La articulación normativa bases-desarrollo al incorporar el derecho europeo en el estado autonómico
Catedrático Habilitado de Derecho Constitucional.
Universidad de Granada.
1.- La participación
autonómica en el desarrollo normativo del Derecho europeo.
1. La participación autonómica en el desarrollo normativo del
Derecho europeo.
La participación de las CCAA en el desarrollo normativo del Derecho europeo es una
cuestión aparentemente resuelta en el plano teórico, pese a las lagunas
textuales de la Constitución. El Tribunal Constitucional ha garantizado la
intervención de las CCAA en este proceso. Sin
embargo, ese reconocimiento ha supuesto simplemente encuadrar inicialmente un
objeto con una dinámica compleja. Por ello, amén de enunciar los principios rectores
aportados por el Tribunal Constitucional, resulta conveniente revisar los
límites que dificultan la actuación autonómica en la aplicación del Derecho
europeo, especialmente los derivados del propio ordenamiento general del Estado
cuando reconoce la existencia de títulos horizontales del Estado que permiten a
éste intervenir en el proceso de aplicación interna del Derecho europeo,
cualquiera que sea la materia afectada.
Desde el ordenamiento
europeo, el principio de autonomía institucional y procedimental
reenvía al ordenamiento interno la determinación de a quién corresponde la
aplicación interna (autonomía institucional) y cómo, a través de que mecanismos
u operaciones jurídico-materiales se produce ésta (autonomía procedimental) (STJCE Fleischkontor).
La consecuencia es la imposibilidad de alegar prácticas o situaciones internas
para justificar la omisión o insuficiencia en la incorporación del Derecho
europeo (STJCE International Fruit). Además, otro principio comunitario: el principio de subsidiariedad,
parece apelar, aun de forma incipiente, a la participación regional. En la
Declaración suscrita por Alemania, Austria y Bélgica aneja al Protocolo
regulador de la subsidiariedad, incorporado al Tratado de Ámsterdam, se
destacaba su aplicación no sólo a los Estados miembros sino también a las
entidades en que se desagregan éstos cuando disponen de un poder legislativo
propio. Es una concepción que va adquiriendo progresivamente vigor. De hecho el
Dictamen del Comité de las Regiones como observador permanente en la Convención
para la reforma de Europa sustentaba la participación regional en los asuntos
europeos precisamente en la subsidiariedad y, lo que resulta más importante, el
art. I.11.3 del Tratado Constitucional para Europa extiende el alcance de este
principio también al “nivel regional y local” y el Protocolo sobre los
principios de subsidiariedad y proporcionalidad, anejo al Tratado
Constitucional, incorpora diversas referencias a la intervención de las
regiones[2].
En fin, en virtud de estos dos principios (autonomía y subsidiariedad)
corresponde a cada Estado miembro decidir cómo se desarrolla el Derecho europeo
precisado de aplicación interna en los Estados miembros (principio de
autonomía), pero las interpretaciones más recientes de la subsidiariedad
propugnan la intervención de las entidades regionales y locales de los Estados
descentralizados en cuanto poderes públicos más cercanos a los ciudadanos.
En España, el Tribunal
Constitucional ha reconocido la participación autonómica en el desarrollo
normativo del Derecho europeo sustentándose en el principio de no alteración del reparto competencial por la
integración en la actual Unión Europea. Por ello, el desarrollo normativo del
Derecho europeo en el Estado autonómico corresponde al poder público
materialmente competente para regular esa materia de acuerdo con las reglas
internas de reparto competencial. No es una facultad competencial, esto es, ni
el Estado ni las CCAA poseen un título competencial
específico para la aplicación interna del Derecho europeo, sino que se trata de
una función derivada de, y vinculada a, un título competencial material. Desde
la STC 252/1988, pero sobre todo en distintos
pronunciamientos de los primeros años noventa (SSTC
76/1991, 236/1991, 79/1992, 80/1993, etc.), el Tribunal Contitucional
apuntala una doctrina que puede sistematizarse en los siguientes apartados:
a)
Los criterios constitucionales y
estatutarios de reparto de competencias entre el Estado y las CCAA no resultan alterados por el ingreso de España en las
Comunidades Europeas, ni por la promulgación de normas comunitarias pues el
principio de autonomía institucional y procedimental
implica el respeto, desde el Derecho europeo, a este reparto interno de
competencias y poderes. Por ello, en el desarrollo normativo del Derecho
europeo rige el principio de no alteración del reparto competencial.
b) En consecuencia, la aplicación
interna del Derecho europeo corresponde a quien “materialmente”, o
“naturalmente” (son los dos adverbios manejados por el Tribunal Constitucional),
ostenta la competencia según las reglas de Derecho interno.
c)
Por ello, a las CCAA
corresponde la aplicación de normas europeas en cuanto titular de competencias
en el grado de intervención (desarrollo normativo o ejecución administrativa)
que resulte de los respectivos Estatutos para esas materias competenciales.
El fundamento
constitucional de la competencia estatutaria para participar en el desarrollo
normativo del Derecho europeo deriva de la garantía constitucional del
principio autonómico. Se evita, de esta forma, el vaciamiento de competencias
autonómicas y la reforma implícita del reparto constitucional y estatutario de
competencias. En conclusión, resulta evidente que las CCAA
pueden intervenir en el proceso cuando posean título competencial en un
determinado ámbito material. Sin embargo, algunas características de los
ordenamientos que concurren con los autonómicos pueden limitar la capacidad de
actuación de ese legislador. Nos interesan especialmente los límites derivados
de la articulación entre el ordenamiento general del Estado y los ordenamientos
autonómicos. Más allá del análisis teórico de la participación autonómica en la
fase descendente de aplicación del Derecho europeo, cualquier observador del
proceso de incorporación de las normas europeas en el Estado autonómico
comprueba que existe una considerable distancia entre las previsiones
jurisprudenciales y su práctica material. Los principios generales establecidos
en la jurisprudencia constitucional únicamente enmarcan una cuestión,
oscurecida en su concreta aplicación por la influencia de otros rasgos de la
interrelación ordinamental de Estado y CCAA que permiten la intervención de los poderes centrales
y, en su envés, limitan la participación autonómica. En concreto, los
denominados títulos horizontales o transversales del Estado habilitan a éste
para determinar las bases en el proceso de incorporación normativa interna del
Derecho europeo.
