El sistema de fuentes en la Constitución Europea
Catedrático de Derecho
Constitucional de la Universidad de Granada
SUMARIO
1.-Hacia un sistema constitucional de
fuentes
3.-El nuevo sistema de fuentes
5.-Principios, valores y objetivos
constitucionales
NOTAS
1.-Hacia un sistema constitucional de
fuentes
La simplificación
y racionalización de los instrumentos normativos a través de los cuales se
ejercían las competencias por las instancias europeas será uno de los desafíos
que se aborden en el Proyecto CEu. En la Declaración de Laeken se plantea
justamente este tema como uno de los que tendría que resolver la Convención con
la idea de <<simplificación de los instrumentos de la Unión>>[1]. Respecto de las
fuentes del Derecho, el Proyecto CEu intenta esa racionalización en las
direcciones apuntadas en Laeken, por un lado con la reducción del número de
instrumentos normativos (de quince a seis), y por otro lado en la
diferenciación entre medidas legislativas y medidas reglamentarias. Las
modificaciones que aporta el Proyecto CEu respecto del sistema de fuentes del
Derecho suponen un avance importante, con el intento de establecer un sistema
ordenado de fuentes en el Título I-V del Proyecto, relativo al ejercicio de las
competencias de la Unión. En el Capítulo I, que contiene las
<<disposiciones comunes>> se establecen nuevos tipos de fuentes que
sustituyen a la anteriores, con la finalidad de amoldar las categorías básicas
previas (directivas y reglamentos) a esquemas más cercanos a una ordenación
constitucional.
En
esa línea, el primer paso se da justamente en la cabecera del sistema de
fuentes, en la propia Constitución. En efecto, ya en la Declaración 23 de Niza,
relativa al futuro de la Unión Europea se había planteado la cuestión de
<<la simplificación de los Tratados con el fin de clarificarlos y
facilitar su comprensión, sin cambiar su significado>>. En Laeken se
avanza sobre esa reflexión y se aborda directamente la necesidad de proceder a
una simplificación de los Tratados que pudiera conducir a la elaboración de un
texto constitucional [2].
La opción por elaborar un texto constitucional
es, sin duda, la de mayor trascendencia en lo que al sistema de fuentes se
refiere (aunque supere, con mucho esta dimensión específica). Esa opción estaba
ya prefigurada por el propio proceso de elaboración del Tratado, si bien ese proceso
sólo en sentido amplio o genérico puede ser considerado como un proceso
constituyente. Lo es, desde luego, en cuanto al resultado si entendemos que el
Tratado da lugar a una Constitución para Europa, por más que esa Constitución
presente algunas deficiencias desde el punto de vista del Derecho constitucional.
Lo es también, en ese sentido amplio, en cuanto al proceso mismo, ya que la
elaboración del Tratado constitucional no ha seguido los pasos habituales de
que hasta ese momento (a salvo del precedente de la elaboración de la Carta de
Derechos Fundamentales, cuya naturaleza constitucional también es clara) se
había seguido para la modificación de los Tratados.
Resulta
significativo que el modelo de Convención se haya asumido específicamente tanto
en la elaboración de la Carta de Derechos Fundamentales cuanto en la
elaboración del propio texto constitucional (al que se incorpora la Carta). No
obstante, la singularidad del proceso no es suficiente para caracterizar al
texto resultante como Constitución. Por otro lado, si bien el proceso mismo nos
acerca al ámbito constituyente, también es cierto que no ha habido en la
formulación del texto por la Convención más que una actividad
<<preconstituyente>> si queremos definirla así, por cuanto que los
sujetos políticos siguen siendo los Estados.
Que los
Estados sean los actores del proceso constituyente no supone que el resultado
final de ese proceso no sea una auténtica Constitución. Un pacto federal también
da lugar a una Constitución, máxime cuando ese pacto es adoptado por órganos
democráticos y sometido a ratificación posterior en cada Estado. Cuestión
distinta es la del grado de desarrollo de ese pacto, que no es propiamente
federal y del Derecho constitucional de que pueden dotarse los Estados actualmente
en el proceso de integración europea, si tenemos en cuenta los factores que
dificultan un desarrollo similar al de los órdenes constitucionales internos
(en relación con el tipo de Constitución adecuada al proceso de integración)[3]. Más allá de las dificultades objetivas, no puede dejar de
señalarse que posiblemente los Estados podían haber avanzado más en el proceso
de constitucionalización, para corresponder así a los deseos de los ciudadanos.
