El desarrollo del regionalismo italiano
Profesor Ordinario de Derecho
Constitucional de la Universidad de Génova
Traducido del italiano
por José Antonio Montilla Martos
2.- El debate sobre
las Regiones de la unificación de Italia a la caída del fascismo.
3.- Las Regiones de
autonomía especial.
4.- La
institucionalización y el desarrollo de las Regiones ordinarias.
5.- La reforma
constitucional del ordenamiento regional.
Este
trabajo pretende subrayar –siquiera brevemente- las principales etapas que han
marcado la evolución del regionalismo en Italia: desde las primeras propuestas
fragmentarias durante la construcción del Estado unitario a las recientes
reformas constitucionales de 1999 y de 2001, pasando por la
institucionalización de las Regiones en la Constitución de 1948.
En
la historia de las instituciones de nuestro país puede parecer que los
elementos de continuidad prevalecen de forma absoluta y la dificultad para
reformar de modo sistemático y coherente el sistema constitucional puede
inducir a interpretar nuestro ordenamiento en términos de estancamiento, inmovilismo,
e incapacidad para modernizar el sistema constitucional. Se trata, a nuestro
juicio, de valoraciones parciales, con el límite de no haber valorado
adecuadamente las transformaciones que han afectado a la forma de gobierno y de
Estado en Italia: éstas –especialmente en lo que concierne a la experiencia de
las Regiones- pueden suponer un fecundo “laboratorio” o un interesante “caso de
estudio” para un observador extranjero, atento a la experiencia del derecho
comparado.
La
evolución de las Regiones en Italia puede ser esquemáticamente dividida en
cuatro etapas: su institucionalización por la Constitución republicana, el
inicio de la experiencia de las Regiones de estatuto especial, la activación y
la consolidación de las Regiones de autonomía ordinaria y la reforma
constitucional del bienio 1999-2001, con su incierto porvenir.
Trataré
de mostrar las principales características de cada una de estas etapas, así
como los elementos de novedad o de continuidad respecto a las fases
precedentes.
2.- El
debate sobre las Regiones de la unificación de Italia a la caída del fascismo.
La demanda de un sistema de autonomía
política fue planteada desde la formación misma del Estado unitario italiano;
sin embargo, sólo con la Constitución republicana de 1948 el principio de
autonomía se convierte en uno de los ejes fundamentales del sistema
constitucional (La República, una e indivisible, reconoce y promueve la
autonomía local, art. 5 CI)[1].
En concreto, las primeras disposiciones
en las que aparecen las Regiones resultan bastantes distanciadas en el tiempo.
Se puede recordar, en primer lugar, el proyecto de ley presentado por el
ministro Menghetti en el primer gobierno Cavour en materia de administración municipal, provincial y
regional, que preveía la creación de un consorcio interprovincial denominado
Región, regida por un “gobernador” con directa dependencia del Gobierno y por
una Comisión elegida por los Consejos provinciales interesados. Posteriormente,
el real decreto 1319/1921 instituía una comisión consultiva para la
reorganización administrativa de las Regiones Trentino
Alto Adile y Venecia Giulia,
con el fin de la concesión de autonomía regional.
La
primera propuesta tenía el objetivo de atenuar la uniformidad de la organización
administrativa del Estado, consecuente con la decisión de extender la
reorganización institucional del Piamonte a todo el
territorio italiano, esto es, -por usar las palabras del ministro proponente-
de “conciliar la variada regulación de las partes de Italia en la unidad
legislativa de toda la Nación”. La segunda, a su vez, se proponía dar solución
política al Tratado de Saint Germain relativo
a la anexión por Italia de los territorios que habían sido parte del Imperio
austro-húngaro, justo después del final de la primera guerra mundial.
Ninguna
de ambas propuestas alcanzaron resultados concretos, confirmando la incapacidad
de los partidarios de la descentralización política para traducir sus proyectos
en realidad y para catalizar el consenso necesario en torno a ellos. La
historia de nuestras instituciones muestra que la riqueza y la vivacidad del
fermento autonomista no impidieron al Estado italiano constituirse según un
modelo centralista.
Esta
aparente contradicción fue motivada por el difuso convencimiento de que la
promoción de formas de autonomía habría sido peligrosa para la consolidación de
la unificación política de Italia y habría alimentado el nacimiento de
tendencias centrífugas, favorecidas por la ausencia de una conciencia nacional.
Tampoco faltaron razones de orden económico pues los gobiernos liberales
consideraban en ese momento que la vía más segura para el desarrollo de la
economía italiana era el centralismo político y administrativo[2].
Por
otro lado, el mismo Cavour –que era admirador de la
experiencia inglesa del self-government- apenas llegado a Presidente del Consejo se
mostraba preocupado por el peligro de que “las regiones puedan asumir el cariz
de inicio del federalismo y llegar a ser un peligroso obstáculo a la consolidación
del Reino”[3].
Entre
las causas del fracaso de las propuestas favorables a la introducción de formas
de descentralización administrativa y política sobre la base regional debe incluirse
también que el sustento de tales reivindicaciones eran propuestas políticas no
sólo diferentes, sino incluso contrarias. A menudo, la demanda de mayor
autonomía enmascaraba intenciones de naturaleza corporativa y conservadora, la
Región era considerada un instrumento útil para frenar el proceso de
reforzamiento del Estado nacional: no por casualidad sus principales centros de
irradiación correspondían a las sedes más afectadas por la afirmación de un
ordenamiento unitario concentrado. Mientras, aún resultaban escasos los grupos
políticos y sociales que veían en la regionalización del Estado unitario un
factor de dinamismo económico, de participación del ciudadano en la vida
política y de instrumento de democracia política[4].
3.- Las Regiones de autonomía especial.
Después de la caída del fascismo y el
nacimiento del ordenamiento republicano, las primeras regiones instituidas
fueron las Regiones de autonomía especial: tres de éstas fueron creadas en
atención a las particularidades lingüísticas y étnicas de la población y para
dar solución a complejas reivindicaciones territoriales (Valle de Aosta, Trentino-Alto Adile, Friuli Venecia Giulia); las dos restantes fueron constituidas para
bloquear tendencias separatistas alimentadas por fuerzas políticas extranjeras
(Sicilia) o bien por las particulares condiciones de
aislamiento y retraso económico y social (Cerdeña).
Esto
explica tanto la decisión casi unánime de prever para algunas partes del
territorio italiano condiciones particulares de autonomía, según los
respectivos Estatutos especiales adoptados con leyes constitucionales; como la
rapidez con la que tales Regiones se constituyeron y empezaron a funcionar –en
el caso de Sicilia, incluso, el Estatuto fue aprobado
antes de la Constitución republicana (real decreto legislativo 455/1946). Los
Estatutos de Cerdeña y de Valle de Aosta fueron
aprobados con las leyes constitucionales 3 y 4/1948; el Estatuto de Trentino Alto Adile, aprobado
inicialmente en 1948, fue ampliamente revisado en 1972 a fin de conceder
mayores garantías y formas de autonomía a los dos grupos lingüísticos presentes
en la Región (los de lengua alemana y los de lengua italiana)[5].