2.- Los denominados
títulos horizontales o transversales del Estado que le habilitan para
determinar las bases.
En el reparto
competencial entre el Estado y las CCAA suele ocurrir
que sobre un mismo supuesto concurren diversos títulos. Una de las causas
principales de esta situación es la existencia de títulos competenciales
del Estado con una fuerza expansiva transversal, que habilitan a los poderes centrales para
intervenir en distintos ámbitos materiales de titularidad autonómica. Limitan
la capacidad de actuación de la CCAA y eliminan, en
su caso, el carácter exclusivo de sus competencias. La explicación constitucional de este
proceso, acaso imprevisto en el modelo inicial de distribución de competencias,
se sustenta en la combinación necesaria del principio de autonomía y el de
unidad en el Estado autonómico. En virtud de esa interrelación, el reparto de
materias y facultades entre el Estado y las CCAA
resulta matizado por la presencia de títulos competenciales
que no afectan a un concreto sector de la realidad sino que pueden abarcar a
materias muy diversas. Estos títulos competenciales
son denominados horizontales o transversales[3].
Es el caso, de forma señalada, de la facultad competencial del Estado para la
“ordenación general de la actividad económica” derivada del art. 149.1.13 CE
que le permite establecer las bases y la coordinación en las actividades con
contenido económico.
La consecuencia más
notable del amplio ámbito competencial que habilita al Estado los títulos
horizontales, como se apuntaba antes, la eliminación del carácter exclusivo de las
competencias autonómicas y, con ello, de su capacidad para establecer una
política autonómica diferenciada en la materia[4].
Su incidencia modula el ejercicio competencial en cuanto el Estado aduce este
título genérico para actuar sobre ámbitos materiales en los que inicialmente
carece de competencia. Su intervención normativa queda justificada en virtud de
este título transversal.
Precisamente, en el
desarrollo normativo del Derecho europeo esta fuerza expansiva del título estatal incide de manera especial, por
dos razones confluyentes:
a)
La acción normativa europea
susceptible de aplicación interna se refiere derechamente a materias de
competencia exclusiva de las CCAA como agricultura,
ganadería, comercio, industria, etc., a través de actuaciones que generalmente
tienen incidencia económica, lo que favorece el uso del título horizontal por
antonomasia, el derivado del art. 149.1.13 CE. Así, el Estado se interpone en el proceso de incorporación
de normas europeas referidas a materias de competencia autonómica para
establecer las bases o la coordinación, sin perjuicio de la posterior
intervención autonómica.
b) El Derecho originario de la Unión no
contiene una delimitación material de carácter objetivo, que pueda trasladarse
al ámbito interno para determinar con exactitud si la materia afectada es de
competencia estatal o autonómica. La naturaleza teleológica de la delimitación
resulta del objetivo que se pretende alcanzar. Este carácter lábil e
imprevisible de la incidencia de la norma europea sobre el ordenamiento
interno, matizada pero no completamente superada en el Tratado Constitucional,
abre el cauce a la incidencia de los títulos transversales del Estado.
La consecuencia práctica
de esta situación es la ilimitación material del Estado en el desarrollo normativo
del Derecho europeo, más allá de su quantum
competencial material en la Constitucional territorial. Ante la ausencia de un
título material o sustantivo puede aducir sus títulos de carácter horizontal.
Con ello se limita la participación autonómica pues su intervención cuenta
habitualmente con la intermediación previa del Estado, cualquiera que sea la
materia competencial y el título que posea sobre ella[5].
Este
es el aspecto que pretendemos analizar someramente en estas páginas: el uso por
el Estado de los títulos horizontales, específicamente del 149.1.13 CE, para
concretar las bases en el proceso de incorporación normativa del Derecho de la
Unión. Pese a la vigencia del principio
de no alteración del reparto competencial, se está eludiendo en la práctica
el desarrollo normativo directo por parte de las CCAA
e incluso el carácter detallado de las bases estatales provoca, en ocasiones,
la imposibilidad material de esa intervención normativa autonómica. El Estado
aduce la presencia de un título horizontal, generalmente la “ordenación general
de la actividad económica” del art. 149.1.13 CE, para justificar la
incorporación de normas europeas referidas a materias de competencia exclusiva
de las CCAA. Por ello, en primer lugar, antes de
ocuparnos del sentido de lo básico en este proceso, debemos anotar el alcance
de los títulos horizontales del Estado en su relación con las CCAA pues ese modelo será, justamente, el aplicable a su
intervención en el desarrollo normativo del Derecho europeo, sin ninguna adición
derivada del carácter “internacional” o “exterior” del asunto.
El Tribunal
Constitucional ha amparado la horizontalidad de los títulos estatales, que
amplían las competencias estatales y limitan las autonómicas. Concretamente, en
la aplicación del Derecho europeo podemos encontrar pronunciamientos palmarios
en las SSTC 252/1988 o 79/1992. Sin embargo,
progresivamente está condicionando la actuación transversal del Estado, también
en el ámbito europeo, a la presencia de determinadas circunstancias. Así, se ha
referido, a: a) el sentido o finalidad de la norma, de manera que si no se
pretende la realización de la competencia estatal estaremos en presencia del
ejercicio de una competencia autonómica[6];
b) la relevancia real del ejercicio de una determinada facultad competencial y
c) la aplicación preferente de la regla especial sobre la general. En fin, pese
a lo que pueda parecer al examinar la práctica de la aplicación interna de las
normas europeas, el Tribunal Constitucional no ha aceptado la interposición en
cualquier caso de una norma estatal para definir los principios básicos,
aduciendo un título horizontal cuando se trata de materias de competencia
autonómica, pues no siempre será de aplicación un título de estas
características, y la dimensión externa de la actividad no aporta al Estado
ningún plus competencial[7].