Comoquiera que la Constitución es el
factor regulador del sistema de fuentes, los déficits constitucionales se
reflejan necesariamente en el conjunto del sistema. La clarificación del poder
último regulador, de la <<norma fundamental>> del sistema, por
utilizar los términos kelsenianos [4] es importante
para determinar las relaciones internas entre las fuentes, su régimen jurídico,
y las relaciones con los ordenamientos estatales. A medida que avance el
proceso de constitucionalización y se clarifique este extremo fundamental, se
podrá ir simplificando el sistema y ganando en seguridad jurídica.
Como se puede comprender, la clarificación
y sistematización no depende sólo de las soluciones que se aporten en relación
con el sistema de fuentes. Por el contrario, los aspectos institucionales y
competenciales mediatizan la eficacia de las transformaciones del sistema de
fuentes. Esto se explica porque, en realidad, forman parte, en sentido amplio,
del sistema de fuentes, por cuanto que integran el sistema de normas sobre la
producción jurídica que conforma la <<Constitución material>>, en
el sentido kelseniano de este término[5]. No es posible
abordar aquí, sin embargo, más que de manera tangencial estos extremos, en la
medida en que incidan en la formulación del sistema de fuentes [6].
Debe dejarse señalado, en todo caso,
que no es pensable que el sistema deje de tener la condición singularmente
dinámica que le ha caracterizado desde su nacimiento y especialmente en los
últimos años. Puesto que las transformaciones institucionales y competenciales
inciden en el sistema de fuentes, cabe esperar que haya transformaciones no
sólo endógenas sino también exógenas. De hecho, esa virtualidad para adaptarse
a las necesidades externas ha estado en la base de la proliferación de actos
jurídicos previa a la Constitución, para prefigurar o para dar respuesta a
nuevas necesidades competenciales [7].
Una de las cuestiones más
controvertidas que suscita el Tratado constitucional es justamente la de su
naturaleza jurídica. Para algunos se trata simplemente de un Tratado, mientras
que para otros es claramente una Constitución. Ambas posiciones se definen de
manera antagónica porque, como es obvio, Tratado y Constitución son dos
categorías diferentes por muchos motivos. Sólo teniendo en cuenta la naturaleza
de proceso dinámico que tiene actualmente la integración europea podemos dar
una solución satisfactoria e integradora a este debate. Porque en realidad el
Tratado constitucional es, podríamos decir, un Tratado con alma de Constitución
o una Constitución con forma de Tratado: en definitiva, Constitución y Tratado.
Esta dualidad sólo se puede entender si tenemos en cuenta que la Unión Europea
está evolucionando de manera muy rápida desde el Derecho internacional al
Derecho constitucional. El Tratado constitucional puede considerarse la última
manifestación de esa evolución.
Desde el punto de vista
formal, la Constitución Europea es un texto excesivamente largo, con 448
artículos. A ellos hay que sumar los incluidos en los Protocolos y Anexos ya
que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo IV-442, <<Los Protocolos
y Anexos del presente Tratado forman parte integrante del mismo>>. Esta
cantidad de artículos supera con mucho los márgenes de lo habitual en un texto
constitucional. Además, gran parte de sus contenidos son más propios de un
Tratado, o de normativa infraconstitucional que de una Constitución. Es el caso
de la parte III de la Constitución que, en su mayor parte, no debería formar
parte del texto constitucional. Estas cuestiones formales tienen su importancia
porque dificultan el conocimiento del texto por los ciudadanos, reducen su
eficacia y limitan la potencialidad de integración simbólica que debe tener
toda Constitución.
