad de Tratados de Derecho
Internacional, aunque en parte presentan un carácter particular[1]. Mientras que la
Unión Europea constituye una organización internacional sin supranacionalidad,
con capacidad jurídico-internacional sólo limitada, poseen las tres Comunidades
Europeas una estructura interior supranacional integrada que las diferencia de
las organizaciones internacionales tradicionales y de su Derecho interno, sin
que por ello el Derecho comunitario suprima el dualismo existente entre Derecho
estatal y Derecho internacional.
La integración, como
elemento que determina la estructura de las Comunidades, se lleva jurídicamente
a cabo a través de dos instrumentos que se influyen mutuamente: en primer
lugar, a través del poder de producción de normas con eficacia directa, poder
que viene atribuido por los Estados miembros, y, en segundo lugar, mediante la
introducción de una jurisdicción obligatoria.
Específico de las
Comunidades Europeas y núcleo de su supranacionalidad es la competencia
atribuida por los Tratados a sus órganos para establecer el Derecho
inmediatamente válido no sólo frente a
los Estados miembros como destinatarios de las obligaciones, sino también en el interior de cada Estado miembro;
es decir, la competencia para garantizar a los ciudadanos de los Estados
miembros de manera inmediata derechos e imponerles obligaciones jurídicas sin
necesidad de un acto de soberanía estatal por medio del cual se produzca este
efecto. Para ello dispone la Comunidad Europea del Reglamento, como instrumento
jurídico de eficacia general (cfr. el
artículo 249.2 del Tratado de la Comunidad Europea, en adelante TCE).
Considerado a nivel mundial, un ordenamiento jurídico que obliga no sólo a los
Estados miembros sino también a sus ciudadanos era y es todavía hoy atípico, y
ésa es la especialidad de este modelo integrado reforzado de organización
internacional. Además, a la vista de la amplitud del ámbito de actuación de que
dispone la Comunidad Europea, adquiere un significado práctico incomparable,
mayor que el que le ha correspondido nunca hasta ahora a una organización
internacional[2].
Lo que además diferencia al Derecho comunitario
del Derecho de la mayoría de las demás organizaciones internacionales es su
completo sistema de protección jurídica, garante de su aplicación obligatoria.
El Tribunal Europeo se encarga especialmente de vigilar el cumplimiento por
parte de los Estados miembros de las obligaciones que derivan para ellos de los
Tratados (arts. 226 y ss. TCE). Además, por medio de la cuestión prejudicial
(art. 234 TCE) se pronuncia, a petición de los Tribunales nacionales, acerca de
la interpretación de los Tratados constitutivos y acerca de la validez y la
interpretación del Derecho secundario derivado, esto es, del elaborado por los
órganos de la Comunidad. Con ello, los Estados miembros se han sometido, lo que
es también atípico en el Derecho internacional regulador de las relaciones
entre Estados, a una jurisdicción obligatoria,
y han renunciado a interpretar ellos los Tratados por ellos concluidos.
Pero, ¿qué
consecuencias tiene ello para la relación entre el Derecho de la Unión y de la
Comunidad Europea y el Derecho nacional interno de los Estados miembros?
Es acertado hablar
en este contexto del Derecho comunitario como de un Derecho que emana de una
fuente del Derecho autónoma, por cuanto su razón de validez no se halla en el
Derecho nacional de los Estados miembros, sino en los Tratados
(jurídico-internacionales) fundacionales. Pero para que el Derecho comunitario
pueda satisfacer su pretensión de surtir efectos en los ordenamientos de los
Estados miembros tienen éstos que permitir ese efecto. Ello es así precisamente
porque el Derecho comunitario es ante todo independiente de los ordenamientos
de los Estados miembros, y no deriva de ellos su validez, y porque los
ordenamientos jurídicos diferenciados de la Comunidad y de los Estados que la
componen no están unidos por una razón común de validez, sino que coexisten el
uno al lado de los otros[3]. La consecuencia
jurídica del dualismo Derecho estatal-Derecho internacional es válida, pues,
también para el Derecho comunitario (parcialmente) supranacional.
La autonomía tanto
del Derecho comunitario como del Derecho internacional respecto al Derecho
estatal interno supone autonomía, sí, y concurrencia de ámbitos de validez, no
primacía. El TJCE afirma, sin embargo, en correspondencia con la doctrina, una
primacía del Derecho comunitario primario y secundario en su conjunto frente al
Derecho nacional de los Estados miembros, del rango que sea. Para fundamentar
esta afirmación declaró el TJCE en la Sentencia Costa/E.N.E.L del año 1964 que
"a diferencia de los Tratados
Internacionales habituales, el Tratado de la Comunidad Económica Europea ha
creado un ordenamiento jurídico propio, que con la entrada en vigor del Tratado
se ha integrado en los ordenamientos de los Estados miembros y que ha de ser
aplicado por los órganos jurisdiccionales de éstos (...) Esta incorporación de
disposiciones de Derecho comunitario y, en general, de la letra y del espíritu
del Tratado, al Derecho de cada Estado miembro tiene como consecuencia que para
los Estados es imposible hacer valer una medida unilateral posterior contra un
ordenamiento jurídico aceptado por ellos sobre una base de reciprocidad. Tales
medidas no se oponen a la aplicabilidad del ordenamiento jurídico comunitario.
Y es que si el Derecho comunitario pudiese tener una validez diferente de un
Estado a otro según la legislación estatal interna ulterior, se pondría en
peligro la realización de los objetivos indicados en el artículo 5 apartado 2
del Tratado y se produciría una discriminación prohibida por el artículo 7.
Las obligaciones asumidas por los Estados
miembros en el Tratado de constitución de la Comunidad no serían
incondicionales sino solamente eventuales si pudiesen ser cuestionadas por los
actos legislativos futuros de los Estados signatarios.
La primacía del Derecho Comunitario queda también
confirmada a través del artículo 189.