Más
lenta fue la institucionalización de la
Región Friuli-Venecia –producida solo en el año 1963-
retardada por el caso del territorio de Trieste
(sometido a un régimen militar hasta la
aprobación en 1954 de un memorando de acuerdo entre el gobierno italiano
y los gobiernos inglés, estadounidense y yugoslavo)[6].
Las
formas particulares de autonomía de las que disfrutan tales territorios,
justificadas por razones de naturaleza étnica, histórica y socioeconómica, se
han traducido bajo el perfil constitucional en el reconocimiento de ámbitos de
competencia superiores a los de las que permanecen como Regiones ordinarias
–reguladas directamente por la Constitución- y en la propia posibilidad de
prever la excepción a lo que ha establecido en general la Constitución sobre la
organización, el funcionamiento y las competencias de las regiones.
Más
en concreto, la especialidad de estas cinco Regiones se manifiesta,
esencialmente, como reconocimiento a su favor: a) de capacidad legislativa en
sectores materiales vedados a las Regiones ordinarias; b) de específicos
poderes políticos, administrativos y jurisdiccionales, para los órganos
regionales; c) de procedimientos autónomos y formalmente distintos en las
relaciones con el Estado central en cuanto concierne, por ejemplo, a la
determinación de las funciones administrativas y de los recursos financieros
que deben ser transferidos a cada una de las regiones; d) de particulares
formas de participación en la actividad del Estado central.
Las
Regionales especiales, aunque gozan formalmente de un estatus
considerado similar al de los Estados miembros de un ordenamiento federal[7],
han visto atenuada progresivamente la calidad de su autonomía a causa de la
confluencia de diversos factores. Por un lado, han disminuido las razones de
naturaleza política y económica que habían impulsado su institucionalización;
así, el específico estatus jurídico no puede sustentarse ya en la
existencia de sustanciales condiciones de especificidad; por el otro lado, el
mayor dinamismo manifestado por algunas Regiones ordinarias ha diluido el papel
de las Regiones de autonomía especial: al punto de que lo mismo que las
primeras –dotadas de mayor fuerza conflictual,
especialmente por su capacidad para hacer “frente común”- han obtenido mayores
transferencias; de igual forma, las segundas han pretendido no tanto cualificar
los rasgos de su autonomía, sino reivindicar el ejercicio de competencias
administrativas y normativas que ya correspondían a las regiones especiales.
Paradójicamente la diferenciación de los procedimientos de transferencia de las
funciones ha desplazado la especialidad de los elementos sustanciales a
elementos eminentemente formales[8].
Además,
otros dos factores han incidido sobre el sistema “despotenciando”
la autonomía de las Regiones especiales. En primer lugar, la acción de la Corte
Constitucional que, desde sus primeras sentencias en materia regional, ha
pretendido con su jurisprudencia homologar las diversas Regiones especiales y
extender sus límites a los previstos formalmente para las Regiones ordinarias:
con la finalidad de salvaguardar el carácter unitario del ordenamiento
constitucional[9].
En
segundo lugar, el reconocimiento a las Regiones ordinarias de la posibilidad de
afirmar su propia especificidad. El art. 116 CI ha
previsto, en efecto, más allá de la tradicional distinción entre Regiones
ordinarias y especiales también formas de asimetría jurídica: en concreto, la
posibilidad de que las Regiones ordinarias (que no plantean sus exigencias
sobre la base de un procedimiento directamente disciplinado en la Constitución)
ejerciten funciones normativas o administrativas diversas a las de otras
Regiones ordinarias.
El
proceso de progresiva homologación de los dos tipos de regionalismo ha sido,
por último, completado por las más recientes reformas constitucionales. Por un lado,
la Ley Constitucional 2/1999 ha extendido a las Regiones especiales rasgos de
la forma de Gobierno propios de las Regiones ordinarias (en particular, la
elección directa del Presidente de la Junta Regional). Por otro lado, el art.
10 de la Ley Constitucional 3/2001 ha extendido a las Regiones especiales la
aplicación de normas relativas a las Regiones ordinarias cuando preveían formas
de autonomía más amplia en relación a las ya atribuidas.
En
conclusión, se puede afirmar que en Italia el reconocimiento constitucional a
algunas Regiones de una autonomía especial no ha impedido la afirmación de una
tendencia hacia un regionalismo no sólo generalizable, sino también homogéneo
desde el punto de vista de las competencias. Esto ha proyectado un “cono de sombra”
sobre el porvenir en Italia de las Regiones de autonomía especial, pues en este
momento muchas de las motivaciones que habían sustentado un regionalismo
diferenciado se han diluido. Algunas razones de orden político han perdido su
urgencia y evidente dramatismo: por ejemplo, las tendencias separatistas que
operaban en Sicilia y en Cerdeña. Por otro lado, los
graves y perdurables problemas de subdesarrollo no constituyen una
singularidad, sino un problema compartido por diversas Regiones, unas especiales
y otras ordinarias; la propia relevancia que en determinadas áreas geográficas
presenta la cuestión de las minorías étnicas y lingüísticas parece poder
encontrar solución –con la excepción de la Región Trentino
Alto Adile- aplicando de forma innovadora el art. 6 CI para la tutela de las minorías étnicas.
Por
ello, no faltan los planteamientos favorables a repensar tanto las razones como
los contenidos de la especialidad regional: dando más valor, por ejemplo, a las
competencias que aquellas Regiones tienen en los sectores que permiten expresar
mejor su peculiar identidad histórica, cultural, social.
4.- La institucionalización y el desarrollo de las
Regiones ordinarias.
4.1.- El debate en la Asamblea
constituyente.
La
regionalización del Estado representa una de las más significativas novedades
en el diseño institucional delineado por la Constitución italiana, que ha
optado por un Estado unitario de base regional, según el cual la República “una
e indivisible, reconoce y promueve la autonomía”[10].
Según
la opinión de muchos comentaristas, las decisiones de la Asamblea constituyente
en materia de ordenamiento regional fueron condicionadas por la situación de la
vida política: en tal sentido fue interpretada tanto la repentina conversión
del partido comunista a planteamientos autonomistas, coincidiendo con la crisis
de los gobiernos de coalición popular, con lo que desaparecía la
perspectiva de su presencia duradera en
la mayoría de gobierno; como el debilitamiento del regionalismo en la
democracia cristiana, justo en el momento en que tomaba cuerpo una realidad
política basada en su sólido predominio.