La Constitución responde, sin embargo,
a las características básicas de un texto constitucional:
1.-Incorpora una
Carta de Derechos Fundamentales que supone por sí misma el núcleo de la
Constitución Europea. Por más que esa Carta de Derechos no pueda desplegar
todavía una eficacia plena a nivel europeo (ya que la determinación del régimen
jurídico de muchos de esos derechos no es competencia de la Unión Europea, sino
de los Estados miembros), su incorporación al Tratado constitucional supone un
avance fundamental a efectos de considerar al Tratado como una auténtica
Constitución.
2.-Profundiza en
los mecanismos de control del poder y de exigencia de responsabilidad que
existían previamente, estableciendo mecanismos más democráticos de decisión.
3.-Intensifica la
unidad política de los Estados favoreciendo la consolidación de una comunidad
política y constitucional europea.
4.-Delimita de
una manera más precisa las competencias de la Unión Europea y de los Estados,
estableciendo además garantías específicas para la efectividad del principio de
subsidiariedad (mediante el mecanismo de alerta rápida en el que intervienen
los Parlamentos nacionales controlando la aplicación de este principio).
5.-Define un
nuevo sistema de fuentes del Derecho que sustituye al anterior,
simplificándolo, reduciendo el número de instrumentos normativos y sustituyendo
las categorías básicas anteriores (directivas, reglamentos) por nuevas fuentes
equiparables a las de los sistemas constitucionales: leyes europeas, leyes
marco europeas, reglamentos europeos delegados y reglamentos europeos.
6.-Mantiene un
sistema jurisdiccional preexistente, con correcciones, que adquiere un nuevo
significado en el contexto constitucional en el que el Tratado se mueve.
Sistema jurisdiccional que está destinado a garantizar la normatividad de la
Constitución.
Por
tanto, puede decirse claramente que es una Constitución, aunque se adopte como
Tratado y a pesar de que se deba considerar sólo el primer paso de futuros
avances en el proceso de constitucionalización de la Unión Europea.
3.-El nuevo sistema de fuentes
A la reforma fundamental que supone la
transformación de los anteriores Tratados en el proyecto de Constitución para
Europa, hay que añadir los cambios que la propia Constitución incorpora en
relación con el sistema de fuentes. En
el artículo I-33, bajo el título de <<Actos jurídicos de la Unión>>
se definen, en su apartado 1, las fuentes que se incorporan al ordenamiento de
la Unión Europea:
<<Las
instituciones, para ejercer las competencias de la Unión, utilizarán los
siguientes instrumentos jurídicos, de conformidad con la Parte III: la ley
europea, la ley marco europea, el reglamento europeo, la decisión europea, las
recomendaciones y los dictámenes>>.
En
realidad, de todas esas categorías, sólo se pueden considerar como fuentes del
Derecho, o como instrumentos normativos, en sentido estricto, a la Ley europea,
la ley marco europea, el reglamento europeo y la decisión europea, porque
respecto de las recomendaciones y los dictámenes, el propio apartado 1 del
artículo 33, afirma expresamente que <<Las recomendaciones y los
dictámenes no tendrán efecto vinculante>>[8], lo que no
quiere decir que carezcan de efectos jurídicos[9]. Por lo que se
refiere a las decisiones, hay que decir que no siempre tienen el carácter
general que suele ser propio de los instrumentos normativos. Así lo reconoce la
propia Constitución, cuando establece en el artículo I-39, en su apartado 2, la
obligación de publicación oficial (<<Los reglamentos europeos, y las
decisiones europeas que no indiquen destinatario, se publicarán en el Diario
Oficial de la Unión Europea y entrarán en vigor en la fecha que ellos mismos
fijen o, en su defecto, a los veinte días de su publicación>>) mientras
que respecto de otras se limita a determinar, en apartado 3, que deberán ser notificadas a sus
destinatarios (<<Las decisiones europeas distintas de las contempladas en
el apartado 2 se notificarán a sus destinatarios y surtirán efecto en virtud de
dicha notificación>>).
Por otro lado, a las anteriores
categorías hay que añadir la figura de los reglamentos europeos delegados,
previstos en el artículo I-36 y que son una figura híbrida entre las leyes
europeas y los reglamentos europeos. También hay que considerar como categorías
normativas específicas las destinadas a la revisión del Tratado constitucional.