De todo ello se deduce que los preceptos
jurídicos internos del carácter que sea no pueden tener primacía frente al
Derecho que emana del Tratado, una fuente autónoma del Derecho, dada su
especial y original naturaleza, porque con ello se le privaría de su condición
de Derecho comunitario y se pondría en cuestión la base jurídica de la
Comunidad misma.
La transferencia hecha por los Estados de los
derechos y obligaciones que se establecen en el Tratado desde su ordenamiento
interno hacia el ordenamiento comunitario conlleva una limitación definitiva de
sus derechos soberanos contra la cual no puede prevalecer un acto unilateral
ulterior, incompatible con el concepto de comunidad"[4].
Esta fundamentación sin embargo no convence[5]. Confunde la
cuestión de la validez y de la invulnerabilidad del Derecho comunitario con su
aplicabilidad en el ámbito estatal interno. Como el TJCE no ignora, para que el
Derecho comunitario pueda encontrar aplicación en cada uno de los Estados
miembros se necesita una recepción de ese Derecho comunitario por los
ordenamientos jurídicos nacionales. Esta necesidad se basa en el
"dualismo" descrito entre Derecho estatal y Derecho internacional, es
decir, en el hecho de que se trata, en el caso del Derecho internacional y del
Derecho nacional, de ordenamientos jurídicos diferentes, con una razón propia
de validez cada uno[6].
También la aplicabilidad en los Estados miembros
de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y de la Unión
Europea, de naturaleza jurídico-internacional, y del Derecho comunitario y de
la Unión secundario establecido a partir de esa base jurídica, depende, pues,
de la recepción de este Derecho por los ordenamientos jurídicos nacionales
mediante una ley de transformación (que complemente la razón de validez
jurídico-internacional con una razón de validez jurídico-estatal) o mediante un
mandato de aplicación jurídica (que posibilite su aplicación en el ámbito estatal
interno). Incluso si hablamos de las disposiciones concretas de los Tratados
fundacionales no necesitadas de actos de transposición de los Estados miembros
para poder ser inmediatamente aplicadas, lo cierto es que también en este caso
pueden ellas desplegar la eficacia inmediata que se les atribuye sólo si se
cumple aquella condición[7]. En otras palabras:
la eficacia en el ámbito estatal interno del Derecho comunitario inmediatamente
aplicable en función de su contenido es también, siempre y necesariamente, una
eficacia nacionalmente posibilitada. Esto es válido asimismo para el Derecho
comunitario secundario; el Reglamento puede desplegar en los Estados miembros
la eficacia inmediata que se le atribuye según el artículo 249.2 TCE sólo si
los ordenamientos jurídicos de éstos reconocen en las leyes de autorización de
ratificación del Tratado de la Comunidad Europea esta competencia para la
producción de normas jurídicas con eficacia directa. Los Estados miembros están
obligados a este reconocimiento, por aplicación de las normas de Derecho
internacional público, dado que (y en la medida en que) están vinculados a los
Tratados fundacionales y a las obligaciones en ellos asumidas. Si rechazasen
pese a todo ese reconocimiento, no otorgando el necesario consentimiento para
la aplicabilidad en el ámbito interno, estarían vulnerando el Tratado
constitutivo y quedarían expuestos a las sanciones jurídico-comunitarias
previstas en el Tratado para estos supuestos; pero el efecto interno no podría
producirse de todos modos en este caso. La aplicabilidad del Derecho
comunitario en los Estados miembros depende así -igual que ocurre con el
Derecho internacional público- de una condición previa que el Derecho
comunitario no puede garantizar por sí mismo[8].
2.-
La integración del derecho internacional y del derecho comunitario en el
derecho constitucional alemán.
De esta dualidad entre Derecho internacional público
y Derecho comunitario, de una parte, y Derecho constitucional de otra se deriva
la necesidad de armonizar sus aspiraciones concurrentes de validez. Sólo así se
puede evitar que se produzca la violación por parte de un Estado de las
obligaciones jurídicas internacionales o comunitarias por él contraídas. Esta
integración sólo puede llevarla a cabo, según este estado de cosas, el Derecho
constitucional nacional de los Estados. A él le corresponde la decisiva función
de puente para la «adopción» del Derecho internacional así como para el
reconocimiento del Derecho comunitario que legitimará su aplicación en el
ámbito de soberanía estatal.
El Tratado internacional es Derecho internacional
entre los Estados contratantes. Si además se trata de que alcance validez
interna en los Estados parte, es decir, de que sea vinculante para los órganos
estatales llamados a aplicar el Derecho, necesitará para ello un acto jurídico
interno constitutivo que produzca este efecto. Esto es válido también para las
disposiciones self-executing
contenidas en un Tratado internacional. Pasa lo mismo respecto al Derecho
internacional general: es válido como Derecho internacional consuetudinario
para los Estados que lo pongan en práctica convencidos de su valor jurídico.
Sólo mediante una norma de Derecho nacional que disponga su validez podrá ser
parte integrante del ordenamiento jurídico interno (cfr. art. 25 de la Ley
Fundamental de Bonn -en adelante, GG-; art. 9 de la Constitución federal
austriaca).
¿Cómo se lleva a cabo la integración del Derecho
internacional y del Derecho comunitario en el Derecho constitucional alemán?