Sería
errado negar que entre los trabajos de la asamblea constituyente y el
desarrollo de la lucha política se han producido interferencias y
condicionamientos recíprocos. Por otro lado, la Constitución fue aprobada en un
contexto en el que se habían modificado profundamente los puntos de referencia
respecto a los existentes cuando se habían iniciado los trabajos de la asamblea
constituyente: en el plano internacional, se produjo la ruptura de la unidad anti-nazi y el inicio de la “guerra fría”; a nivel
nacional, se advierte la crisis de los gobiernos de unidad popular, la
exclusión de los partidos políticos de izquierda en la formación de la nueva
mayoría de gobierno y el resquebrajamiento de la unidad entre las
organizaciones sindicales.
Sin
embargo, también esa lectura del debate institucional de aquellos años sería reduccionista en cuanto las decisiones que dieron vida a la
disciplina constitucional de las Regiones fueron el fruto no tanto de tacticismos sino de una evolución progresiva que ha
implicado –a través de la discusión- a los diversos componentes políticos de la
Asamblea constituyente, llevándolos a encontrar una línea de mediación entre
regionalistas “impulsivos” y “tibios”. Los primeros, animados por atisbos de iusnaturalismo, concebían las Regiones en clave antiestatualista, en defensa de los cuerpos sociales
intermedios; los segundos, a su vez, temían que una excesiva descentralización
política pudiesen frenar las reformas sustanciales que el país necesitaba.
Prevalece, en fin, una visión intermedia que concebía a las Regiones como el
modo de funcionamiento del Estado más adecuado para favorecer la integración
social y reducir la distancia entre ciudadanos e instituciones. A tal propósito
es emblemática la formulación originaria del art. 114 CI,
según el cual “la República se divide en Regiones, Provincias y Municipios”.
Por
otro lado, la Constitución italiana es ejemplo típico de “Constitución
pactada”, esto es, de Constitución que no quiere ser expresión homogénea de una
ideología concreta, que no expresa una concepción de parte, sino un sistema de
valores, expresión del sentir común de distintos grupos y diversas culturas.
La
principal novedad introducida por la Constitución de 1948 puede ser sintetizada
en el reconocimiento de la compatibilidad plena entre la naturaleza unitaria
del estado y la descentralización política: este reconocimiento quiebra muchos
de los planteamientos culturales y políticos que habían alimentado, en el siglo
pasado, el modelo institucional sobre el que se había construido el Estado
nacional. En otros términos, los constituyentes estuvieron de acuerdo en
destacar que la salvaguarda de la unidad no implica el rechazo de las
diferencias.
El
temor por los casos del separatismo sardo y siciliano no indujeron a los
constituyentes a proponer un orden institucional centralista; más bien maduró
en ellos la convicción compartida de que, en los años siguientes al final del
segundo conflicto mundial, diversas zonas del país habrían constituido
potenciales focos de movimientos antiunitarios si no
les atribuían a las comunidades regionales poderes e instrumentos idóneos para
facilitar la participación de los ciudadanos en la vida pública y en las
decisiones políticas[11].
Desde
el punto de vista normativo, el “modelo” de Región que resulta del texto de la
Constitución de 1948 presenta, sintéticamente, las siguientes características.
Por
lo que concierne a la potestad legislativa se reconoce a las Regiones una
competencia legislativa no plena, para ejercerla en el “ámbito de los
principios fijados por la ley del Estado”: los constituyentes hallaron con esta
formulación un punto medio entre los partidarios de una competencia legislativa
exclusiva y los sostenedores de una Región con tareas legislativas de mera
aplicación o integración de la legislación estatal. Además, bajo la influencia
de la Constitución española de 1931[12],
la Región deviene titular de competencias legislativas “enumeradas”, definidas
en el elenco del art. 117 CI.
En
el plano de las competencias administrativas, la Constitución introduce un
paralelismo entre competencia legislativa y potestad administrativa de las Regiones,
aunque atenuado con la intención de no restringir el histórico papel
administrativo de los municipios y las provincias. Además, a fin de evitar la
formación de una excesiva burocracia regional, se introduce –como regla
general- el criterio según el cual las Regiones deberían ejercitar normalmente
sus competencias propias valiéndose de las oficinas de los entes locales o bien
delegando en éstos el ejercicio de las funciones administrativas.
En
fin, en el ámbito de los controles, la preocupación por garantizar el carácter
unitario del ordenamiento induce a los constituyentes a delinear las relaciones
entre Estado y Regiones de modo no muy distinto a como habían sido reguladas
las relaciones entre el Estado y los entes locales: de ahí la introducción de
un control preventivo del Estado sobre los actos legislativos y administrativos
de las regiones (arts. 125 y 127 CI), así como la
previsión de un control estatal sobre los órganos, con posibilidad de
suspensión del Consejo regional (art. 126 CI).
Dos
aspectos definen la particularidad del regionalismo delineado por los
constituyentes: por un lado, la ya apuntada atención a las exigencias unitarias
del ordenamiento; por otro lado, la afirmación de una visión preeminentemente garantista de la
autonomía, esto es, dirigida a separar las respectivas competencias y a prever
mecanismos de tutela ante las posibles ingerencias. En consecuencia, se
advierte la completa ausencia de instrumentos de relación entre las Regiones y
los órganos políticos del Estado (Parlamento y Gobierno), un aspecto necesario
para realizar una efectiva integración de los diversos componentes
institucionales de la República.
Tales
perfiles parecen reflejar las dos principales “almas” del regionalismo de
aquellos años: el alma “jacobina” y el alma “iusnaturalista”.
4.2. El nacimiento y la consolidación
de las Regiones ordinarias.
4.2.1. El retraso en la
institucionalización de las Regiones.
En
el funcionamiento de las instituciones ha desempeñado un papel importante el
“factor tiempo”: el retraso en la aplicación de la Constitución no conlleva
solamente una omisión de sus funciones por parte del Gobierno o del Parlamento,
sino también una “desviación”, una modificación respecto a las decisiones
originarias: una Constitución no aplicada por entero es una Constitución
diferente.
De
esto era plenamente consciente la Asamblea constituyente, que había previsto
plazos cortos para la institucionalización de las Regiones: los nuevos Consejos
regionales debían ser elegidos en un año desde la entrada en vigor de la
Constitución (VIII Disp. Trans. CI), mientras la
legislación estatal se habría debido adecuar a las nuevas competencias
regionales antes de tres años (IX Disp.
Trans. CI). Sin embargo, la
reforma regional empezó a desplegarse sólo 22 años después, en los inicios de
los años 70, en un contexto social, económico y político profundamente mutado[13].
Motivaciones
diversas, pero confluyentes, explican tal retraso: el
predominio en el interior del partido de gobierno de posiciones centralistas y antiparticipativas, la acción de freno de los aparatos
administrativos preocupados por una posible pérdida de competencias e
importantes cuotas de poder, el temor político a que en algunas Regiones se
instalaran mayorías contrarias al Gobierno nacional, la preocupación por un
excesivo costo de la reforma regional[14].