Para evitar un uso abusivo de estos títulos deberá analizarse en cada caso
concreto la concurrencia de las condiciones que permiten la presencia del
título horizontal pues sólo en ese supuesto podrá aceptarse la intervención del
Estado en el desarrollo normativo del Derecho europeo. Entiéndase bien. No
valoramos la conveniencia o la oportunidad de esa interposición sino la
presencia o ausencia de sustento constitucional.
3. La intervención del Estado en la
incorporación del Derecho europeo frente a la aplicación de las reglas internas
de reparto competencial.
El Abogado del Estado, representante
estatal ante el Tribunal Constitucional, suele considerar en sus alegaciones
que la dimensión comunitaria de una
norma estataliza
la competencia, aunque la materia afectada fuese competencia exclusiva
autonómica según el reparto competencial interno. Ha utilizado, para alcanzar
esta conclusión, diversos cauces argumentativos.
En primer lugar, se ha
alegado que la competencia exclusiva del Estado sobre relaciones
internacionales le habilita para la incorporación interna de las normas
europeas (Antecedentes de SSTC 79/1992 o 67/1996,
entre muchas otras). Sin embargo, resulta conocido que el Tribunal
Constitucional, apartándose de su primera doctrina, ha consagrado una
concepción de “relaciones internacionales” que permite a las CCAA “actividades con proyección exterior” y, con ello, el
desarrollo normativo y la ejecución administrativa del Derecho europeo en su
ámbito competencial (SSTC 79/1992).
Por otro lado, imbricado
con lo anterior, se ha sostenido la necesidad de que en cualquier aplicación
interna de normas europeas, sea cual sea la
materia a la que afecte, pueda elaborarse una normativa básica por el
Estado, ante la necesidad de adaptar y modificar en su caso el ordenamiento
estatal. Sin embargo, el Tribunal Constitucional también ha refutado con
claridad esta posición con una interpretación que podemos denominar comunitarista
pues consiste en afirmar que las normas europeas vinculan por su propia fuerza
normativa y no por la que le atribuye su traslación al Derecho interno como
normas básicas (SSTC 81/1993 y 102/1995). El hecho de
que las normas europeas sean de obligado cumplimiento por todas las autoridades
o instituciones, centrales o autonómicas, de los Estados miembros, tengan como
finalidad homogeneizar, aproximar u armonizar los distintos ordenamientos o,
incluso, puedan tener efecto directo, no conlleva que las normas internas que
las adapten a nuestro ordenamiento deban ser necesariamente básicas, y, con
ello, estatales. En consecuencia, la incorporación sólo podrá hacerse mediante
normas básicas estatales cuando lo permitan la Constitución y los Estatutos de
Autonomía (SSTC 141/1993/3 y 102/1995/2)[8].
El
fundamento de esta idea radica en el juego combinado del principio europeo de
autonomía institucional o procedimental de los Estados
miembros en la incorporación interna del Derecho de la Unión y el principio
constitucional de no alteración del reparto competencial. En consecuencia,
cuando se trata de una competencia compartida deberán aplicarse las reglas
internas de articulación normativa bases-desarrollo, también en el desarrollo y
ejecución del Derecho europeo, sin admitir una mayor extensión de la
legislación básica estatal que la derivada de la Constitución territorial. Esto
tiene dos consecuencias que deben ser resaltadas en cuanto constituyen los
pilares sobre los que se asienta esta cuestión. En primer lugar, el hecho de
transcribir el contenido de otros preceptos incluidos en directivas europeas
que tienen como finalidad aproximar o armonizar distintos ordenamientos, esto es,
similar a la que cumplen las normas básicas internas, no resuelve la duda
acerca de la adecuada actuación del Estado al aprobar normas de carácter básico
(STC 141/1993/2). Habrá que atender al reparto
competencial interno para comprobar si el Estado tenía título competencial para
establecer esas bases y, por tanto, esas normas pueden ser consideradas
materialmente básicas[9]. En segundo lugar, una
hipotética necesidad política de
normas uniformes para todo el territorio no habilita al Estado para dictarlas
si no se lo permiten la Constitución y el Estatuto de Autonomía (STC 102/1995/15).
4. El desarrollo normativo directo del
Derecho europeo por las CCAA sin la intermediación de
las bases estatales.
La
consecuencia lógica de lo anterior es la posibilidad teórica de que las CCAA desarrollen el Derecho de la Unión sin la
intermediación del Estado, cuando éste carece de título competencial invocable para ello, en el caso de que no sean de
aplicación los títulos horizontales, en virtud de sus limitaciones intrínsecas.
No obstante, junto a esta situación, puede producirse otra, acaso más compleja
que puede impeler una hipotética abstención estatal. Nos referimos al
solapamiento material de las normas europeas y las normas estatales de carácter
básico, por lo que, ante la reiteración se ha planteado la conveniencia de la
abstención del Estado y el desarrollo directo por las CCAA
de las normas europeas.
Hemos
comprobado ya la dificultad de atisbar competencias exclusivas de las CCAA por la incidencia de los títulos horizontales,
especialmente la “ordenación general de la actividad económica” (art. 149.1.13
CE). Sin embargo, también hemos destacado que ese título competencial no es
absoluto, sino que tiene límites. Por ello, cuando el Estado no puede invocar,
sin extralimitarse en sus competencias, algún título y, por tanto, la
competencia autonómica mantiene su carácter pleno, las CCAA
desarrollan el Derecho europeo de forma directa, sin la interposición estatal.