Según el artículo 59 apartado 2 GG, la ratificación de un Tratado internacional
que regule las relaciones políticas de la Federación o que afecte a las materias
sobre las que la Federación tiene atribuida competencia legislativa necesita la
autorización de las Cámaras legislativas Bundestag
y Bundesrat, autorización que habrá
de revestir la forma de una ley[9]. El Tratado
internaciones eficazmente concluido no será aplicable en el ámbito interno
hasta que ambas Cámaras hayan emitido su necesaria autorización[10]. El mandato de
aplicación del artículo 59 apartado 2 GG tiene, de acuerdo con su forma
jurídica, sólo el rango y la obligatoriedad de una ley ordinaria[11]. Consecuencia de
esta incardinación del Derecho que emana de un Tratado internacional en la
jerarquía normativa del Derecho interno alemán es la validez ilimitada de la
regla de la lex posterior: una ley
federal aprobada posteriormente prevalece sobre las disposiciones del acuerdo
de las Cámaras referido a un Tratado concluido con anterioridad que la
contradigan. De la vulneración del Derecho internacional que ahí subyace es
responsable la República Federal Alemana sólo en el plano internacional, lo
cual es consecuencia del dualismo entre Derecho interno y Derecho
internacional: si el Derecho interno de un Estado no es conforme con los
compromisos jurídicos asumidos por él internacionalmente se comete una
infracción jurídico-internacional, por la que el Estado tendrá que responder
internacionalmente. El propio Convenio Europeo de Derechos Humanos tiene valor
sólo de Derecho federal ordinario y no goza en Derecho alemán de ningún tipo de
primacía frente a otras normas de Derecho legal ordinario y menos aún frente a
la Constitución, al margen de la adhesión a los derechos humanos inviolables e
inalienables que el constituyente formula en el artículo 1 apartado 2 GG. El Tribunal Constitucional Federal se
esfuerza, en cualquier caso, en interpretar la Ley Fundamental de manera
conforme con el Derecho internacional y, en particular, con el Convenio Europeo
de Derechos Humanos, para evitar la vulneración del Derecho internacional[12].
El artículo 25 GG proclama que las reglas generales
del Derecho internacional, esto es, el Derecho internacional consuetudinario de
validez universal y los principios generales del Derecho[13] son parte integrante del ordenamiento
jurídico federal alemán, y tienen primacía frente a las leyes federales
(ordinarias). De este modo, el Derecho internacional consuetudinario encuentra, en su alcance y en su contenido
vigente en cada caso, entrada constitucional inmediata en el ordenamiento
jurídico alemán y tiene primacía frente al Derecho interno alemán, aunque no
frente al Derecho constitucional. En caso de conflicto desplaza a cualquier
norma jurídica alemana de rango inferior a la Ley Fundamental que lo contradiga
materialmente[14]. No es en rigor la
vulneración de una regla general de Derecho internacional como tal la que
supone una violación del Derecho constitucional objetivamente válido, sino la
inobservancia, que con ello se manifiesta, de la regla constitucionalmente
inmediata de transformación y primacía del artículo 25 GG en sí. Esta violación
puede hacerse valer en un proceso de amparo constitucional por violación de la
Ley Fundamental, sobre la base del artículo 2 apartado 1 en relación con el
artículo 25 apartado 2 GG, en la medida en que la regla general de Derecho
internacional vulnerada no se dirija exclusivamente a los Estados o a otros
sujetos de Derecho internacional, sino que, de acuerdo con su contenido,
reconozca derechos a los individuos[15].
Fundamento jurídico-constitucional para la
participación de la República Federal Alemana en el proceso de integración
europea fue, hasta el Tratado de la Unión Europea, el artículo 24 apartado 1 GG
y lo es desde entonces el artículo 23 GG en su nueva formulación. El artículo
24 apartado 1 GG permite a la Federación la delegación de poderes de soberanía en
favor de organizaciones internacionales mediante una ley. El ordenamiento
jurídico interno de Alemania se abre de este modo a un ordenamiento
«supranacional», de manera que la República Federal Alemana desiste de su
pretensión básicamente exclusiva de dominio sobre el ámbito de validez de la
Ley Fundamental y abre la puerta a la validez inmediata y a la aplicabilidad de
un Derecho procedente de otra fuente[16]. Según el artículo
23.1, primera frase, GG en su nueva formulación, la República Federal de Alemania
coopera en la construcción de una Europa unida a través del desarrollo de la
Unión Europea, que está obligada a respetar los principios democráticos,
sociales, federativos y del Estado de Derecho y el principio de subsidiariedad
y que ha de garantizar una protección de los derechos fundamentales comparable
en lo esencial a la que se garantiza en la Ley Fundamental. Esta fórmula
indicativa no representa sólo una descripción fáctica del curso político
europeo actual, sino que contiene también una determinación normativa
vinculante para Alemania de cooperar, esto es, de participar activamente en ese
proceso de integración. Por ello, no sería ya constitucionalmente admisible una
retirada de la República Federal de Alemania de la Unión Europea sin más, salvo
que se lleve a cabo una reforma constitucional. Esa retirada sólo sería posible
(es más, sería obligatoria) si la Unión Europea siguiese un curso de desarrollo
que entrase en conflicto con los principios constitucionales mencionados[17].
Desde la perspectiva del Derecho constitucional
alemán, la atribución de soberanía en favor de la Comunidad Europea y de la
Unión Europea, con la consecuencia de que su ejercicio ya no depende de la sola
voluntad de la República Federal de Alemania, está amparada por la habilitación
referida a la integración de los artículos 23 (en su nueva formulación) y 24 GG
y no supone una violación del principio democrático constitucionalmente
reconocido (art. 20, apartados 1 y 2; art. 38 GG)[18]. Las leyes de autorización de la
ratificación de los Tratados proporcionan así la necesaria legitimidad
democrática a la pertenencia a las Comunidades y a la Unión así como a sus
competencias para la toma de decisiones por mayoría[19].