El
coágulo de estos elementos hizo que los actos dirigidos a activar las Regiones
(la ley 62/1953 dicta normas sobre los órganos y sobre el funcionamiento de las
Regiones, la ley 108/1968 disciplina la elección de los Consejos de las
Regiones de estatuto ordinario, la ley 281/1970 dicta medidas financieras para
la actuación de las Regiones) fueran aprobados con lentitud –después de ásperos
debates políticos- y se inspiraron en una interpretación restrictiva del texto
de la Constitución. Basta considerar, a título de ejemplo, que las primeras
propuestas en materia de elecciones regionales preveían no el sufragio popular
sino una elección indirecta por los consejeros de las Provincias que formaban
el territorio regional; mientras, en el ejercicio de la función legislativa, se
pretendía impedir a las Regiones legislar antes de que el Estado hubiese
definido los principios sobre la materia, con la consecuencia de que una
hipotética inactividad estatal habría podido bloquear el funcionamiento de las
Regiones.
4.2.2. La fase constituyente
regional.
Las
primeras elecciones regionales tuvieron lugar en el primavera de 1970, los
Consejos regionales (con la excepción de Abruzzo y Calabria a causa de conflictos causados por la concreción
de la capital regional) aprobaron sus Estatutos con celeridad, respetando el
plazo de 120 días previsto en la ley. El 1 de abril de 1972 las Regiones
comenzaron a ejercitar las primeras competencias administrativas sobre la base
de un específico decreto de transferencia de las funciones por parte del
Estado.
La
elección del momento de despliegue de la reforma regional tiene un claro valor
político, que permite entender los objetivos que los partidarios del regionalismo
intentaban conseguir. Se puede afirmar que las
Regiones nacen en los inicios de los años 70 con motivaciones y para
finalidades distintas (cuando no antitéticas) de las que habían inspirado los
trabajos de la Asamblea constituyente. Como se ha afirmado, “no tiene sentido
considerar este hecho (la regionalización) como una mecánica traducción a actos
de una opción hecha de una vez por todas en la posguerra”[15].
Y,
desde esta perspectiva, parece correcto calificar el proceso institucional de
aquellos años como parte de una “fase constituyente regional”: superada la
apelación ritual a la necesidad de desarrollo constitucional, la atención se
centra en el papel determinante que las Regiones deben asumir en el proceso de
renovación institucional[16].
Las fuerzas políticas de la mayoría y el principal partido de la oposición (el PCI) no expresaron divergencias en los principios de
política institucional a perseguir, los puntos de acuerdo prevalecieron sobre
los de disenso: las Regiones fueron instituidas para redefinir las relaciones
entre sociedad civil y sociedad política y para provocar una reforma profunda
del Estado. Conforme al primer aspecto, se debía favorecer el pluralismo y la
participación; según el segundo, se debían redefinir los procedimientos de decisión,
reduciendo el papel de los aparatos burocráticos y suprimiendo los diversos
organismos sectoriales expresivos de intereses sectoriales[17].
Redundando
en esta valoración puede mencionarse que las Regiones toman cuerpo coincidiendo
con la aprobación parlamentaria de otras significativas leyes que intentan
promover la participación y el
pluralismo, como la ley 352/1970, sobre referéndum popular, y la ley 300/1970
de tutela de la libertad y de la actividad sindical en los lugares de trabajo.
Mientras, el Decreto del Presidente de la República 616/1977, de transferencia
de funciones administrativas del Estado a las Regiones, a las Provincias y a
los Municipios, prevé la supresión de numerosos entes públicos nacionales y
locales que operan en las materias reservadas a la competencia legislativa de
las regiones: se trataba de los denominados “entes inútiles”, inútiles no
porque las funciones que ejercitaban no tuvieran relevancia, sino porque éstas
podían ser más provechosamente desempeñadas por las Regiones, los Municipios y
las Provincias[18].
La
aprobación del Decreto del Presidente de la República 616/1977 supone el
momento culmen (y al mismo tiempo la conclusión) de
la “fase constituyente” de las Regiones, por cuanto con tal decreto no sólo se
descentralizan numerosas e importantes competencias, sino que se afirma una
interpretación amplia y dinámica de las materias de competencia regional, así
como la “centralidad” administrativa de los entes electivos en relación a los
burocráticos[19].
4.2.3. La estabilización
del sistema
A
los sucesos constitucionales del periodo 1970-1977 sigue, después, un amplio
periodo de estabilidad del sistema, durante el cual no se hacen más
transferencias de funciones a favor de las Regiones, mientras se asiste a una
sustancial reducción del contencioso jurisdiccional. Esto no significa, sin
embargo, que el regionalismo viva una fase estática: por el contrario, se
definen mejor los respectivos papeles del Estado y las Regiones y el
ordenamiento es atravesado por un movimiento subterráneo (“cárstico”) de
reforma vía legislativa, que anuncia radicales modificaciones de la
Constitución.
A
la estabilidad contribuyen tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional
como la actividad legislativa del Estado.
La
primera, ante lo genérico del texto constitucional, ha desempeñado un papel
fundamental para delinear las características del sistema, concretamente al
solventar las principales cuestiones ligadas al necesario proceso de relación y
coordinación entre los diversos niveles
institucionales: basta considerar que algunos institutos han sido antes
delineados por el juez constitucional y después regulados por el legislador
(por ejemplo, las actividades de indirizzo y
coordinación o las actividades de relieve internacional de las Regiones);
mientras otros son eminentemente el fruto de la actividad interpretativa del
juez constitucional (determinación del concepto legal de materia regional,
concreción del principio de leal colaboración como criterio base para exigir
las relaciones entre Estado y Regiones, definición de las relaciones entre
legislación estatal de principio y legislación regional de tipo concurrente).
Sin
embargo, con el paso del tiempo, la jurisprudencia constitucional en materia
regional ha retornado gradualmente a su lugar natural, la solución de las
cuestiones de constitucionalidad a la luz de los principios elaborados o el
ejercicio de una función arbitral en la resolución de conflictos entre el
Estado y las Regiones. Los espacios de intervención creativa del juez se han
circunscrito frente a un nuevo activismo del legislador estatal, empeñado,
sobre todo, en afrontar, de un lado el problema de la nueva redistribución de
las competencias entre el Estado y las Regiones y, por otro, la concreción de
los instrumentos y los procedimientos para asegurar una mejor relación entre
los diversos niveles institucionales de la República (Estado, Regiones,
gobierno local).