En el artículo 443 se incorpora un procedimiento ordinario de revisión y en los
artículos 444 y 445 dos procedimientos de revisión simplificados relativos a
las llamadas <<cláusulas pasarela>>[10] y a las políticas y acciones internas de la Unión
respectivamente. Hay que advertir, no obstante, que en los procedimientos
simplificados de revisión se utiliza la Decisión europea, si bien se trata de
Decisiones europeas sometidas a determinaciones específicas.
En
suma, el sistema de fuentes de la Unión Europea está integrado en el proyecto
CEu por la propia Constitución y sus procedimientos de revisión, las leyes y
leyes marco europeas, los reglamentos europeos delegados, los reglamentos
europeos y las decisiones europeas.
La
condición de norma jurídica y cabecera del sistema de fuentes de la
Constitución se deriva, en primer lugar, de su condición de Tratado que vincula
a los Estados miembros. Pero la Constitución no es sólo un Tratado. De hecho,
la Unión Europea tenía previamente una condición distinta de la de mera
organización internacional o supranacional ya que las instituciones europeas
habían configurado un ordenamiento jurídico propio con sus propias fuentes de
producción de normas aplicables en los Estados miembros.
La
Constitución europea asume, modificándolo el ordenamiento jurídico previo y el
sistema institucional, heredado en gran medida del previamente existente en los
Tratados anteriores, a los que deroga de acuerdo con su artículo IV-437[11]. Al mismo tiempo
que los deroga, la Constitución determina la plena continuidad jurídica de las
instituciones, en el apartado 1 del artículo IV-438[12], y del
ordenamiento jurídico preexistente[13], lo que se extiende a todo el acervo comunitario[14]. Lo mismo cabe
decir de la jurisprudencia comunitaria, de acuerdo con el apartado 4 del
artículo IV-438[15].
En definitiva, la Constitución asume
plenamente el ordenamiento jurídico existente hasta la fecha de su entrada en
vigor y se sitúa en su cabecera no sólo como Tratado sino también como orden
constitucional que se impone a los Estados. La condición de norma jurídica
suprema de la Constitución se manifiesta en el obligado sometimiento de las
instituciones europeas a sus preceptos, pero también en el sometimiento de los
Estados. A esos efectos se incluye en el artículo I-6 de la Constitución el
principio de primacía: <<La
Constitución y el Derecho adoptado por las instituciones de la Unión en el
ejercicio de las competencias que se le atribuyen a ésta primarán sobre el
Derecho de los Estados miembros>>. Este principio, por ser de elaboración
jurisprudencial podría entenderse ya incluido en la Constitución a través de la
previsión del artículo IV-438.3 o del 438-4, tanto por formar parte del acervo
comunitario cuanto por ser un principio incorporado a la jurisprudencia del
Tribunal de Justicia. No obstante, su incorporación expresa a la Constitución
tiene importancia, porque podrá dar lugar a nuevos desarrollos
jurisprudenciales en el futuro[16], si bien no
puede desconocerse lo que otros mecanismos incorporados a la Constitución
pueden suponer de contrapeso al desarrollo del principio de primacía[17].
La garantía última de la Constitución está
encomendada al Tribunal de Justicia de la Unión Europea. El Tribunal de
Justicia de la Unión Europea es el que puede contrastar la conformidad de los
actos de las instituciones de la Unión con los preceptos constitucionales. Al
Tribunal de Justicia de la Unión Europea, le corresponde, entre otras
funciones, el control de validez de las leyes europeas y de los actos
normativos[18]. A través de ese
control de la constitucionalidad de las normas y de la función de intérprete
último de la Constitución que desempeña el Tribunal de Justicia de la Unión
Europea se garantiza la normatividad de la Constitución y la unidad del ordenamiento
de la Unión Europea[19].