Mientras que el artículo 25 GG transforma, de
manera constitucionalmente inmediata, las reglas generales del Derecho
internacional en Derecho federal aplicable sin necesidad de un ulterior acto
legislativo, y establece su primacía frente al Derecho legal ordinario, los
artículos 23.1 y 24.1 GG contienen simplemente, respecto al Derecho de las
Comunidades Europeas y de la Unión Europea, la habilitación constitucional para
la aprobación por el legislador de una regla similar de primacía y para su
aplicación por los órganos jurisdiccionales en el caso concreto[20]. El artículo 24.1
GG permite constitucionalmente que, por medio de un mandato interno de
aplicación jurídica, se atribuya a Tratados que confieren derechos de soberanía
a organizaciones interestatales y al Derecho emanado de tales organizaciones,
primacía frente al Derecho interno de la República Federal de Alemania. El
artículo 24.1 permite, pues, acoger en el ordenamiento jurídico interno, a
través de la ley de autorización de la ratificación del Tratado, la regla de
primacía que -como norma no escrita del Derecho comunitario primario[21](!)- se contiene en
los Tratados comunitarios[22]. Esto no se
sobreentiende, porque de esta manera lo que el legislador parlamentario hace es
autolimitarse con un alcance muy amplio, de modo que ya no podrá, pues, en
virtud del efecto oclusivo de la primacía, crear leyes que contradigan el
Derecho comunitario mientras no derogue la ley de autorización de la
ratificación. Por efecto del principio de la lex posterior, el Estado
miembro vulneraría el Derecho comunitario con una ley nacional posterior a la
ley de autorización de la ratificación que fuese contraria al mismo. En ese
caso tendría que responder por ello desde la perspectiva jurídico-comunitaria,
aunque la ley sería con todo vinculante desde el punto de vista interno. Pero
además, si y en la medida en que acepte la regla de la primacía, el legislador
nacional lo que pierde es la capacidad de crear leyes, vinculantes para los
órganos estatales de aplicación del Derecho, que estén en contradicción con el
Derecho comunitario. El artículo 24.1 GG no dispone por sí mismo la validez
inmediata y la aplicabilidad del Derecho elaborado por la institución
interestatal. Tampoco regula inmediatamente la relación entre ese Derecho y el
Derecho interno, por ejemplo la cuestión de la primacía. También en el caso de
Tratados que, de acuerdo con su contenido, obligan a producir el efecto de la
primacía o el de la superioridad de rango, tales efectos sólo se generan a
partir de un mandato interno de aplicación que conduzca a ello[23]. Esto mismo es
válido respecto a la autorización que concede el artículo 23.1, segunda frase,
GG en su nueva formulación para la cesión de derechos de soberanía en favor de
la Unión Europea[24].
Así pues, sólo las leyes de autorización de la
ratificación de los Tratados comunitarios y del Tratado de la Unión Europea
posibilitan la aplicabilidad del Derecho comunitario primario y secundario en
el espacio alemán de soberanía. La soberanía de la Unión Europea derivada de
los Estados miembros puede surtir efecto vinculante en él sólo en virtud del
mandato alemán de aplicación jurídica[25].
¿Qué consecuencias para la cuestión de la
primacía tiene esta imprescindible función de puente del mandato nacional de
aplicación jurídica? Una primacía del Derecho de la Comunidad y de la Unión
puede existir sólo en virtud de la autorización constitucional -y sólo en
función del alcance de ésta-[26]. Al Derecho
comunitario no le puede corresponder un rango mayor que el de las leyes de
adhesión que ordenan su aplicación (preferente) en Alemania y que generan su
obligatoriedad interna. El Derecho comunitario no tiene, pues, en Alemania
rango constitucional. La Ley Fundamental acoge al Derecho comunitario, pero no
ordena constitucionalmente su observancia y primacía. De aquí se deriva no sólo que tampoco la lesión
del Derecho comunitario por parte del Derecho alemán y de la jurisprudencia
alemana ordinaria puede ser tachada de vulneración constitucional -igual que en
el caso de la vulneración de Tratados internacionales-[27], sino además que la Ley Fundamental
goza en todo caso de rango superior frente al Derecho comunitario. La
habilitación constitucional para la integración es, como todas las
habilitaciones jurídicas, limitada. El artículo 24.1 GG tiene que ser entendido
e interpretado, como toda disposición constitucional de carácter principial
similar, en el contexto del conjunto de la Constitución. El precepto no
permite, pues, una cesión ilimitada de derechos de soberanía y un posterior
ejercicio ilimitado de los mismos por parte de organizaciones interestatales.
El precepto no autoriza a renunciar, en el proceso de atribución de derechos de
soberanía en favor de organizaciones interestatales, a la identidad del
ordenamiento constitucional vigente de la República Federal Alemana por medio
de la ruptura de sus estructuras básicas, de sus estructuras constitutivas[28]. Con ello, los
principios subyacentes a las cláusulas constitucionales de intangibilidad del
artículo 79.3 GG se convierten, en todo caso, en un límite constitucional
infranqueable para la participación de la República Federal de Alemania en el
proceso de integración. Lo que al propio poder de reforma de la Constitución se
le niega, no se le puede obviamente permitir tampoco al legislador ordinario
que, según el artículo 24.1 GG, aprueba la ley de autorización de la
ratificación del Tratado. El artículo 23.1 en su nueva formulación ha plasmado
positivamente esta jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Con la vista
puesta en la Unión Europea y en las Comunidades que en ella se integran, el
artículo 23.1 GG trata a la creación de nuevos fundamentos convencionales así
como a su modificación o añadiduras como a una reforma constitucional -con
excepción del mandato de modificación textual del artículo 79.1 GG-, y autoriza
al legislador federal a permitir a la Unión Europea, bajo las condiciones allí
citadas, el ejercicio autónomo de competencias soberanas hasta el límite del
artículo 79.3 GG (art. 23.1, tercera frase, GG). La remisión al artículo 79.3
GG evidencia, junto a la cláusula de aseguramiento estructural del artículo
23.1, primera frase, GG, que la garantía de intangibilidad se mantiene de
manera determinante como límite material a la reforma constitucional, también
en lo que respecta a la participación de la República Federal de Alemania en la
Unión Europea y en su desarrollo[29].