No existe en nuestro ordenamiento una previsión constitucional de una necesaria
interposición de la norma estatal, sin una específica habilitación
competencial, sino únicamente funcional, para ordenar el procedimiento de
incorporación interna del Derecho europeo. Los mecanismos que permiten, en su
caso, la intervención del Estado precisan un presupuesto habilitante
competencial, no pueden ser utilizados sin causa. En conclusión, cuando las CCAA tengan un título competencial material para el
desarrollo normativo del Derecho europeo y el Estado carezca de él, no resulta
precisa en nuestro ordenamiento la recepción estatal de la norma europea. No
valoramos la conveniencia política de esta actuación, únicamente constatamos
que desde el utillaje constitucional en vigor, las CCAA
pueden desarrollar normativamente el Derecho de la Unión per
saltum, sin esperar a que el Estado dicte las
normas básicas sobre la materia, cuando éste carece de competencia para hacerlo[10].
Existe,
en cualquier caso, una cierta desconfianza
jurisprudencial al desarrollo directo de las normas europeas por las CCAA. Se mantienen referencias, más o menos expresas, a que
la intermediación del Estado puede ser una medida adecuada para garantizar el
tratamiento uniforme o incluso se justifica que esa uniformidad sea garantizada
desde el Derecho europeo para aceptar la relación directa de éste con las CCAA (STC 128/1999). La garantía
de la uniformidad del tratamiento normativo es precisamente la razón de ser de
la reserva al Estado para la fijación de las bases desde la primera
jurisprudencia constitucional. Así, en la STC 1/1982
indica que se pretende “que tales bases tengan una regulación normativa
uniforme y de vigencia en toda la nación, con lo cual se asegura en aras de intereses
generales superiores a los de cada CA un denominador
común”. Trasladada esta doctrina al desarrollo normativo del Derecho europeo,
la apelada uniformidad justificaría la interposición continua del Estado entre
la norma europea y la norma autonómica. Sin embargo, al margen de que, desde
una perspectiva funcional, esta uniformidad resulta garantizada a partir del
propio Derecho de la Unión, en la perspectiva jurídico-constitucional debe
recordarse una vez más que la elaboración de disposiciones legislativas o
reglamentarias de intermediación por el Estado sólo es posible cuando pueda
sustentarse en un título competencial, no alegado de forma genérica sino en su
concreta configuración y límites. Si la Constitución territorial no lo ha
previsto es porque se consideró que en esa materia no era precisa la
uniformidad que aporta la reserva estatal de las bases. Esa decisión no puede
modificarse ahora ante las necesidades coyunturales de la dinámica europea pues
se estaría vulnerando el principio de no alteración del reparto competencial en
el proceso de aplicación del Derecho europeo. En virtud de ese principio, la
intermediación del Estado para establecer las bases en el desarrollo normativo
del Derecho de la Unión tiene dos condicionantes: a) la aplicación correcta del
título horizontal invocado por el Estado; b) la necesidad de dejar un margen
para el desarrollo normativo de esas bases por las CCAA.
Una
cuestión distinta a la anterior, y sin duda teóricamente más compleja, es la
que se ocasiona cuando la norma europea establece unos objetivos y fines que
determinan de forma precisa los principios básicos a los que debe asirse el
desarrollo normativo interno. Si la materia es compartida corresponde al Estado
establecer las bases en el proceso de aplicación en el ordenamiento interno.
Sin embargo, puede ocurrir que la norma europea haya cubierto el ámbito
material reservado al Estado para determinar lo básico dado que la función de
ambos, órganos europeos y órganos estatales, es, en este caso, similar: determinar
las orientaciones generales para el desarrollo posterior. Esto no supone
aceptar que siempre se produce un paralelismo de las previsiones europeas y las
bases estatales. No siempre es así. El ámbito europeo de lo uniforme no es
siempre coincidente con el interno, al que corresponden las bases estatales.
Incluso, determinadas actuaciones son ubicadas en materias distintas en ambos
ordenamientos en cuanto la lógica del reparto es diversa: objetiva en el
interno; teleológica en el europeo[11].
La STC 13/1992 destaca, en ese sentido, que la
aprobación de la norma comunitaria no agota el tratamiento básico de una
materia, el Estado puede ejercer sus competencias normativas con ese carácter
básico sobre una materia en la que disponga de esa competencia. Nos indica que
no siempre la existencia de norma europea impide la determinación de “lo
básico” por el Estado, la separación del ámbito básico-uniforme de la norma
europea y de la norma estatal, a la que nos acabamos de referir.
Sin
embargo, asentada esta cuestión, puede producirse, siquiera de forma
excepcional, esa coincidencia de ámbitos materiales de actuación. El criterio
de uniformidad para todos los Estados miembros que conlleva la directiva o el
reglamento puede coincidir, en determinadas circunstancias, con el reservado al
Estado en el reparto competencial interno. Aun en este caso la norma europea
puede exceder o limitar el ámbito de actuación que corresponde al Estado en
virtud de las bases: por exceso, cuando la regulación de objetivos y fines sea,
en realidad, una regulación de detalle, o, por defecto, cuando no agotan el
ámbito que puede considerarse “básico” desde la perspectiva interna, dejando,
por tanto, al Estado la posibilidad de establecer una orientaciones más
concretas sobre la forma de aplicarse en España el desarrollo normativo. Pero
¿qué ocurre cuando coinciden plenamente ambos ámbitos materiales de actuación?,
¿subsiste o desaparece la competencia estatal para establecer las bases?.
La STC 79/1992
parece optar por la preclusión de la competencia estatal. Tras indicar que la
capacidad del poder central para dictar las normas básicas en una materia no
desaparece automáticamente debido a la existencia de una normativa europea
dictada sobre la mismas (la tesis expuesta en la STC
13/1992) indica, a continuación, que debe determinarse en cada supuesto si
tales normas europeas agotan o no el contenido de la regulación básica de la
materia. Realizada tal labor se podrá establecer si subsiste o no la
competencia estatal para dictar la legislación básica. También la STC 128/1999/16 parece apuntar en la misma dirección, al
menos en su análisis epidérmico, cuando indica que “las ayudas autonómicas
tendrían también como marco a la normativa comunitaria, directamente aplicable,
que asegura cierta homogeneidad de las opciones, por lo que es claro que los
principios de unidad y diversidad quedan suficientemente atendidos, sin que la
normativa básica estatal deba proyectar su dimensión imperativa sobre las
disposiciones autonómicas cuya aplicación deba realizarse con fondos de la
propia CA”.