Respecto
a este último aspecto, el sistema ha evolucionado hacia formas de regionalismo
cooperativo. También en este caso el camino ha sido abierto por la Corte
Constitucional que ha concretado en la necesaria colaboración entre el Estado y
las Regiones una suerte de compensación
por las limitaciones de estas últimas en el plano del reparto de
competencias[20],
pero en la estela de la jurisprudencia constitucional, el legislador se ha
apresurado a disciplinar los instrumentos idóneos para conseguir el citado
resultado: concretado, sobre todo, en la Conferencia permanente para las
relaciones entre el Estado, las Regiones y las Provincias autónomas de Trento y
de Bolzano (ley n. 281/1997). Se trata de un órgano
mixto –compuesto por representantes del Gobierno y de las Regiones- que se
convierte en la sede privilegiada de diálogo y de negociación política entre el
Estado y las Regiones.
En
referencia a una posterior etapa del proceso de descentralización de funciones
(después de los decretos de transferencia de 1972 y 1977) debe ser recordado el
decreto legislativo 112/1998, que posee gran relevancia en el plano de las
relaciones entre el Estado y las Regiones, no sólo porque ha favorecido una
significativa descentralización de funciones administrativas a favor de las
Regiones y de los entes locales territoriales, sino también porque ha introducido
algunas novedades en las relaciones entre los niveles institucionales.
En
primer lugar, en efecto, la transferencia de funciones administrativas no ha
afectado solamente a las materias enumeradas en el art. 117 CI,
sino que ha sido más amplia, en cuanto podía referirse a cualquier sector
material, con la exclusión de las materias reservadas a la legislación estatal.
En segundo lugar, se ha introducido un mecanismo sancionador en caso de
inactividad y grave retraso de las Regiones en el ejercicio de las competencias
conferidas a ellas: se ha previsto que el Gobierno asigne al ente incumplidor
un plazo adecuado para actuar, transcurrido inútilmente el cual el Consejo de
Ministros debera nombrar un Comisario que adopta
medidas en vía sustitutiva.
En
fin, en correspondencia a las numerosas tareas del Estado a las Regiones y a
los entes locales, el Gobierno debía proceder a la reorganización de los
Ministerios, así como a la supresión o recalificación de las oficinas
periféricas del Estado afectadas por la transferencia de funciones.
Es
importante, en este sentido, la ley 59/1997 que –más allá de introducir nuevos
criterios de delimitación de las materias de competencia regional- ha
concretado en los Municipios los titulares en primera instancia de las funciones
administrativas, ha reducido los controles estatales en relación a los actos
administrativos y reglamentarios de las Regiones y ha codificado el principio
de subsidiariedad. Esto último, en particular, permite superar el criterio de
la uniformidad en la distribución de las competencias: en efecto, la
subsidiariedad, al imponer que se considere la capacidad concreta de los
distintos entes locales para ejercitar determinadas funciones, permite superar
una distribución homogénea de las competencias y favorece el surgimiento de
sistemas regionales diferenciados[21].
Se
ha considerado, en efecto, que la evolución del ordenamiento regional ha sido
acompañada por un amplio proceso de reforma que, por un lado, ha afectado
también a los otros niveles institucionales –de los Ministerios (que han sido
reorganizados y reducidos por el decreto legislativo 300/1999) al gobierno
local (que ha sido revolucionado por la ley 142/1990 y sucesivas
modificaciones, al prever la elección directa del Alcalde y del Presidente de
la Provincia y atribuir también a los entes locales autonomía estatutaria); por
otro lado, ha innovado los principios de organización y de funcionamiento de la
Administración pública.
En
definitiva, en el decenio 1990-2000 se ha producido una legislación amplia y
compleja, que ha asignado nuevas “misiones” al ordenamiento de las autonomías
territoriales y ha definido el papel de las Regiones en el interior del Estado
sobre bases diferentes tanto en relación a las intenciones originales del
constituyente, como a los propósitos de los artífices de la denominada “fase
constituyente regional”.
La
diferencia más relevante, sea por el alejamiento del texto constitucional
introducido por la práctica o sobre la base de la legislación ordinaria[22],
consiste en la modificación del “deber ser” de las regiones. En relación a la
opción constitucional se transforma el sistema de relaciones
interinstitucionales pasando de un regionalismo de tipo garantista
a otro de naturaleza colaborativa. A su vez, la idea
de Región que había inspirado la fase de actuación primera de las Regiones de
estatuto ordinario –basada en las Regiones como ente político y factor de
reforma del Estado en sentido pluralista y democrático- resulta poco a poco
diluida, también como consecuencia de los sucesos que han caracterizado la vida
política italiana en los años 80 y 90: toma cuerpo, por el contrario, una
concepción de la descentralización de tipo funcional, como mejor solución para
conferir eficacia y eficiencia a las políticas públicas y para simplificar los
procesos de decisión política.
Tal
evolución fue favorecida por motivaciones económicas y de naturaleza política:
entre las primeras, se pueden incluir las críticas a una administración poco
eficiente, considerada un freno a las potencialidades de desarrollo de la
economía; entre las segundas, en cambio, una función importante fue desempeñada
por los procesos contra la corrupción política y las consecuentes crisis de
legitimación de los partidos políticos: lo que hizo optar al legislador por
formas de “democracia inmediata” (de la que el signo más evidente es la
elección directa de los alcaldes y de los Presidentes y el apoyo a los sistemas
electorales de tipo mayoritario).
5.- La reforma constitucional del ordenamiento
regional.
5.1. Las tentativas infructuosas de
modificar la Constitución.
El
regionalismo ha seguido –como se ha visto- una evolución diferente a la
inicialmente diseñada por el constituyente; y esto, a partir de los años 90, ha
alimentado la demanda de la modificación de muchas partes de la Constitución.
El proceso de revisión constitucional se ha desarrollado, no obstante, de forma
lenta, fatigosa y llena de trampas.
Ya
en 1983 fue constituida una Comisión parlamentaria para las reformas
institucionales (la denominada, “Comisión Bozzi”),
que presentó en 1985 algunas propuestas que se mueven en la tendencia de
adecuar el texto de la Constitución a la “fase constituyente” del periodo
1970-1977. En 1992 vio la luz una nueva Comisión para las reformas
constitucionales (Comisión Iotti-De Mita), que aprobó
una serie de principios rectores para la reforma de la segunda parte de la
Constitución, pero la disolución anticipada de las Cámaras puso fin a esta
tentativa: la innovación más llamativa propuesta afectaba a los criterios de
reparto de las competencias legislativas, superando el sistema de la
enumeración de las competencias regionales a favor del reconocimiento también
de materias reservadas a la competencia exclusiva de las Regiones, junto a las
competencias concurrentes[23].