5.-Principios, valores y objetivos
constitucionales
La
incorporación de valores, principios y objetivos al texto de la Constitución le
da un contenido material a su condición de norma jurídica, de tal manera que la
Constitución no se limita a establecer las condiciones de producción de las
normas europeas (mediante las normas sobre la producción jurídica que se
incluyen en la Constitución: habilitaciones competenciales, determinación de
las fuentes del derecho y asignación de funciones a las instituciones europeas)
sino que fija criterios materiales que deben ser seguidos por las instituciones
europeas y que otorgan a la Unión Europea la condición de comunidad política y
constitucional. Especial relevancia debe otorgarse, a efectos de caracterizar a
la Constitución como norma jurídica, a la Carta de Derechos incorporada a la
Constitución, que le otorga una específica condición constitucional al texto de
la Constitución.
De acuerdo con la Constitución, la
Unión Europea se fundamenta en unos valores comunes y tiende a la consecución
de determinados objetivos. En la realización de esos objetivos, la Unión
Europea tiene que respetar determinados principios.
Los valores comunes son una parte
esencial de la identidad europea. Esa identidad se representa por medio de los
símbolos de la Unión[20] y se manifiesta a
través de los valores, que si bien se pueden reconocer en otros apartados del
Tratado constitucional, tienen su reflejo específico en el artículo I-2[21]. La trascendencia
de los valores para la conformación de la identidad constitucional europea se
evidencia en su carácter de condición necesaria para ingresar en esa comunidad
constitucional[22] y para mantener
el status normalizado de Estado
miembro en plenitud de derechos[23].
Más
allá de este valor normativo específico de los valores, lo cierto es que el
texto no siempre diferencia con precisión entre valores, principios y
objetivos, lo que dificulta la asignación de un régimen jurídico específico a
los distintos tipos de normas constitucionales. No obstante, algunos principios
son perfectamente identificables en cuanto que disciplinan determinados
sectores de la Constitución, como por ejemplo el dedicado a la distribución de
competencias entre Unión y Estados, que se rige por el principio de atribución,
o al ejercicio de las competencias de la Unión, que se somete a los principios
de subsidiariedad y proporcionalidad.
Junto a los principios anteriores, la
Constitución dedica algunos apartados de su parte I a reconocer principios
constitucionales que, igualmente pueden ser configurados como derechos y que se
reconocen como tales en la parte II. Así, la libertad de circulación y de
establecimiento o la prohibición de discriminación por razón de nacionalidad
(I-4). En sentido inverso, otros derechos son configurados como principios,
cuando en el artículo I-9.3 se indica que <<Los derechos fundamentales
que garantiza el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y
de las Libertades Fundamentales y los que son fruto de las tradiciones
constitucionales comunes a los Estados miembros forman parte del Derecho de la
Unión como principios generales>>.
Otros
principios recogidos en la parte I, están destinados a disciplinar las
relaciones entre la Unión y los Estados miembros: la igualdad de los Estados
miembros ante la constitución o el respeto a la identidad nacional de los
Estados referida a sus estructuras políticas y constitucionales fundamentales
(incluida la autonomía local y regional, en su caso) así como a las funciones
esenciales del Estado (I-5.1). También tiene esa finalidad el principio de
primacía del artículo I-6 CEu, al que están especialmente vinculados otros
principios tales como el de cooperación leal, del artículo I-5.2[24].
Respecto del valor normativo de los
principios y en concreto de los establecidos en la Parte II CEu dedicada a los
Derechos Fundamentales, hay que tener en cuenta lo dispuesto en el artículo
II-112.5, de acuerdo con el cual <<Las disposiciones de la presente Carta
que contengan principios podrán aplicarse mediante actos legislativos y
ejecutivos adoptados por las instituciones, órganos y organismos de la Unión, y
por actos de los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la Unión, en el
ejercicio de sus competencias respectivas. Sólo podrán alegarse ante un órgano
jurisdiccional en lo que se refiere a la interpretación y control de la
legalidad de dichos actos>>[25].