Un efecto limitativo despliega en este sentido en
especial el principio democrático (art. 20, apartados 1 y 2 GG). Si el poder de la Comunidad debe basarse en
la conformación democrática de la voluntad de cada uno de los pueblos de los
Estados miembros, presupone esto que aquel poder sea ejercido por un órgano que
represente a los Gobiernos estatales y que a su vez éstos estén sujetos a
controles democráticos[30]. En esta medida,
el principio democrático recogido en las Constituciones nacionales requiere
precisamente que, en tanto que los pueblos (como actualmente) construyan la
necesaria legitimidad democrática a través de los Parlamentos nacionales, le
corresponda al Consejo el papel central en el ejercicio del poder de la Comunidad,
en contra de la opinión frecuentemente sostenida del «déficit democrático» de
la Comunidad. Además, el principio democrático establece límites a la expansión
de las tareas y competencias de las instituciones europeas: "los Estados
necesitan ámbitos de atribuciones suficientemente significativos, a partir de
los cuales pueda cada uno de los pueblos desarrollarse en un proceso de
conformación política de la voluntad legitimado y dirigido por el pueblo
mismo"[31].
La aplicación de este criterio de medida por una
parte al reparto de competencias entre la Unión Europea y las Comunidades que
en ella se integran y por otra a los Estados miembros tropieza con un problema
resultante de la estructura del Derecho comunitario. Mientras que la Comunidad
Europea del Carbón y del Acero y la Comunidad Europea de la Energía Atómica
suponen una integración sectorial, restringida a un ámbito en cada caso
perfectamente delimitable, la Comunidad Europea aspira a una omnicomprensiva
integración económica global. La fijación de un objetivo global determina la
estructura final del Derecho comunitario y la estructura funcional de sus
normas competenciales, con miras a los objetivos de integración. Con ello se ha
complicado la delimitación de competencias entre la Comunidad y los Estados
miembros y se ha permitido a la Comunidad el acceso, mediante la referencia al
objetivo de la construcción de un mercado interior único y de la realización de
las libertades de mercado, a ámbitos materiales que no entran por sí mismos en
los ámbitos políticos cedidos a la Comunidad[32]. Si, a la vista de esta peculiaridad
estructural del Derecho comunitario, se toma en serio el criterio de medida
desarrollado por el Tribunal Constitucional, podría haberse llegado al límite[33]. Sólo la soberanía
organizativa, la autonomía en materia de personal[34], la competencia presupuestaria y la
potestad punitiva de los Estados miembros no se ven afectados en lo esencial
por el Derecho comunitario. Por contra, los ámbitos de Justicia e Interior han
sido ya ampliamente comunitarizados, por medio del Tratado de Amsterdam que
entró en vigor el 1 de mayo de 1999, y la Política Exterior y de Seguridad ha
pasado entretanto a ser competencia mancomunada de la Unión Europea[35]. El Derecho
comunitario supera ya ampliamente, pues, en muchos ámbitos de regulación, el
marco que en principio puede ser cubierto sólo por el Derecho nacional, incluso
aunque este Derecho interno conserve todavía un ámbito de regulación no
precisamente insignificante y aunque la legislación nacional no haya quedado
reducida aún a la simple ejecución del Derecho comunitario.
En cualquier caso, el Tribunal Constitucional
Federal, aunque creyó que no tenía que decidir esta cuestión en el asunto
«Maastricht»[36], podría haber
decidido implícitamente, con este límite constitucional a la integración
derivado del principio democrático, que sería inconstitucional una transición
exitosa hacia una «estatalidad europea» que pueda potencialmente conducir a una
competencia universal de la Unión y que suponga la renuncia al principio hasta
ahora vigente de la habilitación puntual limitada a la Comunidad en favor de
una habilitación general que implique privación de competencias para los
Estados[37].
Si se observa la situación constitucional en los Estados miembros
de la Unión Europea, se ve que la cuestión de la relación entre Derecho
comunitario y Derecho interno se resuelve de manera diferente, pero en ningún
caso se reconoce al primero una primacía absoluta y general. Más aún, existen
en todos ellos cláusulas constitucionales más o menos amplias que fijan límites
a la primacía absoluta del Derecho comunitario sobre todo el Derecho interno
postulada por el TJCE. La primacía frente a leyes ordinarias se asegura -con la
excepción de Gran Bretaña- mediante habilitaciones constitucionales o mediante
mandatos directamente emanados de la Constitución. A la vez, sin embargo, se
establecen límites constitucionales a la integración, límites que derivan
necesariamente del hecho de que las disposiciones constitucionales de los Estados
miembros que permiten la integración en las Comunidades y en la Unión son sólo
una parte, importante ciertamente, pero sólo una parte, de las Constituciones,
Constituciones que hay que contemplar e interpretar, cada una de ellas, como
una unidad. Eso significa, sin embargo, a la vez que no está garantizada una
aplicación unitaria del Derecho comunitario, en la medida en que ésta exija
como presupuesto que el Derecho nacional que lo contradiga sea siempre y
enteramente desplazado.
3.-El dualismo entre
jurisdicción nacional e internacional.