El
debate sobre la revisión de la Constitución se retoma con el inicio de la
siguiente legislatura, en 1996. Tal objetivo representaba, ciertamente, un
rasgo específico de los programas elaborados por las dos coaliciones políticas
que se contrapusieron en la campaña electoral de la primavera de 1996. Además,
esa cuestión fue considerada por el Gobierno uno de los problemas principales
en la nueva etapa política: en la declaración programática de 17 de mayo de 1996,
el presidente del Consejo afirmó expresamente que “verdaderamente ha llegado la
hora de iniciar un periodo de reformas institucionales y constitucionales con
la directriz del diálogo y no de los monólogos. Lo que el Gobierno intenta
subrayar es la convicción de que se deben producir en poco tiempo profundas
modificaciones de nuestra Constitución tendentes a configurar un efectivo
federalismo cooperativo y hacia una forma de gobierno que respete el delicado
equilibrio que debe existir entre Gobierno y Parlamento, entre mayoría y
oposición”.
Por
ello, se instituye una nueva Comisión parlamentaria para las reformas
constitucionales con la tarea de elaborar y de aprobar una revisión orgánica de
la organización constitucional. Tal Comisión fue inmediatamente constituida y,
bajo la presidencia de D’Alema, trabajó a intenso ritmo. Sin embargo, las
profundas divisiones entre las fuerzas políticas en aspectos relevantes
(inherentes, en particular, a la forma de gobierno y a la organización
constitucional del poder judicial) determinaron una situación de impasse,
que indujo a las Cámaras a interrumpir la discusión parlamentaria[24].
Ante
la verificada imposibilidad de conseguir una macroconstitutional
reform (esto es, una reforma total de la
organización constitucional del Estado), el Parlamento se ha orientado de forma
realista hacia un más modesto piecemeal constitutional change (esto
es, una reforma sectorial). El Gobierno y el Parlamento, soslayando las
hipótesis –reveladas veleidosas- de asambleas constituyentes y de comisiones
bilaterales, optaron por retornar al procedimiento constitucional ordinario. Y
con cierta celeridad fueron aprobadas dos leyes: la ley constitucional 1/1999,
que ha modificado los artículos de la Constitución relativos a la forma de
gobierno, a la autonomía estatutaria, al sistema electoral y a la disolución de
los Consejos regionales; y la ley constitucional 3/2001, que ha reformado la
parte restante del Título V, con particular referencia a la potestad
legislativa, reglamentaria y administrativa, a los controles y a la autonomía
financiera.
Dos
aspectos del procedimiento que llevó a la aprobación de estas leyes
constitucionales merecen ser subrayados en cuanto muestra un límite para su actuación.
La primera (la ley constitucional 1/1999) fue aprobada con urgencia ante la
inminencia de elecciones regionales y, además, fue condicionada en su
formulación por la presión política a favor de introducir en la forma gobierno
regional el instituto de la elección directa del Presidente de la Junta, como
se había previsto en 1993 para los municipios y las provincias. La segunda (la
ley constitucional 3/2001), aprobada gracias a una mayoría parlamentaria
bastante reducida y en el contexto de profundas divisiones políticas, es el
primer caso en el que un aspecto relativo a la caracterización del ordenamiento
regional no fue consensuado por las fuerzas políticas.
5.2.- Las novedades principales
introducidas por la reforma constitucional.
La
reforma constitucional del bienio 1999-2001 destaca esencialmente por la
novedad de la ampliación a las Regiones de la potestad de disponer de los
Estatutos, la modificación de su forma de gobierno y la delimitación de nuevos
criterios para distribuir las competencias legislativas y administrativas[25].
a). Los Estatutos constituyen la
expresión más significativa de la autonomía política de las Regiones. Si la
potestad legislativa permite a estos entes manifestar, en los sectores
materiales de su competencia, su propio indirizzo
político, la potestad estatutaria les permite determinar los principios de
organización y funcionamiento. La solución originariamente prevista en la
Constitución resulta insatisfactoria tanto desde el punto de vista sustancial
cuanto desde la perspectiva procedimental[26].
En
lo que afecta al objeto de la potestad estatutaria, el art. 123 CI reducía los márgenes de autonomía a la organización
interna de las Regiones; además, sus contenidos deben estar en armonía no sólo
con la Constitución sino también con las leyes de la República.
Tales
limitaciones han sido superadas en la ley constitucional n. 1/99, que atribuye
a las Regiones la competencia, por un lado, para determinar la forma de gobierno
y los principios fundamentales de organización y funcionamiento; por otro lado,
para definir la ley electoral, aun respetando los principios indicados por la
legislación estatal. Se codifica de ese modo la regla de que la autonomía
constitucional de los entes implica una diferenciación de las formas de
organización política[27].
Una
segunda novedad afecta al procedimiento previsto para la aprobación de los
Estatutos regionales, a propósito del cual, retomando una expresión
habitualmente utilizada para describir la recuperada independencia de algunos Dominions del Reino Unido, se puede afirmar que las
Regiones han conseguido finalmente la patriation
de su potestad estatutaria. Mientras antes los Estatutos deliberados en los
Consejos Regionales eran aprobados por el Parlamento, actualmente, la nueva
formulación del art. 123 CI atribuye al nivel
regional toda la competencia procedimental.
Al
hacer esto delinea un procedimiento que en sus perfiles fundamentales parece
acercarse al previsto para la aprobación de las leyes constitucionales y, en
cuanto tal, puede considerarse prueba de la voluntad del legislador de
considerar el Estatuto una suerte de “Constitución regional”[28].
b). Es notorio que uno de los
principales problemas de la forma de gobierno italiana –nacional, regional o
local- consiste en la exigencia de asegurar estabilidad y uniformidad en la
acción de gobierno. Numerosas propuestas de revisión constitucional tenían la
finalidad explícita de lograr tal objetivo, siguiendo dos cauces distintos: por
un lado, introduciendo correctivos en la forma parlamentaria; por otro lado,
modificando el sistema electoral en sentido mayoritario, para conseguir la
formación de una mayoría política homogénea y sólida.
En
el ámbito regional –sobre la base de los resultados positivos en general que
ofrece la experiencia de municipios y provincias- se concretaron dos
correcciones fundamentales –codificadas en la ley constitucional 3/2001-: la
elección directa del Presidente de la Junta regional y la disolución automática
de los Consejos regionales (con nuevas elecciones) en caso de pérdida de
confianza o dimisión del Presidente electo[29].
El
principio general de la elección por sufragio universal y directo del
Presidente plantea algunas consecuencias significativas de orden
constitucional: tiene el poder de nombrar y revocar a los componentes de la
Junta, además, en sus relaciones con el Consejo regional se supera la relación
de confianza, característica en la historia del parlamentarismo italiano: la
aprobación de una moción de desconfianza no determina solamente la crisis del
ejecutivo, sino que provoca la inmediata renovación de todos los órganos
electivos. En otros términos, a los representantes electos se les quita el
poder de elegir el nuevo Presidente para otorgárselo a la voluntaria
determinación del cuerpo electoral.