Un
valor normativo similar cabe predicar de los objetivos de la Unión, que marcan
los fines que deben perseguir las instituciones europeas y que están recogidos
esencialmente en el artículo I-3 de la Constitución[26]. Los objetivos
que se incluyen en el artículo I-3 son de muy diversa naturaleza como
corresponde con las propias características de la Unión Europea. Algunos de
ellos están orientados a la propia configuración de la Unión como proyecto que
pretende superar los conflictos que históricamente han dividido a Europa[27]. Otros van
referidos a los objetivos más concretos que el proceso de integración europea
se ha marcado (ya sea históricamente, ya en los últimos años)[28]. Por último,
otros objetivos tienen relación con la posición de la Unión Europea en un mundo
globalizado, o las misiones que le corresponden de acuerdo con su posición
internacional como potencia mundial que pretende contribuir a la paz y a la
solidaridad[29].
El intento de acomodar el
sistema de fuentes a categorías constitucionales comienza con la creación de la
Ley europea y la Ley marco europea que vienen a sustituir a las Directivas (Ley
marco europea) y a los Reglamentos comunitarios (Ley europea).
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo
I-33.1, segundo párrafo, <<La ley europea es un acto legislativo de
alcance general. Será obligatoria en todos sus elementos y directamente
aplicable en cada Estado miembro>>. Por su parte, el tercer párrafo
define a la Ley marco: <<La ley marco europea es un acto legislativo que
obliga al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba
conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la competencia
de elegir la forma y los medios>>.
La
homologación con los sistemas constitucionales era necesaria, entre otros
motivos, por la incorporación de la Carta de Derechos Fundamentales a la
Constitución, que exigía un legislador de los derechos fundamentales para
conformarlos, desarrollarlos e incluso para limitarlos[30]. La asunción de categorías constitucionales va unida a una
amplia previsión de reservas de ley establecidas en diversos apartados de la
Constitución. Ahora bien, ni la reserva de ley, ni la ley expresan en el
ordenamiento europeo el sentido que tienen en los ordenamientos estatales. La
contraposición básica entre mayoría y minorías es la que fundamenta en los
ordenamientos internos la reserva de ley, en cuanto la ley es expresión de las
garantías formales que hacen posible la expresión del pluralismo[31]. A través de los procedimientos legales (no siempre
parlamentarios, como ocurre cuando existen actos con valor de ley, como los
decretos-leyes o los decretos legislativos) se hace posible la participación de
las minorías en la producción legislativa y/o en su control.
Ahora bien, la contraposición
mayoría-minorías exige una espacio público desarrollado dentro de una comunidad
política consolidada. No es el caso, todavía, de la Unión Europea, donde la
tensión constitucional que se manifiesta en los procesos normativos de nivel
superior no es la de mayoría-minorías. Por el contrario, esa tensión se refleja
en otras variables que expresan en última instancia la doble legitimidad sobre
la que descansa la Unión: la de los ciudadanos y la de los Estados[32]. Esta dialéctica se traslada a una muy pormenorizada
relación de competencias constitucionales de los órganos conectada a la
diversidad de ámbitos competenciales de la Unión Europea. El resultado de este
tipo de técnicas es que se desdibujan los caracteres típicos de la ley en los
ordenamientos estatales. Así por ejemplo, no se reconoce una potestad general
al poder legislativo[33] ni tampoco existe una habilitación para que el legislador
supla los supuestos en que no haya previsión constitucional del tipo de fuente
que debe utilizarse[34]. Tampoco se percibe de una manera clara la articulación
jerárquica entre la ley y el reglamento, a través de un concepto como el de
fuerza de ley. De hecho, junto a las reservas establecidas para la ley en la
Constitución, existen otras reservas para reglamentos y para otros tipos de
actos[35]. Por otro lado, la previsión de una vinculación directa
entre la Constitución y el reglamento forma parte también de las previsiones
del Tratado, de tal manera que se consolida un tipo de reglamento (el
reglamento independiente)[36] que no es aceptado en muchos ordenamientos estatales
basados en un sistema parlamentario de gobierno[37]. No queda claro, en todo caso, en que medida podría el
legislador sobreponer sus mandatos a este tipo de fuentes en esos ámbitos[38].
La
delimitación de tipos legislativos está también relacionada con la compleja
estructura institucional de la Unión. Junto a las leyes o leyes marco que
siguen el procedimiento legislativo ordinario (codecisión)[39] que tiene carácter general, están también las que siguen
los procedimientos legislativos especiales[40] y que dan lugar a leyes del Consejo[41] y leyes del Parlamento[42].