El dualismo entre Derecho internacional y Derecho
comunitario, de una parte, y Derecho interno de otra, se suaviza por medio de
las disposiciones constitucionales que reciben o integran ese Derecho
internacional o comunitario, pero sigue siendo una cuestión virulenta. Esto se
refleja sobre todo en la concurrencia jurisdiccional entre Tribunales
nacionales y Tribunales internacionales, si bien sus respectivos parámetros y
objetos de valoración no son idénticos. Así, el Tribunal Internacional de
Justicia (en adelante, TIJ) decide según el Derecho internacional los
conflictos entre Estados que se le planteen (art. 38.1 del Estatuto del TIJ),
mientras que, según el artículo 100.2 GG, es competencia del Tribunal
Constitucional, en el contexto del proceso de verificación de normas, la de
determinar si una regla general de Derecho internacional es parte integrante
del Derecho federal y si, en su caso, genera derechos y obligaciones inmediatos
para los individuos. Pero el Tribunal Constitucional Federal tiene que
responder con carácter previo a la pregunta de si una norma tal de Derecho
internacional existe o no, y, en función de eso, resolver también[38]. Con ello, sin embargo, entra el
Tribunal Constitucional Federal inevitablemente en conflicto, hasta donde se
extiendan las respectivas competencias, con el TIJ, si bien el artículo 100.2
GG quiere evitar en la medida de lo posible sentencias divergentes de ambos
Tribunales, justamente en interés de la seguridad jurídica, para prevenir el
peligro de lesiones de las reglas generales del Derecho internacional por parte
de los Tribunales de la República Federal de Alemania[39]. Pero el Tribunal Constitucional
Federal sólo puede procurar la seguridad y unidad jurídicas dentro del espacio
jurídico alemán y en la jurisprudencia germana. Incluso aunque el Tribunal
Constitucional Federal pueda emplear sentencias del TIJ como ayuda para la determinación
de la norma, en su examen acerca de la existencia y del alcance de una regla de
Derecho internacional consuetudinario en el sentido del artículo 38.1 d) del
Estatuto del Tribunal Internacional de Justifica, no se puede excluir del todo
que se pueda llegar a resultados diversos, es decir, que se afirme o se niegue
la validez de un precepto jurídico-internacional en contra de la jurisprudencia
del TIJ, sea por una valoración diferente de la situación jurídica, con
frecuencia de difícil y no unívoca apreciación por el Derecho internacional
consuetudinario, sea por un error de Derecho[40]. Mientras que un pronunciamiento del
Tribunal Constitucional Federal de este tipo genera un efecto vinculante para
todos los órganos estatales y poderes públicos alemanes (§ 31.1 de la Ley del
Tribunal Constitucional Federal), incluso con fuerza de ley (art. 31.2 de la
Ley del Tribunal Constitucional Federal), la República Federal de Alemania no
puede obviamente apelar, a nivel de Derecho internacional, a un efecto justificativo
o exculpatorio de una de estas sentencias, vinculante dentro del Estado, frente
a un Estado extranjero o a otro sujeto de Derecho internacional que pueda
sentir que esa sentencia lesiona sus derechos (cfr. el artículo 27 del Convenio
de Viena sobre Derecho de los Tratados). Ello es expresión del dualismo
existente y en última instancia insoluble (en todo caso desde el punto de vista
procesal) entre Derecho estatal y Derecho internacional.
Un dualismo jurisprudencial de este tipo existe también
en el ámbito del Derecho comunitario. La interpretación auténtica del Derecho
Comunitario primario y secundario le corresponde solamente al TJCE,
especialmente en el marco de la cuestión prejudicial; por el contrario, él no
tiene competencia para decidir con carácter vinculante la cuestión del
conflicto normativo y de las consecuencias jurídicas que de él se derivan para
el Derecho nacional. Al TJCE le corresponde, pues, la competencia de
interpretar de manera vinculante el Derecho comunitario; el cumplimiento de la
obligación de presentar la cuestión prejudicial, que incumbe a los Tribunales
ordinarios alemanes de última instancia según el artículo 234 TCE, se asegura
incluso constitucionalmente a través de la garantía del juez legal (art. 101.1,
segunda frase, GG)[41], garantía que se
refiere también al TJCE. Sin embargo, la cuestión de si el Derecho comunitario
señalado como válido por la interpretación decisiva del TJCE puede encontrar
aplicación en los Estados miembros y si se puede imponer al Derecho nacional
que lo contradiga, se resuelve necesariamente según el Derecho (constitucional)
nacional[42]. Además, el
Tribunal Constitucional Federal no vigila sólo que los poderes relativos a la
integración se mantengan dentro de los límites constitucionales de los
artículos 23.1 y 24.1 GG, sino que también examina si los actos jurídicos de
los órganos de la Comunidad o de la Unión Europea se ciñen a los límites de los
derechos de soberanía que se les han concedido o si los vulneran[43]. Transformaciones
esenciales del programa de integración trazado y definido en los Tratados de
las Comunidades y el Tratado de la Unión y de su ejecución no estarían ya
cubiertas por las leyes de adhesión que incorporan al Derecho interno el
contenido de estos Tratados[44]. Los órganos
estatales alemanes se ven impedidos por razones jurídico-constitucionales para
aplicar en Alemania actos jurídicos comunitarios que en este sentido se hayan
aprobado sin una base jurídica suficiente[45].
La transferencia de soberanía está sometida a
reserva de ley, según el artículo 24.1 GG (y también según el artículo 23.1,
segunda frase, GG, en su nueva formulación). Esta exigencia
jurídico-constitucional ha de ser objeto de interpretación restrictiva[46]. La transferencia de
derechos de soberanía provoca una injerencia en y una modificación del régimen
de distribución de competencias establecido constitucionalmente y, con ello,
una reforma constitucional material. A ello se añade que el reconocimiento de
derechos de soberanía a ciertas organizaciones, cuyos ordenamientos jurídicos,
procedimientos de formación de la voluntad, y modos de actuación no están
inmediatamente sujetos a la Ley Fundamental y, con ello, tampoco a la
influencia determinante del legislador alemán, hace posible que al mismo tiempo
éstas puedan (según sus competencias) actuar soberanamente dentro del
ordenamiento jurídico alemán con efectos inmediatos para los sujetos a ese
ordenamiento[47].
En especial, el que también la actividad de las
Comunidades Europeas inmediatamente vinculante para el legislador en el ámbito
interno haya de ceñirse a lo previsto en el Tratado y haya de ser regulada por
los órganos normadores en la ley de autorización de la ratificación de modo
suficientemente determinable[48], es exigencia del
principio democrático (art. 20, apartados 1 y 2 GG). Si no se fija claramente
en qué extensión y medida el legislador alemán ha dado su consentimiento a la
atribución del ejercicio de derechos de soberanía se está permitiendo el
ejercicio por parte de las Comunidades Europeas de cometidos y competencias no
mencionados. Esto conduciría rápidamente a una habilitación global y supondría,
con ello, una renuncia de competencias por parte del Estado, frente a lo cual
protege el principio democrático[49].