A
mi juicio, pese a la posición del Tribunal Constitucional y de la mayoría de la
doctrina[12],
esta preclusión de la competencia estatal para dictar las bases cuando la
Constitución territorial le reconoce competencia para ello puede afectar al principio de no alteración del reparto
competencial, en este caso en perjuicio del Estado. No encuentro
justificación jurídico-constitucional (soslayo, obviamente, las puramente
funcionales, que son evidentes, o las de
conveniencia política) para esa
reducción de las facultades competenciales del Estado
si no es la alteración del reparto competencial basada en el art. 93 CE,
interpretado como título atributivo de competencias, ahora en detrimento del
Estado. Considero, por ello, que debe mantenerse la facultad de interposición
de la norma estatal, esto es, el legislador estatal no puede perder la
capacidad normativa para dictar las bases que le asigna la Constitución
territorial, aunque en la práctica, por el contenido de la norma europea, se
haya reducido notablemente su espacio normativo de actuación y apenas pueda añadir nada a la mera
recepción en el ordenamiento interno de las normas europeas, sino alguna
referencia procedimental u organizativa[13].
En este caso, la ejecución de la norma europea por el Estado, sin perjuicio de
su posterior desarrollo autonómico, consistiría en integrar su contenido en el
ordenamiento interno, quedando mermada la capacidad de introducir opciones
propias. Acaso exponiendo la situación más extrema, seguramente improbable en
cuanto lo habitual es la reducción parcial del ámbito de actuación, se
comprenda mejor el sentido de lo indicado. Aún en el caso de que la ocupación
por la norma europea del espacio normativo material de la legislación básica
estatal fuera absoluta quedaría
incólume la capacidad normativa del Estado. Por ello, estaría obligado a dictar
normas básicas puramente recepticias, pese a la
recepción automática de las normas europeas en nuestro ordenamiento. Ocurre
que, en este caso, el mentado carácter recepticio no
es expresamente querido por el legislador estatal sino la consecuencia de una
situación en la que poseen el título competencial pero falta el ámbito material
sobre el que desarrollar su actividad[14].
Incluso
en este caso no puede olvidarse la trascendencia política de algunos elementos procedimentales que puede incorporar esta norma básica
estatal. Por un lado, las tablas de vigencia, consignando expresamente las
disposiciones estatales que quedan total o parcialmente derogadas y las que
permanecen subsistentes pues el TJCE ha declarado en una doctrina reiterada que
los Estados miembros, al cumplir las obligaciones que les impone el Derecho
europeo, deben modificar formalmente las normas internas que resulten afectadas
por aquellas, atendiendo a los principios de claridad y seguridad jurídica de
los administrados. Además, por otro lado, la norma interna debe incorporar la
fecha de entrada en vigor de la norma europea en España. Por esa vía, el Estado
controla el momento preciso de inicio de la vigencia de la norma europea en el
ordenamiento interno, dentro del plazo de incorporación establecido por
aquella. Creo que no es necesario abundar en la importancia de este control
estatal del tempo en el proceso de
incorporación del Derecho europeo.
La
cuestión nodal es, a nuestro entender, valorar si el Estado tenía título
competencial para interponerse entre la norma europea y las autonómicas o
pretende un uso abusivo de su título
horizontal. En ese sentido deben ser interpretadas a mi juicio, las SSTC 13/1992 y 128/1999. En la primera se indica que las
normas del Estado que complementan o desarrollan normas comunitarias solo
pueden tener aplicación directa, sin invadir las competencias de las CCAA, “cuando hayan de ser consideradas normas básicas del
sector, o bien cuando la existencia de una regulación común esté justificada
por razones de coordinación de las actividades del Estado y de las CCAA”. Como complemento de esta afirmación, la STC 128/1999 parece
indicar, aun de forma ambigua, no la asunción de la competencia estatal por la
normativa europea, sino que, en este caso, el Estado carecía de título habilitante, se entiende competencial, para interponerse
entre la norma europea y las instituciones autonómicas y, en consecuencia,
acepta el Tribunal la relación directa entre éstas[15].
Sostenemos, en fin, que si el Estado cuenta con un título competencial invocable, éste se mantiene sin ser subsumido por la
normativa europea. Estas normas no pueden afectar a la capacidad del Estado para
dictar las bases de una materia en virtud del principio de no alteración del
reparto competencial en el desarrollo normativo y ejecución administrativa del
Derecho europeo y el principio comunitario de autonomía institucional y procedimental[16].
En cualquier caso conviene recordar
nuevamente que, desde el mismo principio que vertebra
el proceso de aplicación interna del Derecho europeo, esta limitación de la
capacidad de decisión estatal no ampara una extensión de sus facultades de
actuación interna a los ámbitos propios de las CCAA,
lo que provocaría el vaciamiento de las competencias autonómicas y la
alteración del reparto competencial consagrado en la Constitución territorial.
5. Problemas materiales por la intervención del Estado en el
desarrollo normativo del Derecho europeo a causa del detallismo de las bases.
Pese a las limitaciones materiales
apuntadas, resulta manifiesta la amplia habilitación del Estado para intervenir
en el proceso de incorporación al ordenamiento interno de las normas europeas,
específicamente para la determinación de lo básico, que le aportan sus títulos
sectoriales y horizontales.
Ciertamente, remitir la
incorporación de la norma europea a la articulación bases-desarrollo en el
ordenamiento interno supone adentrarse en una de las técnicas más conflictivos
en el devenir del Estado autonómico, sin que haya ayudado en exceso a su
clarificación la jurisprudencia casuística y vacilante del Tribunal Constitucional[17].