Todas estas peculiaridades son
indicativas de que estamos todavía ante un proceso abierto que requerirá de
nuevas operaciones de simplificación y sistematización conforme vayan madurando
el espacio público y la comunidad constitucional europea. Ese proceso estará
condicionado por la ampliación de los ámbitos competenciales y por las
modificaciones en la estructura institucional.
El reglamento europeo adquiere, en parte, un significado peculiar en consonancia con
las características señaladas del sistema de fuentes y la conformación de la
ley: <<El reglamento europeo es un acto no legislativo de alcance general
que tiene por objeto la ejecución de actos legislativos y de determinadas
disposiciones de la Constitución. Podrá bien ser obligatorio en todos sus
elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro, o bien obligar al
Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse,
dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la competencia de elegir la
forma y los medios>>.
En lo que se refiere
al reglamento que podríamos calificar como <<independiente>>, se
trata de un significado poco habitual en la formulación tradicional de las
fuentes del Derecho (con algunas excepciones nacionales, por otro lado), donde
el reglamento tiene siempre la finalidad de ejecutar los actos legislativos y no
directamente disposiciones particulares de la Constitución. Es, sin embargo,
como hemos indicado, un tipo normativo sobre el que existía una específica
voluntad de incorporarlo al texto constitucional y que tiene su reflejo en
diversas disposiciones constitucionales[43].
Por otro lado, tampoco es habitual que el reglamento no sea una
norma obligatoria en todos sus elementos. Por tanto, esta especie de
reglamento-marco que se crea en el Proyecto CEu tiene poco sentido desde el
entendimiento habitual del reglamento y puede generar confusión entre los
aspectos competenciales y los normativos.
Estos dos tipos de reglamentos (los de ejecución directa de
la Constitución y los reglamentos <<marco>>, por definirlos de alguna
manera) son figuras que tienen nuevamente relación con la complejidad
institucional y con la incidencia del sistema competencial en la ordenación de
las fuentes. En su formulación tradicional, el reglamento debe ser una norma
subordinada a la ley y eso significa que es la ley la que debe desarrollar la
Constitución, por un lado, y que es también la ley la que debe establecer el marco
de actuación del reglamento, por el otro. Estos dos principios se rompen con la
ambigua caracterización del reglamento que se contiene en el Proyecto y que se
manifiesta también en la dificultad para precisar cual va a ser el alcance de
las facultades normativas a disposición del poder reglamentario.
Hay que tener en
cuenta también que se incorporan al texto constitucional remisiones específicas
al reglamento que pueden considerarse como auténticas reservas de reglamento lo
que, si bien se da en algunos sistemas constitucionales, no deja de complicar
las relaciones entre ley y reglamento y dificultar una diferenciación más nítida
entre el nivel legislativo y el reglamentario.
El
proyecto CEu contempla también la figura de los reglamentos delegados, como
fórmula intermedia entre el reglamento y la ley. De intermedia se puede
calificar por cuanto si bien se trata de reglamentos que pueden completar o
modificar elementos no esenciales de una ley o de una ley marco, lo cierto es
que no se les confiere expresamente rango de ley. Estos reglamentos delegados
están previstos en el artículo I-36, con las cautelas habituales de la legislación
delegada (sometimiento a las condiciones materiales y temporales establecidas
en la ley de delegación, posibilidad de revocación de la delegación y control
por parte del Parlamento Europeo y del Consejo). Se trata, sin embargo, de una
figura mal perfilada que puede dar lugar a algunas confusiones.