Este
resultado se alcanza merced a la inclusión de un nuevo supuesto de hecho en el
elenco de los casos que legitiman el recurso a la disolución de los Consejos
regionales.
El
instituto de la disolución del Consejo regional (art. 126 CI)
no suscitó particulares problemas durante mucho tiempo, incluso parecía letra
muerta pues no había sido activado jamás; sin embargo, ha empezado a ser objeto
de atención en estos últimos años desde el momento en que se imbricó con otra
problemática, sintetizada en la advertida exigencia de buscar mecanismos aptos
para asegurar la estabilidad de los ejecutivos evitando, en particular, que en
el curso de la misma legislatura se formen gobiernos sostenidos por una mayoría
política distinta de la emergida del voto.
Tal
eventualidad –ínsita en cualquier sistema
parlamentario- ha sido vista como una
anomalía, considerando que, por un lado, la modificación de los sistemas
electorales en sentido preferentemente mayoritario parecía haber abierto el
camino para la introducción también en Italia de formas de “democracia
inmediata”; mientras que, por otro lado, los procesos políticos, tanto
nacionales como regionales, han favorecido la formación en el transcurso de la misma
legislatura de mayorías de gobierno diversas a la expresada por el voto y el
paso de grupos políticos –o de consejeros inviduales-
de una coalición a otra.
Por
ello, la búsqueda de mecanismos de racionalización del sistema han permitido la
confluencia de la vida del Gobierno y la duración de la legislatura. A tal fin,
la nueva formulación del art. 126 CI, introducido por
la ley constitucional 1/1999, prevé que la disolución del Consejo regional se
produce automáticamente en el caso de aprobación de una moción de desconfianza
frente al Presidente de la Junta, o bien ante su impedimento permanente, muerte
o dimisión voluntaria.
c). Otra novedad –introducida por la
ley constitucional 3/2003- se refiere a la delimitación de la potestad
legislativa de las Regiones.
La
elección entre los posibles criterios de reparto de las atribuciones no es
baladí a fin de calificar la forma de Estado. Es claro, por ejemplo, que el
sistema de enumerar solamente las competencias centrales es más propio de los
ordenamientos federales, mientras que la definición puntual de las materias en
que las Regiones pueden legislar expresa un autonomismo limitado.
El
texto original del art. 117 CI había optado por la
enumeración de las materias de competencial regional; además había reconocido a
las regiones una competencia legislativa tanto de tipo concurrente como de tipo
integrador. El nuevo sistema de distribución
de las competencias legislativa entre el Estado y las Regiones previsto
por la ley constitucional 3/2001 se basa, por el contrario, en criterios
opuestos: son enumeradas las materias de competencia estatal y las de
competencia concurrente, mientras las restantes quedan reservadas de forma
residual a la competencia legislativa de las Regiones ordinarias.
Si
la atribución a las Regiones de una competencia legislativa de tipo concurrente
–esto es, para ejercitar en el marco de los principios sobre la materia
concretados por las leyes estatales- no supone una innovación, representa, sin
embargo, una novedad la extensión a todas las Regiones ordinarias de una
potestad legislativa de tipo exclusivo, en paralelo a las que tienen el Estado
y las Regiones de autonomía especial.
Con
tal decisión, la Constitución ha provocado una equiparación plena entre leyes del
Estado y de las Regiones, no sólo desde el punto de vista de la fuerza
jurídica, sino también en sus limitaciones. La potestad legislativa exclusiva
de las Regiones y la del Estado encuentran los mismos límites: respeto a la
Constitución, a los vínculos derivados del ordenamiento europeo y a las
obligaciones internacionales.
La
primera impresión superficial que se retiene tras la lectura de la nueva
formulación del art. 117 CI es la de la ampliación
cualitativa y cuantitativa de la competencia legislativa de las Regiones. Tal
impresión debe, sin embargo, ser corregida cuando se pasa a un examen más
sustancial del sistema, por al menos tres razones.
En
primer lugar, procede considerar la técnica que el legislador ha utilizado para
definir el listado de materias reservadas al Estado. Sólo en pocos casos se
hace referencia a materias verdaderas y propias, generalmente son codificadas
“materias de tipo transversal”, que hacen referencia a una multitud de sectores
y son susceptibles de influir en la regulación de las materias regionales (por
ejemplo, equilibrio de los recursos financieros, tutela de la concurrencia,
ordenamiento civil y penal, normas procesales, determinación de los niveles
esenciales de las prestaciones concernientes a los derechos sociales y civiles
que deben ser garantizados en todo el territorio nacional). Además, en diversos
supuestos, una materia es dividida en más submaterias
de competencia tanto del Estado como de las Regiones (por ejemplo, tutela del
medio ambiente y medio ambiente, normas generales sobre la educación y
educación, tutela de los bienes culturales y puesta en valor de los bienes
culturales).
En
segundo lugar, procede considerar que, sobre la base de una orientación
consolidada en la jurisprudencia constitucional, las materias contenidas en los
listados del art. 117 CI “no pueden ser entendidos como ámbitos fijos
e intangibles”[30].
Los confines que definen las respectivas competencias y que, en cuanto tales,
contribuyen a determinar la sustancia de la autonomía de las Regiones son
representados por una “frontera móvil” a causa de las innovaciones normativas
producidas por el ordenamiento jurídico: con la consecuencia de que el Estado,
siendo el dominus de la propia competencia
está en condiciones de ampliar el significado de las materias que la
Constitución le reserva, restringiendo, por el contrario, la autonomía
legislativa de las Regiones[31].
Se
considera, además, que el contenido de las materias puede ser definido
utilizando una multitud de criterios interpretativos, lo que también permite
modificar con el tiempo los contenidos de la materia. Se piensa, por ejemplo,
en el criterio histórico-objetivo, basado en la consideración de la naturaleza
de la actividad regulada por la ley, que resulta en particular de la evolución
normativa que ha distinguido ese determinado sector; en el criterio
instrumental, que permite legislar no sólo sobre los objetos estrictamente
incluidos en la definición legal de un materia sino también sobre las funciones
subsidiarias, accesorias o conexas a ésta; o bien el criterio teleológico, que
exige considerar también los fines que la normativa intenta perseguir a través
de la regulación de la materia determinada[32].
Por
último, se puede afirmar que los límites a la competencia legislativa exclusiva
de las Regiones, indicados en el art. 117.1 CI
(Constitución, obligaciones internacionales, vínculos derivados del
ordenamiento comunitario) no son seguramente los únicos que las Regiones
encuentran en el ejercicio de su discrecionalidad política. Efectivamente,
muchos de los límites que, anteriormente, habían sido previstos para la
legislación exclusiva de las Regiones de estatuto especial (límite territorial,
reformas económico-sociales, principios del ordenamiento jurídico, interés
nacional o interés de las otras Regiones), se extienden también a la
legislación exclusiva de las Regiones ordinarias.