Lo único indiscutido es que la asunción de la competencia para establecer las
bases limita funcionalmente al Estado. A partir de esa premisa, no resulta
fácil determinar ni siquiera la metodología para delimitar el ámbito de
actuación respectivo del Estado y las CCAA.
Por ello, constatada la
presencia de un título competencial que permite al Estado determinar las bases,
en su concreto ejercicio podemos advertir distintos problemas, tanto referidos
a la estructura de lo básico como a su contenido en cada una de las materias competenciales. La estructura de lo básico tiene una
especial incidencia en el proceso de incorporación del Derecho europeo al
ordenamiento interno, no tanto respecto al elemento formal de esa estructura,
al quién y a través de qué instrumento normativo se determina lo básico[18],
sino al contenido material de esa estructura, en concreto a la posibilidad de
que a través de bases detalladas se invada el ámbito competencial autonómico,
bien para evitar el solapamiento con las normas europeas, al que nos referíamos
antes, bien en correspondencia al detallismo de la norma europea, que, como es
sabido, resulta una tendencia cada vez más acentuada. La consecuencia es
idéntica, en uno y otro caso: reducción del ámbito de actuación de las CCAA.
El detallismo de las bases estatales que desarrollan
normativamente el Derecho europeo en el ordenamiento interno es un fenómeno
observable con la mera lectura del Boletín Oficial del Estado. La consecuencia
es que, a menudo, el desarrollo normativo autonómico es materialmente
inexistente[19]. La referencia a que las CCAA
han sido consultadas en la elaboración de la norma estatal, cláusula de estilo
presente en los numerosos reglamentos estatales que incorporan normas europeas
en las materias de agricultura o ganadería, invocando el art. 149.1.13 CE, no
resulta suficiente para cubrir la necesaria intervención de las CCAA en virtud de su competencia de legislación y
ejecución. El legislador estatal equipara a las CCAA
con las organizaciones y entidades representativas de los intereses de los
sectores afectados o la Federación de Municipios, lo que tratándose de una
materia de competencia autonómica en la Constitución territorial no resulta
aceptable.
La justificación del tratamiento detallado a través de las
bases, vinculado formalmente a la posibilidad de calificar como básicas incluso
competencias ejecutivas, se ha justificado
en la necesidad de rápica incorporación de la
norma europea; en el carácter supraautonómico de la
actividad o en la necesidad de homogeneidad y uniformidad. Sin embargo, cada
uno de estos argumentos puede ser rebatido. La incorporación rápida no es un
criterio funcional que justifique una actuación contraria al sistema de reparto
competencial. El carácter supraautonómico de la actividad,
tributario de una concepción finalista de las materias competenciales,
se vincula al principio de territorialidad, que no puede transformarse en un
cauce para la atribución al Estado de facultades competenciales,
que no le reconoce la Constitución territorial[20].
Finalmente, la homogeneidad y uniformidad del tratamiento normativo, razón de
ser primigenia de la técnica de articulación normativa bases-desarrollo, como
hemos expuesto ya, no puede justificar la actuación del Estado sin título
competencial y alegarse de forma autónoma sino vinculada a los títulos competenciales específicos. Frente a la pretensión de que
la aplicación normativa interna del Derecho europeo exige una regulación
uniforme por parte del Estado, en cuanto deben ser cumplidas por igual en todo
el territorio del Estado, hemos mencionado ya el claro pronunciamiento de la STC 141/1993, reiterado después en numerosas ocasiones,
según el cual, “tal regulación sólo corresponde hacerla al Estado mediante
normas de carácter básico en la medida en que así lo permitan la Constitución y
los Estatutos de Autonomía”[21],
esto es, si la competencia es compartida, un tratamiento detallado que impida
la actuación del poder normativo autonómico en aras de una hipotética exigencia
de uniformidad no puede alterar ese carácter. La jurisprudencia constitucional
ha consagrado un principio que no pueden ser soslayado al aplicar el Derecho
europeo: no es básica la regulación de detalle de una materia que agote su
tratamiento sin dejar margen a una política autonómica propia (SSTC 147/1991 o 102/1995).
En la práctica esta forma
de actuar del Estado provoca tres respuestas por parte de las CCAA, todas ellas negativas:
a)
Inactividad autonómica ante el
detallismo de las bases. De esta forma, al no ejercer su responsabilidad
normativa pierde, en la práctica, la facultad competencial que le asigna la
Constitución territorial. Debe diferenciarse la inactividad como opción
política del legislador autonómico de la inactividad como consecuencia de la
inexistencia de ámbito material de actuación ante el detallismo de las bases.
Aunque ambas situaciones son rechazables para una adecuada articulación
territorial en el Estado autonómico tienen naturaleza y responsabilidad
distinta. En el primer caso, no se cuestiona la constitucionalidad aunque desde
una perspectiva política se rechace esta inactividad autonómica en cuanto
incumple su responsabilidad como legislador. En estos casos, además, cuando la
omisión del desarrollo normativo es expresamente querida no es aplicable el principio
de supletoriedad pues no existe en puridad una laguna
jurídica. No hay ausencia de desarrollo normativo sino desarrollo consistente
en la falta de regulación[22].
Distinto es el supuesto que aquí nos preocupa: la imposibilidad de desarrollo
autonómico ante el detallismo de las bases que provoca la inactividad
autonómica.
b) La técnica de la reproducción en
normas autonómicas de las bases estatales ha sido considerada un esfuerzo
inútil e innecesario, criticada, con razón, por la doctrina y cuestionada por
el Tribunal Constitucional al menos desde el criterio de la buena técnica
legislativa. Deben diferenciarse dos situaciones, si atendemos a la STC 62/1991: por un lado, la mera reproducción por el
legislador autonómico de la norma estatal cuando posee un título competencial
para ello, definida en la citada sentencia como una “peligrosa técnica
legislativa”; por otro lado, cuestión distinta es que esa reproducción suponga
la invasión de competencias estatales en cuyo caso podrá declarase su
inconstitucionalidad[23].