Una de esas confusiones es
la que se puede generar en relación con el ámbito material del reglamento
delegado cuando la delegación se produzca para completar o modificar elementos
no esenciales de la ley marco. Si tenemos en cuenta que la ley marco ha sido
caracterizada previamente como un instrumento normativo a través del cual se
obliga al Estado miembro en cuanto al resultado que debe conseguirse, pudiendo
elegir éste la forma y los medios, hay que pensar que la ley marco sólo deberá
contener los elementos esenciales (de carácter finalista, además) de regulación
de una materia. En esas condiciones no se entiende bien que papel puede jugar el
reglamento delegado, ya que justamente le está vedada la regulación de los
elementos esenciales y tampoco puede invadir el ámbito competencial de los
Estados. Esa limitación no resulta incompatible con la intervención del
reglamento en la categoría genérica de ley europea; sin embargo puede plantear
problemas competenciales en el caso de la ley marco ya que el reglamento
delegado que desarrolla a la ley marco puede estar interviniendo sobre un ámbito
que le corresponde a los Estados. En definitiva lo que puede ocurrir es que o
bien el reglamento delegado regule elementos
esenciales, invadiendo el ámbito de la ley marco y la prohibición
constitucional o bien regule aspectos no esenciales invadiendo el ámbito
competencial de los Estados.
De las consideraciones anteriores se
desprende que falta claridad en la ordenación constitucional en relación con el
ámbito que le corresponde al reglamento, desde su función de ejecución[44] hasta el desarrollo de previsiones constitucionales,
pasando por el desarrollo de normas legales. Será preciso ir perfilando en el
futuro ese ámbito, lo que requerirá también reordenación de competencias y de
funciones.
Una
primera aproximación al sistema de fuentes contemplado en el Tratado por el que
se establece una Constitución para Europa, nos lleva a realizar una valoración
positiva del esfuerzo de simplificación y homologación con los sistemas
constitucionales que se ha realizado[45]. En primer término, el amplio contenido constitucional del
Tratado, que permite definirlo también como una Constitución. La incorporación de la Carta de Derechos
Fundamentales así como de valores, principios y objetivos, dotan de un
contenido material al texto congruente con la función constitucional que le
corresponde.
Tanto
en la valoración específica del texto constitucional cuanto en la genérica del
sistema de fuentes, no conviene olvidar que estamos ante un proceso dinámico que
requerirá de nuevas decisiones constitucionales en el futuro. Estas decisiones
se irán haciendo necesarias a medida que se vayan desarrollando el espacio
público y la comunidad constitucional europea. Mientras tanto, debemos realizar
una valoración flexible de las categorías incorporadas al Tratado
constitucional, sin pretender una asimilación plena a los diversos
ordenamientos estatales ni a las tradiciones constitucionales comunes (cuando
existen). En particular, la incorporación de nuevas fuentes, como la ley o la
ley europea y la previsión de reservas legales, debe ponerse en relación con el
sistema institucional y competencial propio de la Unión Europea y no sólo con
las categorías dogmáticas que conocemos. Los avances futuros en relación con
estas fuentes irán cambiando, previsiblemente, su actual conformación.
De momento, se pueden constatar
deficiencias en la definición de los niveles legislativo y ejecutivo que se
derivan de la necesidad de cohonestar las nuevas categorías constitucionales
con una compleja estructura institucional y competencial. En ese sentido se
observan rasgos que no son habituales en los ordenamientos nacionales, como la
ausencia de una potestad legislativa general que se extienda al ámbito
competencial de la Unión Europea o la dificultad para establecer una ordenación
jerarquizada plena entre ley y reglamento. El sistema de reservas legales es
complejo, debido al mantenimiento de tipos legislativos especiales y va unido a
una ordenación poco clara de las fuentes reglamentarias. A este respecto, hay
que destacar la previsión de remisiones específicas al reglamento, que le dotan
de una posición singular en el ordenamiento, con la posibilidad de desarrollar
directamente mandatos constitucionales. Todos estos rasgos suponen dificultades
para el desarrollo del nivel legislativo.
En definitiva, siendo muy notables los avances que contiene
el texto del Tratado constitucional, no puede dejar de señalarse que la todavía
excesiva diversificación de
procedimientos y de competencias, la compleja articulación de las fuentes
legales e infralegales y la difícil caracterización dogmática de algunas
fuentes, requerirán de esfuerzos doctrinales y jurisprudenciales que permitan introducir racionalidad en una
ordenación cuya fuerte tendencia dinámica dificultará todavía más la
elaboración de categorías estables.