La reserva de ley de los artículos 23.1 y 24.1 GG
tiene también, sin embargo, una función jurídico interna, de carácter protector
de los individuos. En la medida en que se atribuyan a una organización
supranacional competencias soberanas que autoricen a ésta a adoptar medidas con
efecto directo inmediato sobre los titulares de derechos fundamentales en el
ámbito alemán de soberanía, la reserva de una ley de autorización de la
ratificación de Tratados suficientemente determinada está al servicio de la
finalidad estatal de poder prever posibles injerencias de los poderes de la
Comunidad en el ámbito de los derechos fundamentales y de limitarlas a lo
permitido.
Si el TJCE ya ha analizado la cuestión previa de
Derecho comunitario de la compatibilidad de una norma controvertida de Derecho
secundario con el Derecho comunitario originario, bien a partir de una demanda
del artículo 230.4 TCE, bien a partir de una cuestión prejudicial del artículo
234 TCE[50], el Tribunal
Constitucional Federal no está obligado, antes de poder decidir en el proceso
constitucional de que se trate, a presentar una nueva cuestión ante el TJCE.
Ello es así porque ese proceso constitucional no tiene como objeto la decisión
adoptada por el TJCE, vinculante[51] también para el
Tribunal Constitucional Federal, acerca de la validez y la aplicación
comunitarias del acto de Derecho secundario, sino que de lo que se trata es
sólo de decidir si la interpretación y la aplicación de los Tratados de la
Comunidad en la que aquél se basa son compatibles con el contenido del Tratado
incorporado al Derecho interno por la ley alemana de autorización de la
ratificación. Si no es así, el acto jurídico comunitario no despliega ningún
efecto vinculante y no puede ser aplicado, por orden de la Constitución[52].
Incluso aunque en tales procesos el Tribunal
Constitucional Federal aparece como guardián de la Constitución alemana,
sondeando los límites jurídico-constitucionales de la disposición del Estado
alemán a participar en el proceso de integración, compite de todos modos con el
poder jurisdiccional del TJCE. Ello es así porque si bien el Tribunal
Constitucional conecta su examen jurídico-constitucional a la ley alemana de
autorización de la ratificación, que se basa en la habilitación constitucional
para la integración, esta ley lo que hace es simplemente incorporar el Tratado
de la Comunidad o de la Unión, de igual contenido. El Tribunal Constitucional
Federal y el TJCE tienen, por consiguiente, desde un punto de vista formal,
diferentes parámetros de examen, pero en realidad son los mismos. Cuando además
el Tribunal Constitucional reclama incluso para sí la competencia para
controlar directamente los actos de soberanía de la Comunidad con efecto
directo, alegando que es su deber garantizar la protección de los derechos fundamentales
en Alemania, y ello no sólo frente a los órganos estatales alemanes[53], los parámetros de
valoración son, más aún, idénticos. El Tribunal Constitucional Federal intenta
suavizar esta concurrencia entre jurisdicciones mediante su voluntad de poner
en práctica una «relación de cooperación» con el TJCE al ejercer su
jurisdicción sobre la aplicabilidad en Alemania del Derecho secundario o
derivado. Según ello, el TJCE debe garantizar la protección de los derechos
fundamentales en cada caso concreto, mientras que el Tribunal Constitucional
Federal se limita a garantizar con carácter general un nivel irrenunciable de
protección de los derechos fundamentales[54]. Con esta fórmula no se puede, sin
embargo, delimitar precisamente el alcance de las respectivas competencias,
aunque tampoco es eso lo que se pretende.
También es dudoso si la primacía del Derecho
comunitario fundamenta una competencia de los Tribunales ordinarios para
rechazar leyes formales federales o de los Länder
por incompatibilidad (que no pueda salvarse con una interpretación
armonizadora) con el Derecho comunitario vigente. La expulsión de la norma del
ordenamiento es, en el caso de las leyes formales, monopolio del Tribunal
Constitucional Federal, en la medida en que se derive de razones constitucionales.