Nos interesa ahora lógicamente la primera situación. Estamos ante una técnica
legislativa inadecuada que no puede considerarse per se inconstitucional cuando no se modifica el contenido normativo (STC 61/1993), aunque puede provocar problemas jurídicos si
contradice lo establecido en las bases estatales. El parámetro de
enjuiciamiento constitucional será en este supuesto de técnica duplicativa el
principio de seguridad jurídica[24].
c)
Normas autonómicas de desarrollo que
contradicen unas detalladas bases estatales. El carácter de ordenación de
mínimos de las bases estatales permite a las CCAA, al
desarrollar sus competencias normativas, incorporar una regulación distinta de
la cuestión (STC 90/2000). La situación es más
habitual de lo que sería deseable. Así, cuando el Estado elabora la OM 56/2002, de 16 de enero, sobre la limitación de
superficie de cultivo de algodón, a efectos de las ayudas comunitarias en la
campaña 2002/2003, está incorporando un Reglamento europeo que remite al
ordenamiento interno la adopción de medidas de limitación de cultivo. Invocando
el art. 149.1.13 CE, establece con detalle las medidas de limitación de
cultivo, aplicables en toda España (rotación del cultivo en una de cada tres
campañas, salvo cuando la superficie cultivada sea inferior a
Pero, más allá de los
apuntados problemas político-funcionales, existen límites constitucionales a
esta forma de actuación del Estado, esencialmente el mencionado principio de no alteración del reparto
competencial que se concreta en la prohibición de vaciar las competencias
autonómicas y el respeto a la naturaleza de estas competencias, que no puede
ser mutado en el proceso de aplicación del Derecho europeo. El detallismo de
las bases estatales puede vulnerar el citado principio. En aquellas materias
compartidas en las que corresponde al Estado dictar las bases, que deben ser
respetadas por las distintas legislaciones autonómicas, la necesidad de
desarrollo normativo y ejecución administrativa de las normas europeas no
aporta al Estado un margen adicional de actuación competencial. La
incorporación de las directivas y reglamentos europeos sólo corresponde hacerla
al Estado mediante normas de carácter básico en la medida en que así lo
permitan la Constitución y los Estatutos. Así lo ha establecido el Tribunal
Constitucional en materia de contratación pública (STC
141/1993), ayudas comunitarias (STC 213/1994) o seguros (STC
330/1997)[25].
Como ha señalado la STC 112/1995, “no permite
atribuir al Estado unas competencias que no le otorga el bloque de la
constitucionalidad dentro del ordenamiento interno”[26].
Este principio ha sido
concretado, en primer lugar, en la conocida prohibición de vaciar las
competencias autonómicas en el proceso de aplicación interna de las normas
europeas. Es una idea reiterada por el Tribunal Constitucional. El
establecimiento por parte del Estado de las bases de la ordenación no puede
llegar a tal grado de desarrollo que deje vacías de contenido las correlativas
competencias de las Comunidades Autónomas (STC
1/1982/1), lo que sucedería si su regulación fuese excesivamente minuciosa y detallada (STC
147/1991)[27].
La extensión del contenido es una cuestión ajena, en principio, al rango de la
fuente que contiene las bases, en cuanto la primera se refiere al ámbito mayor
o menor de regulación y la segunda al tipo de fuente de Derecho, pero con una
conexión evidente en cuanto la ley se adapta mejor a una ordenación general que
el reglamento o, con mayor motivo, el acto administrativo[28].
En cualquier caso, debe anotarse que esta reprobación del detallismo ha sido
más nítida en cuestiones de carácter orgánico, como la inclusión en lo básico
de la organización y funcionamiento interno de órganos colegiados (SSTC 50/1999; 275/2000), que en otros aspectos más
sustantivos[29].
Pero, además, en segundo
lugar, no sólo se impide el vaciamiento sino que tampoco puede ser alterada la
naturaleza de las competencias autonómicas en el proceso de aplicación del
Derecho europeo mediante la ampliación de la competencia estatal hasta ocupar
todas las facultades normativas. Las normas autonómicas habrán de sujetarse a
los principios y directrices marcados por la legislación básica estatal. Sin
embargo, es importante destacar, especialmente en este caso, que el margen de
actuación de las CCAA debe incluir la decisión
política normativa y no ceñirse a la mera ejecución administrativa de la norma
europea, cuando las competencias previstas en su Estatuto son de esa
naturaleza. De la misma forma que no puede impedir su actuación, tampoco puede
mutar su naturaleza a la ejecución administrativa de los mandatos europeos, sin
capacidad de decisión política propia, cuando la Constitución territorial le
reconoce facultades normativas. También de esta forma se altera el reparto
competencial[30].
Aunque es indudable que
las bases estatales delimitan el ámbito material de la autonomía de las CCAA, al menos en un sentido negativo, el Estado no puede
ejecutar íntegramente una directiva o reservar a las CCAA
sólo la ejecución administrativa, con un título competencial que le habilita
únicamente para establecer las bases de una materia. Por ejemplo en materia de
agricultura o ganadería, sectores de actividad en los que las directivas suelen
ser detalladas en virtud de la política agraria común, el Estado, que
interviene como sabemos en virtud del título competencial horizontal de
ordenación de la actividad económica, o en ocasiones el de sanidad, no puede
trasponer hasta los detalles de la regulación, sino únicamente “lo básico”,
dejando a la CA la transposición de lo que se
considere desarrollo (legislación y ejecución) de tales bases. Lógicamente,
cualquier conflicto competencial en este sentido podrá ser conocido por el
Tribunal Constitucional, como órgano de garantía del reparto competencial
interno que, al fin y al cabo, es lo que aquí se dilucida.