Basta
considerar que el límite de las reformas económico-sociales deriva
directamente, no de la legislación del Estado sino del reforzamiento de la
Unión Europea y de la reciente aprobación de una “Constitución europea”; que el
límite del interés de las otras Regiones puede ser considerado parte del
principio de leal colaboración entre los diversos sujetos constitucionales;
mientras el límite del interés nacional y de los principios del ordenamiento
jurídico continúa encontrando fundamento en el principio unitario del art. 5 CI. Finalmente, el límite territorial puede considerarse
inmanente a la noción de autonomía como capacidad de representación de un determinado
territorio.
d). En lo que concierne, en fin, a la
actividad administrativa se ha precisado que la reforma constitucional de 2001
ha introducido un criterio general: las
funciones administrativas son atribuidas a los Municipios, salvo que, para asegurar
el ejercicio unitario, sean conferidas a Provincias, Ciudades Metropolitanas,
Regiones y Estado, sobre la base de los principios de subsidiariedad,
diferenciación y adecuación, trasladando a continuación al legislador el
encargo de proceder analíticamente a la distribución de competencias entre los
diversos niveles institucionales.
La
discrecionalidad atribuida por la Constitución al legislador (estatal o
regional) es bastante amplia, aunque no sería correcto sostener que el
constituyente le ha entregado una página en blanco para rellenar a su gusto.
Existen diversas disposiciones constitucionales que circunscriben tal
discrecionalidad: el art. 114 CI, según el cual las
Regiones, Municipios y las Provincias tienen funciones propias de acuerdo a los
principios fijados en la Constitución; el art.118.1 CI,
según el cual el ente titular de la potestad administrativa en general es el
Municipio; o el art. 118.2 CE, que permite a los Municipios y a las Provincias
llegar a ser titulares no sólo de las funciones administrativas propias, sino
también de las posteriormente conferidas por el Estado y las Regiones.
La
Constitución precisa, además, que el legislador, al distribuir las funciones
administrativas, debe tener presente los criterios de subsidiariedad,
diferenciación y de adecuación[33].
Los
principios introducidos por el art. 118 son decididamente innovadores y su
plena realización provocaría una ruptura con la historia de la administración
en el Estado unitario italiano. Sin embargo, diversos indicios parecen indicar
que la aplicación de esta disposición constitucional se hará a partir de una
interpretación restrictiva y gradual del texto constitucional. Basta considerar
que, a tres años de la entrada en vigor de la ley constitucional 3/2001, no se
han producido aún transferencias de funciones administrativas a los Municipios
–deben ser cumplidas aún las previstas en el decreto 112/1998-; mientras la ley
de aplicación de la reforma constitucional (ley 131/2003) prevé un mecanismo de
transferencia farragoso y, sobre todo, incierto en el cuando[34].
También debe tenerse en cuenta que las dificultades de las finanzas públicas
hacen por el momento improbables nuevas transferencias, que requerirían un
aumento de los recursos destinados a los Municipios y a las Provincias.
Por
último se considera que la opción acogida por el art. 118 CI,
de concretar en los Municipios los principales titulares de las funciones
administrativas es compartible desde el punto de vista teórico, pero plantea,
en el plano práctico, problemas de gestión difícilmente superables, a causa de
las estructuras organizativas limitadas de muchos Municipios italianos, en gran
parte de pequeña o mediana dimensión.
5.3. Los primeros pasos del proceso
de aplicación de la reforma constitucional.
Las
reformas constitucionales en materia regional han introducido numerosas y
significativas novedades: por el momento no es posible establecer si estamos
ante una nueva fase del regionalismo, que continúa a las precedentes, o bien
ante una ruptura de la tradición en aras a consagrar una nueva forma de Estado.
La
dificultad para formular un juicio deriva tanto del contenido normativo de la
revisión constitucional como de lo contradictorio de su proceso de aplicación.
En
el primer sentido, se ha destacado que de la lectura sistemática del nuevo
texto constitucional no resulta una idea unívoca acerca del futuro papel de las
regiones. La experiencia de Derecho comparado y el debate doctrinal sobre el
regionalismo y el federalismo evidencian posibilidades distintas, diversos
modelos de distribución del poder sobre base territorial[35]:
no obstante, el legislador italiano no parece tener la intención de escoger y,
ciertamente, en la Constitución se descubren disposiciones reconducibles
a visiones contrapuestas.
Por
ejemplo, las reformas constitucionales no optan entre una visión funcionalista,
según la cual la satisfacción de exigencias de proximidad, subsidiariedad y
participación mejora la eficacia y la eficiencia de políticas públicas, o
comunitaria, que considera a las Regiones no tanto el modo de organizarse un
ente en el interior de una organización estatal, cuanto el modo de organizarse
en el territorio de una determinada comunidad, de una porción del pueblo,
poseedora de identidad propia, del principio de autonomía. Así, en el texto de
la Constitución se incluyen apoyos tanto a favor de un regionalismo homogéneo
como diferenciado.
Además,
el debate político que ha precedido a la aprobación de la ley constitucional
131/03 ha evidenciado una fuerte contraposición entre posiciones políticas e
institucionales bastante diferenciadas: entre quienes eran favorables a un
proceso de federalización y los que pretenden, por el
contrario, una mera descentralización; entre partidarios de un regionalismo conflictual y partidarios de un regionalismo de
integración. Tales divergencias no se han atenuado en la etapa de primeras
aplicaciones de la reforma constitucional. Entre los diversos actores
implicados en la aplicación de la reforma constitucional (Parlamento, Gobierno,
Regiones, Corte Constitucional) se advierte la inexistencia de un sentimiento
común sobre el destino final del proceso reformador.
Si,
por un lado, la aprobación de la ley 131/2003 (Disposiciones para la adecuación
del ordenamiento de la República a la ley constitucional de 18 de octubre de
2001, número 3) parece indicar la voluntad de concluir el proceso abierto por
el legislador constitucional; por otro lado, la presentación y discusión en el
Parlamento de nuevas propuestas de revisión constitucional –alternativas a la
experiencia del regionalismo aún consolidándose- convierten en incierto y
confuso el escenario de referencia. Estamos ante una situación contradictoria
que trae a la mente personajes míticos como Penélope o mitológicos como Sísifo.
Aplicar
la ley constitucional 3/2001 mientras la mayoría de gobierno parece determinada
a afirmar una visión del regionalismo distinta y contrapuesta puede constituir
una verdadera y propia fatiga de Sísifo. Por otro lado, la acción cotidiana de
gobierno y las orientaciones jurisprudenciales de la Corte Constitucional (para
armonizar la novedad de la ley constitucional 3/2001 con el proceso de
regionalización consolidado en el periodo 1970-2000) recuerdan al mito de la
tela de Penélope.