El procedimiento constitucional del control concreto de normas (art. 100.1 GG)
garantiza la autoridad del legislador parlamentario en el marco de la Ley
Fundamental, cuya voluntad positivizada no debería poder pasar por alto de
manera arbitraria cualquier Tribunal ordinario. No existe una regulación
similar para el supuesto conflicto entre el Derecho legal formal y el Derecho
comunitario. En este caso, según la jurisprudencia del TJCE y según un amplio
sector de la doctrina, los Tribunales ordinarios, e, incluso, las
Administraciones de los Estados Miembros, están legitimados para y a la vez
obligados a dejar sin aplicación una ley formal que se considere contraria al
Derecho comunitario, en definitiva, legitimados para y obligados a rechazar la
norma[55]. El TJCE ha
declarado como fundamentación de todo esto que el órgano jurisdiccional
nacional que en el marco de su competencia tenga que aplicar las prescripciones
del Derecho comunitario, está obligado a preocuparse de la plena eficacia de
estas normas, dejando sin aplicar, en caso de necesidad y desde su propia
capacidad de decisión, cualquier prescripción del Derecho nacional que se
oponga a él, sin que deba esperar a la desaparición previa de esta norma por
vía legislativa o a través de cualquier otro procedimiento constitucional[56]. A nivel de
Derecho interno, sin embargo, se plantea la pregunta de si el mandato de
aplicación jurídica que se recoge en la ley de autorización de la ratificación
del Tratado según los artículos 24.1 y 59.2 GG es suficiente como para permitir
a todo aplicador jurídico alemán dejar sin aplicar leyes formales que
pretendidamente choquen con las exigencias del Derecho Comunitario y, con ello,
negar la voluntad declarada del legislador parlamentario. Precisamente, el propio
legislador alemán ha dispuesto mediante la ley de autorización de la
ratificación del Tratado de la Comunidad (Económica) Europea la primacía del
Derecho comunitario. De este modo, podría decirse que la aplicación del Derecho
comunitario por parte de los Tribunales ordinarios no menosprecia en absoluto
la voluntad del legislador (establecida en la ley de autorización de la
ratificación). Pero también el monopolio del Tribunal Constitucional Federal
para expulsar normas del ordenamiento según el artículo 100.1 GG se mantiene,
sin perjuicio del rango superior de la Constitución, vinculante para el
legislador (art. 1.3, art. 20.3 GG). Lo que se discute además en el caso del
rechazo de normas por incompatibilidad con un precepto de Derecho comunitario
no es la primacía del Derecho comunitario como tal, sino la compatibilidad del
Derecho nacional de rango legal con el Derecho comunitario. En este caso el
legislador nacional está como mínimo tan necesitado de protección como en el
caso de la expulsión de normas del ordenamiento por razones constitucionales,
sobre todo porque no tiene ni siquiera a su disposición el proceso de
confirmación de normas (art. 93.1.2 GG; § 76.1.2 de la Ley del Tribunal
Constitucional Federal) para defender su regulación legal en caso de que no sea
tomada en consideración por supuesta colisión con el Derecho comunitario[57]. Para ese
diferente tratamiento del rechazo por los Tribunales ordinarios de normas por
vulneración del Derecho constitucional, por un lado, o del Derecho comunitario,
por otro, falta toda justificación jurídica objetiva. Esto es especialmente así
en la medida en que la primacía del Derecho comunitario y del Derecho de la
Unión, como ya se ha señalado, no deriva de manera constitucionalmente
inmediata del artículo 24.1 o del artículo 23.1 GG (en su nueva formulación),
sino sólo de la ley de autorización de la ratificación de los Tratados que se
apoya sobre esa habilitación constitucional y que, por eso, está también
sometida a límites constitucionales. Dice mucho en favor de la hipótesis el que
la decisión del constituyente de 1949 en relación al monopolio de expulsión de
leyes parlamentarias del ordenamiento por parte del Tribunal Constitucional
Federal pertenece a la estructura básica que determina la identidad del ordenamiento
constitucional vigente de la República Federal de Alemania respecto a la
separación de poderes, a cuyas estructuras constitutivas ni el artículo 24.1 ni
el artículo 23.1 GG permiten renunciar. La contradicción con el artículo 100.1
GG sólo puede resolverse recurriendo, también para los casos de conflicto
admitido por un Tribunal ordinario entre el Derecho legal nacional y el Derecho
comunitario que ostenta primacía frente a él, al procedimiento del control
concreto de normas, por analogía con el artículo 100.1 GG.
4.-Resumen:
vivir con el dualismo.
Este trabajo ha mostrado que la disposición
constitucional de la República Federal de Alemania a la cooperación e
integración internacionales está, sí, fuertemente marcada por la Constitución,
pero también limitada por ella. No pueden hacernos perder eso de vista
conceptos como «amistad internacional» o «apertura europea»[58]. La Constitución no atribuye ni al
Derecho internacional ni al Derecho comunitario una primacía incondicional
frente a su propia pretensión de validez; eso equivaldría en definitiva a una
renuncia a sí misma, que no se puede esperar de ninguna Constitución. La
incorporación del Derecho consuetudinario internacional al ordenamiento
jurídico alemán, su acomodación al Derecho internacional de los Tratados, así
como su apertura al Derecho comunitario, no puede eliminar por completo el
dualismo latente entre los ordenamientos jurídicos autónomos estatal,
internacional y comunitario. Ese dualismo se expresa de manera evidente en
particular en la competencia entre los Tribunales nacionales, especialmente el
Tribunal Constitucional Federal, con la jurisdicción de los Tribunales
internacionales, del TIJ y, sobre todo, del TJCE. Esto puede parecer, desde un
punto de vista monista que sostenga la primacía del Derecho internacional,
dudoso, porque así no se garantiza una interpretación y aplicación unitarias
del Derecho internacional y del Derecho comunitario, pero representa en última
instancia la consecuencia jurídica necesaria del hecho de que la comunidad
internacional no es ningún Estado mundial con un ordenamiento jurídico
unitario, sino que está formada por una pluralidad de Estados con su propio
ordenamiento jurídico y constitucional cada uno, que deciden de manera autónoma
en sus respectivos ámbitos de soberanía en qué medida y con qué rango resulta
de aplicación el Derecho internacional, que, desde su punto de vista, es, ante
todo, «Derecho extranjero». Tendremos, pues, que seguir viviendo con una
pluralidad de ordenamientos jurídicos independientes y con sus aspiraciones
concurrentes de validez. La solución de los conflictos de normas que de aquí se
deriven debe presentarse en el nivel constitucional siempre considerando la unidad
de la Constitución como un modelo lógico-teleológico de sentido[59]. Ha de aspirarse,
por tanto, en la medida de lo posible, a una compromiso moderado entre la
autodeterminación nacional, que se refleja en la autonomía constitucional y la
autoafirmación de los pueblos europeos organizados estatalmente, por una parte,
y la apertura, establecida también en estas Constituciones, al establecimiento
de vínculos dentro de la comunidad internacional universal y dentro de la
interconexión jurídica más estrecha de una comunidad supranacional como la
Unión Europea, por otra. El preámbulo de la Ley Fundamental contiene la
directriz normativa determinante para la interpretación de la Constitución
alemana: el pueblo alemán, así se le llama, se ha dado, gracias a su poder
constituyente, esta Ley Fundamental, "animado por la voluntad de servir a
la paz mundial como miembro de pleno derecho de una Europa unida".