En líneas generales, y con
la dificultad aneja al casuismo que ha regido la actuación del Tribunal
Constitucional, podemos establecer como criterio general, aplicable también al
desarrollo normativo del Derecho europeo, que al Estado corresponde dictar el
mínimo normativo común a respetar en todo caso por las distintas legislaciones
autonómicas y no la regulación detallada de la materia, para respetar la
reserva constitucional de complemento normativo que tienen las CCAA[31].
Las bases estatales deben constituir una regulación de mínimos, sobre todo a
partir de la STC 102/1995, como punto de inflexión de
una doctrina anterior, contenida en la STC 149/1989,
en la que se mantiene un criterio restrictivo sobre el alcance de lo básico
como “ordenación de mínimos” que preserva las facultades competenciales
autonómicas. Ese mínimo normativo común tiene, a su vez, un rasgo estructural
cual es su carácter principialista, no tanto como
exigencia constitucional sino funcional, para definir como básica a una
determinada regla. Las bases, incorporadas preferentemente a una fuente legal,
deben ser principios o criterios generales de ordenación que rigen la
regulación normativa de la materia, en un tratamiento no necesariamente
uniforme sino que puede ser diverso en los distintos territorios. Esto impide,
en la vertiente material de la estructura de lo básico, acentuar el detallismo
puesto que más allá de la necesidad de
dejar espacio a la competencia autonómica de desarrollo, se compadece mal con el carácter principialista.
Esta configuración de las
bases estatales debe trasladarse al desarrollo normativo del Derecho europeo.
Es cierto que en este caso la justificación de
la competencia estatal para establecer las bases suele sustentarse en el
título “ordenación general de la economía” y en esa materia se ha justificado
doctrinalmente una mayor extensión de las bases[32];
sin embargo, el ámbito de lo básico no se ha distinguido en la jurisprudencia
constitucional según la materia sobre la que recae. Por ello, no puede
justificar normas de carácter básico detalladas y exhaustivas, que excedan al
ámbito constitucionalmente asignado a lo básico e invadan las competencias
autonómicas. Por el contrario, como regla general, también en esta materia
resulta exigida una determinada estratificación del reparto competencial, en
este caso funcional, que evite un criterio estrictamente concurrencial
ajeno a nuestro Estado autonómico[33].
A mi juicio, de las garantías formales en el proceso de producción normativa de
lo básico derivan consecuencias respecto a su contenido. Debe garantizarse una
reserva positiva y negativa de lo básico. El Estado tiene reservada la
ordenación de mínimos de estructura principal, pero no puede exceder esa
reserva mediante una regulación detallada pues estaría vulnerando esa reserva
constitucional. En este sentido, las bases estatales deben establecer el mínimo
común con un carácter principal, más objetivo que teleológico, sin perjuicio de
su excepción en supuestos concretos. Esta estructura de las bases tiene una
importancia fundamental en el proceso que analizamos pues impide al legislador
estatal utilizar las bases para garantizar el cumplimiento de las obligaciones
europeas mediante la inclusión, como contenido de mínimos, de los elementos
necesarios para ello. No debe ser ese el contenido de las bases estatales sino
los criterios generales o principios uniformes para una adecuada aplicación
interna de la norma europea, a partir de los cuales se producen los diversos
tratamientos normativos autonómicos. Queda garantizada así la uniformidad y la
diversidad, como pilares fundamentales del Estado autonómico, pero,
particularmente, la corresponsabilidad de las CCAA en
este cumplimiento de las obligaciones europeas.
La configuración del
reparto bases-desarrollo en el desarrollo normativo y ejecución administrativa
del Derecho de la Unión no sólo ha sido consagrada desde el ordenamiento
interno, al que remite el principio comunitario de autonomía institucional y procedimental, sino que, según la STC
102/1995, cuenta también con el sustento del principio europeo de
subsidiariedad. Así, señala el TC que el contenido de
las bases consiste en una extensión cuantitativa de los supuestos previsibles
sin metamorfosis de su naturaleza que responde a la incidencia del principio de
subsidiariedad en la distribución de competencias entre la Unión y los Estados
miembros, mediante la articulación de normas mínimas y adicionales, con claro
paralelismo respecto del esquema constitucional. Esta interpretación resulta
obviamente reforzada por el art. I.11.3 del Tratado Constitucional para Europa
que reconoce expresamente, como apuntábamos al inicio, la extensión del
principio a los ámbitos regional y local.
Sin duda, el modelo
expuesto de desarrollo normativo del Derecho europeo cuando la competencia es
compartida en la Constitución territorial a partir de la técnica de reparto
bases-desarrollo es sumamente complejo por la intervención consecutiva de dos
poderes normativos, cuyo ámbito de actuación debe ser escrupulosamente
respetado, y puede dificultar la incorporación del Derecho europeo, en concreto
la aprobación en plazo de las normas internas correspondientes. Sin embargo, la
complejidad o las dificultades no justifican una alteración del reparto
competencial. Apela, por el contrario, a la búsqueda de técnicas participativas
o mecanismos de colaboración entre el Estado y las CCAA
que garanticen una adecuada aplicación del Derecho europeo mediante el
seguimiento exhaustivo del reparto bases-desarrollo en este proceso. Sólo la
colaboración institucional entre el poder central y los autonómicos puede
garantizar un adecuado cumplimiento de las normas europeas. Así, en los foros
de colaboración y encuentro entre el Estado y las CCAA
pueden pergeñarse los acuerdos políticos necesarios cuando la competencia es
funcionalmente compartida: las bases estatales de carácter principial,
no detallado, como ordenación de mínimos, y con el respeto a esas bases, el
complemento normativo autonómico. Incluso, como garantía interna de
cumplimiento, las bases estatales pueden establecer un plazo para ese
desarrollo legislativo y ejecución autonómica de forma que se asegure la
satisfacción de las obligaciones europeas, de la misma forma que se prevé en
Alemania respecto a las leyes marco y su
desarrollo por los Länder
tras la reforma constitucional de 1994 (art. 75.3 GG)
o en Austria, para que los Länder dicten las normas
de desarrollo (art. 15 CA)[34].